Suomen kampanja Yhdistyneiden kansakuntien (YK) turvallisuusneuvoston vaihtuvaksi jäseneksi käynnistyi virallisesti kesäkuun toisella viikolla. Suomi hakee jäsenyyttä kaudelle 2029–30 osana pohjoismaista vuorottelua.

Suomen turvallisuusneuvostokampanja käynnistyi New Yorkissa juhannusteemaisella vastaanotolla. Juhannusperinteet viestivät pohjoismaisesta kulttuurista ja Pohjoismaat muodostavatkin Suomelle olennaisimman viiteryhmän YK:ssa. Suomelle on tärkeää, että turvallisuusneuvostossa kuuluu Pohjoismaiden ääni.

Paikka turvallisuusneuvostossa on merkittävä, sillä se antaa valtioille vaikutusvaltaa, näkyvyyttä sekä tärkeitä verkostoitumisen mahdollisuuksia. Pyrkimys YK:n turvallisuusneuvoston jäseneksi on kirjattu Petteri Orpon hallitusohjelmaan keskeisenä ulkopoliittisena tavoitteena.

Lisäksi Suomen YK-strategia päivitettiin vuonna 2024 osana laajempaa ulko- ja turvallisuuspoliittista selontekoa. Strategian mukaisesti Suomi rakentaa kampanjansa keskeisten vahvuuksiensa ja osaamisensa perustalle. Huomio ei voi olla vain yhteistyön kehittämisessä läheisten liittolaismaiden kanssa, vaan ratkaisevaa on edistää vuoropuhelua laajemman YK:n jäsenkunnan kanssa.

Turvallisuusneuvostokampanja kestää seuraavat kaksi vuotta ja edellyttää Suomelta merkittäviä diplomaattisia ponnisteluja ja ulkopoliittisen johdon vahvaa sitoutumista.

Ratkaisevat vaalit käydään YK:n yleiskokouksessa kesäkuussa 2028. Tällä hetkellä länsimaiden ryhmässä vaihtuvan jäsenen kahta paikkaa tavoittelee vain kaksi valtiota, Suomi ja Australia. On kuitenkin mahdollista, että kilpailuun ilmaantuu haastajia vielä myöhemmässä vaiheessa, mikä voi vaikuttaa olennaisesti Suomen mahdollisuuksiin saavuttaa jäsenyys.

Vaikutusvaltaa rauhan ja turvallisuuden kysymyksissä

YK:n turvallisuusneuvosto on maailmanjärjestön keskeisin elin, jonka päätökset sitovat kaikkia sen jäsenmaita. Turvallisuusneuvosto vastaa ensisijaisesti rauhan ja turvallisuuden suojelemisesta ja sen toimivaltuuksissa on oikeuttaa kansainvälisen yhteisön sotilaallinen voimankäyttö. Turvallisuusneuvoston asialistalla on laajalti eri kriisien ratkaiseminen, sotien ehkäiseminen sekä esimerkiksi pakotetoimet.

Neuvosto koostuu viidestä pysyvästä ja kymmenestä vaihtuvasta jäsenestä, joiden toimikausi kestää kaksi vuotta. Kullakin jäsenmaalla on yksi ääni ja päätöksenteko edellyttää vähintään yhdeksän maan tukea. Pysyvillä jäsenmailla, Britannialla, Ranskalla, Yhdysvalloilla, Venäjällä sekä Kiinalla on kuitenkin veto-oikeus neuvoston päätöslauselmaehdotuksiin, eli mikäli pysyvät jäsenmaat äänestävät päätöslauselmaehdotusta vastaan, sitä ei hyväksytä.

YK:n turvallisuusneuvosto on maailmanjärjestön keskeisin elin, jonka päätökset sitovat kaikkia sen jäsenmaita.

Turvallisuusneuvoston rakenne on pysynyt pääosin samankaltaisena sen perustamisesta, vuodesta 1946 lähtien. Neuvostoon on kuitenkin vuosien varrella kohdistunut merkittäviä uudistustarpeita. Ensinnäkin nykyisellään Afrikka, Aasia ja Latinalainen Amerikka ovat aliedustettuina jäsenistössä.

Toisekseen kiristynyt suurvaltojen välinen kilpailu ja neuvoston pysyvien jäsenten veto-oikeus on halvaannuttanut toimintaa erityisesti Ukrainan ja Gazan kaltaisissa tilanteissa, joissa jäsenillä on kilpailevia intressejä ja yksimielisyyden saavuttaminen on mahdotonta. 

Suomi on aiemmin toiminut turvallisuusneuvoston jäsenenä kahdesti, vuosina 1969–70 ja 1989–90. Edellisissä turvallisuusneuvoston vaaleissa 2012 Suomi kärsi tappion Luxemburgille ja Australialle.

Eri analyyseissa on tarjottu monenlaisia syitä tappiolle, kuten pohjoismaisen brändin heikentyminen, kyvyttömyys aktivoida erityisesti globaalin etelän maita ja osin ristiriitaiset sekä kilpailijoita heikommat kampanjatoimet. Riippumatta siitä, mikä näistä oli ratkaisevaa, olennaista olisi olla toistamatta samoja virheitä uudestaan.

Pienvaltion ponnistelua YK-diplomatiassa

Suomen YK-politiikkaa on perinteisesti suunnattu turvallisuusneuvostokampanjoiden kautta. Pyrkimys turvallisuusneuvoston jäseneksi onkin tärkeä diplomaattinen ponnistus Suomen kaltaiselle pienelle valtiolle. Ehdokkuus on konkreettinen osoitus halusta toimia aktiivisesti monenkeskisen järjestelmän, sääntöpohjaisuuden ja kansainvälisen oikeuden tukemiseksi.

Ulkoministeri Elina Valtonen painotti kampanjatiedotteessa jäsenyyden merkitystä myös Suomen kansainvälisen aseman terävöittämisessä ja kumppanuuksien kehittämisessä. YK onkin olennaisin foorumi Suomen globaalien kahdenvälisten suhteiden edistämisessä.

Ehdokkuus on konkreettinen osoitus halusta toimia aktiivisesti monenkeskisen järjestelmän, sääntöpohjaisuuden ja kansainvälisen oikeuden tukemiseksi.

Turvallisuusneuvoston jäsenyyden saavuttaminen edellyttää laajaa tukea YK:n jäsenmailta. Pienenä valtiona Suomelta puuttuu yhteyksiä useisiin maihin ja alueisiin.

Suomi on pitkäjänteisesti pyrkinyt osoittamaan tukeaan YK:lle, sen eri toimielimille sekä järjestöä koskevalle uudistustyölle. Suomi tavoittelee turvallisuusneuvoston tehokkuuden, toimivuuden sekä sen edustuksellisuuden parantamista. Turvallisuusneuvoston uudistuksen tärkeys, mukaan lukien pysyvien jäsenten lisääminen ja veto-oikeuden poistaminen, on ollut myös keskeinen teema presidentti Alexander Stubbin yleiskokouspuheissa.

Lisäksi Suomi pyrkii jäsenyytensä kautta antamaan vahvaa tukea kansainväliselle ja humanitaariselle oikeudelle. Erityisen tärkeää painoarvoa annetaan vastuuvelvollisuuden korostamiselle sekä rankaisemattomuuden kulttuurin ehkäisemiselle. Tämä tarkoittaa sitä, että kansainvälisen oikeuden vakaviin rikkomuksiin ja ihmisoikeusloukkauksiin syyllistyneet yksilöt ja valtiot on saatettava vastuuseen teoistaan.

Suomen turvallisuusneuvostokampanjan kärkiteemat

Turvallisuusneuvostokampanjan keskeiset teemat ja viestit on esitelty hiljattain julkaistulla kampanjasivustolla. Suomen kampanjan kolme ydinsanaa ovat rauha, ihmiset ja kumppanuudet (peace, people and partnerships). Teemat ilmentävät YK:n kolmen peruspilarin, rauhan ja turvallisuuden, ihmisoikeuksien sekä kehityksen yhteen kietoutumista Suomen YK-politiikassa. Samalla ne edustavat myös yhteispohjoismaisia aiheita ja jatkavat esimerkiksi Tanskan turvallisuusneuvostojäsenyyden 2025–26 pääteemoja.

Suomi markkinoi itseään ensinnäkin luotettuna rauhankumppanina, jolla on kyky rakentaa inklusiivista, kestävää rauhaa. Inklusiivinen rauha viittaa siihen, että rauhanrakentamisessa ja konfliktien ratkaisemiseen osallistuu yhteiskunnan eri ryhmiä. Tulevaisuuden kannalta nuorten rooli nähdään erityisen tärkeänä. Kampanjassa Suomi haluaa tuoda esiin edistyksellisyyttään YK:n Nuoret, rauha ja turvallisuus -päätöslauselman kansallisessa ja kansainvälisessä toimeenpanossa. Lisäksi viitataan Suomen rooliin YK:n rauhanvälityksen ystäväryhmän perustajana (vuonna 2010).

Tulevaisuuden kannalta nuorten rooli nähdään erityisen tärkeänä. Kampanjassa Suomi haluaa tuoda esiin edistyksellisyyttään YK:n Nuoret, rauha ja turvallisuus -päätöslauselman kansallisessa ja kansainvälisessä toimeenpanossa.

Rauhanvälityksen ohella Suomi asettaa ihmisoikeudet keskeiseen asemaan konfliktien ratkaisuissa ja kestävän rauhan rakentamisessa. Tässä suhteessa nostetaan esiin Suomen pitkäjänteinen työ erilaisten haavoittuvien ryhmien, kuten vammaisten henkilöiden suojelussa konfliktitilanteissa. Tasa-arvon ja naisten oikeuksien osalta tärkeänä nähdään Naiset, rauha ja turvallisuus -päätöslauselman toimeenpano.

Kolmas kampanjateema korostaa kumppanuuksia ja Suomi lupaa vaalia dialogisuutta, kuunnella kumppaneita sekä rakentaa siltoja haastavimmissakin olosuhteissa. Kestävä kehitys, innovaatiot ja teknologia nähdään olennaisena osana Suomen mahdollista antia neuvoston jäsenenä.

Konkreettisina esimerkkeinä mainitaan Suomen järjestämä vuosittainen vähiten kehittyvien maiden tulevaisuusfoorumi sekä tuki äärimmäisistä sääoloista kärsiville maille.

Onko Suomella mahdollisuuksia onnistua?

Suomen kampanjan kärkiteemat nojaavat vahvasti YK-politiikkamme historiaan ja aiempaan menestykseen esimerkiksi rauhanvälityksessä ja rauhanturvatoiminnan kehittämisessä. Mitään varsinaisesti uutta tai yllättävää kampanjassa ei ole.

Toisaalta Suomen YK-politiikan vahvuutena on tutkimuksessa nähty sen jatkuvuus ja vakaus. Suomea voidaan siis markkinoida turvallisuusneuvostoon sen perinteisillä teemoilla ja luottaa varsin hyvään maineeseen YK:ssa.

Pienenä valtiona keskittyminen hyvin valittuihin asiantuntemusaloihin on myös perusteltua. Esimerkiksi rahoituksen keskittäminen muutamalle YK:n erityisjärjestölle, kuten tasa-arvojärjestölle (UN Women) ja väestörahastolle (UNFPA), kasvattavat vaikutusvaltaa. Suomen profiili sukupuolten tasa-arvon sekä naisten ja tyttöjen oikeuksien puolestapuhujana kantaa myös turvallisuusneuvostokampanjassa.

Pienvaltiollisuuden korostaminen voi olla Suomelle hyödyksi ja tärkeä strategia kannatuksen keräämisessä. Valtaosa YK:n jäsenistä on pienvaltioita, joilla on intressi puolustaa asemaansa ja kansainvälisiä normeja suhteessa suurvaltoihin.

Suomen profiili sukupuolten tasa-arvon sekä naisten ja tyttöjen oikeuksien puolestapuhujana kantaa myös turvallisuusneuvostokampanjassa.

Kampanjaesitteessä Suomi kuvataan vaatimattomista oloista ponnistaneena pienvaltana, joka on vaikean historian kautta selvinnyt tasa-arvon, koulutuksen, oikeusvaltiollisuuden ja hyvinvoinnin mallimaaksi. Suomen luvataan myös seisovan kaikkien haavoittuvimpien ja vähiten edustettujen puolella.

Suomen kampanjaviestien uskottavuus punnitaan viime kädessä vastaanottajien keskuudessa. Tulee huomioida, että monille YK:n jäsenmaille Suomi näyttäytyy ensisijaisesti vauraana pohjoismaana, EU:n yhtenäisyyttä vaalivana jäsenvaltiona sekä sotilasliitto Naton jäsenenä.

Lisäksi voidaan pohtia, mitä Suomella olisi antaa erityisesti globaalin etelän maille ehdokkuutensa tukemisesta. Suomen kehitysyhteistyörahoituksen historiallisen suuri vähentäminen ja useiden maakohteiden lakkauttaminen viime vuosina ei ainakaan lisää sympatioita Suomen pyrkimyksiä kohtaan. Lupaus YK:n edustuksellisuuden lisäämisestä on periaatteellisesti tärkeä mutta käytännössä riskitön, sillä Suomella ei ole asiassa juuri vaikutusvaltaa.

Seuraavan kahden vuoden aikana ollaan jo jäsenyyskampanjan loppusuoralla. Sen aikana Suomen valtiojohdon tulee osoittaa vahva tukensa kampanjalle konkreettisten aloitteiden, aktiivisen vuoropuhelun ja kahdenvälisten kumppanuuksien vahvistamisen kautta. Virkakunnalle sekä kotimaassa että Suomen edustustoissa jäsenyys ja sen mahdollinen toteutuminen tulee olemaan merkittävä pitkäaikainen diplomaattinen ponnistus.

Hanna Tuominen toimii Jean Monnet professorina Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa Helsingin yliopistossa.

Artikkelin kuvituskuva: Wikimedia Commons / Wikiweeki, CC BY 4.0

Julkaisu Suomen diplomatia testissä – matkalla kohti YK:n turvallisuusneuvostoa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Turvallisuusneuvoston viittä pysyvää jäsenmaata lukuun ottamatta, valtaosaa Yhdistyneiden kansakuntien (YK:n) jäsenmaista voidaan pitää ”pienvaltioina”. Pienvaltiot ovat saaneet YK:ssa näkyvyyttä ja vaikutusvaltaa aktiivisilla aloitteillaan.

Esimerkiksi Singapore johti 60 pienen maan koalitiota, joka aktiivisesti ja äänekkäästi vaikutti YK:n vuoden 2024 tulevaisuushuippukokouksen päätöslauselmaan sopimuksen kehittämiseksi ja pyrki näin varmistamaan sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen vahvistamisen.

Pienvaltioidentiteetti ja pienten valtioiden toimintatavat

Nykyisellään suurvaltakamppailu määrittää kansainvälistä politiikkaa ja instituutioita, kuten YK:ta. Siten on myös kiinnostavaa tarkastella, miten pienvaltiot asemoituvat tähän todellisuuteen ja millaisia strategioita ne hyödyntävät.

Pienvaltioille ei ole yhtä yksiselitteistä kuvausta. Määritelmällisesti pienvaltioita on lähestytty eri näkökulmista ottaen huomioon esimerkiksi valtioiden kyvykkyyksiin tai resursseihin liittyviä objektiivisesti mitattavia määreitä. Vaihtoehtoisesti pienvaltioiden identiteettiä ja toimintaa voidaan esimerkiksi arvioida suhteessa suurvaltoihin tai tarkastella niille ominaisia strategioita kansainvälisissä organisaatioissa, kuten YK:ssa.

Pienvaltiot pyrkivät usein puolustamaan sääntöpohjaista maailmanjärjestystä, mutta niiden toiminta ja keinot YK:ssa ovat varsin erilaisia. Pienvaltioiden koetaan aktiivisen toiminnan sijaan mukautuvan ulkoisiin tapahtumiin ja pienvaltiollisuus voi olla rajoittavaa suhteessa politiikantekoon. Toisaalta pienvaltiollisuus on mahdollista nähdä myös keskeisenä strategiana. Pienvaltiot voivat hakea yhtenäisyyttä muuten varsin erilaisten maiden kesken ja korostaa vastapainoa suurvaltojen vallalle kansainvälisissä järjestöissä. Pienvaltiollisuutta voi siten hyödyntää poliittisessa puheessa eri tavoin.

Pienvaltiot pyrkivät usein puolustamaan sääntöpohjaista maailmanjärjestystä, mutta niiden toiminta ja keinot YK:ssa ovat varsin erilaisia.

Suomen YK-politiikka ja pienvaltioasema on tutkimusaiheena erityisen ajankohtainen. Suomi on hiljattain päättänyt kolmivuotisen jäsenyytensä ihmisoikeusneuvostossa (2022–24) ja hakee turvallisuusneuvoston vaihtuvaksi jäseneksi kaudelle 2029–30. Suomen aloitteellisuus ja aktiivisuus on näkynyt esimerkiksi presidentti Alexander Stubbin yleiskokouspuheissaan tekemissä ehdotuksissa turvallisuusneuvoston laajentamiseksi ja sen edustuksellisuuden parantamiseksi.

Keskeiset poliitikot ja virkahenkilöt rakentavat Suomen kansallista identiteettiä ja kansainvälispoliittista roolia. Tätä identiteettiä voidaan analysoida tuotettujen asiakirjojen, poliittisten tekojen sekä puheiden kautta. Tässä mielessä on erityisen kiinnostavaa pohtia, missä merkityksessä ja keiden tulkinnoissa Suomea voidaan pitää YK:ssa pienvaltiona. Ja edelleen, miten Suomi hyödyntää pienvaltioille ominaisia toimintamalleja, kuten priorisointia ja toimintaa samanmielisissä viiteryhmissä.

Näihin kysymyksiin vastataksemme olemme tarkastelleet Suomen YK-politiikkaa 2000-luvulla keskeisten ulkopoliittisten asiakirjojen ja virkahenkilöiden sekä poliitikkojen haastattelujen avulla.

Erilaiset politiikkadokumentit sisältävät runsaasti suoria ja epäsuoria viittauksia Suomen asemaan pienvaltiona. Tutkimuksessa haastatellut keskeiset virkahenkilöt ja YK-toimijat sen sijaan jakautuivat näkemyksissään. Heidän mukaansa Suomen ei tulisi korostaa pienvaltioasemaansa ja joillain osa-alueilla on mahdollista olla myös kokoaan suurempi. Pienvaltiollisuus voidaan tulkita negatiivisesti, kyvyttömyytenä vaikuttaa asioiden kulkuun eikä se välttämättä sovi yhteen kunnianhimoisemman YK-politiikan kanssa. Toisaalta pienvaltioille ominaisella resurssien rajallisuudella voidaan myös oikeuttaa sitä, miksi joihinkin asioihin ei oteta kantaa tai tehdä uusia aloitteita.

Suomen 2000-luvun YK-politiikassa voidaan tunnistaa pienvaltiostrategioita, kuten asioiden priorisointia sekä liittoutumista ja kumppanuuksien löytämistä eri viiteryhmissä. Suomi on pyrkinyt priorisoimaan politiikkakysymyksiä sekä keskittymään joihinkin erityisaloihin. Tämä on tarkoittanut käytännössä esimerkiksi rahoituksen suuntaamista tietyille järjestöille, kuten tasa-arvojärjestö UN Womenille tai erityisosaamisen kehittämistä muun muassa rauhanvälityksessä ja etenkin vesidiplomatiassa. Erityisesti Pohjoismaat sekä EU-ryhmä muodostavat Suomelle tärkeän vaikuttamisen kanavan kasvattaa vaikutusvaltaansa. Toimintatavoiltaan Suomi on siis muiden pienvaltioiden kaltainen.

Suomen YK-politiikan teemoissa 2000-luvulla on havaittavissa jatkuvuutta, joka on osaltaan vahvistanut maakuvaamme. Suomi on panostanut etenkin tasa-arvoon, naisten ja tyttöjen oikeuksiin sekä rauhan välittämiseen. 

Suurvaltakamppailu ja sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen myllerrys

Pohjoismaiden välinen yhteistyö YK:ssa on epävirallista, mutta vilkasta. Viiteryhmänä se on Suomelle erittäin tärkeä ja toiminta perustuu yhtenäiseen pohjoismaiseen identiteettiin ja brändiin. Euroopan unioni (EU) puolestaan tarjoaa vaikutuskanavan laajemmalle poliittiselle vaikuttamiselle. Tietyissä kysymyksissä, kuten ihmisoikeuksissa, myös EU:n sisällä on hajontaa valtioiden näkemysten välillä.

YK:ssa keskeiseen asemaan nousee kumppanuuksien etsiminen globaalilta tasolta. Nykyisen valtiojohdon ajatus arvopohjaisesta realismista korostaa arvojen tärkeyttä, mutta myös yhteistyön välttämättömyyttä sellaisten valtioiden kanssa, jotka eivät jaa samoja arvoja kanssamme. Uusimman ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan Suomen tavoitteena onkin hakea tasaveroista vuoropuhelua ja yhteistyömahdollisuuksia myös muiden kuin viiteryhmämme maiden kanssa.

YK:ssa keskeiseen asemaan nousee kumppanuuksien etsiminen globaalilta tasolta. Nykyisen valtiojohdon ajatus arvopohjaisesta realismista korostaa arvojen tärkeyttä, mutta myös yhteistyön välttämättömyyttä sellaisten valtioiden kanssa, jotka eivät jaa samoja arvoja kanssamme.

Kumppanuuksien löytämiseen ja keskeisiin asemiin pääsemiseen vaikuttavat kuitenkin olennaisesti valtioiden solmimat sitoumukset, panostukset ja yhteisten intressien muotoilu. Esimerkiksi Suomen kehityspolitiikkaa koskevat budjettileikkaukset ja priorisointi voivat siten vaikeuttaa yhteyden löytämistä esimerkiksi globaalin etelän maihin.

Lisäksi kumppanien ja viiteryhmien sisällä tapahtuu jatkuvasti muutoksia. Heikkenevä kansainvälinen sääntöpohjainen maailmanjärjestys vaikuttaa valtioiden välisiin suhteisiin ja intressien määrittelyyn. Kansainvälinen politiikka on lisääntynyt myös epävirallisemmilla kanavilla ja politiikan tekemisen paikoilla. Näihin lukeutuvat alueelliset toimijat, kuten G-maiden tai BRICS-liittouman kokoukset.

Suomella ei ole pääsyä kaikkiin kokoonpanoihin ja siksi sen tulee vaikuttaa osana alueellisia ryhmittymiä. Suomen kannalta voidaankin mainita aktiivisempi vaikuttaminen Pohjoismaiden tai Pohjoismaita ja Baltian maita yhdistävän niin kutsutun NB8 -ryhmän kautta, sekä erityisesti EU:n avulla Suomen kannalta keskeisissä kysymyksissä.

Pienvaltioaseman haasteet ja mahdollisuudet

YK:n 80-vuotisen historian juhlintaa himmentävät kysymykset järjestön legitimiteetistä, maiden sitoutumisesta ja tiettyjen toimintatapojen halvaantuneisuudesta. Esimerkiksi turvallisuusneuvoston jäsenmaat käyttävät veto-oikeuttaan edistääkseen kansallisia intressejään rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisen sijaan. Pääsihteeri Antonio Gutérresin johdolla on nähty erilaisia ehdotuksia YK:n uudistamiseksi ja organisaation toiminnan tehostamiseksi. Hallitustenvälisen organisaation ollessa kyseessä, YK:n muutoksen mahdollistamisessa pääroolissa ovat sen jäsenmaat.

Pienvaltioilla voi olla merkittävä rooli YK:n kehittämisessä. Pienvaltioilta on nähty viime vuosina keskeisiä aloitteita, kuten Liechtensteinin aloite turvallisuusneuvoston jäsenen veto-oikeuden käytön perustelemiseksi yleiskokoukselle. Pienten saarivaltioiden ryhmä taas on ollut erityisen aktiivinen ilmastonmuutokseen vastaamisessa. Myös presidentti Stubb viittasi turvallisuusneuvoston uudistamisen aloitteeseen pienvaltioille epätyypillisenä aloitteena. Koska suurvallat eivät halua oman vaikutusvaltansa vähenevän, on pienten valtioiden oltava aktiivisia.

YK:n 80-vuotisen historian juhlintaa himmentävät kysymykset järjestön legitimiteetistä, maiden sitoutumisesta ja tiettyjen toimintatapojen halvaantuneisuudesta.

Pienvaltioiden usein hyödyntämä strategia liittoutumisesta ei saisi näyttää muiden silmissä blokkiutumiselta. Toisaalta myös viiteryhmien sisällä tapahtuviin muutoksiin ja eriäviin näkemyksiin tulee varautua. Liittolaisuus voi herättää kysymyksiä identiteetistä ja samanmielisyyden jatkuvuudesta. Näin on tapahtumassa esimerkiksi Yhdysvaltojen osalta sen vetäytyessä monenkeskisestä yhteistyöstä ja monista länttä yhdistävistä arvoista. Näihin voidaan lukea ilmastonmuutoksen vastainen työ, oikeusvaltion ja demokratian sekä (sukupuolten) tasa-arvon globaali edistäminen.

Analyysimme perusteella Suomen pienvaltioidentiteetti YK:ssa ei ole kiistaton. Tutkimus vahvistaa käsitystä maiden pienuudesta suhteellisena käsitteenä. YK:n kontekstissa Suomi voi olla huomattavasti suurempi kuin useat muut pienvaltiot. Se voi olla myös ”kokoaan suurempi” joissain temaattisissa kysymyksissä, mikäli se kehittää asiakohtaista asiantuntemustaan.

Suomi ei ole kuitenkaan yksiselitteisesti onnistunut pyrkimyksissään YK:ssa. Sen sijaan se on tasapainotellut kunnianhimoisemman YK-politiikan ja resurssien ristipaineessa. Analyysimme perusteella, esimerkiksi asialistan priorisoinnissa ei ole aina onnistuttu.

Pienvaltioista tai pienvaltiollisuudesta puhuttaessa tulisikin ottaa huomioon, että määrittely riippuu usein havainnoitavasta kohteesta ja havaintojen tekijästä. Pienvaltiokäsitteen problematiikasta huolimatta pienillä valtioilla on omat intressinsä ja mahdollisuutena navigoida suurvaltojen pelikentällä ja pienvaltiostatuksesta voi olla siten samanaikaisesti sekä etua että haittaa.

VTT Hanna Tuominen toimii Jean Monnet -professorina Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa Helsingin yliopistossa.

YTT Anna Kronlund toimii valtio-opin yliopistonlehtorina Turun yliopistossa.

Kirjoitus perustuu Politiikka-lehdessä syyskuussa 2025 julkaistuun artikkeliin Pienvaltiopolitiikkaa suurvaltojen sanelemassa maailmassa? Suomi Yhdistyneissä kansakunnissa 2000-luvulla.

Artikkelin kuvituskuva: Mathias Reding / Unsplash

Julkaisu Suomi pienvaltiona YK:ssa sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen myllerryksessä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Arvot nousivat näkyvämmin EU:n agendalle sekä oikeuttamaan sen toimintaa kylmän sodan päättymisen jälkeen. Lissabonin sopimuksen (2009) eli uusimman Euroopan unionin perussopimuksen (SEU) toinen artikla määrittelee unionin perustana olevat arvot: ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat sitoutuneet noudattamaan näitä perusarvoja, mutta viime vuosina niitä on myös kyseenalaistettu.

EU:n eri instituutiot ovatkin kasvavassa määrin pyrkineet turvaamaan arvoja kehittämällä tehokkaampia välineitä niiden suojelemiseksi. Erityisesti kaudella 2019–24 monet EU:n arvoista ovat nousseet näkyvästi esiin ja poliittisten kamppailujen kohteeksi.

Tässä kirjoituksessa lähestyn kauden tapahtumia ja politiikkatoimia arvojen sekä niihin liittyvien haasteiden näkökulmasta. Tulkitsen arvot tärkeinä EU:n sisä- ja ulkopolitiikkaa ohjaavina periaatteina. Edellä lueteltujen perusarvojen ohella käsittelen integraation pääasiallista alkuperäistä tavoitetta eli rauhaa sekä laajempaa unionin kehitystä ohjaavaa periaatetta, kestävää kehitystä.

Koska arvot näyttäytyvät usein varsin abstrakteina asioina, tavoitteenani on tuoda näkyviin arvoihin liittyviä konkreettisia politiikan kysymyksiä. Lisäksi tuon esiin arvoihin liittyviä vastakkainasetteluja unionin sekä jäsenmaiden politiikan kehityksessä.

Unionin perusarvojen merkitys ja niistä käyty keskustelu tulee säilymään ajankohtaisena. Arvoja koskevat valinnat näkyvät myös EU-politiikan tulevassa kehityksessä.

Keskustelu oikeusvaltiosta on politisoitunut

Euroopan parlamentissa on jo vuosikymmenen ajan käyty tiivistä keskustelua joidenkin jäsenmaiden tarkoituksellisista pyrkimyksistä horjuttaa demokratiaa, ihmisoikeuksia ja oikeusvaltioperiaatetta. Esimerkiksi tuomarien ja tiedotusvälineiden itsenäistä asemaa on kavennettu sekä vähemmistöjen asemaa heikennetty. Erityisesti valokeilassa ovat olleet Unkari ja Puola, mutta vastaavia haasteita on koettu muuallakin, erityisesti eteläisissä ja itäisissä jäsenmaissa.

Oikeusvaltioperiaatekeskustelu on politisoitunut eli noussut avoimen poliittisen keskustelun ja haastamisen ytimeen. Toisaalta kiistaa on pyritty epäpolitisoimaan ohjaamalla sitä EU:n tuomioistuimen ratkaistavaksi, pois poliittisten instituutioiden päätöksenteon piiristä.

Oikeusvaltioperiaatekeskustelu on politisoitunut eli noussut avoimen poliittisen keskustelun ja haastamisen ytimeen.

Eri EU-instituutiot ovat pyrkineet toimillaan puuttumaan oikeusvaltion rapauttamiseen. Esimerkiksi oikeusvaltiomekanismilla ja siihen sisältyvillä komission vuosittaisilla oikeusvaltiokertomuksilla pyritään käymään jatkuvaa vuoropuhelua jäsenvaltioiden oikeusvaltiokysymyksistä. Lisäksi vuonna 2021 päätettiin säännöistä, joiden mukaan EU:n on mahdollista pidättää koheesio- ja elvytysvaroja oikeusvaltioperiaatetta rikkovilta jäsenvaltioilta.

Suomi pyrki EU:n neuvoston puheenjohtajuuskaudellaan vuonna 2019 edistämään tehokkaampia toimia oikeusvaltion suojaamiseksi. Suomi edisti muitakin arvoja innovatiivisesti, yhdistäen politisoitunutta arvokeskustelua käytännön toimeenpanoon ja arvojen toteuttamiseen. Tästä yhtenä esimerkkinä oli sukupuolitietoisen budjetoinnin hyvien käytänteiden edistäminen EU-tasolla.

Koronakriisi heikensi useiden perusarvojen toteutumista

Keväällä 2020 alkaneen koronakriisin voidaan nähdä heikentäneen useamman EU:n perusarvon toteutumista jäsenmaissa. Esimerkiksi vapaa liikkuvuus perusarvona ja -oikeutena estettiin, kun jäsenvaltiot sulkivat rajansa yleisen turvallisuuden ja kansanterveyden nimissä. Monissa jäsenmaissa julistetut poikkeusolot heikensivät demokratiaa lisäämällä vallan keskittämistä.

Lisäksi ihmisarvon ja useiden ihmisoikeuksien toteutuminen heikentyi. Koronatoimet myös kasvattivat eriarvoisuutta eri väestöryhmien välillä. Esimerkiksi sukupuolten tasa-arvolle kriisillä oli sekä välittömiä että pidempikestoisia vaikutuksia Suomessa, Euroopan unionissa ja kansainvälisesti.

Euroopan parlamentti on kuluneella kaudellaan nostanut agendalleen useita tasa-arvoa ja vähemmistöjen oikeuksia koskevia kysymyksiä.

Ursula von der Leyenin komission yksi keskeistä painopisteistä on ollut erilaiset toimet tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden parantamiseksi. Tähän sisältyy sukupuolten tasa-arvon tavoittelun ohella erilaisten vähemmistöjen ja vammaisten yhdenvertaisen kohtelun toteuttaminen sekä syrjinnän ja vihapuheen ehkäiseminen. Sukupuolten tasa-arvostrategiassa (2020–25) tavoitteena on tasa-arvon unioni, jossa yksilöitä kohdellaan monimuotoisuudessaan tasa-arvoisina.

Euroopan parlamentti on kuluneella kaudellaan nostanut agendalleen useita tasa-arvoa ja vähemmistöjen oikeuksia koskevia kysymyksiä. Tasa-arvon puolustaminen on tärkeää, sillä populististen ja vanhoillisten liikkeiden vahvistuminen Euroopassa on johtanut esimerkiksi seksuaalivähemmistöjen oikeuksien rajoittamiseen ja syrjintään muun muassa Puolassa.

Ukrainan sota ja EU:n vahvemmat toimet rauhan turvaamiseksi

Euroopan unionin vuonna 2012 saama Nobelin rauhanpalkinto korosti unionin roolia maanosan rauhan takaajana. Venäjän aloittama hyökkäyssota on sittemmin murentanut ajatuksen Euroopasta rauhan tyyssijana. Rauha ei ole enää itsestään selvä arvo, vaan edellyttää unionilta aktiivisia toimia.

Ukrainan on todettu useammassa yhteydessä puolustavan itsenäisyytensä ohella eurooppalaisia arvoja ja vapauksia. Näin ollen ei ole EU:n näkökulmasta mahdollista, että sota päättyisi Ukrainan tappioon. EU on säilynyt varsin yhtenäisenä Ukrainan tukemisessa, joskin tukitoimien käynnistämisessä on jatkuvasti tasapainoteltu sodan laajenemisen uhan kanssa.

Rauhan turvaaminen on edellyttänyt tukeutumista aiempaa kovempiin keinoihin. Poliittisen, humanitaarisen ja taloudellisen tuen lisäksi EU päätti ensimmäistä kertaa käyttää konfliktien ehkäisyä vahvistamaan perustetun rauhanrahastonsa (EPF) varoja aseellisen tuen toimittamiseen Ukrainalle. Vaikka päätös herätti kritiikkiä erityisesti kansalaisjärjestökentällä, sen taakse löytyi EU:ssa laaja yhteisrintama.

Maahanmuuttopolitiikka kyseenalaistaa EU:n arvopohjaa

Koronakriisi ja Ukrainan sota ovat vaikuttaneet EU:n tulkintaan liikkumisen vapaudesta, ihmisarvosta ja -oikeuksista. Korona-ajan rajasulkujen poistuttua EU-maihin suuntautuva muuttoliike sekä turvapaikanhakijoiden määrä on kasvanut rajusti. Samalla EU on vastaanottanut miljoonia Ukrainan pakolaisia ja aktivoinut ensimmäistä kertaa tilapäisen suojelun direktiivinsä.

Kasvava muuttoliikkeen aiheuttama paine ja muuttoliikkeen välineellistämispyrkimykset ovat aktivoineet komission ja jäsenmaat yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamistyössä. Alustava sopu yhteisestä politiikasta saavutettiin loppuvuodesta 2023. 

On selvää, ettei EU voi tinkiä arvoistaan jäsenyyksien vauhdittamiseksi. Arvojen ja periaatteiden noudattaminen edellyttää ehdokasmailta merkittävien yhteiskunnallisten muutosprosessien läpikäymistä.

Uudistustyön kantavana ajatuksena on yhtäläisen suojelujärjestelmän luominen EU:n alueelle sekä turvapaikkaprosessien ja palautusten tehostaminen. Pyrkimyksenä on myös jakaa niiden maiden taakkaa, jotka vastaanottavat suuria tulijamääriä. Lisäksi uudistus huomioi esimerkiksi kriisitilanteita ja välineellistettyä maahantuloa.

Toisaalta joidenkin jäsenmaiden hallitusten edistämät toimet turvapaikkaprosessien ja jopa kansainvälisen suojelun ulkoistamisesta ovat kyseenalaistaneet EU:n arvoperustan uskottavuutta. Myös Suomen nykyinen hallitus on osaltaan edistämässä näitä ulkoistamispyrkimyksiä.

Laajentumisessa ei voi tinkiä arvoista

Ukrainan sota on vauhdittanut myös EU:n laajentumispolitiikkaa, jota on oikeutetusti pidetty unionin tärkeimpänä välineenä levittää sen perusarvoja laajemmin lähialueillaan. EU näkee arvojen kunnioittamisen edistävän hyvinvointia ja vakautta sen ympäristössä. Unionin arvojen kunnioittaminen onkin keskeisin jäsenyyden ehto.

Joulukuussa 2023 EU teki pitkän tauon jälkeen historiallisen päätöksen jäsenyysneuvottelujen avaamisesta Ukrainan ja Moldovan kanssa. Laajentumisneuvotteluilla halutaan erityisesti edistää demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen vahvistumista sekä parantaa perusoikeuksien toteutumista ehdokasmaissa.

Vaikka päätös laajentumisesta on poliittisesti tärkeä, on selvää, ettei EU voi tinkiä arvoistaan jäsenyyksien vauhdittamiseksi. Arvojen ja periaatteiden noudattaminen edellyttää ehdokasmailta merkittävien yhteiskunnallisten muutosprosessien läpikäymistä.

Kaksoissiirtymällä tulevaisuuden Eurooppaan

Euroopan unionin perussopimuksissa viitataan kestävään kehitykseen EU:n toimintaa ohjaavana perusperiaatteena ja se voidaan lukea osaksi unionin arvoperustaa. Kestävä kehitys voidaan nähdä myös laajemmin edellytyksenä vapaan, demokraattisen ja tasa-arvoisen oikeusvaltion olemassaololle ja siten muiden keskeisten arvojen toteutumiselle.

Vuonna 2019 julkaistu vihreän kehityksen ohjelma (Green Deal) on vauhdittanut EU:n vihreää siirtymää sekä edistänyt ilmastoneutraaliustavoitetta vuoteen 2050 mennessä. Venäjän hyökkäyssota ja irtautuminen sen toimittamista fossiilisista polttoaineista on osaltaan vauhdittanut ohjelman toimeenpanoa kuluneella kaudella.

Vaikka EU lukeutuu yhdeksi keskeisimmistä kestävän kehityksen toimijoista, on vihreän kehityksen ohjelma herättänyt myös voimakkaita vastareaktioita jäsenmaissa. Kestävä kehitys edellyttää merkittäviä investointeja. Tällä hetkellä EU kipuileekin vihreän ohjelman tavoitetasoa heikentävien vaatimusten kanssa. Unionin tavoitteena on turvata kestävyyssiirtymän hyväksyttävyys oikeudenmukaisuutta tukevin rahastoin.

Von der Leyenin komissio on edistänyt myös visiotaan ihmiskeskeisestä digitaalisesta siirtymästä. Perus- ja ihmisoikeuksien tarkempi huomioiminen osana digipolitikan hankkeita erottaa EU:n muista toimijoista, kuten Yhdysvalloista ja Kiinasta.

Arvoilla kohti tulevaa?

Kuten olen edellä osoittanut, arvot ovat olleet olennaisesti läsnä eurooppalaisessa politiikassa ja päätöksenteossa kaudella 2019–24. EU:n tulevan kehityksen ja valintojen näkökulmasta arvojen merkitys ei myöskään ole hiipumassa. Tässä mielessä arvopohjaista näkökulmaa politiikan tarkasteluun voidaan pitää perusteltuna.

EU:n sisäpolitiikassa monet arvokysymykset ovat politisoituneet ja toimijat hyödyntävät arvokeskustelua eri tarkoitusperiin. Esimerkiksi oikeusvaltiokysymykset, maahanmuutto, tasa-arvo ja ilmastoasiat ovat aktivoineet oikeistopopulisteja Euroopan laajuisesti. Toisaalta Ukrainan sota ja laajentuminen korostavat yhteisen arvoperustan tärkeyttä. Arvoilla on siis mahdollista sekä edistää ja vahvistaa yhtenäisyyttä, mutta lietsoa myös repiviä eroja ja jännitteitä EU:n keskuudessa.

Ukrainan sota ja laajentuminen korostavat yhteisen arvoperustan tärkeyttä. Arvoilla on siis mahdollista sekä edistää ja vahvistaa yhtenäisyyttä, mutta lietsoa myös repiviä eroja ja jännitteitä EU:n keskuudessa.

Ulkosuhteiden osalta globaalin järjestelmän muutokset sekä kiristynyt suurvaltakilpailu vaikuttavat EU:n arvoperustaisen politiikan mahdollisuuksiin. Liberaali kansainvälinen järjestelmä on ajautunut kriisiin ja sen myötä myös EU:lle tärkeät arvot, kuten sukupuolten tasa-arvo ja demokratia, ovat tulleet entistä vahvemmin kyseenalaistetuiksi.

Itsevaltaiset hallinnot eri puolilla maailmaa haastavat EU:lle keskeisiä arvoja vaikeuttaen unionin toimia. Kuluneella kaudella EU onkin korostanut aiempaa vahvemmin geopolitiikkaa, taloudellisia intressejä, käytännöllisyyttä ja strategista autonomiaa.

Tulevissa Euroopan parlamentin vaaleissa monet arvoja punnitsevat teemat tulevat nousemaan näkyvästi esille. Arvoista käytävä keskustelu on tärkeää ja voi teemana yhdistää usein kansallisesti eriytyviä vaalikeskusteluja. Vaalien lopputuloksen mukaan nähdään, minkälaisin arvopainotuksin EU suuntaa kohti tulevaa.

Dosentti Hanna Tuominen toimii yliopistonlehtorina Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa Helsingin yliopistossa. Tuomisen toimittama teos Arvojen yhteisö. Näkökulmia Euroopan unionin perusarvoihin ilmestyy Gaudeamukselta syksyllä 2024.

Artikkeli on osa EU-vaalit ja unionin suunta -juttusarjaa.

Artikkelikuva: 12019 / Pixabay

Julkaisu EU-vaalit ja unionin suunta: Arvot Euroopan unionin politiikkaa ohjaamassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Monenkeskisen yhteistyön, sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestelmän ja kansainvälisen oikeuden vahvistaminen kuuluvat Suomen ulkopolitiikan keskeisiin ja pitkäaikaisiin tavoitteisiin. Vaikka YK-politiikkamme ei useinkaan paistattele valokeilassa, Suomi toimii parhaillaan esimerkiksi YK:n ihmisoikeusneuvoston jäsenenä kaudella 2022–24.  Neuvoston tehtävänä on edistää ja suojella ihmisoikeuksia sekä puuttua vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin. 

Suomi hakee YK:n turvallisuusneuvoston vaihtuvaksi jäseneksi kaudelle 2029–30 ja menestyminen turvallisuusneuvoston jäsenvaaleissa edellyttää YK-politiikkamme koordinaation ja prioriteettien terästämistä. Perusteellinen valmistautuminen kampanjaan on tärkeää, sillä edellisen kerran vuonna 2012 Suomi koki karvaan tappion vaaleissa.

Usein jäsenyyksiin valmistaudutaan reilusti etuajassa ja Petteri Orpon hallitusohjelmaan onkin kirjattu tarve Suomen YK-strategian päivittämisestä. Lisäksi tuoreessa Ulkoasianhallinnon uudistus -työryhmän raportissa suositetaan YK-asioiden parempaa yhteensovittamista ja ohjausta.

Monenkeskisessä politiikassa yksikään valtio ei selviä yksin – siksi erilaiset ryhmät ovat olennaisia poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Pohjoismaiden viiteryhmä on ollut Suomelle YK:ssa huomattavan tärkeä jo liittymisajoista lähtien. Tämä siitäkin huolimatta, että ulkopoliittiset asiakirjamme toistavat Euroopan unionin yhteistyön ensisijaista merkitystä monenvälisessä politiikassa. 

Julkaisimme vuoden 2023 loppupuolella vertaisarvioidun tutkimusartikkelin, jossa analysoimme Suomen 2000-luvun YK-politiikkaa pohjoismaisen identiteetin näkökulmasta. Analyysimme perustuu YK-politiikan kannalta merkittävimpien politiikka-asiakirjojen tarkastelun lisäksi keskeisten YK-asiantuntijoidemme haastatteluaineistoon.

Artikkelimme huomioi pohjoismaisen ulottuvuuden merkitystä kaikkien kolmen YK:n peruspilarin näkökulmasta: rauhan ja turvallisuuden, ihmisoikeuksien sekä kehityksen. Tässä jutussa esittelemme artikkelimme keskeisiä löydöksiä.

Pohjoismaisen identiteetin merkitys

Tutkimuksemme tarkastelee yhteisen pohjoismaisen identiteetin merkitystä Suomen YK-politiikassa. Tulkintamme mukaan tätä yhteistä identiteettiä ilmaistaan esimerkiksi yhteisillä tavoitteilla, kannanotoilla sekä tiiviillä yhteistyöllä. Kollektiiviset identiteetit ovat kuitenkin muutoksessa ja usein niiden merkitys on sidoksissa tiettyyn aikakauteen ja laajempiin tapahtumiin.

Aineistomme pohjalta pohjoismainen identiteetti nähdään Suomelle erittäin merkittävänä ja se perustuu ensi sijassa yhteisille arvoille. Vaikka artikkelissa keskitymme pohjoismaiseen identiteettiin, myös eurooppalaisella identiteetillä on ollut tärkeä rooli Suomen YK-politiikan ajurina. Haastatteluissa laajempien ryhmien nähtiin muodostuvan sen perustalta, että niillä on yhteisiä intressejä ajettavana. Se mihin ryhmään valtio lopulta päätyy, vaihtelee asiakysymysten välillä ja eri YK-foorumeilla, kuten ihmisoikeusneuvostossa ja turvallisuusneuvostossa.

Pohjoismainen yhteistyö YK:ssa on vilkasta diplomatian eri tasoilla. Viime vuosina sen voidaan nähdä tiivistyneen entisestään. Yksi tämän yhteistyön näkyvimmistä muodoista on Pohjoismaiden yhteisehdokkuudet ja kiertävä vastuunkantaminen eri elinten jäsenyyksistä. Arjen yhteistyö on luonteeltaan usein varsin epävirallista, joustavaa ja näkymätöntä, paitsi yhteisissä kannanotoissa, joiden määrä on kasvanut monilla YK-foorumeilla. Nykyään Pohjoismaat puhuvat usein yhdessä Baltian maiden kanssa NB8-ryhmänä.

Politiikassa painottuu tasa-arvoajattelu ja naisten sekä haavoittuvimmassa asemassa olevien oikeudet. Näiden lisäksi ympäristö- ja ilmastokysymykset sekä kestävän kehityksen edistäminen ovat Pohjoismaille tärkeitä asiakokonaisuuksia.

Pohjoismainen positiivinen brändi on ollut kaikille ryhmän maille hyödyllinen ja siksi sitä on tietoisesti ylläpidetty. Tästä huolimatta kansalliset resurssit, sitoumukset sekä politiikkaa ohjaavat ideat ovat saattaneet erota maiden välillä. Lisäksi Pohjoismailla on erilaiset suhteet EU:hun ja Natoon, jolla on ollut vaikutuksia myös YK-politiikkaan. Esimerkiksi Norja ja Islanti eivät voi osallistua EU-koordinaatiokokouksiin, koska ne eivät ole EU:n jäsenmaita.

Useat Suomen pitkäaikaiset YK-politiikan painopistealueet ovat Pohjoismaille yhteisiä, kuten konfliktien ehkäisy ja rauhanvälitys, oikeusvaltion kehittäminen sekä ihmisoikeuksien tukeminen ja edistäminen. Politiikassa painottuu tasa-arvoajattelu ja naisten sekä haavoittuvimmassa asemassa olevien oikeudet. Näiden lisäksi ympäristö- ja ilmastokysymykset sekä kestävän kehityksen edistäminen ovat Pohjoismaille tärkeitä asiakokonaisuuksia.

Tutkimuksemme mukaan Suomen YK-politiikka on kehittynyt eri instituutioita korostavasta lähestymistavasta asiakeskeisempään suuntaan. Tämän vuoksi tarkastelemme artikkelissamme kutakin YK-pilaria erikseen.  

Rauha ja turvallisuus

Pohjoismailla oli kylmän sodan aikana merkittävä rooli YK:n rauhaturvaoperaatioissa. Rooli on sittemmin muuttunut olennaisesti, vaikka eräänlainen pohjoismainen rauhanturvaajabrändi on edelleen voimissaan. Brändinä pohjoismainen rauha, joka keskittyy Pohjoismaiden rauhanvälityksen ja konfliktinratkaisun edistämiseen, on ollut viime aikoina esillä myös pohjoismaisen ministerineuvoston agendalla. Puheenjohtajana vuonna 2023 toimiva Islanti on ohjelmassaan korostanut Pohjolan rauhanlähettilään roolia.

Haastateltaviemme mukaan erityisesti Martti Ahtisaaren vuonna 2008 saama Nobelin rauhanpalkinto nosti rauhanvälityksen asemaa Suomen ulkopolitiikassa. Vuonna 2011 rauhanrakennusta ja -välitystä käsiteltiin hallitusohjelmassa ja rauhanvälityksen toimintaohjelmassa keskeisinä prioriteetteina.

Suomi myös perusti YK:n rauhanvälityksen ystäväryhmän Turkin kanssa vuonna 2010 ja asettui tukemaan YK:n poliittisia, pääosin siviileistä koostuvia rauhanturvaamiseen pyrkiviä operaatioita Meksikon kanssa. Suomi on tukenut lisäksi esimerkiksi kaikkein räikeimpiä ihmisoikeusloukkauksia estävää suojeluvastuuperiaatetta ja aseistariisuntaa YK:n kontekstissa.

Euroopan unionin jäsenyys on ajanut Pohjoismaita eri suuntiin kriisinhallinnassa. Suomi on yhdessä Ruotsin kanssa pyrkinyt kehittämään EU:n kriisinhallintakykyä.

Vaikka rauhanturvaamisen pohjoismainen brändi on vahva, on maiden välillä myös paljon kilpailua. Tämä näkyy erityisesti Naiset, rauha ja turvallisuus –päätöslauselmassa. Suomella on keskeinen rooli myös toisessa, tietyn väestöryhmän osallisuutta korostavassa kokonaisuudessa eli Nuoret, rauha ja turvallisuus -päätöslauselmassa.

Euroopan unionin jäsenyys on ajanut Pohjoismaita eri suuntiin kriisinhallinnassa. Suomi on yhdessä Ruotsin kanssa pyrkinyt kehittämään EU:n kriisinhallintakykyä, kun taas Tanska pysytteli yhteisen turvallisuuspolitiikan ulkopuolella vuoteen 2022 asti. Venäjän hyökkäys Ukrainaan on yhdistänyt sekä Pohjoismaita että lisännyt niiden yhteistyötä Baltian maiden kanssa. Turvallisuusneuvostossa Pohjoismaat ja Baltian maat ovat kuitenkin pääosin toimineet erillisinä ryhmittyminä ja esitelleet omat yhteislausuntonsa.

Ihmisoikeudet

Valtioneuvoston ihmisoikeuspoliittisen selonteon (2021) mukaan Pohjoismaat jakavat yhteiset arvot ja yhtenevän näkemyksen ihmisoikeuksista. Tämä yhtenevyys näkyy YK:ssa maiden tekemissä yhteislausunnoissa. Baltian maat ovat yhtyneet Pohjoismaiden lausuntoihin esimerkiksi ihmisoikeusneuvostossa.

Pohjoismaiden ryhmän tärkeä tehtävä on tukea ja puolustaa YK:n ihmisoikeuselinten ja erityisraportoijien asemaa. Tämä on ollut erityisen tärkeää aikana, jolloin ihmisoikeusnormit ja –kieli ovat tulleet vahvasti haastetuiksi. Lisäksi Pohjoismaat ovat pyrkineet turvaamaan ihmisoikeuspuolustajien eli ihmisoikeuksia rauhanmukaisesti edistävien ja suojelevien henkilöiden asemaa. Ulkoasianhallinto on vastikään päivittänyt puolustajia koskevat ohjeensa.

Pohjoismaille sukupuolten tasa-arvo, seksuaalivähemmistöjen oikeudet sekä alkuperäiskansat ovat olleet tärkeitä yhteisiä teemoja.

Pohjoismaille sukupuolten tasa-arvo, seksuaalivähemmistöjen oikeudet sekä alkuperäiskansat ovat olleet tärkeitä yhteisiä teemoja. EU:ssa näistä teemoista on ollut toisinaan vaikeaa löytää vahvaa yhteisrintamaa joidenkin konservatiivisempien maiden vesittäessä kunnianhimoisia tavoitteita.

Monissa seksuaali- ja lisääntymisterveyttä ja –oikeuksia koskevissa kysymyksissä Pohjoismaat ovat toimineet yhdessä. Suomi on lisäksi edistänyt vammaisten oikeuksia yhdessä koulutuksen ja digitalisaation kanssa. Lisäksi koulutus ja teknologian sekä ilmastonmuutoksen vaikutukset ihmisoikeuksiin ovat olleet Suomen ihmisoikeusneuvostojäsenyyden pääteemoja.

Kehitys

Pohjoismainen identiteetti on Suomelle erityisen tärkeä kehityspolitiikan kysymyksissä, sillä Suomen antama kehitysapu on muihin Pohjoismaihin nähden vaatimatonta. Esimerkiksi Ruotsin ja Norjan panostukset ovat moninkertaisia Suomeen verrattuna. Siksi myönteisen pohjoismaisen identiteetin ylläpitäminen kehityskysymyksissä on Suomelle tärkeää. Vuoden 2021 Kehityspoliittisessa selonteossa Suomi sitoutuu ensisijaisesti vaikuttamiseen pohjoismaisen yhteistyön kautta.

Pohjoismaiden kehityspolitiikat ovat kuitenkin kehittyneet sisäpoliittisista syistä varsin erilaisiin suuntiin 2000-luvulla apumäärien ja kohteiden osalta. Suomen linja on ollut vaikeasti ennustettava, sillä kehityspolitiikkaan on eri hallitusohjelmissa suhtauduttu hyvin eri tavoin. Esimerkiksi Juha Sipilän ja Petteri Orpon hallituskausilla kehitysapua leikattiin. Suomen tekemiä leikkauksia on perusteltu myös vertaamalla kehitykseen muissa Pohjoismaissa.

Kehityspoliittisissa tavoitteissa naisten ja tyttöjen oikeudet ovat vahvasti esillä ja muiden pohjoismaiden tapaan Suomen panostukset YK:n tasa-arvojärjestö UN Womenin toimintaan sekä heikoimmassa asemassa olevien tukemiseen ovat merkittäviä. Kehityspolitiikan painotuksissa on selkeä yhteys muihin YK:n pilareihin, turvallisuuteen ja ihmisoikeuksiin. Kestävän kehityksen toimintaohjelma (Agenda2030), josta YK:n jäsenmaat sopivat vuonna 2015, ohjaa kestävän kehityksen edistämistä vuosina 2016–30. Ohjelman toimeenpanossa Pohjoismaat pyrkivät toimimaan suunnannäyttäjinä.

Pohjoismainen yhteys on vaalimisen arvoinen

Tutkimuksemme osoittaa, että kokonaisuutenaan Suomen YK-politiikan linja on ollut hyvin vakaa ja muuttumaton koko 2000-luvun, mikä nähdään Suomen vahvuutena. Toisaalta mielenkiinto ja panostus YK:hon liittyvissä kysymyksissä on vaihdellut, kuten myös identiteettipainotukset. Eurooppalainen identiteetti oli esimerkiksi voimakas 2000-luvun alkuvuosina, mutta pohjoismaisuus on säilynyt vahvana identifikaation kohteena.

Yhteenvetona voidaankin todeta, että pohjoismaisen identiteetin näkökulma on olennainen Suomen YK-politiikan ymmärtämiselle. Arvojen osalta yhtenäisyys Pohjoismaiden kesken on jopa eurooppalaisuuttakin merkittävämpää. Vaikka eri YK:n pilareiden tai teemojen välillä on eroavaisuuksia, pohjoismaisuus heijastuu yhteisissä arvoissa, asiatavoitteissa, yhteislausunnoissa sekä toisinaan välineellisesti.

Joustavaa, tukevaa ja luottamuksellista suhdetta Pohjoismaiden välillä on arvokasta vaalia epävakaassa maailmantilanteessa. Turvallisuusneuvostokampanjassa Suomi tarvitsee Pohjoismaiden täyden tuen. Mahdollisena neuvoston vaihtuvana jäsenenä Suomi voi myös kansallisen linjansa ohella edustaa laajempia yhteispohjoismaisia intressejä ja luoda jatkuvuutta maiden edustamalle linjalle. 

Kirjoitus perustuu Nordic Review of International Studies –lehden pohjoismaista identiteettiä käsittelevän erikoisnumeron artikkeliin“The United Nations and the Nordic identity: Reflections from the Finnish UN policy in the 2000s”.

VTT, Eurooppa-tutkimuksen dosentti Hanna Tuominen toimii Eurooppa-tutkimuksen yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa.

YTT, valtio-opin dosentti Anna Kronlund toimii valtio-opin yliopistonlehtorina Turun yliopistossa.

Artikkelikuva: Chickenonline / Pixabay

Julkaisu Pohjoismainen ulottuvuus on tärkeä osa Suomen YK-politiikkaa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

YK:ssa valtioiden välisen monenkeskisen yhteistyön ongelmat ilmenevät sen keskeisten instituutioiden ja niissä hyväksyttyjen normien haastamisena. YK:n ihmisoikeusneuvoston tehtävänä on edistää ja suojella ihmisoikeuksia sekä puuttua vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin.  Neuvoston toiminta on politisoitunut voimakkaasti suurvaltojen vastakkainasettelun kärjistyttyä sekä poliittisten ryhmittymien näkemysten eriytymisen seurauksena. 

Myös Euroopan unioni pyrkii aktiivisesti vaikuttamaan YK:n ihmisoikeusneuvostoon. EU:lle tärkeitä ihmisoikeustavoitteita kuten naisten ja seksuaalivähemmistöjen oikeuksia sekä sukupuolten tasa-arvoa ja ihmisoikeuspuolustajien tukemista on haastettu neuvostossa voimakkaasti. 

Konservatiivisten voimien vahvistuminen sekä EU:n sisällä että sen ulkopuolella haastavat unionin asemaa ihmisoikeusnormien puolustajana.

Naisten oikeudet ja sukupuolten tasa-arvo haastettuina

Sukupuolten tasa-arvo kuuluu EU:n perusarvoihin, ja Euroopan komissio julkaisi vuonna 2020 sen edistämiseksi sukupuolten tasa-arvostrategian. Ulkosuhteita linjaavan toimintaohjelman (GAP III) mukaan sukupuolten tasa-arvon sekä naisten ja tyttöjen oikeuksien edistäminen on kaiken EU:n toiminnan lähtökohtana. Erityishuomiota unioni kohdentaa naisiin kohdistuvan väkivallan kitkemiseen. 

Ihmisoikeusneuvostossa sukupuolten tasa-arvo ja naisten oikeudet ovat esillä erityisesti vuosittain kesäkuun istunnoissa, jolloin käsitellään naisiin kohdistuvaa väkivaltaa ja syrjintää tarkastelevat YK:n raportit. Teema on kuitenkin laaja: se käsittää esimerkiksi tyttöjen koulutusta, kuukautishygieniaa, äitiyskuolleisuutta, ihmiskauppaa ja ympärileikkausta koskevat päätöslauselmat. Erityisesti koronaviruspandemia on herättänyt neuvostossa keskustelua sukupuolten tasa-arvosta, sillä pandemialla on ollut sukupuolittuneita seurauksia. 

EU:n jäsenvaltiot ja Latinalaisen Amerikan maat esiintyvät usein edistyksellisempinä oikeuksien ajajina. Venäjä sekä Afrikan ja Lähi-idän islamilaiset maat taas haastavat liberaaleja tulkintoja vedoten perheen suojeluun ja perinteisiin arvoihin. 

Vaikka ihmisoikeusneuvostossa useimmat ryhmittymät osallistuvat naisten ja tyttöjen asemaa käsitteleviin päätöslauselmiin, toimijoilla on painotuseroja. EU:n jäsenvaltiot ja Latinalaisen Amerikan maat esiintyvät usein edistyksellisempinä oikeuksien ajajina. Venäjä sekä Afrikan ja Lähi-idän islamilaiset maat taas haastavat liberaaleja tulkintoja vedoten perheen suojeluun ja perinteisiin arvoihin. 

Normien haastaminen saa erilaisia muotoja, mutta keskeisenä kiistanaiheena on päätöslauselmien kieli. Monet ilmaisut, kuten kehollinen itsemääräämisoikeus, seksuaali- ja lisääntymisterveys sekä oikeudet (SRHR) ja seksuaalikasvatus ovat konservatiivisille maille vaikeita. Maat vetoavat kulttuurisiin ja uskonnollisiin eroihin normitulkinnassa ja pyrkivät vesittämään päätöslauselmien tekstejä korjauksin. 

Naisten oikeudet ja sukupuolten tasa-arvoon liittyvät kysymykset ovat kuitenkin osoittautuneet varsin vastustuskykyisiksi haastamispyrkimyksille. Toisaalta konservatiivisen linjan vahvistuminen näkyy myös lännessä erityisesti pyrkimyksinä haastaa naisten seksuaali- ja lisääntymisoikeuksia esimerkiksi rajaamalla tai kumoamalla aborttioikeutta.

Seksuaalinen suuntautuminen ja sukupuoli-identiteetti jakavana teemana

EU on merkittävimpiä seksuaalivähemmistöjen puolustajia globaalilla tasolla. Se pyrkii yhtenäiseen politiikkaan seksuaalivähemmistöjä koskevien ihmisoikeuslinjausten (2013) avulla. Komissio on myös julkaissut strategian seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämiseksi vuonna 2020. EU:n uskottavuutta näiden oikeuksien puolustajana heikentää kuitenkin jäsenmaiden eriävät käytännöt ja syrjintä erityisesti itäisen Euroopan maissa.  

Seksuaalista suuntautumista ja sukupuoli-identiteettiä käsittelevät normit (SOGI) jakavat voimakkaasti kantoja ihmisoikeusneuvostossa. Tästä syystä myös päätöslauselmien edistäjän asema on ollut haasteellinen. SOGI-teema koetaan liian liberaalina ja länsimaisesti värittyneenä, vaikkakin yksittäisiä tukijoita löytyy kaikista alueellisista ryhmistä. 

EU:n uskottavuutta seksuaalivähemmistöjen oikeuksien puolustajana heikentää kuitenkin jäsenmaiden eriävät käytännöt ja syrjintä erityisesti itäisen Euroopan maissa.  

EU:n normipuolustuksessa tärkeä strategia on ollut ajaa vähemmistöihin kohdistuvan syrjinnän ja väkivallan tuomitsemista. YK:n ihmisoikeusneuvostossa asia on edennyt samoilla linjoilla, ja vuonna 2016 perustettiin erityisneuvonantaja tarkastelemaan seksuaalivähemmistöjen kokemaa syrjintää. Neuvonantajan mandaatti on uusittu vuosittain tämän jälkeen, joskin kesällä 2022 enää vain täpärästi. Normipuolustuksen osalta EU:lle on ongelmallista sen jäsenmaiden, kuten Unkarin ja Puolan lipeäminen yhteislinjasta YK:ssa.

SOGI-normien haastajien mukaan nämä yksilön käytökseen liittyvät normit eivät kuulu neuvoston agendalle tai osaksi ihmisoikeussopimuksia. Toisaalta haastajat vetoavat siihen, että aiheesta puhuminen on kulttuurisesti loukkaavaa ja johtaa rappiolliseen käytökseen. Vahvasta vastustuksesta huolimatta teema on edennyt neuvostossa. Sen puolustaminen edellyttää kuitenkin herkkyyksien tunnistamista, sillä ero puolustajien ja haastajien välillä on pieni.

Ihmisoikeuspuolustajien tukeminen tärkeässä asemassa

Kansalaisyhteiskunnan ja ihmisoikeuspuolustajien tukemisessa EU pyrkii toimimaan etulinjassa. EU pyrkii sekä puolustajia koskevien linjaustensa (2004) että rahoitusinstrumenttiensa avulla vahvaan ja yhtenäiseen politiikkaan. Ihmisoikeusneuvostossa EU:n tavoite on tukea uhatuimmassa asemassa olevien puolustajia sekä varmistaa yhteistyö YK:n toimielinten kanssa.

YK:n ihmisoikeusneuvostossa kansalaisyhteiskunnan tilan kaventuminen ja ihmisoikeuspuolustajien uhattu asema on ollut usein esillä. Länsimaiden ryhmän (WEOG) ja kansalaisjärjestöjen rooli puolustajia koskevien normien edistäjänä on ollut ratkaiseva. 

YK:n ihmisoikeusneuvostossa kansalaisyhteiskunnan tilan kaventuminen ja ihmisoikeuspuolustajien uhattu asema on ollut usein esillä.

Normihaastajat, kuten Pakistan, Kiina, Nigeria ja Venäjä taas ovat kyseenalaistaneet koko ihmisoikeuspuolustaja-käsitteen käytön. Haastajat ovat usein vedonneet esimerkiksi valtion oikeuteen käsitellä sisäisesti omat kansalliset kysymyksensä.

Ihmisoikeuspuolustajia koskeva keskustelu on institutionalisoitunut osaksi neuvoston agendaa ja eriytynyt temaattisesti. Vaikka normisto on kohdannut haastamista, sen saama laaja tuki kansalaisjärjestöiltä takaa näkyvän aseman myös tulevina vuosina.

EU:n jäsenmaiden erimielisyys vaikuttaa kykyyn ajaa yhteistä politiikkaa

YK:n ihmisoikeusneuvostossa EU:n jäsenmaat ovat toimineet yhtenäisesti tukemalla unionin ihmisoikeustavoitteita. Toisaalta käsitellyissä teemoissa jäsenmaiden eriytyvät kansalliset politiikat ovat kasvavassa määrin haastamassa EU:n linjan yhtenäisyyttä. 

Kuilu edistyksellisempien ja konservatiivisempien näkemysten välillä on kasvanut, mikä vaikeuttaa yhteiskantojen muodostamista. Pahimmillaan tilanne voi johtaa unionin kunnianhimon alenemiseen. Yhtenäisyyden rakoilu heikentää myös EU:n uskottavuutta normipuolustajana.

Yhteistoiminnan ongelmat sekä lisääntynyt normihaastaminen vaikuttavat myös Suomen toimintamahdollisuuksiin ihmisoikeusneuvoston jäsenenä vuosina 2022–2024.

Yhteistoiminnan ongelmat sekä lisääntynyt normihaastaminen vaikuttavat myös Suomen toimintamahdollisuuksiin ihmisoikeusneuvoston jäsenenä vuosina 2022–2024. Kiistellyt ihmisoikeusnormit ovat keskeisiä Suomen ohjelmassa, ja Suomi pyrkii profiloitumaan EU:ssa edistyksellisenä jäsenmaana.

Suomelle keskeisin tavoite on sukupuolten tasa-arvon sekä naisten ja tyttöjen oikeuksien edistäminen. Lisäksi Suomi korostaa haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, kuten seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeuksien tärkeyttä. Suomi tukee myös kansalaisyhteiskunnan ja ihmisoikeuspuolustajien osallistumista neuvoston työhön ja pyrkii yhteistyöhön niiden kanssa.

EU:n arvo- ja normijohtajuus koetuksella

EU on saanut huomata, että se voi yhä vähemmän olettaa muiden toimijoiden seuraavan sen arvo- ja normijohtajuutta. Vallitseva tilanne edellyttääkin globaalistrategian alleviivaamaa päättäväisyyttä ja strategisuutta normien ja arvojen puolustuksessa. 

Periaatteellisuuden ja pragmaattisuuden yhdistelmä voi kuitenkin johtaa vaikeaan tasapainottelutilanteeseen, jossa EU:n on kussakin tilanteessa punnittava tarkkaan linjauksiaan, kumppaneitaan ja näiden potentiaalia toimia unionin arvojen ja etujen edistämiseksi.

Kansallisen suvereniteetin ja toimivallan suojelu on monille maille ihmisoikeusnormeja tärkeämpää. 

Eritoten tietyt maat ja poliittiset ryhmittymät haastavat EU:n edistämiä normeja. Pieniä muutoksia lukuun ottamatta poliittiset jakolinjat YK:n ihmisoikeusneuvostossa säilyvät varsin pysyvinä. Kansallisen suvereniteetin ja toimivallan suojelu on monille maille ihmisoikeusnormeja tärkeämpää. 

Toisekseen yksilöä ja yksityistä elämänpiiriä koskevat normimuotoilut eivät saa varauksetta kannatusta kollektiivisempaa linjaa ajavien maiden keskuudessa. Kolmas ongelma on EU:n ja laajemman ”lännen” edustama liberaalius normitulkinnoissa, joiden ei katsota ottavan riittävästi huomioon paikallisia tapoja ja olosuhteita.   

Haasteet ja mahdollisuudet monenkeskisessä yhteistyössä 

Normien haastamisella on vaikutuksia YK-järjestelmän toimintakyvylle. Haastaminen ilmentää kiristynyttä kilpailua, tyytymättömyyttä ja pyrkimyksiä uudelleenkirjoittaa vallitsevia normeja. Ihmisoikeusnormit ovat osa laajempaa asetelmaa, jossa kilpaillaan vaikutusvallasta ja intresseistä. Haastaminen horjuttaa luottamusta kestävien ratkaisujen löytämiseen monenkeskisesti ja ajaa toimijat erilaisiin väliaikaisratkaisuihin.

Toisaalta ihmisoikeusneuvosto on viime vuosina kyennyt toimimaan tilanteissa, joissa turvallisuusneuvosto on lamaantunut. Maaliskuussa 2022, heti Venäjän aloitettua hyökkäyssodan Ukrainaan ihmisoikeusneuvosto esimerkiksi vaati Venäjän välitöntä vetäytymistä ja perusti tutkimuskomission tarkastelemaan maan Ukrainassa tekemiä ihmisoikeusrikoksia.

Ihmisoikeusneuvoston päättäväiset toimet esimerkiksi Ukrainan sodan suhteen alleviivaavat sen tärkeää roolia YK-järjestelmässä. 

Neuvosto myös piti erityisistunnon Ukrainasta toukokuussa 2022 ja asetti lokakuussa erityisraportoijan tarkastelemaan Venäjän sisäistä ihmisoikeustilannetta. Ihmisoikeusneuvoston päättäväiset toimet alleviivaavat sen tärkeää roolia YK-järjestelmässä. 

Poliittisista jakolinjoista johtuen neuvosto tulee silti säilymään EU:lle haasteellisena toimintaympäristönä. Neuvoston laaja legitimiteetti, dialogin mahdollisuus ja sen toiminnan kasvava merkitys ovat kuitenkin EU:lle tärkeitä perusteita jatkaa ponnisteluja ihmisoikeusnormien puolustamiseksi. 

VTT, valtio-opin dosentti Hanna Tuominen toimii Eurooppa-tutkimuksen yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa.

Kirjoitus perustuu Kosmopolis –lehden erikoisnumerossa ”Monenkeskisyys muuttuvassa maailmassa” 3/2022 (52:3) ilmestyneeseen vertaisarvioituun artikkeliin Euroopan unioni sukupuolten tasa-arvon, seksuaalivähemmistöjen ja ihmisoikeuspuolustajien puolustajana YK:n ihmisoikeusneuvostossa. Artikkeli perustuu eri toimijoiden asiakirjoihin ja puheenvuoroihin YK:n ihmisoikeusneuvostossa 2010-luvun puolivälistä nykyhetkeen.

Artikkelin pääkuva: Davi Mendes/Unsplash.

Julkaisu Euroopan unioni ja kiistellyt ihmisoikeusnormit YK:ssa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Suomi nousi torstaina Yhdistyneiden kansakuntien (YK) yleiskokouksessa järjestetyissä vaaleissa ihmisoikeusneuvoston jäseneksi kaudelle 2022–2024. Neuvosto koostuu 47:stä jäsenmaasta ja on keskeisin YK:n ihmisoikeuksia käsittelevä elin. Sen tehtävänä on ihmisoikeuksien suojelu ja edistäminen kaikkialla maailmassa. Neuvoston tulisi myös puuttua ajankohtaisiin tilanteisiin, joissa tapahtuu vakavia ja räikeitä ihmisoikeusloukkauksia.

Ihmisoikeusneuvostoehdokkuus määriteltiin Marinin hallitusohjelmassa ja se on linjassa Suomen ihmisoikeusperustaisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kanssa. Jäsenyys on erinomainen mahdollisuus tehdä tunnetuksi Suomen ihmisoikeuspolitiikkaa ja osaamisalueita. Laajemmin jäsenyys päivittää Suomen asemaa ja näkyvyyttä kansainvälisessä politiikassa.

Mitä neuvoston jäsenyys merkitsee?

Ihmisoikeusneuvoston jäseniltä edellytetään sitoumusta ihmisoikeuksien kunnioittamiseen sekä näyttöjä niiden edistämisestä ja suojelemisesta. Ihmisoikeusjärjestöt julkaisevat maakohtaisia vertailuja ehdokkaista neuvoston vaalien alla. Vertailut ovat informatiivisia, mutta valitettavasti maaryhmissä on usein ehdolla juuri sen verran uusia jäseniä, kun paikkoja vapautuu.

Neuvoston jäseniksi on päätynyt vuosien varrella useita ihmisoikeusrikkomuksista tunnettuja valtioita, kuten Kiina, Kuuba ja Saudi Arabia. Tämä on murentanut neuvoston arvovaltaa ja toimintamahdollisuuksia. Usein ilmapiiriä ovat leimanneet ihmisoikeuskysymysten politisoituminen ja vastakkainasettelut poliittisten ryhmien välillä.

Neuvoston jäseniksi on päätynyt vuosien varrella useita ihmisoikeusrikkomuksista tunnettuja valtioita, kuten Kiina, Kuuba ja Saudi Arabia.

Tätä taustaa vasten on aiheellista kysyä, miksi valtiot ylipäätään pyrkivät neuvoston jäseniksi. Jäsenvaltioiden ja tarkkailijoiden välinen ero ei välttämättä vaikuta selkeältä, joskaan tarkkailijoilla ei ole äänioikeutta. Pienille valtioille, kuten Suomelle, jäsenyys liittyy aseman ja näkyvyyden päivittämiseen. Yhtenä Pohjoismaista Suomen on tärkeää tuoda esiin tukeaan monenväliselle ihmisoikeusjärjestelmälle ja yleismaailmallisille ihmisoikeusnormeille.

Suomi toimi ihmisoikeusneuvoston jäsenenä vuoden, kun neuvosto perustettiin vuonna 2006. Yleensä jäsenyys kestää kolme vuotta, mutta alussa jäsenyyden kesto ratkaistiin arvalla ja Suomi veti lyhyimmän korren. Neuvoston jäsenenä Suomeen kohdistuu merkittäviä paineita ja kauden menestyksellinen läpivienti edellyttää vahvaa sitoumusta ja lisäresursseja. Pohjoismaana Suomelta edellytetään periaatteellista, joskin rakentavaa linjaa neuvoston jäsenenä.

Suomen toiminta nojaa EU:n ja Pohjoismaiden yhteistyöhön

Suomi nousi ihmisoikeusneuvostoon länsimaiden ryhmän ehdokkaana yhdessä Luxembourgin ja Yhdysvaltojen kanssa. YK:n maaryhmillä ei kuitenkaan ole edustuksellisuuden ohella juurikaan roolia. Sen sijaan erilaiset poliittiset ryhmittymät ovat neuvoston toiminnan keskiössä.

Suomen toiminta nojaa EU-maiden yhteistyöhön ja niin sanottuun taakanjakoon neuvostossa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että EU:n jäsenmaat kantavat vastuuta yksittäisistä neuvotteluista oman asiantuntemuksensa ja halukkuutensa perusteella. EU:lla ei ole jäsenyyttä, vaan se edistää näkemyksiään jäsenmaidensa kautta. Ryhmän yhteiskannat neuvostossa esittää joko EU:n edustaja tai yksittäinen jäsenmaa, jonka jälkeen yksittäiset jäsenmaat puheenvuoroissaan lisäävät tähän kansallisia näkökulmiaan.

Suomen tulisi kyetä ylläpitämään vertaisryhmänsä hyvää panosta neuvoston toiminnassa. Tämä edellyttänee hyppyä mukavuusalueen ulkopuolelle.

Suomi nauttii YK:n kehyksessä hyvästä maineesta ennen kaikkea osana Pohjoismaista maaryhmää. Suomen jäsenyys seuraa pohjoismaista rotaatiota, joka pyrkii varmistamaan maiden edustuksen YK:n toimielimissä. Pohjoismainen yhteistyö on jäänyt EU-koordinaation jalkoihin, joskin viime vuosina se on lisääntynyt merkittävästi esimerkiksi yhteisten lausuntojen muodossa. Baltian maat liittyvät usein mukaan lausuntoihin.

Ryhmäsidoksista on Suomelle olennaista hyötyä, mutta ne asettavat myös paineita sen toiminnalle. Pohjoismaista Norja on perinteisesti ollut hyvin näkyvä toimija neuvostossa. Tanska taas on profiloitunut kidutuksen vastaisessa työssä ja kestävän kehityksen kysymyksissä nyt päättyvän kautensa aikana. Islanti otti Yhdysvaltojen paikan neuvostossa sen erotessa vuonna 2018 ja yllätti monet rohkealla toiminnallaan maakohtaisissa lausunnoissa.

Suomen tulisi kyetä ylläpitämään vertaisryhmänsä hyvää panosta neuvoston toiminnassa. Tämä edellyttänee hyppyä mukavuusalueen ulkopuolelle sekä vahvaa tukea korkeimmalta poliittiselta tasolta.

Suomen ohjelman painopistealueet

Suomi sitoutui kampanjassaan ihmisoikeuksien yleismaailmallisuuden sekä YK:n monenvälisen järjestelmän tukemiseen. Suomi pyrki myös valtavirtaistamaan ihmisoikeuksia YK:n järjestelmässä sekä asettamaan ne läpileikkaavaksi prioriteetiksi järjestön uudistamisessa.

Suomi on asettanut kaudelleen neljä temaattista painopistealuetta: naisten ja tyttöjen oikeudet, koulutus ihmisoikeutena, ilmastonmuutos sekä uudet teknologiat ja digitalisaatio. Näistä kaksi ensimmäistä limittyy osaksi Suomen pitkäaikaista kehitys- ja ulkopoliittista linjaa ja ydinosaamista. Ilmastonmuutoksen ja uusien teknologioiden vaikutukset ovat uudempia kokonaisuuksia, joissa Suomi vielä etsii tarkempia tavoitteitaan.

Miten Suomi kykenee profiloitumaan neuvoston jäsenenä ja osoittamaan osaamistaan tavoilla, jotka saavat laajempaa kannatusta?

Näiden laajempien tavoitteiden alle mahtuu useita pienempiä kokonaisuuksia. Suomi pyrkii ehkäisemään syrjintää, lisäämään tasa-arvoa ja osallisuutta sekä suojelemaan vähemmistöjä ja ihmisoikeuspuolustajia. Ohjelmassa mainitaan myös muun muassa vammaisten ja alkuperäiskansojen oikeudet, rasismin ja vihapuheen ehkäiseminen sekä median vapaus. Taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksien osalta nostetaan esiin yritysvastuuta, Agenda 2030:n toimeenpanoa sekä puhtaaseen veteen ja puhtaanapitoon ja viemäröintiin eli sanitaatioon liittyviä kysymyksiä.

Lähtökohtaisesti Suomen tavoitteet ja vapaaehtoiset sitoumukset eivät tuo mukanaan suuria yllätyksiä. Ohjelma keskittyy valtaosin temaattisiin kysymyksiin, joskin sitoumuksissa mainitaan myös Suomen tuki maakohtaisten ihmisoikeuskysymysten käsittelylle neuvostossa.

Ihmisoikeusneuvoston kehyksessä valitut painopistealueet ovat hyvin ajankohtaisia. Toisaalta Suomen läpileikkaava tavoite eli sukupuolten tasa-arvon edistäminen on kokonaisuutena laaja ja muidenkin toimijoiden edistämä. Olennainen kysymys onkin, miten Suomi kykenee profiloitumaan neuvoston jäsenenä ja osoittamaan osaamistaan tavoilla, jotka saavat laajempaa kannatusta.

Haastamista ja suurvaltakilpailua

Ihmisoikeusneuvoston poliittinen ilmapiiri heijastelee herkästi laajempaa maailmanpoliittista asetelmaa. Venäjä ja Kiina nousivat neuvoston jäseniksi viime vuonna. Maat ovat vahvasti edistäneet omia tulkintojaan ja haastaneet länsimaiden aloitteita sekä laajemminkin vallitsevia ihmisoikeusnormeja. Tulilinjalla ovat olleet sekä maakohtaiset että temaattiset päätöslauselmat. Monet kehitysmaat yhtyvät tähän rintamaan.

Ihmisoikeusneuvoston päätöslauselmat hyväksytään pääsääntöisesti yhteisymmärryksessä. Mikäli yksimielisyyttä ei saavuteta, lauselmasta järjestetään äänestys. Äänestysten, kuten myös päätöslauselmiin vaadittavien lisäysten määrä on kasvanut viime vuosina. Lisäysten vaatijoina toimivat pääsääntöisesti järjestelmän haastajat, kuten Kiina, Venäjä, Pakistan ja Kuuba. Yleensä taustalla on pyrkimys viivyttää lauselmia ja vesittää neuvoston toimintaa.

Venäjä ja Kiina ovat vahvasti edistäneet omia tulkintojaan ja haastaneet länsimaiden aloitteita sekä laajemminkin vallitsevia ihmisoikeusnormeja.

Viime viikolla päättyneessä ihmisoikeusneuvoston istunnossa geopoliittiset jännitteet ja suurvaltakilpailu nousivat vahvasti häiritsemään koko neuvoston agendaa. Yhdysvaltojen aktivoituminen neuvostossa ja sen tuleva jäsenyys provosoi erityisesti Kiinaa, johon merkittävä osa Yhdysvaltojen aktiivisuudesta kohdistuu.

Neuvostossa nähtiin myös sen historian ensimmäinen päätöslauselman kaatuminen, kun Alankomaiden ajama yhä käynnissä olevan Jemenin sodan mahdollisia sotarikoksia koskeva aloite hylättiin äänestyksessä. Epäonnistumisen taustalla oli Jemenissä sotivan Saudi-Arabian vahva kampanja päätöslauselmaa vastaan.

Suomen kaudesta ei tule helppo

Suomi nousee ihmisoikeusneuvoston jäseneksi hetkellä, joka ei ole Suomen tavoitteille välttämättä kaikkein otollisin. Sukupuolten tasa-arvo ja naisten oikeudet jakavat neuvoston jäseniä eri leireihin. Ihmisoikeuspuolustajien ja kansalaisjärjestöjen osallistaminen on aiempaa kiistellympää.

Kiina on haastanut jopa uusia teknologioita koskevia päätöslauselmia. Ilmastonmuutoksen ja ihmisoikeuksien välisen suhteen osalta tilanne on valoisampi, sillä viimeisimmässä istunnossa hyväksyttiin uusi universaali oikeus puhtaaseen, terveelliseen ja kestävään ympäristöön. Lisäksi EU ajoi osana laajempaa maaryhmää läpi päätöslauselman ilmastonmuutoksen ja ihmisoikeuksien erityistarkkailijan tehtävän perustamisesta.

Onko Suomella esimerkiksi Islannin tavoin rohkeutta puuttua maakohtaisiin päätöslauselmiin?

Merkittävä osa ihmisoikeusneuvoston jäsenistä ei toimi aktiivisesti sen tärkeää mandaattia edistäen. Olennainen kysymys onkin, minkälaisen linjan Suomi omaksuu kautensa aikana. Onko Suomella esimerkiksi Islannin tavoin rohkeutta puuttua maakohtaisiin päätöslauselmiin? Lopulta jäsenyyden onnistuneisuuden ratkaisee se, mitä Suomi saa jäsenenä aikaan.

Kolmen vuoden jäsenyyskausi on pitkä aika ja edellyttää Suomelta merkittäviä panostuksia. Ylin poliittinen johto on osoittanut kiitettävällä tavalla tukeaan kampanjalle ja pitänyt Suomen ehdokkuutta esillä. Tätä tukea tarvitaan vastaisuudessakin, sillä on selvää, että aktiivisella ja päättäväisellä toiminnalla neuvostossa tulee olemaan seurauksensa.

VTT Hanna Tuominen toimii maailmanpolitiikan yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Suomi nousee YK:n ihmisoikeusneuvoston jäseneksi hankalaan aikaan ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Suomi toimi EU:n ministerineuvoston puheenjohtajamaana loppuvuonna 2019. Puheenjohtajuusohjelmassaan Suomi painotti EU:n merkitystä arvoyhteisönä sekä erityisesti oikeusvaltioperiaatteen vahvistamista. Vahvaa arvojen esiintuomista kauden ohjelmassa voidaan pitää mielenkiintoisena kehityskulkuna suhteessa Suomen perinteisesti käytännölliseen, toisinaan jopa reaktiiviseen EU-politiikkaan.

Suomen kolmas puheenjohtajuus

Yleisesti ottaen Suomi on profiloitunut EU:ssa rakentavana ja yhteisiä asioita edistävänä jäsenmaana. Suomen EU-poliittinen linja perustuu hallituksen ja eduskunnan läheiseen yhteistyöhön ja politiikkaa on ohjannut kansallinen konsensus. Jakolinjoja on esiintynyt 2010-luvun jälkeen erityisesti eurokriisin ja pakolaiskriisin hoidossa. Kansallinen yhtenäisyys on nähty Suomen vaikutusvallan ehtona EU:ssa.

Vuoden 2019 puheenjohtajuus oli Suomelle järjestyksessään kolmas. Puheenjohtajamaan rooli oli heikentynyt Lissabonin sopimuksen tuomien muutosten myötä. Puheenjohtajuus näkyy vähemmän EU:n ulkopuolelle ja Eurooppa-neuvostolla on keskeinen asema agendan määrittäjänä. Kaudella on silti mahdollista nostaa esiin valittuja teemoja ja vaikuttaa niiden käsittelyyn.

Suomi on profiloitunut EU:ssa rakentavana ja yhteisiä asioita edistävänä jäsenmaana.

Ennen kaikkea vaikutusmahdollisuudet riippuvat siitä, minkälaisessa kokonaistilanteessa puheenjohtajuus tulee hoidettavaksi ja mitä sen aikana maailmalla ja EU:ssa tapahtuu.

Suomen osalta kausi sattui EU:n institutionaaliseen välivaiheeseen, jossa agendalla olivat muun muassa monivuotisen rahoituskehyksen sekä Britannian EU-eron neuvottelut. Toisaalta välivaihe mahdollisti avointa keskustelua esimerkiksi kestävästä kasvusta, hyvinvointitaloudesta sekä maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan tulevaisuudesta.

EU:n arvoperustaisuus ja sen kriisi

Näkemys EU:sta arvoyhteisönä on verrattain nuori. Arvoyhteisöllisyyden korostaminen on näkynyt ennen kaikkea EU:n itälaajenemisen yhteydessä ja ulkoisen toiminnan kehyksessä 2000-luvulla. Viime vuosina keskustelua arvoista on käyty nimenomaan EU:n sisällä. Eurooppa-neuvoston uusi strateginen ohjelma 2019 nostaa esiin useita arvokysymyksiä, kuten perusoikeudet ja -vapaudet, oikeusvaltioperiaatteen ja kestävän kehityksen.

Arvoperustaisuus viittaa siihen, että arvoilla on keskeinen asema yhteisön jaettuina päämäärinä ja sen toimintaa ohjaavina periaatteina. Lissabonin sopimuksessa (2009) EU:n arvot eli ihmisarvon loukkaamattomuus, vapaus, demokratia, tasa-arvo, oikeusvaltioperiaate ja ihmisoikeuksien kunnioitus, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina, asetettiin unionin perustaksi ja niiden edistämisestä tuli unionin keskeinen päämäärä. Lisäksi oikeudellisesti sitova EU:n perusoikeuskirja on tärkeä osa EU:n arvoperustaa.

Arvoperustaisuus viittaa siihen, että arvoilla on keskeinen asema yhteisön jaettuina päämäärinä ja sen toimintaa ohjaavina periaatteina.

Vaikka yhteisen arvoperustan kunnioittaminen on jäsenyyden ehto, on arvojen käytännön toteuttaminen ajautunut kriisiin useissa jäsenmaissa. Yleisemmin puhutaan jopa EU:n arvokriisistä, jonka keskiössä ovat oikeusvaltioperiaatteen rikkomukset. EU:n instituutiot ovat pyrkineet tehostamaan arvojen toteutumista ja valvontaa useilla välineillä, mikä on herättänyt vastustusta jäsenmaissa.

Suomen arvoperustaisen ohjelman synty

Arvojen kriisi vaikutti oleellisesti Suomen puheenjohtajuuskauden kansalliseen valmisteluun. Konsensus yhteisten arvojen puolustamisen tärkeydestä saavutettiin puolueiden välillä jo varhain. EU:n arvopohjan rapautuminen herätti laajalti huolta. Eduskuntaryhmien valmisteluraportissa lokakuussa 2018 arvot eivät kuitenkaan olleet vielä näkyvästi esillä ja raportti ilmensi kompromissia eri intressien välillä.

Ministeriöiden valmistelutyö keskittyi asiakysymyksiin ja EU-politiikan jatkuvuuteen sekä yleisen asialistan kehittymiseen. Juha Sipilän hallituksen Eurooppa-poliittisissa linjauksissa arvojen näkyvyys ei ollut merkittävä, muta ilmastokysymykset olivat keskeisiä. Erityisesti joulukuussa 2018 julkaistun kahdeksan puolueen ilmastolinjauksen mukaan Suomi tulisi puheenjohtajana ajamaan kovempia päästöleikkauksia EU-tasolla.

Arvojen kriisi vaikutti oleellisesti Suomen puheenjohtajuuskauden kansalliseen valmisteluun. Konsensus yhteisten arvojen puolustamisen tärkeydestä saavutettiin puolueiden välillä jo varhain.

Virkakunnan ylläpitämä EU-politiikan jatkuvuus ja poliittisen ohjelman arvopainotus onnistuttiin sovittamaan hyvin yhteen. Kansalaisjärjestöjen mahdollisuudet osallistua ohjelman valmisteluun olivat lopulta varsin rajattuja ja keskittyivät ministeriöiden työryhmiin.

Arvopainotus vahvistui ennen kaikkea vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeisen, Antti Rinteen hallituksen kokoonpanon myötä. Hallitusohjelman mukaisesti sosiaalinen ulottuvuus ja tasa-arvokysymykset saivat enemmän näkyvyyttä. Puheenjohtajuusohjelman neljäksi teemaksi tulivat yhteisten arvojen ja oikeusvaltioperiaatteen edistäminen, kilpailukykyinen ja sosiaalisesti eheä EU, EU:n asema globaalina ilmastojohtajana sekä kansalaisten kokonaisturvallisuuden takaaminen.

Innovatiivista arvopolitiikkaa oikeusvaltioperiaate edellä

Oikeusvaltioperiaate oli arvoista näkyvimmin esillä puheenjohtajuuskaudella ja sen eteen tehtiin paljon virkavalmistelua. Periaate nousi näkyvästi esiin yleisten asioiden neuvostossa, jossa pidettiin kaksi Unkarin kuulemista, kolme tilannekatsausta Puolasta sekä käytiin lisäksi yleisempää keskustelua oikeusvaltioperiaatevälineiden kehittämisestä. Suomi edisti myös EU:n varojen käytön sitomista oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamiseen. Vaikka oikeusvaltioperiaate aiheutti jännitteitä kokousten tunnelmaan, useat jäsenmaat pitivät Suomen aloitteellisuutta asiassa hyvänä.

Suomi antoi puheenjohtajuuskaudellaan nostetta lisäksi useille perus- ja ihmisoikeusteemoille. Kansalaisjärjestöjen ja yksittäisten ihmisoikeuspuolustajien osallistaminen huomioitiin laajasti kokousjärjestelyissä. Osallisuuskäytännöillä pyrittiin luomaan mallia myös tuleville puheenjohtajille.

Sukupuolten tasa-arvo sai paljon näkyvyyttä eri teemoissa ja eri päätöksenteon tasoilla. Suomi pyrki vaikuttamaan EU:n tuleviin sukupuolten tasa-arvoa käsitteleviin linjauksiin sekä esimerkiksi talouteen liittyviin tasa-arvokysymyksiin.

Sukupuolten tasa-arvo sai paljon näkyvyyttä eri teemoissa ja eri päätöksenteon tasoilla.

Kestävä kehitys oli arvona näkyvillä Suomen ohjelmassa otsikkotasolla ja kaudella tehtiin töitä kestävän kehityksen eri ulottuvuuksien edistämiseksi. Erityisesti hyvinvointitalouden puolesta puhuminen nousi yhdeksi kauden keskeisimmistä menestyksistä. Lisäksi Suomen kaudella vahvistettiin EU:n ilmastoneutraaliustavoite vuoteen 2050 mennessä ja pyrittiin edistämään EU:n ilmastopoliittista johtajuutta.

Yleisesti Suomen pragmaattinen lähestymistapa arvoihin muokkasi politiikan tekoa ja tehosti politiikkasektoreiden yhteistyötä muun muassa talous- ja sosiaalipolitiikan, kokonaisturvallisuuden, perusoikeuksien ja ilmastokysymysten hallinnassa.

Arvoperustaisen ohjelman menestyksen arviointia

Arvoperustaisuuden onnistumisen arviointiin ei ole olemassa selkeää mittaristoa. Lisäksi on hankalaa eritellä, kenen ansiosta asiat lopulta etenevät tai mikä merkitys puheenjohtajuuskauden teoilla on pidemmällä aikavälillä.

Suomen osalta voidaan sanoa, että edistystä saavutettiin useiden arvojen toimeenpanossa ohjelman mukaisesti. Erityisesti Suomen neutraali ja asiapitoinen tapa ajaa usein vaikeaksi koettuja teemoja tuntui edistävän yhteisymmärryksen syntymistä. Lisäksi Suomi onnistui innovatiivisesti yhdistämään useita arvoja käytännöllisiin kysymyksiin, kuten tasa-arvoa sukupuolitietoiseen budjetointiin ja hyvinvointitalouden kokonaisuuteen.

Toisaalta Suomen neutraalius herätti myös arvostelua. Monet kansalaisjärjestöjen edustajat olisivat toivoneet Suomelta rohkeampaa linjaa. Monien arvojen näkökulmasta työ jäi keskeneräiseksi ja Suomen linja esimerkiksi ilmastokysymyksissä koettiin ristiriitaiseksi.

Olennainen kysymys on, mitä Suomelta oli realistista odottaa kuuden kuukauden kaudella.

Olennainen kysymys on, mitä Suomelta oli realistista odottaa kuuden kuukauden kaudella. EU on viime vuosina läpikäynyt useita kriisejä ja kehityksen suunta on paikoitellen ollut kadoksissa. Jakolinjat ovat syventyneet ja useissa asioissa, kuten maahanmuutossa, yksimielisyyden saavuttaminen on vaikeaa. Jäsenmaita vahvasti jakavien kysymysten ajaminen on iso haaste puheenjohtajalle ja onnistumisen mahdollisuudet ovat vähäiset.

Suomi sai arvopainotuksestaan myönteistä palautetta sekä kansalaisjärjestöpuolelta että muilta jäsenmailta. Lisäksi aiempiin puheenjohtajamaihin verrattuna Suomi nosti rohkeasti esiin haastavia kysymyksiä, joita muut olivat vältelleet. Arvojen edistäminen ei siis jäänyt pelkän puheen varaan, vaan useissa kysymyksissä otettiin konkreettisia askeleita.

Arvojen vaaliminen ja EU:n tulevaisuus

On mielenkiintoista pohtia, mitä arvojen nosto puheenjohtajuuskauteen tarkoittaa Suomen EU-politiikan linjan ja viiteryhmien kannalta. Onko kyseessä käytännöllinen tai reaktiivinen valinta vai pikemminkin rohkea 25 vuotta unionissa olleen jäsenen ”täysi-ikäisyyden” ilmaus? Toisekseen, kenen rinnalla Suomi puhuu EU:n perusarvojen puolesta?

Suomen kauden jälkeen alkanut koronapandemia on osoittanut, että arvojen eteneminen on sidoksissa laajempiin kehityskulkuihin Euroopassa ja maailmalla. Yksittäinen jäsenmaa voi nostaa arvoja esiin, mutta niiden eteneminen on aina enemmän tai vähemmän epävarmaa. Varmaa on oikeastaan vain se, että arvokysymykset säilyvät tulevaisuudessa vahvasti EU:n asialistalla.

Arvoperustaisuuden näkökulmasta olisi tärkeää, että jäsenmaat pitävät vaikeuksista huolimatta arvoja esillä ja painottavat niiden tärkeyttä yhteistyön perustana.

Arvoperustaisuuden näkökulmasta olisi tärkeää, että jäsenmaat pitävät vaikeuksista huolimatta arvoja esillä ja painottavat niiden tärkeyttä yhteistyön perustana. EU-instituutioiden on myös jatkettava työtä arvojen puolustamiseksi ja uusien valvonnan välineiden kehittämiseksi, ennen kaikkea hangoittelevia jäsenmaita vastaan. Tätä arvoperustaisuuden vaaliminen ja EU:n globaali uskottavuus edellyttävät tulevaisuudessa.

VTT Hanna Tuominen toimii maailmanpolitiikan yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa.

Kirjoitus perustuu Politiikka –lehden numerossa 4/2020 (62:4) ilmestyneeseen vertaisarvioituun artikkeliin Suomen arvopohjainen Euroopan unionin puheenjohtajuus 2019. Artikkeli perustuu laajaan asiakirja-aineistoon sekä puheenjohtajuuskauden kannalta keskeisten toimijoiden, kuten poliitikkojen, virkahenkilöiden ja kansalaisjärjestöjen edustajien, kattavaan haastatteluaineistoon (N=33)

Julkaisu Suomen EU puheenjohtajuuskausi arvojen näkökulmasta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan unionin maihin jätettiin vuosina 2015–2016 noin 2,6 miljoonaa uutta turvapaikkahakemusta ja tilannetta luonnehdittiin yleisesti pakolaiskriisiksi. Kriisiytyminen näkyi ensisijaisesti rajojen hallinnassa, ja siksi kriisistä voidaan pikemminkin puhua EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän kriisinä. Eteläiset jäsenmaat kantoivat tulijoista suurimman vastuun, ja niiden vastaanottojärjestelmät ylikuormittuvat.

Samanaikaisesti monet jäsenmaat vastustivat tulijoiden liikkuvuutta EU:n sisällä ja komission esittämiä pakolaisten jakamiskiintiöitä EU-maiden kesken. Kriisipuhe kuvastikin ennen kaikkea rajojen hallinnan, jäsenmaiden keskinäisen päätöksenteon ja eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kriisiä.

Kriisipuhe kuvasti ennen kaikkea rajojen hallinnan, jäsenmaiden keskinäisen päätöksenteon ja eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kriisiä.

Euroopan komissio vastasi tilanteeseen esittelemällä EU:n muuttoliikeagendan, jonka olennaisena osana oli uusi luonnos EU:n yhteisestä turvapaikkapolitiikasta. Agendan näkökulma on kokonaisvaltainen: unioni pyrkii tarttumaan siirtolaisuuden perimmäisiin syihin lähtömaissa ja toimimaan yhteistyössä kolmansien maiden kanssa muuttoliikkeen hallitsemiseksi.

Oikeudenmukainen vastuun jakaminen ja solidaarisuus ovat kuitenkin olleet kateissa sekä EU:hun saapuvien turvapaikanhakijoiden näkökulmasta että jäsenmaiden kesken. Vaikka yksittäisissä konkreettisissa asioissa jäsenmaat ovat kyenneet luomaan nopeita ratkaisuja, järjestelmän perusperiaatteiden suhteen yksimielisyyttä on ollut vaikeaa saavuttaa.

Turvapaikkapolitiikasta on tullut jäsenmaita vahvasti jakava asia ja päätöksenteko on jumiutunut paikoilleen.

EU:n turvapaikka- ja laajemminkin maahanmuuttopolitiikka onkin saanut osakseen kovaa kritiikkiä. Toiset vaativat unionia tekemään enemmän hädänalaisten ihmisten auttamiseksi, kun taas toisten mielestä nykyiset toimet ovat jo liikaa.

Oikeus- ja turvallisuusnäkökulmat tuntuvat jatkuvasti kilpailevan EU:n toiminnan taustalla.

Oikeus- ja turvallisuusnäkökulmat tuntuvat jatkuvasti kilpailevan EU:n toiminnan taustalla. Unionin lausunnoissa ja asiakirjoissa on vahvasti esillä arvonäkökulma, joka korostaa turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten ihmisarvoa ja oikeuksia. Tämän perusteella EU:n tulisi pyrkiä rakentamaan yhteistä turvapaikkapolitiikkaa ensisijaisesti pakenevien ihmisten perus- ja ihmisoikeuksien suojelemiseksi.

Toisenlainen kuva EU:n toiminnasta piirtyy, kun sitä tarkastellaan sisäisen turvallisuuden tehostamisen ja ihmisten liikkuvuuden rajoittamisen näkökulmasta.

Vaikka myös turvallisuus voidaan määritellä arvoksi, keskittyminen ulkorajojen vahvistamiseen ja valvontaan, palautuskäytäntöjen tehostamiseen ja ihmissalakuljetuksen vastaiseen toimintaan voivat heikentää turvaa hakevien ihmisten asemaa ja mahdollisuuksia ihmisarvoiseen elämään.

Arvot ja oikeudet EU:n turvapaikkapolitiikan perustana

Jäsenvaltiolle yhteiseksi katsotut perusarvot, kuten ihmisarvon kunnioittaminen, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltioperiaate ja ihmisoikeudet, mainitaan EU:n perussopimuksen toisessa artiklassa. Perusarvojen lisäksi sopimuksissa tuodaan esiin EU:n toimintaa ohjaavat periaatteet, kuten oikeudenmukaisuus, moniarvoisuus, suvaitsevaisuus, syrjimättömyys ja yhteisvastuu.

Arvojen uskottava vaaliminen edellyttää sanojen ja tekojen välistä yhdenmukaisuutta. EU:n voi olla vaikea ylläpitää mielikuvaa itsestään ihmisoikeuksien puolustajana ja edistäjänä, jos sen toiminta ajautuu kauaksi näistä arvoista.

Vahvasta arvoretoriikasta huolimatta EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa on koko sen historian ajan arvosteltu siitä, että se ei ota kunnolla huomioon turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten oikeuksia.

EU:n muuttoliikeagendan lähtökohtana mainitaan ”välitön ja väistämätön velvollisuus suojella hädänalaisia”. Lisäksi EU:n perusoikeuskirja nostaa monet harkinnanvaraisina tai ehdollisina tulkitut pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden oikeudet perustavien ihmisoikeuksien tasolle.

Oikeus turvapaikkaan on tärkeä EU:n perusoikeuskirjaan kirjattu ihmisoikeus (artikla 18), joka perustuu Geneven pakolaissopimukseen ja sen lisäpöytäkirjoihin. Ketään ei saa palautus- ja karkottamiskiellon (artikla 19) mukaan palauttaa alueelle, jossa hänen henkensä tai vapautensa ovat uhattuina.

Vahvasta arvoretoriikasta huolimatta EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa on koko sen historian ajan arvosteltu siitä, että se ei ota kunnolla huomioon turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten oikeuksia. EU:ta on syytetty muun muassa siirtolaiskriisin ulkoistamisesta kolmansille maille, joiden maine ihmisoikeuksien saralla on kyseenalainen.

Toinen olennainen ongelma ovat olleet tulijoiden pakkosiirrot EU:n sisällä sekä palautukset maihin, joita ei voida pitää turvallisina.

Yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusta luodaan Tampereella

EU:n turvapaikkapoliittinen yhteistyö juontaa Schengenin sopimuksen solmimisesta vuonna 1990. Sen mahdollistama vapaa liikkuvuus osoitti jäsenmaille, että siirtolais- ja turvapaikkapolitiikkaa ei voitu toteuttaa enää yksin kansallisella tasolla. Sisärajojen poistuminen johti ulkorajojen aiempaa tiukempaan valvontaan ja tulijoiden tarkempaan kontrollointiin.

Eurooppalainen yhteistyö vauhdittui Jugoslavian hajoamissotien myötä 1990-luvulla. Amsterdamin sopimus, joka astui voimaan 1999, pyrki kehittämään EU:ta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueena. Ensimmäisiä eurooppalaistamisen alueita olivat nimenomaan pakolais- ja turvapaikka-asiat.

Tampereen huippukokouksessa vuonna 1999 lanseerattiin ajatus ”kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta maahanmuuttoon”, johon sisältyisi muun muassa köyhyyden vähentäminen turvapaikanhakijoiden lähtömaissa, elinolosuhteiden ja työmahdollisuuksien parantaminen sekä konfliktien ehkäiseminen.

Samalla perustettiin EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä. Sen perustaksi asetettiin yhtenäiset standardit pakolaisaseman määrittelylle ja myöntämiselle, turvapaikkamenettelylle sekä vastaanotto-olosuhteille. Säännöt turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavasta jäsenmaasta kirjattiin osaksi EU:n lainsäädäntöä (Dublin-asetus). Sen mukaan hakemuksen käsittelisi pääsääntöisesti se jäsenmaa, johon turvapaikanhakija EU:n alueella oli ensimmäiseksi tullut. Tämän tueksi otettiin käyttöön EURODAC-järjestelmä turvapaikanhakijoiden sormenjälkien tallentamiseen.

Terrori-iskut Yhdysvalloissa vuonna 2001 ja Madridissa 2004 osaltaan vaikuttivat EU:n pyrkimyksiin tehostaa rajat ylittävien ongelmien hallinnointia. Vuonna 2004 päätettiin yhteisen rajavalvontaviraston Frontexin perustamisesta tukemaan jäsenvaltioiden rajaviranomaisia sekä tuottamaan tietoa ja riskianalyysejä EU:n ulkorajojen tilanteesta.

Haagin ohjelmassa (2004–2009) EU:n turvapaikkapolitiikkaan lisättiin ulkoinen, rajoittava ulottuvuus. Sen mukaan EU:n pitäisi ulkopolitiikassaan tukea turvapaikanhakijoiden ja muiden siirtolaisten lähtö- sekä kauttakulkumaita siirtolaisuuden hallinnassa, pakolaisten suojelussa ja rajavalvonnassa.

EU aloitti vuosina 2004–2005 pilottihankkeita Tunisian, Marokon, Algerian, Mauritanian ja Libyan kanssa. Lisäksi yksittäiset jäsenmaat alkoivat estää siirtolaisuutta kahdenvälisin sopimuksin.

Käytännössä eteläiset jäsenmaat Kreikka ja Italia joutuivat kohtuuttoman tehtävän eteen.

EU:n sopimukset kolmansien maiden kanssa saivat osakseen ankaraa kritiikkiä kansalaisjärjestöiltä ja Euroopan parlamentilta. Sopimusten nähtiin painottavan liiaksi turvallisuutta ja liikkuvuuden rajoittamista, ja niistä nähtiin myös puuttuvan vastavuoroisuutta ja dialogia. EU:n yhteisen rajavalvonnan alkua puolestaan leimasi epäselvyys siitä, miten ihmisoikeusvelvoitteet pätevät kansainvälisillä vesillä.

EU-tason säädökset tuntuivat johtavan myös siihen, että aiempaa harvempi hakija pääsi varsinaiseen turvapaikkamenettelyyn: merkittävä osa lähtö- ja kauttakulkumaista määriteltiin turvallisiksi, ja näistä maista tulleiden ihmisten turvapaikkahakemuksia voitiin käsitellä nopeutetusti. EU:n naapurimaihin taas voitiin palauttaa hakijoita ilman, että heidän tilanteeseensa välttämättä perehdyttiin.

Dublin-asetus turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavasta maasta oli oikeuksien näkökulmasta kahtalainen: se osoitti hakijan hakemuksen käsittelystä vastuullisen valtion mutta esti turvapaikanhakijoiden vapauden valita päämääränsä EU-alueella. Yhteinen järjestelmä myös oletti kaikkien jäsenmaiden kykenevän käsittelemään hakemukset.

Käytännössä eteläiset jäsenmaat Kreikka ja Italia joutuivat kohtuuttoman tehtävän eteen, eivätkä niiden turvapaikkajärjestelmät kyenneet turvaamaan tulijoiden oikeuksia.

Harmonisointiin pyritään, mutta tahdonvoima ei riitä

Lissabonin sopimuksen voimaantulosta vuonna 2009 alkoi EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan toinen vaihe. Sopimus pyrki yhtenäistämään pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman määritelmät sekä vahvistamaan yhtenäiset turvapaikkamenettelyt ja vastaanotto-olosuhteet aiempien minimitasojen sijaan. Käytännössä EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen direktiiveistä ja asetuksista kaikki paitsi tilapäisen suojelun direktiivi uudistettiin vuoteen 2013 mennessä.

Käytännössä EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen direktiiveistä ja asetuksista kaikki paitsi tilapäisen suojelun direktiivi uudistettiin vuoteen 2013 mennessä.

EU-johtajat julkaisivat myös uuden oikeus- ja sisäasioita koskevan Tukholman työohjelman (2010–2014), jossa sisäinen turvallisuus yhdistettiin vahvasti luvattoman maahantulon ja turvapaikanhaun kontrolloimiseen. Jäsenmaiden päätöksenteon ja yhteisen politiikan tueksi tarkoitettu Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) aloitti toimintansa vuonna 2011.

Kun vanhat vallat kaatuivat Pohjois-Afrikan maissa vuonna 2011 niin kutsutun arabikevään yhteydessä, paperittomien maahantulijoiden määrä lisääntyi Euroopan maissa. Sitä mukaa kun tulijoita oli entistä enemmän, heidän tuloaan pyrittiin rajoittamaan sekä kahdenvälisin sopimuksin että EU-tason toimin.

Esimerkiksi Italia solmi sopimuksen vuonna 2011 sekä Tunisian että Libyan kanssa. EU hahmotteli Tunisian, Marokon, Egyptin ja Libyan kanssa liikkuvuuskumppanuussopimuksia (mobility partnerships), jotka edellyttivät kumppaneilta tehostettua rajavalvontaa ja yhteistyötä palautuksissa.

Turvapaikkapolitiikkansa toisessa vaiheessa EU näytti tasapainottelevan oikeuksien suojelijan ja sisäisen turvallisuuden takaajan roolien välissä. Pyrkimys määritelmien ja suojelutason harmonisointiin jäsenmaissa oli vahva, sillä sen avulla haluttiin estää turvapaikanhakijoiden liikehdintää unionin sisällä.

Esimerkiksi Kreikassa ja Italiassa turvapaikkahallinnon kehittymättömyyttä ei kuitenkaan kyetty ratkaisemaan yksin yhteisillä standardeilla ja tahdonvoimalla. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin suositteli, ettei turvapaikanhakijoita palautettaisi näihin maihin niiden heikkojen vastaanotto-olosuhteiden ja tulijoiden oikeusturvan takia.

Kriisi johtaa kiisteltyihin, välittömiin toimiin

Vuoden 2015 niin sanottu pakolaiskriisi aiheutti EU:ssa turvapaikkapolitiikan uudelleenarvioinnin, sillä tragediat Välimerellä vaativat välittömiä toimia. Kreikkaan ja Italiaan perustettiin tulijoiden rekisteröintiin ja käsittelyyn erikoistuneita keskuksia (hotspots).

Keskeiseksi ongelmaksi muodostui turvapaikanhakijoiden jakaminen jäsenmaiden kesken. Syyskuussa 2015 ministerineuvosto päätti hätätoimena jakaa Kreikasta ja Italiasta muihin jäsenmaihin kaikkiaan 160 000 turvapaikanhakijaa.

Slovakia, Unkari, Tšekki ja Romania äänestivät turvapaikanhakijoiden pakollista vastaanottamista vastaan. Erimielisyyksien takia turvapaikanhakijoita ei kyetty jakamaan jäsenmaiden kesken suunnitelman mukaisesti.

Komissio kuitenkin laati vuonna 2016 ehdotuksen turvapaikanhakijoiden pysyvästä jakomekanismista, joka ottaisi huomioon jäsenmaiden vastaanottokyvyn ja tulijoiden määrän. Ehdotuksessa jäsenmaille jätettiin myös mahdollisuus ostaa itsensä ulos siirroista.

Komissio on ehdottanut myös muiden yhteisen turvapaikkajärjestelmän säännösten uudistamista sekä esimerkiksi EU:n yhteisen uudelleensijoituskehyksen luomista kolmansista maista tulevia pakolaisia varten.

Kolmansien maiden kanssa solmituista sopimuksista eniten kritiikkiä on kohdistunut EU–Turkki-julkilausumaan, joka solmittiin maaliskuussa 2016. Julkilausuman mukaan Turkin kautta Kreikkaan tulleita paperittomia siirtolaisia voitaisiin palauttaa Turkkiin, ja jokaista palautettua kohden EU vastaanottaisi Turkista yhden pakolaisen. EU maksoi Turkille kolme miljardia euroa pakolaisten auttamiseksi.

Kesällä 2018 Eurooppa-neuvosto puolestaan linjasi, että eri puolille Välimerta voitaisiin perustaa turvapaikanhakijoiden vastaanotto- ja käsittelykeskuksia. Niiden toteuttamisesta ei kuitenkaan ole päästy sopuun Pohjois-Afrikan maiden kanssa.

Erityisen ongelmallisena voidaan pitää rajavalvonnan ja tiedonvaihdon yhteistyötä niiden maiden kanssa, jotka saattavat hyödyntää teknologiaa omien kansalaistensa tarkkailemiseen.

Lisäksi EU on tehostanut rajavalvontaa vahvistamalla uuden Euroopan raja- ja rannikkovartioston toimintakykyä. Rajavalvonnassa oletettu humanitarismi yhtyy turvallisuuspyrkimyksiin. Erityisen ongelmallisena voidaan pitää rajavalvonnan ja tiedonvaihdon yhteistyötä niiden maiden kanssa, jotka saattavat hyödyntää teknologiaa omien kansalaistensa tarkkailemiseen. Myös EU:n tukea Libyan rajavartiostolle on kritisoitu.

Rajavalvontaa ja kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä tehostamalla EU:n voidaan katsoa yrittävän ehkäistä turvapaikanhakijoiden pääsyä unionin alueelle. Jos ihmiset eivät pääse vaatimaan oikeuksiaan, EU ulkoistaa suojeluvastuutaan.

Uskottava politiikka vaatii oikeuksien ja turvallisuuden yhteensovittamista

Yhteisen turvapaikkapolitiikan kehittäminen on vienyt toimivaltaa EU:n suuntaan, mutta jäsenmaat pitävät edelleen tiukasti kiinni mahdollisuuksistaan soveltaa yhteistä linjaa. Akuutin pakolaiskriisin jälkeen toimissa on korostunut sisäisen turvallisuuden takaaminen oikeuksien vaalimisen sijaan.

Vaikka EU:n toimet ovat saaneet osakseen paljon arvostelua, ne ovat myös osoittautuneet tehokkaiksi sääntelemättömän siirtolaisuuden vähentämisessä. Sääntelemätön maahantulo EU:n alueelle on vähentynyt 95 prosenttia syksyn 2015 vilkkaimmista päivistä. Myös jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä on vähentynyt lähes kriisiä edeltäneelle tasolle.

Tulevaisuudessa EU:lta vaaditaan turvapaikkapolitiikassa unionin perimmäisten arvojen ja politiikan muiden ulottuvuuksien, kuten turvallisuuden, aiempaa läpikotaisempaa yhteensovittamista. Tämä on olennaista sekä turvapaikanhakijoiden oikeuksien että unionin uskottavuuden kannalta.

Toinen EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan tulevaisuuden kysymys on, kuinka kiista turvapaikanhakijoiden jakamisesta jäsenmaiden kesken pystytään ratkaisemaan. Kysymykseen tiivistyy EU:n arvopohjaisen toiminnan uskottavuus, sillä solidaarisuus sekä jäsenmaiden kesken että erityisesti suojelua etsiviä ihmisiä kohtaan mitataan tässä konkreettisesti.

Vastavalitun Euroopan parlamentin aiempaa pirstaloituneempi puoluejakauma tuskin helpottaa yhteisen politiikan muotoilua.

Oikeistopopulististen, maahanmuuttovastaisten ja EU-kriittisten puolueiden vahva kannatus eri puolilla Eurooppaa luo kuitenkin vaikeat olosuhteet yhteisten päätösten aikaansaamiselle ja turvapaikkapolitiikan kehittämiselle. Odotettavissa on vahvaa kansallisen toimivallan puolustamista maahanmuuttoon liittyvissä kysymyksissä. Myöskään vastavalitun Euroopan parlamentin aiempaa pirstaloituneempi puoluejakauma tuskin helpottaa yhteisen politiikan muotoilua.

Vaihtoehtoja voisi löytyä, jos EU:ssa kyettäisiin ajattelemaan turvallisuutta nykyistä laajemmin sekä palaamaan alkuperäiseen kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.

Turvallisuusnäkökulmaan liittyvien toimien, kuten ulkorajavalvonnan tehostamisen ja turvapaikkapolitiikan kiristämisen, sijaan turvapaikkapolitiikkaa voitaisiin kehittää esimerkiksi uudelleensijoittamisen tehostamisella tai nopeutetun suojelun takaamisella tietyiltä alueilta tuleville. Näin voitaisiin lisätä samanaikaisesti sekä EU:n politiikan uskottavuutta kumppanimaiden silmissä että jäsenmaiden kontrollin tunnetta.

Kirjoitus pohjautuu Kosmopolis-lehden numerossa 2/2019 ilmestyneeseen artikkeliin.

VTT Hanna Tuominen  on valtio-opin yliopisto-opettaja Turun yliopistossa. Tuominen on aiemmin toiminut myös Politiikasta-lehden päätoimittajana. Anna-Kaisa Hiltunen on ulkoministeriössä työskentelevä erityisasiantuntija ja Ulkopolitiikka-lehden pitkäaikainen toimitussihteeri.

Julkaisu Turvapaikkapolitiikkaa ihmisoikeuksien ja turvallisuuden ristipaineessa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

YK:n ihmisoikeusneuvosto (Human Rights Council) perustettiin vuonna 2006 edistämään ja suojelemaan ihmisoikeuksia maailmassa sekä puuttumaan kiireellisesti vakaviin ihmisoikeusrikkomuksiin. Se on YK:n yleiskokouksen alainen, hallitustenvälinen toimielin, joka koostuu 47 jäsenestä.

Ihmisoikeusneuvoston jäsenet valitaan yleiskokouksessa vaaleilla maantieteellisistä alueryhmistä ja kunkin jäsenen toimikausi kestää kolme vuotta. Neuvosto kokoontuu kolmesti vuodessa noin kolme viikkoa kestäviin yleisistuntoihin Genevessä.

Näiden lisäksi se voi pitää erityisistuntoja jonkin maan tai ihmisoikeustilanteen niin vaatiessa. Varsinaisten istuntojen työtä täydentävät erilaiset erityistoimenpiteet, kuten ihmisoikeuksien erityisasiantuntijat ja työryhmät jonkin yksittäisen maan tai teeman tutkimiseksi.

Lisäksi yleismaailmallinen määräaikaistarkastelu (UPR) käy läpi kaikkien YK:n jäsenmaiden ihmisoikeustilanteet säännöllisessä syklissä. Ihmisoikeusneuvoston toinen vuosittainen yleisistunto käynnistyi viime viikon maanantaina Genevessä.

Ihmisoikeusneuvosto ja Yhdysvaltojen asema

Yhdysvallat oli ihmisoikeusneuvoston perustamisessa vuonna 2006 aktiivisesti mukana, mutta koska sen näkemyksiä ei riittävästi huomioitu, Yhdysvallat äänesti neuvoston perustavaa päätöslauselmaa vastaan. Tästä huolimatta Yhdysvallat oli mukana neuvoston työssä pysyvän tarkkailijan asemassa ja osallistui myös toimielimen rahoitukseen.

Vuonna 2008 Yhdysvallat kuitenkin jättäytyi kokonaan ihmisoikeusneuvoston työn ulkopuolelle, koska koki vaikutusmahdollisuutensa riittämättömiksi. Barack Obaman kaudella Yhdysvallat ilmoitti jälleen hakevansa ihmisoikeusneuvoston jäsenyyttä ja tulikin heti valituksi vuonna 2009.

Yhdysvallat toimi neuvostossa aktiivisesti kaksi kolmen vuoden toimikautta peräkkäin, syksystä 2009 vuoden 2015 loppuun. Pakollisen välivuoden jälkeen Yhdysvallat tuli jälleen valituksi neuvostoon kaudelle 2017–2019.

Haley korosti eron olevan merkki nimenomaan Yhdysvaltojen vahvasta sitoutumisesta ihmisoikeuksiin ja tässä mielessä välttämätön.

Yhdysvaltojen YK-lähettiläs Nikki Haley ilmoitti 20.6.2018 Yhdysvaltojen eroavan neuvostosta jäsenyyskauden ollessa vasta puolivälissä. Syyksi hän kertoi ihmisoikeusneuvoston tekopyhyyden sekä erityisesti sen jäsenistön kyvyttömyyden tarttua ihmisoikeusrikkomuksiin.

Lisäksi ihmisoikeusneuvosto ei Yhdysvaltojen näkökulmasta toimi puolueettomasti, vaan keskittää huomionsa yksipuolisesti tiettyjen valtioiden, kuten Israelin, ihmisoikeustilanteen arvosteluun. Haley korosti eron olevan merkki nimenomaan Yhdysvaltojen vahvasta sitoutumisesta ihmisoikeuksiin ja tässä mielessä välttämätön. Haleyn mukaan eroa ei myöskään pidä tulkita siten, että Yhdysvallat pyrkisi eroon ihmisoikeusvelvoitteistaan.

Onko Yhdysvaltojen ihmisoikeusneuvostoon kohdistama kritiikki oikeutettua?

Yhdysvaltojen eroilmoitus ei ole yllätys, sillä jo kesäkuussa 2017 Yhdysvallat uhkasi harkitsevansa jäsenyyttään ihmisoikeusneuvostossa, mikäli sen toivomaa muutosta neuvoston toiminnassa ei tapahdu. Hyvä kysymys onkin, voidaanko Yhdysvaltojen kritiikkiä pitää oikeutettuna.

On totta, että ihmisoikeusneuvoston ei voida katsoa toimineen ideaalilla tavalla ihmisoikeuksien edistämiseksi ja suojelemiseksi sen reilun kymmenen toimintavuoden aikana. Ensinnäkin toiminta ei ole ollut linjassa perustamispäätöslauselmassa julistetun valtioiden tasapuolisen ja puolueettoman käsittelyn kanssa.

Ihmisoikeusneuvoston ensimmäisinä toimintavuosina sen erityisistunnot keskittyivät yksipuolisesti tarkastelemaan Israelin toimia (neljä istuntoa seitsemästä). Edelleen Israelin ja Palestiinan tilanne muodostaa yhden ihmisoikeusneuvoston pysyvistä aihealueista (toimintaohjelman kohta 7), joka asettaa Israelin erilaiseen asemaan suhteessa muihin maakohtaisiin tarkasteluihin.

Ihmisoikeusneuvoston ei voida katsoa toimineen ideaalilla tavalla ihmisoikeuksien edistämiseksi ja suojelemiseksi.

Esimerkiksi EU on jatkuvasti kampanjoinut sen puolesta, että Israelia koskeva aihealue yhdistettäisiin osaksi yleisempää maakohtaisen tarkastelun aihealuetta (toimintaohjelman kohta 4). Israelin toimia arvostelevia päätöslauselmia annetaan myös suhteettoman suuri määrä. Samanaikaisesti useat muut vakavia ihmisoikeusrikkomuksia tekevät valtiot eivät ole olleet neuvoston huomion kohteena.

Toiseksi ihmisoikeusneuvoston toiminta on hallitustenvälisenä toimielimenä vahvasti poliittista ja sidoksissa eri poliittisten ryhmien tasapainotteluun sekä liittolaissuhteisiin. Ihmisoikeusneuvoston toiminnan perusajatuksena on valtioiden yhteistyö sekä yhteisymmärryksen ja dialogin rakentaminen eri toimijoiden välillä.

Käytännössä tämä johtaa siihen, että ihmisoikeusneuvosto voi saavuttaa päätöslauselmia vain sellaisissa kysymyksissä ja niillä sanamuodoilla, joista voidaan jäsenistön keskuudessa päästä yhteisymmärrykseen. Useimmat neuvoston päätöslauselmista hyväksytäänkin konsensuksella. Toisinaan asioista on kuitenkin äänestettävä ja myös äänestysten määrä usein viestii neuvoston poliittisista jännitteistä.

Yhdysvallat on myös arvostellut ihmisoikeusneuvoston jäsenistön valintaa. Tämä huoli on ollut muidenkin toimijoiden jakama ja esimerkiksi ihmisoikeusjärjestöt ovat nostaneet esiin ihmisoikeusneuvoston jäsenyysehdokkaiden ihmisoikeusrikkomuksia ennen vaaleja.

Näin on myös saatu joitakin valtioita luopumaan jäsenyyssuunnitelmistaan. Silti jäseninä on nähty monia ihmisoikeusmaineeltaan kyseenalaisia valtioita (Kiina, Kuuba, Venezuela, Kongo). Ongelmana on se, että alueelliset ryhmät pystyvät keskenään sopimaan ehdokkaista ja rajoittamaan valinnan mahdollisuuksia. Näin ollen todellista kilpailua neuvoston paikoista ei synny.

Nimenomaan neuvoston jäsenenä Yhdysvallat on parhaiten saanut aikaan toivottua muutosta sekä edistänyt tehokasta toimintaa ihmisoikeuksien suojelemiseksi maailmassa.

Ihmisoikeusneuvoston parannustoimilla, joita pohdittiin erityisesti vuoden 2011 virallisessa arvioinnissa, pyrittiin tarttumaan toiminnan epäkohtiin. Silti monet edellä mainituista ongelmista edelleen vaikeuttavat olennaisesti neuvoston työtä ja estävät tehokkaan toiminnan ihmisoikeuksien suojelemiseksi.

Se, onko neuvostosta eroaminen oikea tapa ajaa ihmisoikeusneuvoston muutosta, on oma kysymyksensä. Yhdysvaltojen asennoituminen ihmisoikeusneuvostoa kohtaan on aina ollut kriittinen, oli se neuvostossa virallisesti jäsenenä tai sen ulkopuolella. Silti voidaan väittää, että nimenomaan neuvoston jäsenenä se on parhaiten saanut aikaan toivottua muutosta sekä edistänyt tehokasta toimintaa ihmisoikeuksien suojelemiseksi maailmassa.

Länsi vastaan muut – miten tästä eteenpäin?

Ihmisoikeusneuvoston toiminnassa vallitsevana asetelmana on ollut lännen ja muun maailman välinen vastakkainasettelu. Toisaalta neuvoston toiminnan sujuvuus on pitkälti riippuvaista sen koostumuksesta sekä yksittäisistä maa- ja asiakysymyksistä.

Maailmanpolitiikan myllerrykset heijastuvat nopeasti ihmisoikeusneuvoston toimintaan ja saattavat muuttaa äkillisesti sen toimintaedellytyksiä sekä muodostuvia poliittisia liittoutumia. Esimerkiksi arabikevään 2011 vaikutukset neuvoston toimintaan olivat merkittäviä ja mahdollistivat aiemmin hankalien päätöslauselmien läpimenon.

Vaikka länsimaiden saatetaan perinteisesti syyttää keskittyvän kansalais- ja poliittisiin oikeuksiin, usein niiden agendalla on paljon muitakin teemoja. Esimerkiksi EU:n jäsenmaat ovat pyrkineet ajamaan useita taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin (TSS) oikeuksiin liittyviä kysymyksiä tasapainottaakseen neuvoston toimintaa.

TSS-oikeuksien kattavampi huomioiminen on ollut myös EU:n ihmisoikeustoimintaohjelman yksi pääkohteista vuosille 2015–2019. Yhdysvaltojen ja EU:n sekä laajemminkin länsimaiden painopisteinä ovat olleet erityisesti naisten ja tyttöjen oikeudet, uskonnon ja ilmaisunvapaudet sekä ihmisoikeuspuolustajien suojelu.

Näiden oikeuksien jatkuva kyseenalaistaminen globaalilla tasolla on arkipäiväistynyt.

Näiden oikeuksien jatkuva kyseenalaistaminen globaalilla tasolla on arkipäiväistynyt. Yhdysvaltojen ero merkitsee kasvanutta taakkaa muille länsimaille näiden tärkeiden temaattisten aiheiden puolustamisessa.

Merkittävin vastakkainasettelu syntyy silti maakohtaisista päätöslauselmista. Suuri osa ihmisoikeusneuvoston jäsenistä vastustaa yksittäisten maiden ihmisoikeustilanteiden tarkastelua ja puolustaa valtioiden suvereniteettia.

Esimerkiksi Venäjä, Kiina ja Kuuba ovat kyenneet estämään maakohtaisia päätöslauselmia luomalla laajoja liittoumia. Niiden näkemyksen mukaan yleismaailmallinen määräaikaistarkastelu riittää valtioiden tilanteiden läpikäymiseen ja maakohtaisilla tarkasteluilla tulisi olla aina kyseisen maan suostumus. Tärkeiden maakohtaisten päätöslauselmien ajaminen onkin jäänyt EU:n ja Yhdysvaltojen johtajuuden varaan.

Yhdysvallat on saanut aikaan päätöslauselmia muun muassa Syyrian ja Etelä-Sudanin tilanteesta. EU puolestaan on ajanut yhdessä Japanin kanssa Pohjois-Koreaa koskevia lauselmia sekä itsenäisemmin Myanmariin liittyviä päätöslauselmia.

Ruotsi taas on edistänyt Iran-päätöslauselmaa yhdessä useiden maiden kanssa. On huomattava, että maakohtaisten tarkastelujen määrä on ihmisoikeusneuvostossa kasvanut viime vuosina.

Ihmisoikeusneuvosto on myös saanut aikaan useita tärkeitä maakohtaisia päätöslauselmia sekä erityistoimenpiteitä yksittäisten maiden tilanteiden seuraamiseksi. Lisäksi neuvoston käsittelyyn on noussut aiempaa moninaisempi joukko valtioita, jota voidaan pitää myönteisenä kehityskulkuna. Myös maakohtaisten tarkastelujen näkökulmasta Yhdysvaltojen ero on hyvin valitettavaa ja jättää sen liittolaiset huonoon tilanteeseen.

Ei helppoja ratkaisuja tai pikavoittoja

Yhdysvaltojen suhtautuminen ihmisoikeusneuvostoon ja laajemmin monenväliseen yhteistyöhön tuntuu horjuvan pahasti Donald Trumpin aikakaudella. Kansainväliset sopimukset ja sitoumukset eivät tunnu painavan paljoakaan vaakakupissa, eikä pehmeille arvoille anneta sijaa Trumpin hallinnon ulkopolitiikassa. Toisaalta tämä ei ole ihmisoikeusneuvoston kontekstissa missään määrin uutta eikä edes yllättävää politiikkaa.

Monenvälinen yhteistyö ihmisoikeuskysymyksissä kysyy sitkeyttä siihen osallistuvilta. Helppoja ratkaisuja tai pikavoittoja on harvoin tarjolla.

Ihmisoikeusneuvosto ei tunnu palvelevan tai edistävän Yhdysvaltojen intressejä oikeassa mitassa ja oikealla tavalla, joten se saa jäädä. On huomattava, että moni muukin toimija olisi näillä perusteilla voinut luopua neuvoston jäsenyydestä. Monenvälinen yhteistyö ihmisoikeuskysymyksissä kysyy sitkeyttä siihen osallistuvilta. Helppoja ratkaisuja tai pikavoittoja on harvoin tarjolla.

Yhdysvaltojen liittolaiset eropäätös jättää hankalaan asemaan ihmisoikeusneuvossa. Globaalilla tasolla ihmisoikeuksien ajaminen ja puolustaminen on viime vuosina kohdannut useita haasteita, eikä yhden merkittävimmän länsimaisen toimijan poisjäänti ainakaan auta tilannetta.

Toisaalta ihmisoikeusneuvostossa jäsenyys on ratkaisevaa pääosin äänestystilanteissa ja monissa kysymyksissä on mahdollista toimia tehokkaasti myös kulisseissa. Toivottavaa on, että Yhdysvallat jatkaa epävirallisesti aktiivista toimintaansa ihmisoikeusneuvoston liepeillä ja tukee mittavilla resursseillaan liittolaisia näiden jäädessä yksin puolustamaan ihmisoikeuksia.

VTT Hanna Tuominen on kansainvälisen politiikan yliopisto-opettaja Turun yliopistossa. Tuominen on aiemmin toiminut myös Politiikasta-lehden päätoimittajana.

Julkaisu Yhdysvaltojen lähtö YK:n ihmisoikeusneuvostosta ei ole yllätys ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

YK:n ihmisoikeusneuvosto

Ihmisoikeusneuvosto on YK:n yleiskokouksen alaisuudessa toimiva, 47 jäsenvaltiosta koostuva toimielin, jonka tehtävänä on edistää ja suojella ihmisoikeuksia. YK:n laajemmassa ihmisoikeusjärjestelmässä neuvoston asema on keskeinen.

Ihmisoikeusneuvoston työ pohjautuu pitkälti valtioiden väliseen dialogiin ja halukkuuteen tehdä yhteistyötä ihmisoikeuksien hyväksi. Ihmisoikeustyöhön suunnattuja varoja on YK:ssa lisätty, mutta edelleen esimerkiksi vuosina 2014–2015 ihmisoikeuksiin kohdistui vain 3,2 prosenttia YK:n budjetista. Se omalta osaltaan asettaa rajat kunnianhimoisille ihmisoikeuspyrkimyksille.

Ihmisoikeusneuvosto kokoontuu kolmesti vuodessa yleisistunnoissaan muutaman viikon kerrallaan. Sen lisäksi neuvosto voi kokoontua tilanteen niin vaatiessa erityisistuntoihin. Eri kokoonpanot kokoontuvat myös omiin kokouksiinsa tehden ihmisoikeusneuvoston työstä ympärivuotista.

Neuvoston jäsenvaltiot valitaan kolmen vuoden toimikausiksi, ja valintaprosessissa tulisi huomioida valtioiden maine ja pyrkimykset ihmisoikeuksien puolustamisessa. Toisaalta ihmisoikeusneuvoston jäseninä on toiminut monia valtioita, joiden maine ihmisoikeuksien saralla on vähintäänkin kyseenalainen.

Ihmisoikeuksien suojelun sijasta pääpaino onkin ollut ihmisoikeuksien edistämistyössä.

Kuten kaikissa valtioiden välisissä elimissä, myös ihmisoikeusneuvostossa poliittiset syyt ja erilaiset jännitteet ovat toisinaan estäneet tehokkaan toiminnan ihmisoikeuksien suojelemiseksi. Suojelun sijasta pääpaino onkin ollut ihmisoikeuksien edistämistyössä.

Yleismaailmallinen määräaikaistarkastelu

Yksi ihmisoikeusneuvoston merkittävimmistä työkaluista on yleismaailmallinen määräaikaistarkastelu eli UPR (Universal Periodic Review). Se käy läpi kaikkien YK:n jäsenvaltioiden ihmisoikeustilanteet säännöllisesti noin nelivuotisen kauden aikana.

Määräaikaistarkastelu mahdollistaa keskustelun kaikkien YK:n jäsenvaltioiden ihmisoikeustilanteista. Mekanismin perimmäinen tavoite onkin parantaa ihmisoikeuksia ja puuttua ihmisoikeusrikkomuksiin riippumatta siitä, missä ne tapahtuvat. Se tarjoaa myös tukea velvoitteiden toteuttamisessa ja jakaa parhaita käytäntöjä maiden välillä.

Valtiot usein suhtautuvat UPR-suosituksiinsa myönteisemmin kuin erilaisten YK:n valvontaelinten heille asettamiin velvoitteisiin. Tarkastelu antaa valtioille mahdollisuuden osoittaa omaa hyväksyntää sekä yhteistyöhalukkuutta, joka tuntuu monelle valtiolle olevan olennaista.

Yksikään valtio ei ole jättäytynyt määräaikaistarkastelun ulkopuolelle.

Yleisesti ottaen määräaikaistarkastelu ei luo valtioille siis uusia ihmisoikeusvelvoitteita, vaan se pikemminkin varmistaa kansallisten, alueellisten ja kansainvälisten instrumenttien jo asettamia velvollisuuksia.

Vuoden 2016 loppuun mennessä ihmisoikeusneuvosto oli käynyt kahdesti läpi kaikkien YK:n jäsenvaltioiden (193) tilanteet. Keväällä 2017 käynnistyy kolmas tarkastelukierros.

Yllättävää kyllä, valtiot ovat kokeneet tarkastelun niin tärkeäksi, ettei yksikään maa ole jättäytynyt sen ulkopuolelle. Kaikkien valtioiden osallistuminen UPR-prosessiin on erityisen tärkeää, koska se vahvistaa ihmisoikeuksien universaaliutta sekä mekanismin puolueettomuutta ja tasapuolisuutta. Aiemmin ihmisoikeusneuvostoa on kritisoitu huomion keskittämisestä vain joidenkin valtioiden, kuten Israelin, ihmisoikeustilanteisiin.

Määräaikaistarkastelun eteneminen

UPR-prosessissa jokainen valtio valmistelee tarkasteluun oman kansallisen raporttinsa ihmisoikeuksien toteutumisesta. Siinä keskitytään erityisesti siihen, miten kansainväliset velvoitteet ja sopimukset on huomioitu.

Ideaalitilanteessa valtio konsultoi laajasti kansalaisjärjestöjä raporttinsa valmistelussa. Monissa maissa määräaikaistarkastelun onkin nähty lisänneen rakentavaa dialogia hallitusten ja kansalaisjärjestöjen välillä.

Toiseksi YK kerää yhteen valtiota koskevat aiemmat omien ihmisoikeuselintensä päätelmät ja suositukset. Kolmantena näkökulmana toimivat muiden osallistujien, kuten kansallisen ihmisoikeusinstituution ja kansalaisjärjestöjen, lähettämät näkemykset.

Määräaikaistarkastelu perustuu vuoropuheluun, jota tarkastelun kohteena oleva valtio käy muiden valtioiden ja ihmisoikeusjärjestöjen kanssa.

Määräaikaistarkastelu perustuu vuoropuheluun, jota tarkastelun kohteena oleva valtio käy muiden valtioiden ja ihmisoikeusjärjestöjen kanssa. Kunkin valtion tilanteelle on varattu ihmisoikeusneuvostossa kolme ja puoli tuntia, jonka aikana valtio esittelee oman raporttinsa ja kuuntelee sille esitettyjä puheenvuoroja. Jokaisen valtion tarkastelua avustaa kolme maata eli niin sanottu troikka, joka kokoaa yhteen huomiot ja laatii loppuraportin käydystä keskustelusta.

Loppuraportti sisältää valtiolle annetut suositukset, jotka valtio voi joko hyväksyä, asettaa tarkasteluun tai hylätä. Jos suositukset edellyttävät laajempia kansallisia muutostoimia, monet valtiot asettavat ne tarkasteluun ja hyväksyvät ne vasta kansallisen konsultointikierroksen jälkeen.

Seuraavilla kierroksilla valtioiden on osoitettava konkreettisesti, miten suosituksia on huomioitu ja toimeenpantu.

Loppuraportti hyväksytään ihmisoikeusneuvoston seuraavassa istunnossa, jossa tarkasteltavan valtion on viimeistään ilmaistava kantansa annettuihin suosituksiin. Tarkastelun seuraavilla kierroksilla valtioiden on osoitettava konkreettisesti, miten suosituksia on huomioitu ja toimeenpantu.

Määräaikaistarkastelun mahdollisuuksia ja haasteita

Yhdeksän vuoden aikana UPR on tuottanut noin 57 000 suositusta. Tarkastelun poliittisesta luonteesta viestii se, että eniten suosituksia saanut maa on Yhdysvallat. Toisaalta suosituksia on annettu paljon sellaisille maille, joiden ihmisoikeustilanne vaatii kansainvälistä huomiota.

UPR-prosessin ongelmana on, että valtiot ovat usein haluttomia arvostelemaan liittolaistensa tai naapurimaidensa ihmisoikeustilanteita ja suositukset heijastelevat kansallisia intressejä. Lisäksi liittolaiset ovat saattaneet manipuloida keskustelua varaamalla puheenvuoroja, joissa maan ihmisoikeustilannetta ja edistysaskeleita kehutaan aiheettomasti, jolloin kriittisille puheenvuoroille on jäänyt vähemmän aikaa.

Valtiot ovat usein haluttomia arvostelemaan liittolaistensa tai naapurimaidensa ihmisoikeustilanteita ja suositukset heijastelevat kansallisia intressejä.

Vakavia ihmisoikeusrikkomuksia tehneet valtiot ovat siis toisinaan saattaneet selviytyä tarkastelusta suhteellisen helposti. Menettelyn kehityksen myötä suositusten ja suosittelevien valtioiden määrä on kuitenkin kasvanut ja prosessissa on mahdollista ottaa esiin monia kysymyksiä, joihin aiemmin on ollut vaikeaa puuttua. Toistuvat suositukset samasta asiasta luovat myös paineita muutokselle.

Ihmisoikeusjärjestöillä on avainasema tuoda esiin erilaisia tarkempia ongelmia ja seurata suosituten toimeenpanoa, vaikka niiden mahdollisuudet osallistua varsinaiseen vuoropuheluun ovatkin vähäiset. Kansalaisjärjestöjen osallistumista määräaikaistarkasteluun sen eri vaiheissa onkin pyritty viime aikoina parantamaan.

Vaikka tarkastelussa annettavien suositusten laatu ja erityisesti toimeenpanon aste voivat vaihdella paljonkin, valtiot ovat hyväksyneet noin 70 prosenttia tarkastelussa annetuista suosituksista. Hyväksytyistä suosituksista noin puolet on tavalla tai toisella saanut aikaan muutoksia vapaaehtoiseen väliaikaisraportointiin mennessä eli tarkastelua seuraavien kahden ja puolen vuoden aikana.

Menestyäkseen suositusten tulisi olla tarkkoja, aikataulultaan rajattuja, jollakin tavalla mitattavissa ja maan tilanteen huomioiden relevantteja ja saavutettavia.

Jotkut valtiot eivät hyväksy suosituksia, jos ne eivät katso kykenevänsä toteuttamaan vaadittuja muutoksia ennen seuraavaa UPR-kierrosta. Toisille valtioille suositukset taas eivät välttämättä ole sidottuja määräaikaistarkastelun kiertoon, vaan niitä pidetään keinoina parantaa valtion ihmisoikeustilannetta yleisemmällä tasolla.

Suomen UPR-kierrokset

Suomi toimi YK:n ihmisoikeusneuvoston jäsenenä ensimmäisen kerran heti neuvoston ensimmäisellä toimikaudella 2006–2007. Suomen näkökulmasta ihmisoikeudet muodostivat jo tuolloin keskeisen osan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. YK:lla sekä muilla kansainvälisillä järjestöillä nähtiin olevan merkittävä rooli ihmisoikeuksien suojelussa ja edistämisessä.

Kirjelmässään YK:n yleiskokoukselle Suomi korosti ylläpitävänsä korkeimpia standardeja ihmisoikeuksien suhteen ja lupasi toimia aktiivisesti avoimen, läpinäkyvän, tuotteliaan ja tehokkaan ihmisoikeusneuvoston luomiseksi.

Neuvoston jäsenyyden takia Suomen ihmisoikeustilanne oli määräaikaistarkastelussa ensimmäisten valtioiden joukossa vuonna 2008. Ensimmäisellä kierroksella suositusten määrä pysyi vielä vaatimattomana (8 suositusta), kun UPR-prosessi oli vasta alkutekijöissään.

Määräaikaistarkastelun toisella kierroksella vuonna 2012 Suomi sai jo 78 suositusta, joista se hyväksyi valtaosan. Suositukset koskivat muun muassa ihmisoikeussopimusten ratifiointia, tasa-arvon edistämistä, syrjinnän, vihapuheen ja ääriliikkeiden vastaista toimintaa, ihmisoikeuskasvatusta, naisiin ja lapsiin kohdistuvan väkivallan ja ihmiskaupan ehkäisemistä sekä romanien ja vammaisten oikeuksia.

Nyt käytävän kolmannen kierroksen tarkastelun menestymisen kannalta on olennaista, miten Suomi onnistuu osoittamaan aiemmin saamiensa suositusten huomioimista ja täytäntöönpanoa käytännössä.

Tavoitteena on ollut lisätä kansallisen ihmisoikeuspolitiikan läpinäkyvyyttä ja erityisesti yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa.

Työtä on tehty paljon. Useita konsultointikierroksia on järjestetty ja kansalaisjärjestöjen kommentteja huomioitu. Suomi on valmistellut UPR-raporttinsa samanaikaisesti toisen kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmansa (vuosille 2017–2019) kanssa. Tavoitteena on ollut lisätä kansallisen ihmisoikeuspolitiikan läpinäkyvyyttä ja erityisesti yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa.

Suomi on hyväksynyt edellisten suositusten jälkeen lähes kaikki kansainväliset sopimukset ja niiden lisäpöytäkirjat, joita edellisessä määräaikaistarkastelussa suositeltiin. Poikkeuksena on Siirtotyöläisten ja heidän perheenjäsentensä oikeuksia koskeva yleissopimus, jonka Suomi katsoo lainsäädäntönsä puitteissa olevan tarpeeton, koska kyseisten henkilöiden oikeudet on jo turvattu muilla perusteilla.

Suomi on lisäksi pyrkinyt edistämään yhdenvertaisuutta ja vastustamaan syrjintää esimerkiksi uuden yhdenvertaisuuslain (2015) ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toiminnan kautta. Raportissa nostetaan esiin muun muassa toimet romanien ja vammaisten osallisuuden ja oikeuksien huomioinnissa. Kansallisessa raportissa esitellään myös useita pyrkimyksiä rasismin ja vihapuheen vähentämiseksi yhteiskunnassa.

Naisiin kohdistuvan väkivallan on huomioitu olevan keskeinen ihmisoikeushaaste Suomessa.

Naisiin kohdistuvan väkivallan on huomioitu olevan keskeinen ihmisoikeushaaste Suomessa, ja erilaisia toimia sekä naisten että lasten suojelemiseksi on esillä. Lisäksi ihmisoikeuksien katsotaan olevan tarkemmin osa uusia koulujen opetussuunnitelmia, joskin ihmisoikeuskasvatuksen myönnetään edelleen olevan paljon kiinni yksittäisten opettajien ja kasvatusalan toimijoiden mielenkiinnosta.

On myös tärkeää yrittää ennakoida määräaikaistarkastelussa esiin nousevia ihmisoikeuskysymyksiä. Suomen tarkasteluun on ennakolta pyydetty kaiken kaikkiaan 83 puheenvuoroa. Suomen tilanne näyttää siis kiinnostavan muita maita.

Ajankohtaiset kysymykset liittyvät Suomen osalta taloudellisen tilanteen heikkenemiseen sekä säästötoimenpiteiden ja rakenteellisten uudistusten seurauksiin. Lisäksi pakolaiskriisi ja Suomen mahdollisuudet käsitellä turvapaikanhakijoiden tilannetta nousevat varmasti tarkasteluun.

Ajankohtaiset kysymykset liittyvät Suomen osalta taloudellisen tilanteen heikkenemiseen sekä säästötoimenpiteiden ja rakenteellisten uudistusten seurauksiin.

Näiden ohella listalla on monia Suomen tilanteeseen liittyviä kestoaiheita, kuten naisiin kohdistuva väkivalta. Tulevassa tarkastelussa Suomelle onkin jo ennakkoon esitetty kysymyksiä, jotka koskevat muun muassa kotiväkivallan uhrien tukipalveluja, turvapaikanhakijoiden tilannetta, tutkintavankien kohtelua, ikäihmisten itsemääräämisoikeutta ja erilaisten vähemmistöjen syrjintää. Huolenaiheena on kasvava rasismi ja vihapuhe vähemmistöjä kohtaan.

Näiden kysymysten taustalla ovat Suomen aiemmat suositukset sekä kolmannen kierroksen raportteihin nostetut seikat. Esittelemällä kansallisessa raportissaan saavutuksia ja hyviä käytäntöjä Suomen on mahdollista tuoda esiin toimiaan erilaisten ihmisoikeuskysymysten huomioimiseksi.

Suomen tarkastelu päättyy ihmisoikeusneuvoston syyskuun istunnossa, jossa Suomen tilannetta tarkastelevan työryhmän loppuraportti hyväksytään. Raportti on tiivistelmä käydystä keskustelusta ja Suomen on viimeistään tuolloin ilmaistava kantansa annettuihin suosituksiin. Tällöin myös ihmisoikeusjärjestöillä on mahdollisuus kommentoida lopputulosta.

Määräaikaistarkastelun merkitys

Oman esimerkkinsä avulla Suomi voi olla vahvistamassa määräaikaistarkastelun mekanismia ja valtioiden välistä avointa vuoropuhelua ihmisoikeuksista. Siksi Suomen onkin tärkeää osoittaa sitoutumistaan UPR-prosessiin sekä tarkastelun kohteena että suosituksia esittävänä maana.

Suomi pitää tällä hetkellä peräpäätä tilastoissa suositusten vastaanottajamaana. Vaikka Suomen ihmisoikeustilanne on kansainvälisessä vertailussa erinomainen, maakohtaisia kysymyksiä ja haasteita on hyvä käsitellä rehellisesti ja avoimesti.

Vaikka Suomen ihmisoikeustilanne on kansainvälisessä vertailussa erinomainen, maakohtaisia kysymyksiä ja haasteita on hyvä käsitellä rehellisesti ja avoimesti.

Parhaimmillaan määräaikaistarkastelu tarjoaa valtioille lisäsysäyksen parantaa ihmisoikeusasioita, joista jo käydään kansallisesti vilkasta keskustelua. UPR-prosessilla voidaan rakentaa verkostoa ja yhteisymmärrystä kansalaisyhteiskunnan ja valtion välille.

YK:n määräaikaistarkasteluun ei tulisikaan suhtautua valtion velvollisuutena, vaan pikemminkin mahdollisuutena ja apuvälineenä kansallisen politiikan kehittämiselle.

Määräaikaistarkastelun suositusten antajana Suomi on osoittanut kohtuullista aktiivisuutta. Tässä roolissa on erityisen tärkeää rajata suositukset tarkemmin ja osallistua niiden toimeenpanon seurantaan esimerkiksi kahdenvälisten suhteiden osana.

Suositusten määrän kasvu UPR-prosessissa väistämättä johtaa myös siihen, ettei monilla valtioilla ole realistisia mahdollisuuksia toimeenpanna saamiaan suosituksia lähitulevaisuudessa. Näin ne myös saattavat päätyä hylkäämään suuren osan suosituksista.

Olisikin tärkeää saada lisättyä erityisesti kehitysmaille tarjottavaa taloudellista ja teknistä tukea suositusten toimeenpanemiseksi.

Määräaikaistarkastelun uskottavuuden kannalta olisikin tärkeää saada lisättyä erityisesti kehitysmaille tarjottavaa taloudellista ja teknistä tukea suositusten toimeenpanemiseksi.

Suosituksissa tulisi siis aina huomioida valtioiden konteksti. Osa suosituksista voi olla kovin yleislaatuisia ja helppoja toteuttaa, kun taas toiset edellyttävät isoja muutoksia kansallisella tasolla.

Vapaaehtoinen määräaikaisraportointi suositusten toimeenpanosta, johon Suomi on monien muiden tavoin sitoutunut, voi kertoa muille valtion etenemisestä. Toinen olennainen väline suositusten huomioimiseksi on kansallinen ihmisoikeusstrategia tai toimintaohjelma, jossa listataan tarkemmin kehityskohteet, muutoksen aikataulu ja vastuullisen hallinnonalan toimijat.

Keskeistä on tietysti se, millaisia vaikutuksia annetuilla suosituksilla saadaan aikaiseksi käytännössä. Kolmannen tarkastelukierroksen alkaessa näkyvissä on sekä positiivisia että negatiivisia kehityskulkuja.

Positiivista on ainakin se, että kaikki valtiot ovat hyväksyneet oman ihmisoikeustilanteensa kansainvälisen julkisen arvioinnin ja siitä keskustelemisen. Annettuja suosituksia on toimeenpantu paljon ja monet valtiot ovat sitoutuneet etenemisensä vapaaehtoiseen väliraportointiin.

Negatiivisempi asia on valtioiden haluttomuus työskennellä kansalaisjärjestöjen kanssa ja pyrkimykset jopa estää joidenkin ihmisoikeuspuolustajien pääsy Geneveen raportoimaan ihmisoikeusongelmista.

Määräaikaistarkastelun mahdollisuudet saada aikaan konkreettisia muutoksia ihmisoikeuskysymyksissä ovatkin ennen kaikkea valtioiden omissa käsissä.

Suomen määräaikaistarkastelua voi seurata suorana.

VTT Hanna Tuominen on tutkinut väitöskirjassaan EU:n roolia YK:n ihmisoikeusneuvostossa. Tuominen on aiemmin toiminut myös Politiikasta-lehden päätoimittajana.

Julkaisu YK:n ihmisoikeusneuvosto tarkastelee tänään Suomen ihmisoikeustilannetta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.