Asiantuntijavalta politiikassa

Asiantuntijatiedon merkitys on viime vuosikymmeninä kasvanut politiikassa niin paljon, että ilmiötä on alettu nimittää varjohallinnaksi. Tiedon pitäisi lisätä politiikan läpinäkyvyyttä, mutta se saattaakin lisätä erikoistuneiden asiantuntijoiden valtaa ja sulkea kansalaisyhteiskuntaa poliittisen keskustelun ulkopuolelle.

 

Tiedolla ja asiantuntijuudella on näkyvä rooli poliittisessa päätöksenteossa. Esimerkiksi hallituksen talous- ja työllisyyspolitiikkaa koskevat asiantuntija-arviot, kuten Talouspolitiikan arviointineuvoston tammikuussa 2020 julkaistu raportti, suuntaavat julkista keskustelua.

Tieto voi olla myös poliittisen kamppailun kohteena, kuten keskusteltaessa hallituspolitiikan työllisyysvaikutuksista tai maahanmuuttopolitiikan kustannuksista. Vaikka kamppailujen taustalla on erilaisia ideologisia näkemyksiä, erimielisyys näyttää kohdistuvan tietoon: kenellä on oikeat luvut?

Tietoon perustuvan päätöksenteon tarpeellisuudesta on laaja konsensus. Suomessa yhteiskunnan ja poliittisen päätöksenteon tietotarpeita palvelevan tutkimuksen tukemiseen on perustettu uudenlaisia rahoitusinstrumentteja, kuten Strategisen tutkimuksen neuvosto ja Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta.

Tieto voi olla poliittisen kamppailun kohteena: kenellä on oikeat luvut?

Uudenlaisia menetelmiä ja aineistoja kehitetään ”politiikkarelevantin” eli poliittiselle päätöksenteolle merkityksellisen tiedon tuottamiseen. Talouspolitiikan arviointineuvoston ohella Lainsäädännön arviointineuvosto tarjoaa asiantuntemusta päätöksenteon tietopohjan arviointiin.

Tässä tekstissä tarkastelen tietoon ja asiantuntijuuteen liittyvää valtaa politiikassa. Käytän esimerkkinä tasa-arvopolitiikkaa ja erityisesti uutta tietoon ja asiantuntijuuteen perustuvaa tasa-arvon edistämisstrategiaa, sukupuolitietoista budjetointia.

Johdin yhdessä Anna Elomäen kanssa Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan rahoittamaa Tasa-arvoa talousarvioon -hanketta (2017-2018), jossa kehitettiin sukupuolitietoisen budjetoinnin menetelmiä ja käytäntöjä Suomen valtionhallintoon. Näin ollen olen myös itse osa analyysini kohdetta.

 

Asiantuntijavallan vahvistuminen on kansainvälinen ilmiö

Tiedon ja asiantuntijavallan vahvistuminen poliittisessa päätöksenteossa liittyy paitsi yleisempään tiedon määrän ja merkityksen kasvuun globaalissa maailmassa, myös asiantuntijoiden uudenlaiseen rooliin politiikassa.

Asiantuntijoiden, kuten tutkijoiden, konsulttien, ekonomistien ja johtamisgurujen tuottaman tiedon, mallien ja suositusten merkitys on viime vuosikymmeninä kasvanut politiikassa siinä määrin, että ilmiötä on alettu nimittää varjohallinnaksi.

Asiantuntijatiedon merkitys on kasvanut politiikassa niin paljon, että ilmiötä on alettu nimittää varjohallinnaksi.

Koska asiantuntijoita ei valita demokraattisin vaalein, heitä ei koske sama avoimuusperiaate kuin esimerkiksi valtion virkamiehiä, eivätkä he kanna poliittista vastuuta; silti heillä voi olla merkittävää poliittista valtaa. Varjohallinta on usein ylikansallista, sillä kansainvälisten asiantuntijaorganisaatioiden suositukset ja johtamistrendit leviävät nopeasti.

Tiedon ja asiantuntijuuden merkityksen kasvaessa yhä useammat poliittiset toimijat ovat alkaneet perustella ja edistää tavoitteitaan tiedon avulla.

Esimerkiksi tasa-arvopolitiikassa ja feministisessä liikkeessä on kehitetty erikoistunutta asiantuntijuutta vaativia tasa-arvon edistämisstrategioita, kuten sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen, sukupuolivaikutusten arviointi ja sukupuolitietoinen budjetointi. Myös sukupuolten tasa-arvoa koskevalla tiedolla, kuten tilastoilla naisten ja miesten palkkaeroista, on keskeinen asema tasa-arvopolitiikassa.

Ilmiö ei ole ongelmaton. Politiikkarelevantin asiantuntijatiedon tuottaminen tai siihen nojautuminen on suunnannut tasa-arvopuhetta kohti aiheita, jotka ovat yhdenmukaisia hallitusten tavoitteiden kanssa, kuten naisten työllisyys.

Tasa-arvopolitiikka alkaa myös yhä enemmän muistuttaa hyvän hallinnon käytäntöjen luomista ja levittämistä, kun taas sen yhteiskunnan valtarakenteiden muuttamiseen liittyvät tavoitteet jäävät taka-alalle.

Yhteiskunnan valtarakenteiden muuttamiseen liittyvät tavoitteet jäävät taka-alalle.

Sukupuolitietoinen budjetointi on tässä suhteessa tyypillinen tasa-arvon edistämisstrategia.  Sen tavoitteena on muuttaa julkisten menojen ja tulojen kohdentumista tasa-arvoa edistävällä tavalla tuomalla sukupuolinäkökulma mukaan talousarvioon ja talouspolitiikkaan.

Muiden tehokkaiden tietoon perustuvien strategioiden tavoin se on saanut vipuvoimaa kansainvälisiltä asiantuntijaorganisaatioilta: muun muassa Kansainvälinen valuuttarahasto IMF, Maailmanpankki ja Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD ovat suositelleet ja kehittäneet sukupuolitietoista budjetointia.

Suomessa on ollut käytössä sukupuolitietoisen budjetoinnin käytäntöjä jo yli 10 vuoden ajan, mutta siitä on alettu puhua julkisuudessa vasta viime vuosina. Asiantuntijavalta ja tietoon perustuva päätöksenteko ovat olleet sille oivallisia kasvualustoja.

Tiedolla on tärkeä rooli, mutta marginaalinen vaikutus poliittisessa päätöksenteossa

Sukupuolitietoisen budjetoinnin keskeinen menetelmä on talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi: talousarvioon sisältyvien uudistusten tulonjakovaikutuksia arvioidaan sukupuolittain sekä muun muassa tulotason ja perhetyypin mukaan.

Vaikutusarviointeihin on kohdistunut viime vuosina laajaa huomiota. Hallitukset ovat arvioineet esitystensä työllisyys-, tulonjako- ja muita vaikutuksia eri ihmisryhmiin, ja oppositiopuolueet ovat tehneet vaikutusarviointeja esimerkiksi varjobudjeteissaan.

Kasvava kiinnostus vaikutusarviointeihin ei kuitenkaan näytä lisänneen niiden vaikuttavuutta politiikassa. Tasa-arvoa talousarvioon -hankkeemme haastattelemat valtion viranomaiset  kertoivat vaikutusarviointeihin varatun ajan ja resurssien olevan hyvin vähäiset, minkä vuoksi vaikutusarvioinnit saatetaan joutua lisäämään muuten valmiiseen lakiesitykseen.

Kasvava kiinnostus vaikutusarviointeihin ei näytä lisänneen niiden vaikuttavuutta politiikassa.

Sukupuolivaikutusten arviointien tuloksilla ei käytännössä koskaan ole vaikutusta lakiesityksen lopulliseen muotoon.

Vaikutusarvioinnin julkilausuttu rooli on tuottaa tietoa päätöksenteon tueksi. Sen julkilausumaton, ja käytännössä todennäköisesti tärkeämpi rooli sen sijaan on vaikutusten tunnustaminen.

Kun vaikutukset on arvioitu, politiikka vaikuttaa huolellisesti valmistellulta ja legitiimiltä, riippumatta arviointien tuloksista. Se voi saada poliittiset päätökset näyttämään siltä, kuin ne perustuisivat tietoon ja järkeen politiikkaan olennaisesti kuuluvien arvojen ja ideologioiden sijaan.

Suomessa myös tasa-arvotoimijat ovat ladanneet paljon odotuksia vaikutusarviointeihin. Esimerkiksi naisjärjestöt ovat kannanotoissaan vaatineet talouspolitiikan sukupuolivaikutusten arviointia ottamatta kantaa siihen, millainen talouspolitiikka edistäisi sukupuolten tasa-arvoa.

Monet tutkijat – minä mukaan lukien – ovat arvostelleet Sipilän hallituksen hallitusohjelmaa sukupuolivaikutusten arviointien puuttumisesta. Vaikutusarviot itsessään eivät kuitenkaan tee hallituksen talouspolitiikasta sukupuolten tasa-arvon kannalta parempaa, ellei niistä seuraa muutosta.

 

Numerot ensisijaisena tiedon muotona

Tietoon perustuva päätöksenteko suosii kvantifioitua, numeroin ilmaistua tietoa. Numerot yhdistetään mielikuvissa arvovapaaseen ja neutraaliin havainnointiin, matemaattisen tarkkaan tietoon, jonka avulla asioita voi helposti ja läpinäkyvästi vertailla. Numerot antavat myös tieteellistä auktoriteettia poliittisille pyrkimyksille.

Numeroiden – kuten kaiken tiedon – tuottamiseen ja tulkintaan liittyy kuitenkin valtavasti valintoja, jotka muokkaavat sitä, mitä niiden avulla voidaan tietää. Lisäksi kvantifiointi ei vain kuvaa maailmaa enemmän tai vähemmän tarkasti, vaan tuottaa tietynlaista todellisuutta luokittelemalla ihmisiä ja asioita erilaisiin ryhmiin, kuten työllisiin ja työttömiin.

Numeroiden tuottamiseen ja tulkintaan liittyy valtavasti valintoja, jotka muokkaavat sitä, mitä niiden avulla voidaan tietää.

Talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi esimerkiksi pelkistää talouspolitiikan tasa-arvoulottuvuudet tiettyjen vero- ja etuusmuutosten tulonjakovaikutuksiksi, tai koko talousarvion tulonjakovaikutuksiksi sukupuolen mukaan eriteltynä. Aineistoihin liittyvien puutteiden vuoksi julkiset palvelut, joilla voi olla merkittäviä tasa-arvovaikutuksia, on toistaiseksi rajattu tarkastelun ulkopuolelle.

Rekisteriaineistojen ulkopuolelle jäävät asiat, kuten etnisyys, sukupuolen moninaisuus ja seksuaalinen suuntautuminen, puuttuvat niin ikään tarkastelusta. Sukupuolitietoinen budjetointi sisältää myös omassa mallissamme monenlaisia analyysejä talouspolitiikasta, mutta julkisessa keskustelussa huomio on kohdistunut muutamaan yksinkertaistavaan tunnuslukuun.

Liian yksinkertaistetun numeron informaatioarvo on nolla.

Tästä huolimatta talousarvion sukupuolivaikutusten arvioinnin tuottama tieto ei ole riittävän yksinkertaista ollakseen merkityksellistä politiikalle. Tasa-arvoa talousarvioon -hankkeelta toivottiin toistuvasti niin yksinkertaisia tunnuslukuja, että kuka tahansa kansanedustaja pystyisi ymmärtämään niiden avulla talouspolitiikan sukupuolivaikutukset.

Meiltä pyydettiin esimerkiksi bruttokansantuotteen tapaista tunnuslukua talouspolitiikan sukupuolivaikutuksille. On selvää, että tällaisen luvun informaatioarvo on, numeroin ilmaistuna, nolla.

 

Asiantuntijavalta murentaa kansalaisyhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksia

Pyyntö tiedon yksinkertaistamisesta on demokratian näkökulmasta ymmärrettävä. Tiedon ja asiantuntijuuden hallitsemaan poliittiseen keskusteluun osallistuminen voi olla vaikeaa, jos se edellyttää erikoistuneen asiantuntijatiedon ymmärtämistä.

Osallistuminen sukupuolitietoisesta budjetoinnista käytyyn julkiseen keskusteluun edellyttää tietoa arviointimenetelmistä, kuten mikrosimuloinnista, kykyä tulkita numeroita sekä ymmärrystä talousarvioprosessista. Suomessa tällaista tietoa on harvalla sukupuolentutkijalla, jotka ovat itseni tavoin usein yhteiskuntatieteilijöitä tai humanisteja sekä erikoistuneita teoreettiseen ja laadulliseen tutkimukseen.

Suomessa ei myöskään ole monista muista maista poiketen feministisen taloustieteen koulukuntaa. Sukupuolitietoisesta budjetoinnista käytyyn keskusteluun osallistuminen ei sen sijaan näytä edellyttävän sukupuolen tai tasa-arvopolitiikan asiantuntijuutta, sillä moni ekonomisti on osallistunut innokkaasti keskusteluun.

Myös kansalaisyhteiskunnan mahdollisuudet osallistua sukupuolitietoisesta budjetoinnista käytyyn keskusteluun ovat olleet vähäiset. Perinteiset nais- ja tasa-arvojärjestöt ovat keskittyneet toisen tyyppisiin kysymyksiin, kuten sukupuolittuneeseen väkivaltaan ja samapalkkaisuuteen.

Makrotalous ja talousarvioprosessit ovat olleet niille vieraampia aiheita. Lisäksi naisjärjestöt kuten NYTKIS koostuvat eri poliittisista puolueista, jolloin niiden eroavat näkemykset talouspolitiikasta ovat vaikeuttaneet tasa-arvoisen talouspolitiikan visiointia. Niinpä järjestöt ovat tyytyneet vaatimaan talousarvion sukupuolivaikutusten arviointia.

Näistä tiedollisista kohtaanto-ongelmista johtuen rakensimme Tasa-arvoa talousarvioon -hankkeessa strategisia kumppanuuksia tasa-arvotutkijoiden, menetelmäasiantuntijoiden, tilastotieteilijöiden ja ekonomistien kesken. Yhteistyö oli onnistunutta ja innostavaa, mutta herättää kysymyksen sukupuolta ja tasa-arvoa koskevan tiedon roolista tasa-arvopolitiikassa.

Sukupuolentutkimuksella on ollut keskeinen rooli tasa-arvopolitiikan strategioiden muotoilussa.

Sukupuolentutkimuksella on ollut keskeinen rooli tasa-arvopolitiikan strategioiden muotoilussa. Esimerkiksi sukupuolitietoisen budjetoinnin teoriaperusta on feministisessä taloustieteessä ja sen käsityksissä talouden sukupuolittuneisuudesta ja siihen sisältyvistä valtarakenteista.

Jos sukupuolitietoinen budjetointi erkaantuu sekä feministisistä kansalaisyhteiskunnan toimijoista että feministisestä tiedosta, se on vaarassa muodostua tekniseksi hyvän hallinnon käytännöksi, jonka suhde sukupuolittuneisiin yhteiskunnallisiin valtarakenteisiin on ohut. Se heikentää myös sukupuolitietoisen budjetoinnin mahdollisuutta tuottaa monipuolisempaa tietoa talouspolitiikan sukupuolittuneista ulottuvuuksista.

 

Tiedon ja politiikan jännitteinen suhde

On helppo yhtyä vaatimukseen päätöksenteon tietopohjan vahvistamisesta. Tieto voi haastaa arkisia uskomuksia ja kokemuksia, jotka ovat varsin hutera pohja poliittiselle päätöksenteolle. Tieto voi tarjota poliitikoille keinoja päästä valittuihin poliittisiin päämääriin. Tieto voi myös lisätä politiikan vaikutusten läpinäkyvyyttä ja poliittista vastuuta.

Tiedon ja politiikan suhde on kuitenkin jännitteinen. Tieto voi politisoitua, jos omaa poliittista agendaa perustellaan tiedolla, mutta sivuutetaan tieto silloin, kun se ei tue omia päämääriä. Tiedon pitäisi olla laadukasta ja luotettavaa, mutta kuitenkin äärimmäisen yksinkertaisessa muodossa, jolloin sen luotettavuus heikkenee.

Tiedon tulisi lisätä politiikan läpinäkyvyyttä, mutta on mahdollista, että se lisääkin erikoistuneiden asiantuntijoiden valtaa ja sulkee kansalaisyhteiskunnan toimijoita poliittisen keskustelun ulkopuolelle.

Tiedon tulisi lisätä politiikan läpinäkyvyyttä, mutta on mahdollista, että se lisääkin erikoistuneiden asiantuntijoiden valtaa.

Kuten kaikista yhteiskunnallisen vallan käytännöistä, myös asiantuntijavallasta tulisi käydä avointa, julkista ja moniäänistä keskustelua. Demokraattisessa järjestelmässä asiantuntijoiden tehtävä on avata tietoa ja sen tuottamisen prosesseja sekä poliitikoille että kansalaisille, jotta keskustelu olisi mahdollista. Tietoa ei myöskään voi taivuttaa liikaa politiikan tarpeisiin, tai sen selitysvoima haurastuu.

Tiedon ja asiantuntijuuden tehtävä on lisätä ymmärrystä maailmasta ja tarjota välineitä maailman muuttamiseen. Tutkijat voivat myös kansalaisina mainiosti osallistua politiikkaa koskevaan julkiseen keskusteluun.

Tieto ei kuitenkaan tarjoa valmiita ratkaisuja, vaan muutoksen suunnan määrittää viime kädessä hallitusvastuussa olevien poliittisten puolueiden arvot ja ideologia. Niitä tulee perustella kansalaisille muin argumentein kuin sillä, että ne ovat tieteellisesti oikein tai totta.

 

YTT, dosentti Hanna Ylöstalo toimii sosiologian yliopistonlehtorina Turun yliopistossa. Hän tutkii tiedon ja politiikan suhteita, tasa-arvopolitiikkaa ja yhteiskunnan taloudellistumista.

Teksti perustuu kirjoittajan NORA – Nordic Journal of Feminist and Gender Research -lehdessä julkaistuun artikkeliin “Depoliticisation and repoliticisation of feminist knowledge in a Nordic knowledge regime: The case of gender budgeting in Finland”.