Sanna Marinin (sd.) johtama hallitus (2019–2023) on joutunut yhden hallituskauden aikana tekemisiin suurempien ongelmien kanssa kuin yksikään toinen Suomen hallitus toisen maailmansodan jälkeen. Ensin tuli koronaviruspandemia, sitten Ukrainan sota, joka johti puolustusliitto Naton jäsenyyden hakemiseen – ja lopulta sodan välillisesti aiheuttama energiakriisi. 

Kaikissa on tarvittu nopeita toimenpiteitä, mukaan lukien lainsäädäntö. Samalla olisi pitänyt noudattaa hyvän lainvalmistelun periaatteita, mihin ei syystä tai toisesta aina pystytty. 

Kun Marinin hallitus nimitettiin joulukuussa 2019, tuleviin kriiseihin ei vielä osattu varautua. Hallitusohjelma siirtyi paljolti sellaisenaan edelliseltä pääministeriltä Antti Rinteeltä (sd.). 

Kaikissa on tarvittu nopeita toimenpiteitä, mukaan lukien lainsäädäntö. Samalla olisi pitänyt noudattaa hyvän lainvalmistelun periaatteita, mihin ei syystä tai toisesta aina pystytty. 

Hallitusta kehuttiin sen alkuvaiheessa ihmisoikeusystävällisyydestä esimerkiksi ihmisoikeusjärjestö Amnestyn asiantuntijan Niina Laajapuron toimesta. Laajapuro viittasi muun muassa siihen, että hallitus aikoi puuttua naisiin kohdistuvaan väkivaltaan, ja raiskauksen määritelmä oli tarkoitus ankkuroida suostumukseen perustuvaksi. 

Helmikuussa 2023 eduskunnassa hyväksytty translain uudistaminen siten, että sukupuolen oikeudellinen vahvistaminen ei enää perustu lääketieteelliseen arvioon eikä edellytä lisääntymiskyvyttömyyttä, sisältyi myös hallitusohjelmaan, samoin kuin hallituksen syksyllä 2022 riitauttanut saamelaiskäräjälain uudistus. 

Tässä artikkelissa tarkastellaan Marinin hallituksen hallitusohjelmaa politiikan teon välineenä hallituskauden lähestyessä loppuaan. Joskus on ollut epäselvää, kumpi määrittää enemmän lakien sisältöä: perustuslaki vai hallitusohjelma. Tähän annettava vastaus vaikuttaa myös siihen, onko väliä, millaisia arvoja edustavia puolueita hallituksessa on.

Hallitusohjelma politiikan teon välineenä

Marinin hallituksen ohjelma oli tyypiltään strateginen hallitusohjelma, kuten myös luonnehdittiin edeltäneen Juha Sipilän (kesk.) hallituksen (2015–2019) ohjelmaa. Strategisella hallitusohjelmalla tarkoitetaan sitä, että hallitusohjelmaan sisällytetään paitsi vaalikauden neljän vuoden tavoitteet, myös tavoitteet seuraavalle kymmenelle vuodelle. Tavoitteiden määrä rajataan tarkoin ja niiden toteutumista seurataan tarkoin. 

Näiden kahden hallitusohjelman välillä on kuitenkin se merkittävä ero, että Sipilän hallitusohjelma ”Ratkaisujen Suomi” oli sivumäärältään lyhyt, ja siinä vain todettiin Suomen keskeiset ongelmat, jotka hallitus aikoi ratkaista. Marinin hallituksen hallitusohjelma ”Osallistuva ja osaava Suomi” on sen sijaan hyvin laaja, ja sen lähtökohtana on, että monia asioita ensin selvitetään, ja niihin etsitään vasta sitten ratkaisuja. 

Marinin hallituksen hallitusohjelmassa luvataan uudistaa poliittista kulttuuria ja päätöksentekoa sekä korostetaan ministerityöryhmien merkitystä. Lainvalmistelussa luvattiin käyttää myös komiteoita hallitusohjelman toteutumista edistäviin hankkeisiin. Yli vaalikausien työskentelevät komiteat vastaisivat suurten rakenne- ja muiden uudistusten valmistelusta. 

Hallitusohjelman mukaan Marinin hallituksella olisi myös säännöllisesti yhteisiä iltakouluja, joissa tuetaan hallituksen päätavoitteiden toteutumista. 

Marinin hallituksen hallitusohjelma ”Osallistuva ja osaava Suomi” on hyvin laaja, ja sen lähtökohtana on, että monia asioita ensin selvitetään, ja niihin etsitään vasta sitten ratkaisuja. 

Kun koronaviruspandemia iski Suomeen maaliskuussa 2020, hallituksen ei ollut mahdollista edetä aiempien suunnitelmien mukaisesti, vaan täytyi toimia nopeasti tilanteen muuttuessa alati. Helmikuussa 2020 julkaistu vaalikauden 2019–2023 lainsäädäntösuunnitelma ei ollut enää kaikilta osin ajantasainen.  Vuoden 2021 helmikuussa julkaistiin uusi tarkistettu suunnitelma vaalikauden 2019–2023 keskeisistä lainsäädäntöhankkeista, ja uudelleen syksyllä 2022.

Kun yhdestä ongelmasta oli pääosin päästy eroon, hallitus kohtasi aina uusia ongelmia. Koronakriisiin, saati Venäjän hyökkäykseen Ukrainaan ja sitä seuranneeseen pikaiseen puolustusliitto Naton jäsenyyden hakuprosessiin tai energiakriisiin ei hallitusohjelmassa ollut osattu varautua. 

Myös hallitusohjelmaan tehdyt suunnitelmat tuottivat toisinaan ennakoimattomuutta: riitaisana yllätyksenä näytti monille tulevan myös niin kutsuttu EU:n ennallistamisasetus. Sen sijaan saamelaisten oikeuksia koskeva kiista oli odotettavissa – olihan sitä epäonnistuneesti yritetty ratkaista 1950-luvulta alkaen. Uudistusta käsiteltiin yhtäaikaisesti monien muiden vaikeiden asioiden kanssa, ja se raukeaa, jos asiaa ei ehditellä käsitellä eduskunnassa ennen vaaleja.

Hallitusohjelmat ja lainvalmistelu Suomen perustuslaissa

Hallitusohjelma tai lainvalmistelu ovat asioita, joita ei juurikaan säännellä perustuslailla, vaan kyse on käytännössä aikaa myöten muodostuneista tavoista. Niillä on kuitenkin selvä yhteys valtiosäännön perusperiaatteisiin. Valtiosäännön lähtökohtana oli alun perin olettamus siitä, että hallitus nauttii eduskunnan luottamusta, kunnes ”vastakohta nimenomaan ilmaistaan”, kuten K.J. Ståhlberg asian esitti vuonna 1927 julkaisemassaan kirjassa Parlamentarismi Suomen valtiosäännössä. 

Kun eduskunnan asemaa vahvistettiin 1990-luvun alussa, hallitusmuotoon lisättiin pykälä, jonka mukaan valtioneuvoston tuli antaa viivytyksettä ohjelmansa tiedonantona eduskunnalle. Näin eduskunnalla on mahdollisuus hallitusten vaihdosten yhteydessä paitsi päättää pääministerin henkilöstä, myös keskustella valtioneuvoston toimintaa koskevista sisällöllisistä kysymyksistä. Tiedonanto voi johtaa hallituksen nauttiman luottamuksen mittaamiseen, jos sellaista esitetään. Vastaava säännös otettiin myös vuoden 2000 perustuslakiin (62 §). 

Vielä heti toisen maailmansodan jälkeen hallitusohjelman merkitys oli vähäinen. Tilanne muuttui nopeasti 1960-luvun jälkipuoliskolta alkaen. Silloin hallitusohjelmista tuli yksityiskohtaisia, kaikkia yhteiskuntapolitiikan lohkoja käsitteleviä toimintasuunnitelmia, kuten Tapio ja Briitta Koskiaho ovat vuonna 1973 ilmestyneessä kirjassa Suomen hallitukset ja hallitusohjelmat 1945–1973 osoittaneet. Vuosituhannen vaihteessa oltiin tilanteessa, jossa hallitusohjelma määritti käytännössä täysin sen, mistä asioista voitiin säätää lakeja. 

Hallitusohjelmasta poikkeaminen oli vaikeaa. Matti Vanhasen (kesk.) kumpikin hallitus (2003–2010) kuuluu vielä sitovien hallitusohjelmien kauteen. Vanhasen, ja etenkin Jyrki Kataisen (kok.) hallituksen kaudella (2011–2014) tulivat esille yksityiskohtaisen hallitusohjelman asettamat rajoitteet, esimerkiksi hedelmöityshoitolakia ja tasa-arvoista avioliittolakia koskien, kun lainvalmistelussa tarvittua liikkumavaraa ei hallitusohjelmassa annettu.

Eduskunnan hyväksyttyä hallituksen lainsäädäntösuunnitelman hallituksen tulee huolehtia sen toteuttamiseksi tarvittavasta lainvalmistelusta, jolta edellytetään ”hyvän lainvalmistelun periaatteiden” noudattamista, millä tarkoitetaan etenkin hyvää tietopohjaa ja sidosryhmien kuulemista. 

Marinin hallituskaudella koronapandemia johti niin ikään lukuisiin perustuslakivaliokunnan huomautuksiin poikkeustoimista, mutta vain harvoin sen kanta muodostui esteeksi lain säätämiselle tai asetuksen hyväksymiselle. Lainvalmistelua kuitenkin arvosteltiin ankarasti monen lain kohdalla. 

Marinin hallituksen tehtävänä oli myös lainvalmistelun kehittäminen, ja oikeusvaltion tavoitteena hallitusohjelman mukaan oli ”toimiva demokratia sekä laadukas lainsäädäntö, joka edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista”. Tämä edellyttää lainvalmistelijoiden perus- ja ihmisoikeusosaamisen vahvistamista johdonmukaisesti. Sitä varten oikeusministeriössä laadittiin perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin opas. 

Hallitus voi valita omat toimintatapansa varsin vapaasti, mutta se on kuitenkin sidottu perus- ja ihmisoikeussäännöksiin ohjelmaansa laatiessaan ja toteuttaessaan, mikä tulee jo perustuslain 22 §:stä. Tästä esimerkkinä käynee Sipilän hallituksen sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistus, johon perustuslakivaliokuntakin joutui ottamaan kantaa lukuisia kertoja. Se ei kuitenkaan estänyt uudistuksen läpivientiä, vaan uudistuksen viimeistelyltä loppui tuolloin yksinkertaisesti aika kesken.

Marinin hallituskaudella koronapandemia johti niin ikään lukuisiin perustuslakivaliokunnan huomautuksiin poikkeustoimista, mutta vain harvoin sen kanta muodostui esteeksi lain säätämiselle tai asetuksen hyväksymiselle. Lainvalmistelua kuitenkin arvosteltiin ankarasti monen lain kohdalla. 

Maaliskuu 2020 käännekohtana hallitusohjelman toteuttamisessa

Maailman terveysjärjestö WHO:n julistettua COVID-19:n maailmanlaajuiseksi pandemiaksi, Suomessakin ryhdyttiin valmistelemaan rajoitustoimia viruksen leviämisen hidastamiseksi ja yhteiskunnan toimintakyvyn säilyttämiseksi. Asiat pyrittiin hoitamaan hallituksessa kollektiivisesti tai ainakin hallituspuolueiden puheenjohtajaviisikon päätöksellä, mikä ei aina tarkoittanut valtioneuvoston virallista istuntoa. 

Tämän pohjalta laadittiin esimerkiksi yli 70-vuotiaita koskevia suosituksia, jotka merkitsivät pitkälle meneviä perusoikeuksien rajoituksia. Myöhemmin laillisuusvalvojat kritisoivat sitä, että perusoikeuksien rajoituksia tehtiin usein perustuslain vastaisesti suosituksilla tai muilla oikeudellisesti sitomattomilla määräyksillä. Etenkin eduskunnan oikeusasiamies arvosteli tällaista vallankäyttöä ankarasti.   

Myöhemmin laillisuusvalvojat kritisoivat sitä, että perusoikeuksien rajoituksia tehtiin usein perustuslain vastaisesti suosituksilla tai muilla oikeudellisesti sitomattomilla määräyksillä. Etenkin eduskunnan oikeusasiamies arvosteli tällaista vallankäyttöä ankarasti.   

Laillisuusvalvojat korostivat, että etenkin poikkeusolosuhteissa päätöksenteon avoimuus ja perustuslainmukaisuus ovat tärkeitä. Koronapandemian aikana lainvalmistelussa toisinaan poikettiin normaaliaikoina noudatettavista menettelyistä. Esimerkiksi kuulemiset saatettiin jättää joissakin asioissa kokonaan väliin asian kiireellisyyden vuoksi.

Oikeuskansleri korosti, että lausuntomenettely ja muu kuuleminen säädösvalmistelussa toteuttavat perustuslaissa säädettyä yksilön oikeutta osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä tilaan kehittämiseen ja julkiselle vallalle asetettua tehtävää edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan sekä vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Pandemian jälkiselvittelyissä on kysytty, pitäisikö lainsäädännössä pyrkiä ennakoimaan poikkeustilanteita ja luoda niitä varten lainvalmistelun prosessi, jossa voitaisiin jättää väliin joitakin prosessin osia, esimerkiksiluopua lähetekeskustelusta tai käsitellä laki täysistunnossa yhdessä käsittelyssä. Yhtäältä oikeusturvasta ei saa poiketa kiireeseen vetoamalla, mutta toisaalta muodollisuuksia täytyy perustella muunkin kuin perinteiden varaan. 

Lainvalmistelun prosessien uudistus vaatisi perustuslain tai ainakin eduskunnan työjärjestyksen muuttamista, ja onkin kiistanalainen asia. Sen toteuttaminen olisi myös vaikeaa, koska yhtäältä on olemassa riski, että kaikki poikkeustoimet pyritään torjumaan samaistamalla ne demokratian vastaisuuden kanssa. Toisaalta autoritääriset toimet saatetaan nähdä välttämättömänä osana hallinnon toimintaa poikkeustoimissa.

Muita keskeisiä lainsäädäntöuudistuksia

Koronapandemiaa koskevat päätökset eivät aiheuttaneet hallituskriisejä, eikä hallitus-oppositio-vastakkaisasettelua juurikaan esiintynyt. Monen muun Marinin hallituksen hallitusohjelmaan kirjatun hankkeen osalta tilanne oli kuitenkin toinen kauden 2022-2023 lopussa. 

Hallitusohjelma asetti esimerkiksi tavoitteeksi, että luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen pysähtyy Suomessa. Suomi on sitoutunut EU:n biodiversiteettistrategiaan, jonka tavoitteena on suojella 30 prosenttia EU:n maa- ja merialueista. Siitä huolimatta niin sanotun ennallistamisasetuksen käsittely kiinnittyi vanhoihin oikeudellisiin ja poliittisiin kiistoihin paitsi hallituksen sisällä myös opposition välikysymyksen muodossa. 

Toisin kuin esimerkiksi saamelaiskäräjälain uudistus, Nato-jäsenyyden käsittely ei katkea vaaleihin, vaan asian käsittelyä voidaan jatkaa perustuslain 49 §:n perusteella myös vaalien jälkeen.

Kuten mainittua, Suomen Nato-jäsenyys ei ollut Marinin hallituksen agendalla, mutta Venäjän hyökättyä Ukrainaan Suomi päätyi jättämään jäsenhakemuksen ilman aiemmin oletettua edeltävää kansanäänestystä. Tästä huolimatta Nato-jäsenyys ei ole poliittisesti kiistanalainen asia. 

Toisin kuin esimerkiksi saamelaiskäräjälain uudistus, Nato-jäsenyyden käsittely ei katkea vaaleihin, vaan asian käsittelyä voidaan jatkaa perustuslain 49 §:n perusteella myös vaalien jälkeen. Pääsäännön mukaan eduskuntavaalit katkaisevat asioiden käsittelyn valtiopäivillä, mutta eduskunnassa vireillä olevan kansainvälisen asian käsittelyä voidaan jatkaa myös vaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.

Seuraavan hallituksen ohjelmaa valmistellaan jo

Seuraavan hallituksen ohjelmaan vaikuttaminen etujärjestöjen toimesta oli käynnissä jo kesällä 2022, ja se kiihtyy vaalien lähestyessä. Etujärjestöjen ohella esimerkiksi Helsingin yliopisto on julkistanut hallitusohjelmatavoitteensa. Myös esimerkiksi eutanasian eli armokuoleman laillistamisesta halutaan maininta hallitusohjelmaan.

Nyt kun puhutaan julkisen sektorin menovähennysten puitteissa sosiaaliturvan leikkauksista seuraavassa hallitusohjelmassa, on syytä palauttaa mieliin politiikan ja oikeuden välisestä suhteesta perusoikeusuudistuksen voimaantulon aikaan käyty keskustelu. Valtiosääntöoikeuden näkökulmasta katsottuna mistään yleisestä sosiaaliturvan heikennyskiellosta ei kuitenkaan voida puhua. 

Maailmantalouden ennustamattomuus puhuu sen puolesta, että enää ei ole mahdollista turvautua tarkkaan hallitusohjelmaan, josta ei juuri voitaisi poiketa. Hallitusohjelma laaditaan neljäksi vuodeksi, mikä on niin pitkä aika, että sen aikana ehtii lähes aina tapahtua jotain ennakoimatonta. 

Kaikista ongelmista ja yllätyksistä huolimatta Marinin hallitus on toteuttanut ison osan hallitusohjelmansa lupauksista. Johtopäätös on, että hallitusohjelmaa on lopulta pidettävä enemmän poliittisena kuin oikeudellisena asiakirjana.

Jos on luottoa hallituskumppaneihin, voidaan tyytyä yleisluontoiseen tekstiin, mutta jos hallituskumppaneiden välit ovat epäluuloiset, hallitusohjelmasta kannattaa kirjoittaa mahdollisimman tarkka. Näin on pitkään ajateltu, mutta sääntö ei ehkä enää päde. 

Vaikuttaa siltä, että hallitusohjelman sisältöä ei enää pidetä niin ratkaisevana muutoin kuin hallitusneuvotteluissa ja heti sen jälkeen perustuslain 62 §:n mukaisessa menettelyssä täysistunnossa.  Sen jälkeen vuosittaiset lainsäädäntöohjelmat ja jokaisen uudistuksen kohdalla erikseen hallituspuolueiden kesken käytävät keskustelut ratkaisevat, mihin uudistuksiin ryhdytään.

Toisinaan uudistuksiin tarvitaan myös opposition tukea. Kaikista ongelmista ja yllätyksistä huolimatta Marinin hallitus on toteuttanut ison osan hallitusohjelmansa lupauksista. Johtopäätös on, että hallitusohjelmaa on lopulta pidettävä enemmän poliittisena kuin oikeudellisena asiakirjana.

Liisa Nieminen, OTT, VTM, on valtiosääntöoikeuden dosentti ja vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.

Artikkelin pääkuva: Tingey Injury Law Firm/Unsplash

Julkaisu Lainvalmistelu monikriisisen hallituskauden aikana ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ”Ratkaisujen Suomi” julkistettiin 29.5.2015. Myöhemmin hallitus antoi neljä uutta tarkistettua toimintasuunnitelmaa. Hallitus arvioi säännöllisesti kärkihankkeiden ja reformien toteutumista ja päätti tarvittaessa uusista toimista tavoitteiden saavuttamiseksi.

Tämä oli pääministeri Sipilän omaksuma uusi toimintatapa. Yhtäältä se auttoi joidenkin keskeisten tavoitteiden, kuten työllisyyden parantamisen, saavuttamista. Toisaalta se merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita, jotka koskivat esimerkiksi toimia, joiden avulla pyrittiin purkamaan työn vastaanottamista estäviä kannustinloukkuja.

Uudenlainen toimintatapa merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita.

Näiden lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta ei välttämättä ehditty selvittämään kunnolla siinä ajassa, kun uudistus piti tehdä. Tähän liittyvät ongelmat olivat esillä esimerkiksi loppuvuodesta 2016 valtioneuvoston oikeuskanslerin puheenvuoroissa.

Sipilän hallituskaudelle oli tyypillistä perustuslain nouseminen esiin ja julkisen keskustelun kohteeksi aiempaa useammin. Keskustelua käytiin aktiivisesti myös sosiaalisessa mediassa.

Vaikka sama ilmiö oli ollut havaittavissa jo edellisellä vaalikaudella, vuosina 2015–2019 perustuslakikeskustelu kävi aiempaa kiihkeämpänä. Keskeisiä puheenvuoroja olivat Juha Lavapuron ja Tuomas Ojasen kirjoitus ”Hallitusohjelma ja perustuslaki – tippuiko perustuslaki pois prosessikaaviosta?”, jossa he arvostelivat perusoikeuksien unohtumista hallitusohjelman laatijoilta, ja tiedustelulakien säätämiseen liittyvä Martin Scheininin kirjoitus ”Avoin kirje Sosialidemokraattiselle eduskuntaryhmälle, Vihreälle eduskuntaryhmälle, Vasemmistoliiton eduskuntaryhmälle ja Ruotsalaiselle eduskuntaryhmälle”.

Julkisuudessa molemmat kirjoitukset saivat aikaan vilkasta keskustelua ja myös runsaasti kritiikkiä. Joidenkin kriitikoiden mielestä kyse oli enemmän poliittisista mielipiteistä kuin oikeudellisista asiantuntija-arvioista. Muun muassa entinen perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Kimmo Sasi jatkoi aiempaa kritiikkiään. Toki myös toisenlaisia mielipiteitä esitettiin.

Soten perustuslakiongelmat

Sipilän hallituksen ohjelmaa lukiessa näin jälkikäteen on helppo arvata, että eräät sen kohdat tulisivat aiheuttamaan valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, varsinkin mitä tulee sote-uudistukseen ja verkkovalvontaan.

Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita. Joissakin se onnistuikin, mutta epäonnistui etenkin sote-uudistuksessa, kuten oli käynyt jo Jyrki Kataisen hallitukselle.

Kataisen hallituksen sote-malli kaatui perustuslaillisiin ongelmiin. Malli, jossa peruskunnille jäi vain rahoitusvastuu, ei täyttänyt perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 121 §:n vaatimuksia, sillä kuntalaisten itsehallinto ei toteutunut.

Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita.

Valiokunta piti sen sijaan mahdollisena sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien antamista kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuu välittömien vaalien kautta ja joilla on myös verotusoikeus. Valiokunta toisti kantansa siitä, että asian valmistelu oli perustelluinta antaa valtioneuvoston ja mahdollisesti myös laajapohjaisen parlamentaarisen elimen tehtäväksi.

Sipilän hallitus päätyi kuitenkin sotessa uudenlaiseen hallintoon, maakuntahallintoon ilman verotusoikeutta, ja niin sanottuun valinnanvapausmalliin, mikä tarkoittaa julkisen hallintotehtävän antamista yksityiselle.

Tässä tilanteessa jouduttiin perustuslain tulkinnassa aloittamaan ikään kuin alusta. Ongelmana oli muun muassa yhtiöittämisvelvollisuus; maakunnan tulee voida kuitenkin voida itse tuottaa sote-palveluja. Kyseessä oli kahden päähallituspuolueen tekemä valinta, jonka perustuslainmukaisuuden ongelmat olivat ainakin valtiosääntöasiantuntijoiden tiedossa alusta alkaen.

Jokainen asiaa seurannut on saattanut huomata, miten hallituspuolueiden edustajien mukaan syyllisiä siihen, että uudistusta ei saatu aikaan, ovat toisinaan olleet asiantuntijat, toisinaan virkamiehet. Harvemmin vika on ollut hallituksessa itsessään, joka kuitenkin teki heti taipaleensa alussa kompromissiin perustuvan päätöksen ajamastaan sote-mallista.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan asema

”Syyllisiä on kuitenkin turha etsiä. Sen sijaan jokaisen demokraattisten instituutioidemme toiminnasta aidosti välittävän pitäisi nyt laittaa käsi sydämelle ja luvata, ettei enää koskaan ryhdy sellaiseen toimintaan, joka on leimannut käsillä olevien esitysten valmistelua ja käsittelyä”, totesi yksi asiantuntija sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa 7.3.2019 – siinä vaiheessa, kun hanke oli tosiasiassa hallituksessa jo haudattu.

Valitettavinta tässä prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus. Julkisessa keskustelussa tulkittiin, että valiokunta toimii asiantuntijoiden ehdoilla ja twiittaamalla vaikutetaan valiokunnan tulkintoihin. Tällaisia puheenvuoroja esitettiin paitsi sosiaalisessa mediassa myös muussa poliittisessa keskustelussa tiedotusvälineissä.

Valitettavinta prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus.

Valiokunnan on vaikea saavuttaa takaisin aiempi arvostettu asemansa ainakaan kovin nopeasti. Kuten valiokunnan asemasta jo pitkään huolensa esittänyt Kaarlo Tuori on todennut Lakimies-lehdessä vuonna 2018 julkaisemassaan ”Perustuslakivalvonta ja oikeuden kehittäminen – ylin lainkäyttö valtiovallan kolmijaon rajoilla” -artikkelissa, eräät entiset puheenjohtajatkin ovat kommenteillaan pyrkineet vahingoittamaan valiokuntaa.

Perustuslakivaliokunnasta on tehty syntipukki siihen, että hallitus ei ole saanut uudistuksiaan valmiiksi. Sellainen aina tarvitaan. Voidaan tosin kritisoida myös eräiden asiantuntijoina usein esiintyneiden juristien hyvin aktiivista twiittaamista ja omien lausuntojen levittämistä somessa avoimuuden nimissä.

Kriitikoiden mukaan ”asiantuntijatyö oli someajan hengessä kinastelua, kapea-alaisuutta ja oman osaamisen korostamista”. Ehkä ei osattu aavistaa, miten nopeasti twiitit levisivät ja miten ne hallitsivat jonkin aikaa julkista keskustelua. Tosin tilanne ei ehkä ollut loppujen lopuksi niin dramaattinen, minä jotkut tiedotusvälineet sen näkivät.

Perustuslakivaliokunta on ollut muutenkin haasteiden edessä. Sen työmäärä on lisääntynyt viime vuosikymmenien aikana ja etenkin perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen. Esimerkiksi vuoden 1989 valtiopäivillä se antoi 21 lausuntoa ja vuoden 2018 valtiopäivillä peräti 79 lausuntoa. Myös sihteerien määrä on samassa ajassa kolminkertaistunut.

Joskus on esitetty sellainen käsitys, että perustuslakivaliokunnan käsittelyyn tulee ”varmuuden vuoksi” lakiesityksiä. Näin tuskin kuitenkaan on, sillä valiokunta on harvemmin päätynyt lausunnossaan siihen, että mitään huomautettavaa ei ole.

Valiokunnan työmäärä vähenisi, jos lainvalmisteluvaiheessa olisi mahdollista keskittyä nykyistä enemmän valtiosääntökysymyksiin ja ministeriöissä olisi runsaasti alan asiantuntemusta.

Perustuslakivaliokunnan nykyistä roolia ei kuitenkaan ole syytä muuttaa, ja vain vähemmistö haluaa panostaa jälkikontrolliin uuden perustuslakituomioistuimen avulla. Suomen järjestelmä on täysin poikkeuksellinen, eikä samanlaista järjestelmää tunneta edes muissa Pohjoismaissa, kuten Jaakko Husa on todennut tuoreessa artikkelissaan ”Constitutional Mentality”.

Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin.

Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin. Tämä on ongelmallista myös yliopistotyönantajan näkökulmasta. Vaikka yhteiskunnallinen vuorovaikutus on yksi professorin tehtävistä, ei siitä saa tulla lähes ainoa tehtävä.

Asiantuntijan tehtävä alkaa joidenkin henkilöiden kohdalla näyttää jo päätoimelta tieteellisen julkaisutoiminnan kustannuksella. Näin saattaa joissakin tapauksissa käydä, jos kuulemisia on 2–3 kertaa viikossa, ja monet lakiesitykset ovat hyvinkin laajoja.

Lainvalmistelun ongelmat

Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin. Jos ongelmat olivat suuria, hallituksen esitys yleensä peruutettiin perustuslakivaliokunnan lausunnon valmistuttua. Näin kävi hallituksen esitykselle 169/2016 vp, joka tarkoitti työttömyysturvan järjestämistä maahanmuuttajille muita työttömiä huonompana, ja hallituksen esitykselle 1/2016 vp, joka koski sakkorangaistusten korottamista, jotta valtio saisi enemmän tuloja.

Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin.

Sen sijaan hallituksen esityksen 32/2015 vp, joka koski syytesuojaa hyvin pienelle joukolle, hallitus perui ennen kuin perustuslakivaliokunta oli antanut lausuntonsa, koska ongelmat olivat niin suuria.

Tosiasiassa taustalla on laajemmat lainvalmistelun ongelmat. Enää ei tunneta komitealaitosta, joka aiemmin valmisteli kaikki suuret uudistukset (valtiosääntökomitea, perusoikeuskomitea ym.). Niissä oli edustajat kaikista eikä vain hallituspuolueista ja lisäksi asiantuntijajäseniä ja päätoiminen sihteeri tai useampiakin.

Sote-uudistus on juuri sellainen laaja-alainen uudistus, joka olisi vaatinut kunnon valmistelun. Nyt uudistus kestää, kun monta hallitusta kokeilee oman mallinsa läpimenoa.

Jotain hallituksen kyvyttömyydestä hoitaa uudistuksia, joilla on suuri tuki äänestäjien parissa, kertoo sekin, että äitiyslaki, toinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, perustui ministeriössä edellisen hallituksen aikana valmisteltuun lakiehdotukseen, jota ei kuitenkaan voitu saattaa eduskuntaan yhden hallituspuolueen, perussuomalaisten, torjuessa asian hallitusneuvotteluissa.

Tasa-arvoista avioliittolakia koskevalla kansalaisaloitteella, joka oli ensimmäinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, oli samanlainen historia. Silloin kristillisdemokraatit torjuivat asian ottamisen hallitusohjelmaan.

Tulevan hallituksen lähtötilanne ei ole helppo

Vaikka vaalikauden ja Sipilän hallituksen viime vaiheita leimasi tiedustelu- ja sote-lait, se kuitenkin muistetaan ensi sijassa hallituksena, joka joutui yhtäkkiä hoitamaan maahanmuuttajavirran. Myöhemmin suomalainen oikeusvaltio oli uhattuna moneen kertaan, kun turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa heikennettiin valitusoikeutta rajoittamalla ja vaikeuttamalla perheiden yhdistämistä.

Kuka seuraavaa hallitusta sitten johtaakaan, lähtötilanne ei ole helppo. Lainvalmistelulle pitää antaa aikaa ja resursseja. Ehdottoman tärkeää on myös palauttaa usko perustuslakivaliokuntaan ensi sijassa oikeudellisena, ei poliittisena elimenä. Siinä on peiliin katsomisen paikka sekä poliitikoilla että myös meillä tutkijoilla.

Tutkimusten mukaan perustuslakivaliokunnan jäsenyys oli muutama vuosikymmen sitten halutuimpia kansanedustajien keskuudessa, ja jäseniksi valittiin kokeneita edustajia ja mielellään vielä juristeja. Eduskuntaryhmien toivoisi tekevän valiokuntien jäsenvalinnat viisaasti. Toivottavasti valiokunnan suuri työtaakka ei vaikuta perustuslakivaliokunnan houkuttelevuuteen kielteisesti.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Sipilän hallituksen ohjelma ja sen toteuttaminen valtiosääntöoikeuden valossa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kansalaisaloite on Suomessa varsin tuore instituutio. Sitä koskeva perustuslain muutos (uusi 53.3. §) tuli voimaan maaliskuun alussa 2012. Samaan aikaan tuli voimaan myös kansalaisaloitelaki (12/2012), josta löytyy tarkemmat käytännön ohjeet kansalaisaloitteen vireillepanemisesta ja muista menettelymuodoista. Kansanäänestys on sisältynyt perustuslakiin jo vuodesta 1987 lähtien.

Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana. Tästä saadaan paljolti kiittää hyvää lainvalmistelua. Valmistelussa käytettiin alan parhaan asiantuntijan tietämystä apuna. Perustuslain tarkistamiskomitea tilasi kansalaisaloitteita tutkineelta Maija Setälältä selvityksen Sisällöllisten kansalaisaloitekäytäntöjen vertailu.

Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana.

Setälän selvityksessä esiteltyjen eri maiden kansalaisaloitemenettelyistä valittujen parhaiden käytäntöjen mukaisesti Suomen kansalaisaloiteinstituutioon osattiin ottaa esimerkiksi oikea tarvittavien allekirjoitusten määrä. Ratkaisevaa oli myös se, että kansalaisaloitelain 5 §:n mukaan kansalaisaloitetta tukevat allekirjoitukset kerätään paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Tämä oli tuohon aikaan uutta. Myöhemmin Latvia on ottanut mallia Suomesta.

Käytännön toiminnan kannalta ratkaisevaa on, että oikeusministeriö on luonut kansalaisaloite.fi-verkkopalvelun, johon kansalaisaloitteet käytännössä tehdään. Vain harvoissa kansalaisaloitteissa merkittävä osa allekirjoituksista on kerätty paperimuodossa. Yleensä kumpikin vaihtoehto on käytettävissä, mutta suurin osa aloitteista kerätään sähköisesti (merkittävänä poikkeuksena KAA 2/2016 vp).

Kansalaisaloitteen merkitys Suomessa

Siinä vaiheessa, kun kansalaisaloiteinstituutio lisättiin suomalaiseen demokratiaan, ei uudistuksella uskottu olevan suurta käytännön merkitystä. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansalaisaloite täydentää edelleen ensisijaisena pidettävää edustuksellista järjestelmää. Se voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi.

Parhaimmillaan kansalaisvaikuttamisen kehittäminen voi osaltaan yleisesti ehkäistä vieraantumista. Periaatteessa perustuslakivaliokunnan kanta osui oikeaan, vaikkei ehkä kovin vahvasti uskottu, että kansalaisaloitteen pohjalta tulisi hyväksytyksi lakeja. Tällainen mielikuva minulle jäi valiokuntakuulemisesta kesäkuussa 2010.

Tutkijat ovat esittäneet pääosin positiivisia arvioita kansalaisaloitteesta, vaikka kehittämisen varaakin on etenkin avoimuuden suhteen. Samoin oikeusministeriön arviomuistiossa päädyttiin siihen, että kansalaisaloiteinstituutio on toiminut hyvin, eikä tarvetta suuriin muutoksiin ole. Monet uudistusehdotukset liittyivät kansalaisloite.fi-palvelun kehittämiseen.

Oikeusministeriön selvityksen mukaan ensimmäisen noin neljän vuoden aikana tehtiin 458 kansalaisaloitetta. Niistä vain 13 sai yli 50 000 allekirjoitusta ja 195 aloitetta sai vähemmän kuin 100 allekirjoitusta. Menestyneiden aloitteiden takana on yleensä ollut kansalaisjärjestöjä, ja julkisuuden ihmiset ovat tukeneet niitä. Ne ovat saaneet runsaasti mediajulkisuutta.

Tähän mennessä vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty eduskunnassa: niin sanottu tasa-arvoinen avioliittolaki ja äitiyslaki, vaikka eduskuntaan on 30.7.2018 mennessä toimitettu jo 24 kansalaisaloitetta.

Poliittisen osallistumisen laajentaminen

Tutkimukset osoittavat, että kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista. Se ei ole vain kaupunkilaisten nuorten ja koulutettujen suosima osallistumisen muoto. Usein perinteisen poliittisen osallistumisen ulkopuolelle jääneille, kuten työttömille ja sairaille, kansalaisaloite on ollut uusi tapa osallistua politiikkaan. Tutkimusten mukaan 35 prosenttia suomalaisista on allekirjoittanut ainakin yhden kansalaisaloitteen.

Kaikki eivät kuitenkaan ole olleet tyytyväisiä. Osa poliitikoista on vaatinut allekirjoittajarajan nostamista tai muita merkittäviä rajoituksia esimerkiksi liittyen siihen, saako tehdä kansalaisaloitteen aiemman kansalaisaloitteen pohjalta säädetyn lain kumoamiseksi (ns. aitoa avioliittoa koskeva aloite KAA 2/2016 vp).

Kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista.

Puhemiesneuvostossakin esiintyi erilaisia näkemyksiä asiasta. Eduskunnan puhemies Paula Risikko kuitenkin totesi, että kansalaisaloitteiden allekirjoitusrajaa ei tule nostaa.

Osa kansalaisaloitteiden vireillepanijoista on kuitenkin ollut hyvin pettyneitä, kun aloite ei ole mennyt läpi eduskunnassa. Pitkäaikainen kansanedustaja Esko Seppänen, joka oli eutanasiakansalaisaloitteen (KAA 2/2017 vp) vireillepanija, on Eeva-lehden haastattelussa ilmoittanut käynnistävänsä uuden kansalaisaloitteen nimien keräämisen ja luovuttavansa aloitteen uudelle eduskunnalle keväällä 2019. Eutanasia-aloite voi edetä myös sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän kautta.

Samoin aloitteen 3/2018 vp vireillepanija Martin-Éric Racine on eri yhteyksissä arvostellut sitä, että kansalaisaloitteen saaminen eduskuntaan asti ei vielä ratkaise asiaa, vaan lopullinen päätösvalta kuuluu eduskunnalle.

Käytännön ongelmat

Tiettyjä käytännön ongelmia kansalaisaloitemenettelyssä toki on. Sen ovat kaikki myöntäneet.

Perustuslain 49 §:n mukaan valtiopäivillä kesken jääneiden asioiden käsittelyä jatketaan seuraavilla valtiopäivillä, jollei eduskuntavaaleja ole sillä välin toimitettu. Poikkeuksen tekevät ainoastaan eduskunnassa vireillä olevat kansainväliset asiat, joiden käsittelyä voidaan tarvittaessa jatkaa eduskuntavaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.

Ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat.

Tämä tarkoittaa sitä, että ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat.  Muutosta puolletaan eri tahoilla, mutta se vaatii perustuslain muutoksen.

Ongelmallista asiassa on se, että kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ei ole tarkempia säännöksiä, ei perustuslaissa eikä muissakaan säädöksissä. On tyydyttävä eduskunnan työjärjestyksen 34 §:ään, jonka mukaan valiokunnan on käsiteltävä kiireellisesti asiat, jotka koskevat valtioneuvoston tai ministerin nauttimaa luottamusta.

Valiokunnan tulee yleensä käsitellä ensin hallituksen esitykset sekä valtioneuvoston kirjelmät Euroopan unionin asioista. Puhemiesneuvoston hyväksymän Valiokuntaoppaan mukaan kansalaisaloitteet ovat tärkeysjärjestyksessä vasta seitsemännellä sijalla. Järjestys on kuitenkin ohjeellinen, eli valiokunta voi päättää muustakin järjestyksestä.

Lisäksi työjärjestyksen 37 §:n mukaan valiokunnan on kansalaisaloitetta käsitellessään varattava aloitteen tekijöiden edustajille tilaisuus tulla kuulluksi. Muuta ei kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ole säädetty.

Suositukset kansalaisaloitteiden käsittelyyn

Puhemiesneuvosto antoi jo vuonna 2013 kolme suositusta kansalaisaloitteiden käsittelyyn. Puhemiesneuvosto suositti, että valiokuntien tulisi ilmoittaa aloitteen tekijöiden edustajille kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun aloite on saapunut valiokuntaan, mihin toimenpiteisiin valiokunta ryhtyy.

Puhemiesneuvosto kehotti myös valiokuntia arvioimaan julkisten kuulemisten tarvetta kansalaisaloitteen käsittelyn aikana. Lisäksi se kiinnitti huomiota valiokunnan omaan vastuuseen kansalaisaloitteiden käsittelyssä perustuslain ja sen tulkintojen ja eduskunnan työjärjestyksen puitteissa.

Edellä totesin, että vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty. Kaikkia eduskuntaan päätyneitä kansalaisaloitteita ei ole kuitenkaan hylätty. Esimerkiksi kansalaisaloitteen lapsiin kohdistuvien seksuaalirikosten rangaistusasteikon koventamisesta (KAA 3/2015 vp) kohdalla valiokunta keskeytti asian käsittelyn ja päätti, että siihen palataan, kun oikeusministeriön käynnistämä kyselytutkimus on valmistunut.

Tällä hetkellä käsittelemättä olevista viidestä kansalaisaloitteesta kolme on lähetetty sosiaali- ja terveysvaliokuntaan (KAA 1/2018 vp: kansanedustajien sopeutumiseläke poistettava; KAA 3/2018 vp: kumotaan HE 124/2017 vp; KAA 4/2018 vp: vakuutus- ja eläkelaitosten lääkäreiltä poistettava mielivaltainen oikeus kumota hoitavan lääkärin lausuntoja), yksi talousvaliokuntaan (KAA 2/2018 vp: vammaisten henkilöiden välttämättömän avun ja tuen kilpailuttamisen lopettaminen), jonka tulee pyytää sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto, ja yksi sivistysvaliokuntaan (KAA 5/2018 vp: maksuton toisen asteen koulutus kaikille).

Ensimmäisissä kuuden kuukauden määräaika umpeutuu syyskuun puolivälissä tai lokakuun alkupuolella (KAA 1/2018 vp, KAA 2/2018 vp, KAA 3/2018 vp) ja niissä sosiaali- ja terveysvaliokunta ei ole tehnyt vielä mitään asian eteen. Kun otetaan huomioon, että sillä on vielä paljon työtä niin sanotussa sote-lainsäädännössä ja lisäksi muita suuria uudistuksia tulee valiokunnan valmisteltavaksi syksyllä (muun muassa uusi asiakas- ja potilaslaki, biopankkipankkilaki ja genomikeskusta koskeva laki), on syytä vahvasti epäillä, ehtiikö valiokunta ainakaan ennen määräajan umpeutumista tehdä mitään asioiden eteen.

Lisäksi vaalikauden loppu jo häämöttää. Toisaalta valiokunta voi halutessaan priorisoida kansalaisaloitteita.

Vaalit häämöttävät – miten käy aloitteiden?

Etenkin sen jälkeen, kun kaksi kansalaisaloitetta hyväksyttiin eduskunnassa, monella taholla – kansalaisjärjestöissä ennen kaikkea – kansalaisaloitteisiin pantiin paljon toivoa. Kun lisää ei ole seurannut, ei kansalaisaloiteinstituutioon enää välttämättä suhtauduta yhtä positiivisesti.

Jos nyt käsiteltävänä olleet aloitteet raukeavat vaalien takia, pettymys on suuri. Vuoden 2015 vaalien vuoksi ei raukeamisia tapahtunut, joten nyt ollaan ensimmäistä kertaa tilanteessa, kun tuollainen riski on olemassa.

Moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät.

Toki moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät. Etenkin maksutonta toisen asteen koulutusta koskeva aloite kiinnostanee puolueitakin.

Muutoinkin poliittinen järjestelmä on siinä vaiheessa, että se kaipaa päivitystä nimenomaan kansalaisosallistumisen osalta. Kansalaisaloite on lisännyt kansalaisten kiinnostusta politiikkaan, joten sitä pitää kehittää entisestään. Kansalaisosallistuminen ei kuitenkaan ole irrallaan edustuksellisesta päätöksenteosta, vaan kytkeytyy vahvasti siihen.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Onko kansalaisaloitteella merkitystä käytännössä? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

”Miksi ystäväni Ahmed ei saa jäädä Suomeen, vaikka hän voi kuolla Irakissa?”

Simon, 8

Oletan, että Ahmed on tullut Suomeen vanhempiensa kanssa ja haluaa asua heidän kanssaan.

Ulkomaalaisilla ihmisillä – aikuisilla ja lapsilla – ei ole joka suhteessa samanlaista asemaa täällä kuin Suomen omilla kansalaisilla. Heillä on kuitenkin myös monia samoja oikeuksia kuin meillä; niitä kutsutaan ihmisoikeuksiksi.  Esimerkiksi hengen suoja, uskonnon vapaus ja sananvapaus kuuluu jokaiselle Suomessa oleskelevalle.

Euroopan valtioista kotoisin olevilla on Suomessa paremmat oikeudet, jos kyseessä on Euroopan unionin jäsenvaltion kansalainen. Näillä valtioilla on monelta osin yhtenäinen lainsäädäntö ja siten myös oikeudet. Muista maista tulevat tarvitsevat Suomen viranomaisten antaman luvan, jonka perusteella he voivat oleskella Suomessa pitemmän ajan.

Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella täällä säädetään eduskunnan hyväksymällä ulkomaalaislailla.  Sen mukaan ulkomaalaisia ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa toiseen maahan, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Suomeen tulee nykyään paljon pakolaisia juuri Irakista. Tällä tarkoitetaan sitä, että he eivät ole kokeneet oloaan kotimaassa turvalliseksi vaan ovat paenneet kotimaastaan sotaa tai muuta väkivaltaa ja päätyneet esimerkiksi Suomeen.

Ulkomaalaislaki määrittelee, millä edellytyksillä pakolainen voi saada turvapaikan ja jäädä Suomeen. Jos Ahmedin perhe ei ole saanut laissa tarkoitettua turvapaikkaa Suomesta, nuo laissa mainitut perusteet eivät ole täyttyneet. Suomen laki takaa myös oikeuden hakea muutosta noita asioita käsittelevän viranomaisen eli Maahanmuuttoviraston päätökseen. Ahmedin perheen kohdalla päätös ei ole muuttunut, jos he ovat asian saattaneet tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Irakin osalta on olemassa ristiriitaista tietoa, onko sinne turvallista palauttaa Suomesta turvapaikkaa saamatta jääneitä. Virallisen kannan mukaan maa on heille turvallinen. Viranomaisten tulee palauttaa turvapaikkaa Suomessa vaille jääneet henkilöt sinne, vaikka nämä itse kokisivat sen uhkaavan heidän henkeään. Tämä on osa Suomen kunnioittamaa oikeusvaltioperiaatetta.

Ulkomaalaislain mukaan alle 18-vuotiaita lapsia koskevassa päätöksenteossa on kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja hänen kehitykseensä ja terveyteen liittyviin seikkoihin.  Ahmedin etu lienee kuitenkin, että hän asuu vanhempiensa kanssa.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Kysy politiikasta on juttusarjamme, jossa tutkija vastaa esitettyihin kysymyksiin. Lähetä kysymyksesi osoitteeseen toimitus@politiikasta.fi. 

Julkaisu ”Miksi ystäväni ei saa jäädä Suomeen, vaikka hän voi kuolla Irakissa?” ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Sunnuntaina 18. joulukuuta 2016 some lähes räjähti valtioneuvoston oikeuskansleri Jaakko Jonkan Helsingin Sanomille antaman haastattelun johdosta. Keskusteluun osallistuivat myös monet tutkijat sekä oikeustieteen että valtio-opin alalta.

Myöhemmin samana päivänä Jonkka lähetti Ylelle sähköpostiviestin, jolla rauhoitteli syntynyttä kohua, mutta myönsi lainvalmistelun ongelmat.

Kysymys onkin sekä oikeudellisesti että politiikan kannalta äärimmäisen kiinnostava ja monimutkainen. Kuka tulkitsee viime kädessä perustuslakia, tässä tapauksessa sen turvaamia perusoikeuksia?

Kuka tulkitsee viime kädessä perustuslakia?

Esimerkkinä HS:n jutussa mainitaan hallituksen esitys (169/2016 vp), jonka mukaan oleskeluluvan saaneille työttömille turvapaikanhakijoille maksettaisiin pienempää työttömyyskorvausta kuin muille. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan katsottua sen lausunnossaan (55/2016 vp) perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen vastaiseksi hallitus peruutti lakiesityksen.

Mainitut tapahtumat eivät ole sinänsä poikkeuksellisia. Useimmiten kuitenkin hallitus vetää esityksensä pois ennen kuin perustuslakivaliokunta ehtii antaa kielteisen lausuntonsa. Näin kävi esimerkiksi 1990-luvun puolivälissä, kun uutta perusoikeussäännöstöä tulkittiin lama-ajan säästölakeja säädettäessä.

Toimimalla noin ei saatu perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä, johon voitaisiin myöhemmin vedota. Hallitus osoitti näin varovaisuutta asiassa.

Perustuslailla säännellään poliittista päätöksentekoa, joten sen tulkinta tapahtuu hyvin lähellä poliittista päätöksentekoa. Oikeuden ja politiikan välillä ei ole aina mahdollista tehdä tarkkaa eroa.

Oikeuden ja politiikan välillä ei ole aina mahdollista tehdä tarkkaa eroa.

Kenelle kuuluu perustuslain ylin tulkinta? Suomen järjestelmä eroaa osin muissa maissa omaksutusta mallista, sillä täällä ennakkovalvonta on perinteisesti vahvaa. Jälkikontrolli luotiin muiden Pohjoismaiden mallin mukaisesti vasta vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain myötä.

Valtioneuvoston oikeuskanslerilla on merkittävä rooli valtioneuvostovaiheessa: hän tarkastaa lakiesitysten perustuslainmukaisuuden, mutta ei voi estää esityksen antamista vastoin hallituksen tahtoa, mihin Jonkkakin viittasi.

Yleensä oikeuskanslerin auktoriteetti on ollut vahva ja hänen tulkintaansa on luotettu. Merkittävä osa tästä valvonnasta on epävirallista, eikä siitä jää dokumentteja valtioneuvoston pöytäkirjoihin.

Joskus on jopa kritisoitu oikeuskanslerin suurta valtaa ja hänen on katsottu olevan tosiasiassa yksi hallituksen ministereistä. Tämä näkyy siinäkin, että uuden hallituksen valokuvassa on aina mukana myös oikeuskansleri.

1970-luvulla oikeuskirjallisuudessa jopa katsottiin oikeuskanslerin tulkinnoillaan hidastaneen yhteiskunnallisia uudistuksia.

Uuden hallituksen valokuvassa on aina mukana myös oikeuskansleri.

Julkisuuteen oikeuskanslerin ja hallituksen väliset tulkintaerimielisyydet ovat tulleet vain harvoin. Näin tapahtui kuitenkin ainakin vuonna 1977 niin sanotun maapaketin yhteydessä.

Tuolloin oikeuskansleri Risto Leskinen oli valtioneuvoston esittelyn jälkeen sitä mieltä, että ennen lunastuslain vahvistamista siitä olisi tullut pyytää korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden lausunnot, koska lakiesitys olisi hänen mukaansa tullut säätää perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli niin sanottuna poikkeuslakina, ja siihen sisältyi hänen mukaansa eräitä tulkinnanvaraisuuksia. Tasavallan presidentti kuitenkin vahvisti lain pyytämättä ehdotettua lausuntoa.

Perustuslakivaliokunnasta perustuslakituomioistuimeen?

Toinen vahva toimija perustuslain tulkinnassa on eduskunnan perustuslakivaliokunta, johon menevät lakiesitykset, joiden katsotaan koskevan perus- ja ihmisoikeuksia (PeL 74 §). Kaikki lakiesitykset eivät sinne mene.

Nykyään valiokunta antaa vuosittain jopa 60–70 lausuntoa, eli työtahti on kova. Perustuslakivaliokunnan jäseniksi valikoitui aiemmin etenkin juristikansanedustajia, ja lähdettiin siitä, että puoluejohto ei voi toimia perustuslakivaliokunnassa, koska kyse on laintulkinnasta, ei poliittisesta päätöksenteosta.

Julkisessa keskustelussa nousee toisinaan esille kritiikki sitä kohtaan, että poliittinen elin on ylin perustuslain tulkitsija

Tästä on kuitenkin viime aikoina luovuttu, ja nyt perustuslakivaliokunnassa istuu kaksi puoluejohtajaa ja yksi puolueen varapuheenjohtaja. Lisäksi juristijäsenten määrä on koko ajan laskenut.

Valiokunta kuulee kuitenkin joka asiassa suuren määrän valtiosääntöasiantuntijoita, joiden lausuntoja se useimmiten noudattaa.  Useimmin asiantuntijat ovat varsin yksimielisiä asioista, vaikka kukin erikseen lausuukin.

Perustuslakivaliokunnan lausunnot ovat useimmiten yksimielisiä, mutta tässä on usein kyse kompromisseista. On saatettu tehdä myös koeäänestyksiä ennen näennäisesti yksimielistä lausuntoa.

Julkisessa keskustelussa nousee toisinaan esille kritiikki sitä kohtaan, että poliittinen elin on ylin perustuslain tulkitsija. Muualla ei samanlaista käytäntöä ole: perustuslakivaliokunnan rooli on ainutlaatuinen.

Esimerkiksi Timo Soini uudisti taas ehdotuksensa erillisen perustuslakituomioistuimen perustamisesta Suomeenkin. Niitä on perustettu lähinnä liittovaltioihin (Saksa) ja niin sanottuihin uusiin demokratioihin, kuten Viro ja Puola. Suomessa perustuslain jälkikontrolli kuuluu yleisille tuomioistuimille kuten muissakin Pohjoismaissa.

Perustuslain tulkinta on aina jossain määrin poliittista. Siksi poliittisen vallan luovuttamista tuomareille on arvosteltu. Tämä oli pääkritiikki vastustettaessa Suomessa pitkään nykyistä jälkikontrollia (PeL 106 §).  Kiista jakoi pitkään vasemmistoa ja oikeistoa.

Perustuslakituomioistuimen perustaminen Suomeen ei ratkaisisi perustuslakivaliokunnan asemaa.

Perustuslakituomioistuimen perustaminen Suomeen ei ratkaisisi perustuslakivaliokunnan asemaa, koska tuomioistuimen harjoittama valvonta olisi jälkikäteistä – joko abstraktia tai konkreettista. Etukäteiskontrollia ei voida jättää valtioneuvoston valvonnan varaan.

Tietenkin olisi toivottavaa, että lainvalmistelulle olisi enemmän resursseja, mutta jos poliittinen asiakirja, hallitusohjelma, menee perustuslainkin edelle, kuten nykyään näyttää toisinaan käyvän, ei lainvalmistelijan asiantuntemukselle ole juuri tilaa.

Oikeuden ja politiikan tasapaino

Mielestäni kyse on ikuisuuskysymyksestä oikeuden ja politiikan välillä. Uutta viime vuosina on ollut se, että perustuslakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat – tai osa heistä – ovat astuneet julkisuuteen, toisinaan jo ennen kuin asia on ehtinyt eduskuntaan. Jälkikäteen esitetty kritiikki on tullut kyseeseen, jos valiokunta on poikennut asiantuntijoiden näkemyksistä.

Aiemmin vain suppean piirin tiedossa olevat asiat ovat tulleet julkisiksi. En tiedä, onko tämä välttämättä hyvä asia, koska noin helposti luullaan, että asiantuntijat käyttävät myös poliittista valtaa. Asiat kärjistyvät toisinaan liikaa.   Lausunnot sinänsä ovat julkisia ja ovat saatavissa valiokunnan sivulta sen jälkeen, kun lausunto on annettu.

Ei perustuslakikaan täysin muuttumaton ole, mutta sen tulkinta ei saa vaihdella tapauksittain.

Mielestäni perustuslain osin poliittista luonnetta ei voida kiistää, ja vastaisuudessakin varmaan nousee julkisuuteen konkreettisia tapauksia, joissa poliittiset toimijat ovat erimielisiä asioista.

Juridiset tulkinnat ovat toisaalta usein jo varsin vakiintuneita, joten jos niistä yksittäistapauksissa poiketaan perusteetta, ollaan jo lähellä juridiikan politisointia. Ei perustuslakikaan tosin täysin muuttumaton ole, mutta sen tulkinta ei saa vaihdella tapauksittain.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Oikeutta ja politiikkaa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.