Venäjän aggressiivisen lähialuepolitiikan sekä kiristyvän geopoliittisen kilpailun on odotettu pakottavan Euroopan unionin uudelleenarvioimaan ulkopolitiikkansa vakiintuneita toimintatapoja. Strategisen kilpailun ja voimapolitiikankin paluu on asettanut kyseenalaiseksi EU:n perinteisen roolin ennen muuta sääntöperusteiseen ja monenkeskiseen yhteistyöhön tukeutuvana kansainvälisenä toimijana. Kykeneekö unioni muotoilemaan ja toteuttamaan yhteistä ulkopolitiikkaa myös tässä uudessa ympäristössä?

Kuten artikkelin ensimmäisessä osassa totesin, EU:n ulkopolitiikan strategiseen ajatteluun on vuosituhannen vaihteessa muodostunut niin sanottu operationaalisen koodiston uskomusjärjestelmä, josta vakiintuneena ja yhdenmukaisena kokonaisuutena voidaan puhua myös strategisena kulttuurina.

Miten tämä ulkopolitiikan strateginen kulttuuri sitten vaikuttaa unionin kykyyn vastata muuttuvan maailmanpoliittisen tilanteen haasteisiin? 2020-luvulle tultaessa kansainvälispoliittisen identiteettinsä sääntöperusteiseen maailmanjärjestykseen, yhteisten normien määrittelyn kautta vaikuttamiseen ja yhteistyön ensisijaisuuteen rakentanut unioni on joutunut kohtaamaan maailman, jota määrittävät aggressiivinen geopolitiikka ja kiristyvä suurvaltakilpailu. On selvää, että unionin ulkopolitiikan on mukauduttava kyetäkseen vastaamaan muuttuneen toimintaympäristönsä haasteisiin.

Strategisen kulttuurin muutoskohta

Unionin ulkopolitiikan strategisten uskomusten muutoksesta on nähty jo merkkejä: on puhuttu unionin ulkopolitiikan geopoliittisesta käänteestä, jonka nähtiin lyöneen leimansa myös viimeisimpiin eurovaaleihin.

Tämä muutos vaikuttaisi kuitenkin olleen käynnissä ja edenneen hiljalleen jo jonkin aikaa: Jo vuonna 2016 EU:lle hyväksytyn globaalistrategian maininta periaatteellisen pragmatismin ottamisesta unionin ulkopolitiikan ohjenuoraksi nähtiin aikanaan sopeutumisena kiristyvän toimintaympäristön realiteetteihin. Vakiintuneet uskomusjärjestelmät muuttuvatkin yleensä ennemminkin vaiheittain kuin dramaattisen äkillisesti. Tämä saattaa pitää paikkansa myös EU:n ulkopolitiikan strategisten lähtökohtien suhteen.

EU:n, ja laajemmin eurooppalaisten valtioiden, koventuva ulkopolitiikan linja on julkisuudessa kytketty helposti Venäjän hyökkäykseen Ukrainaan. Unionin ulkopoliittisen ajattelun lähtökohtien muutoksen taustalla voidaankin nähdä ennen muuta Venäjän kasvavassa määrin vihamielinen toiminta, mutta myös epävarmuus Yhdysvaltojen sitoutumisesta Euroopan turvallisuuteen sekä koko sääntöperusteisen maailmanjärjestyksen yleistynyt kyseenalaistaminen. Kaikkien kolmen muutoksen unionin toimintaympäristössä juuret ulottuvat kuitenkin kauemmas kuin Venäjän vuoden 2022 hyökkäykseen, vaikka sitä voidaankin pitää merkittävänä kulminaatiopisteenä.

Unionin ulkopoliittisen ajattelun lähtökohtien muutoksen taustalla voidaan nähdä ennen muuta Venäjän kasvavassa määrin vihamielinen toiminta, mutta myös epävarmuus Yhdysvaltojen sitoutumisesta Euroopan turvallisuuteen sekä koko sääntöperusteisen maailmanjärjestyksen yleistynyt kyseenalaistaminen.

Muutos näkyy selkeänä esimerkiksi EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan strategioissa. Jo vuoden 2016 Globaalistrategiasta on mahdollista huomata EU:lle tyypillisen periaatteellisuuteen vetoavan retoriikan mukautumista kilpailullisempaan kansainväliseen ympäristöön pragmatismia korostamalla. Pragmatismilla viitataan tässä ensisijaisesti arvopohjaisen politiikan rinnalle reaalipoliittisempien näkökohtien nostamiseen. Tutkimuskirjallisuudessa EU:n ulkopolitiikan strategioiden kielen muutoksen on havainnut esimerkiksi politiikan tutkija Caterina Carta.

Vuoden 2022 Strategisessa kompassissa muutos on vielä voimakkaampi. Strateginen kompassi on Globaalistrategiaa päivittänyt EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan yleisstrategia, joka tosin keskittyi pääosin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehityssuuntien määrittämiseen. Strategisessa kompassissa puhutaan jo suoraan vihamielisistä kilpailijoista ja vaaditaan unionin oman geopoliittisen aseman vahvistamista.

Viimeistään Strateginen kompassi suuntaakin unionin kehitystavoitteet nimenomaan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan suuntaan, kohti myös Euroopan sotilaallisen kykenevyyden vahvistamisen EU:n piirissä sisältävää strategista autonomiaa.

Geopoliittisen käänteen suhde unionin vakiintuneeseen strategiaan

Täydellistä irtautumista ulkopolitiikan aikaisemmista lähtökohdista tämä muutos ei kuitenkaan tarkoita, vaan vakiintuneen strategisen kulttuurin elementit ovat edelleen läsnä nykyisessä ulko- ja turvallisuuspoliittisessa diskurssissa. Esimerkiksi sääntöpohjainen, monenväliseen yhteistyöhön perustuva kansainvälispoliittinen rakenne on edelleen unionin kannalta edullinen ympäristö, eikä unionin ulkopolitiikassa varsinaisesti olla luopumassa sen tukemisesta.

Luottamus monenvälisen yhteistyön rakenteisiin on kuitenkin selvästi heikentynyt, ja EU:n ulkopoliittisessa puheessa on viime vuosina painotettu entistä enemmän unionin itsenäisen toimintakyvyn vahvistamisen tarvetta. Myös puolustukseen liittyvän strategisen autonomian vahvistaminen on noussut keskeiseksi teemaksi. Viimeksi mainitun taustalla voidaan nähdä erityisesti huoli Yhdysvaltojen sitoutumisesta Euroopan sotilaalliseen puolustamiseen. Huolen juuret ulottuvat vähintään Donald Trumpin ensimmäiseen kauteen Yhdysvaltain presidenttinä, jos ei jo kauemmaskin.

Unionin ulkopoliittinen puhe on myös vähitellen luopunut yhteistyölähtöisyyden kokonaisvaltaisuudesta. Venäjän kohdalla puhetapa on kääntynyt hankalasta mutta pohjimmiltaan tarpeellisesta kumppanista kohti selkeästi vihamielisen toimijan kuvailua. Myös muita kansainvälisen politiikan toimijoita on alettu tunnistaa kilpailijoiksi.

Samalla aikaisemmin myönteiseksi nähtyä keskinäisriippuvuutta on alettu käsitellä myös ongelmallisena, uhkia luovana ilmiönä: Esimerkiksi unionin ulkopoliittinen edustaja (toimikaudella 2019–24) Josep Borrell mainitsee Strategisen kompassin esipuheessaan unionin kohtaaman laajemman keskinäisriippuvuuden valjastamisen vihamielisiin tarkoituksiin, viitaten esimerkiksi Venäjän tapaan käyttää energiaa poliittisena aseena. Kun aikaisemmin taloudellinen keskinäisriippuvuus nähtiin unionin ulkopoliittisessa ajattelussa jännitteitä vähentävänä tekijänä, käsitellään sitä nyt myös potentiaalisena riskinä, jota vihamielinen toimija voi käyttää painostukseen.

Vakiintuneet uskomusjärjestelmät muuttuvat yleensä verraten maltillisesti, ja niiden keskeiset uskomukset vaikuttavat myös uusien toimintamallien omaksumiseen. Euroopan unionin ulkopolitiikan strategisen kulttuurin kohdalla tällainen vaiheittainen muutos vaikuttaisi olevan jo käynnissä, vaikka vielä onkin melko aikaista sanoa millaisen muodon se lopulta ottaa.

Euroopan unionin ulkopolitiikan strategisen kulttuurin kohdalla vaiheittainen muutos vaikuttaisi olevan jo käynnissä, vaikka vielä onkin melko aikaista sanoa millaisen muodon se lopulta ottaa.

Väitöskirjatutkimuksessani tarkastelemani ajanjakso 2000–18 edusti unionille ennen muuta ulkopoliittisen päätöksenteon vakiintumisen aikaa. Samalla se kuitenkin sijoittui historialliseen kauteen, joka päättyi merkittäviin muutoksiin unionin kansainvälispoliittisessa ympäristössä.

Keskeiset vakiintuneet uskomukset voivat antaa vakaan pohjan mukauttaa strategista kulttuuria uudenlaiseen toimintaympäristöön, mutta ne voivat muodostaa myös esteitä omaksua uusia tarpeellisia toimintatapoja. Selvää on, että unionin täytyy uudelleenarvioida toimintamallejaan suurvaltakilpailun maailmassa, mikäli Euroopan halutaan jatkossakin vaikuttavan maailmanpolitiikan kysymysten ratkaisuihin. Samaan aikaan unionin ulkopolitiikan strategisessa kulttuurissa on kuitenkin myös paljon toimintamalleja, joiden käytössä unioni on harjaantunut ja joilla voi olla tarjottavaa myös suurvaltakilpailun maailmassa.

Muuttuva maailmanpoliittinen tilanne vaatii mukautumista myös Euroopan unionilta. Tässä vakiintunut ulkopolitiikan strateginen kulttuuri voi olla sekä vahvuus että heikkous. Unionin ulkopolitiikan strateginen ajattelu vaikuttaisi ottaneen jo askeleita vaiheittaiseen mukautumiseen. Varsinainen suunnitelmallinen strategiatyö, joka selkeyttäisi ja ohjaisi tätä muutosta, on kuitenkin antanut vielä odottaa itseään.

Keskustelu unionin ulko- ja erityisesti turvallisuuspolitiikan kehittymisestä vastaamaan nykytilanteen haasteisiin on jo käynnissä, mutta aika näyttää miten siinä onnistutaan, ja millaisen roolin EU jatkossa maailmanpolitiikassa onnistuu ottamaan. 

VTT Teemu Rantanen toimii yliopisto-opettajana Turun yliopiston eduskuntatutkimuksen keskuksessa.

Artikkelin kuvituskuva: Waldemar Brandt / Unsplash

Julkaisu EU:n ulkopolitiikan strateginen kulttuuri muutoksessa – Osa 2: Muutoskohta ja geopoliittinen käänne ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Suurvaltakilpailun kiristyminen on nostanut pinnalle vanhan kysymyksen Euroopan unionin (EU) kyvystä toimia relevanttina kansainvälispoliittisena toimijana. Yhtenä unionin haasteista on nähty pitkäjänteisen, strategisen linjan muodostaminen yhteiselle ulkopolitiikalle.

Ulkopolitiikan muotoilua ohjaavat käsitykset, tai uskomukset, siitä mitä ulkopolitiikan tulisi tavoitella ja millaisista lähtökohdista sitä voidaan tehdä: Millainen strateginen ajattelu ohjaa unionin ulkopolitiikkaa, kun mietitään Euroopan kykyä reagoida sekä lähialueidensa turvallisuusympäristön että laajemman kansainvälispoliittisen tilanteenkin muutoksiin. Olennaista on myös tällaisten käsitysten vakiintuminen laajemmiksi ja pysyvämmiksi linjoiksi, jotka ohjaavat ulkopolitiikan päätöksentekoa.

EU:n ulkopolitiikan ns. ideationaalista puolta, johon ulkopolitiikkaa ohjaavat uskomukset ja näiden muodostamat uskomusjärjestelmät kuuluvat, on tutkittu verraten runsaasti. Tutkimuskirjallisuudessa uskomustyyppejä on usein jaoteltu normatiivisiin ja kausaalisiin uskomuksiin, kuten esimerkiksi politiikan tutkijat Judith Goldstein ja Robert O. Keohane toimittamassaan teoksessa Ideas and Foreign Policy sekä Nina Tannenwald artikkelissaan Ideas and Explanation hyvin avaavat.

EU:n ulkopolitiikan tutkimuksessa päähuomio on tyypillisesti kohdistunut normatiivisiin uskomuksiin, esimerkiksi politiikan tavoitteenasettelua määrittävien arvojen tunnistamiseen ja niiden politiikan toimeenpanossa toteutumisen arviointiin. Vähemmälle huomiolle ovat jääneet kausaaliset uskomukset, eli käsitykset esimerkiksi siitä mitkä ovat unionille tehokkaimpia keinoja ajaa tavoitteitaan kansainvälisessä politiikassa ja miten kansainvälisen järjestelmän muiden toimijoiden voidaan odottaa reagoivan unionin toimintaan. Kuitenkin juuri tällaiset käsitykset vaikkapa eri vallankäytön tapojen toimivuudesta ovat keskeisiä kiristyvän geopoliittisen kilpailun haasteisiin vastaamisen suhteen.

Tässä kaksiosaisessa artikkelissa tarkastelen unionin toimintakyvylle olennaisen tärkeää strategista ajattelua ulkopolitiikan taustalla. Ensimmäinen osa keskittyy unionin ulkopolitiikan strategisen ajattelun vakiintumiseen, kun taas artikkelin toinen osa käsittelee strategisen ajattelun 2020-luvulla kohtaamia haasteita ja unionin lähtökohtien vaiheittaista muutosta.

EU:n ulkopolitiikan strategisen ajattelun vakiintuminen

Keväällä 2025 tarkastetussa väitöskirjatutkimuksessani tarkastelin Euroopan unionin ulkopolitiikan keskeisten kausaalisten uskomusten vakiintumista kuluvan vuosituhannen ensimmäisinä vuosikymmeninä. Tutkimuksessani hyödynsin operationaalisen koodin analyysiä, joka tarjoaa ulkopolitiikan uskomusjärjestelmien tarkasteluun nimenomaan kausaalisiin uskomuksiin keskittyvän analyyttisen kehikon.

Tämä analyysimalli nostaa esiin tutkimuskohteen käsityksiä kansainvälisen poliittisen toimintaympäristön luonteesta ja parhaiksi koetuista keinoista edistää tavoitteita tässä ympäristössä. Näistä käsityksistä muodostuvasta uskomusjärjestelmästä käytetään nimitystä operationaalinen koodi tai koodisto.

Kartoitin näitä ulkopolitiikan linjaa määrittäviä uskomuksia ja niiden pysyväisyyttä analysoimalla kolmen unionin ulkopoliittisen edustajan, Javier Solanan (toimikausi: 1999–2009), Catherine Ashtonin (toimikausi: 2009–14) ja Federica Mogherinin (toimikausi: 2014–19), virallisia puheita vuosilta 2000–18. Analyysini osoitti, että unionin ulkopolitiikkaa ohjaa vakiintunut yhtenäinen käsitys unionille parhaista toimintatavoista ja toimintaympäristön luonteesta. Tämä kaikkien kolmen edustajan puheista hyvin samankaltaisena ilmenevä operationaalinen koodi on niin vakiintunut, että voidaan perustellusti puhua unionin ulkopolitiikkaa ohjaavasta strategisesta kulttuurista.

Strategisella kulttuurilla viitataan usein vakiintuneisiin käsityksiin nimenomaan puolustuspolitiikasta ja sotilasstrategiasta, kuten esimerkiksi politiikan tutkija Christoph Meyer kirjassaan The Quest for a European Strategic Culture tekee. Käsitettä voidaan kuitenkin soveltaa myös laajemmin ulkopolitiikkaan. Tällöin puhumme ulkopolitiikan strategista päätöksentekoa ohjaamaan vakiintuneista uskomusjärjestelmistä.

EU:n ulkopolitiikan vakiintuneella strategisella kulttuurilla on keskeisiä elementtejä, jotka leimaavat unionia kansainvälispoliittisena toimijana.

Monet arviot ovat nostaneet unionin ulkopolitiikkaa ohjaavan strategian yhtenäisyyden ja selkeyden keskeiseksi tekijäksi, joka määrittää unionin kykyä vastata globaalipolitiikan haasteisiin. Vakiintunut strateginen kulttuuri kertoo tällaisesta ulkopolitiikan strategisen perustan yhtenäisyydestä.

EU:n ulkopoliittisten edustajien Solanan, Ashtonin ja Mogherinin puheiden analysointi operationaalisen koodin analyyttisen kehikon avulla osoitti unionin ulkopoliittisen strategian pohjaavan selkeästi institutionalisoituneeseen uskomusjärjestelmään, joka määrittää lähtökohdat unionin ulkopoliittiselle toiminnalle.

Tällä EU:n ulkopolitiikan vakiintuneella strategisella kulttuurilla on keskeisiä elementtejä, jotka leimaavat unionia kansainvälispoliittisena toimijana. Samalla kuitenkin monet tämän vakiintuneen ulkopolitiikan uskomusjärjestelmän keskeisistä elementeistä ovat sellaisia, että niihin kohdistuu juuri tällä hetkellä merkittäviä muutospaineita.

Vakiintuneen strategisen kulttuurin elementit

Unionin vakiintunut operationaalinen koodisto on peruslähtökohdiltaan vahvasti yhteistyöorientoitunut. Yhteistyön arvo unionin ulkopolitiikkaa ohjaavassa ajattelussa perustuu osaltaan kausaaliseen uskomukseen yhteistyöstä unionille tehokkaana keinona vaikuttaa toisiin toimijoihin. Tämä näkyy erityisen selkeästi siinä, miten unioni pyrkii yhteistyöhön jopa ongelmallisiksi katsomiensa toimijoiden kanssa.

Yhteistyölähtöisyys tarjoaa myös yhden selityksen unionin haasteille reagoida esimerkiksi Venäjän aggressioihin nopeasti ja määrätietoisesti: Unionin ulkopolitiikkaa leimaa voimakas luottamus sen omiin kykyihin muuttaa ongelmallisia valtioita yhteistyön kautta, ja unionin operationaalinen koodisto vaikuttaisikin ohjanneen sitä pitäytymään yhteistyössä aivan viimeiseen asti monessa tilanteessa.

Yhteistyölähtöisyyteen kytkeytyy unionin operationaalisessa koodistossa myös pyrkimys riskien välttämiseen. Kansainvälisessä politiikassa unioni näyttäytyy usein riskejä välttävänä toimijana, joka pyrkii myös lisäämään ympäristönsä ennakoitavuutta erilaisia institutionaalisia ja normatiivisia rakenteita vahvistamalla.

Ulkopoliittisten edustajien puheiden analyysi viittaa siihen, että tämä riskejä karttava toimintamalli liittyisi vahvimmin nimenomaan provokaatioihin ja konfliktien eskalaatioon liittyvien riskien välttämiseen. Vastaavasti unioni vaikuttaa mieluummin olevan valmis hyväksymään niitä riskejä, jotka liittyvät eskalaation uhan edessä perääntymiseen. Tämä voi myös osaltaan selittää unionin taipumusta pitää kiinni yhteistyöstä ongelmallistenkin toimijoiden kanssa.

Yhteistyölähtöisyys tarjoaa myös yhden selityksen unionin haasteille reagoida esimerkiksi Venäjän aggressioihin nopeasti ja määrätietoisesti: Unionin ulkopolitiikkaa leimaa voimakas luottamus sen omiin kykyihin muuttaa ongelmallisia valtioita yhteistyön kautta

Unionin hahmottaminen yksipuolisesti yhteistyölähtöiseksi toimijaksi ei kuitenkaan anna kattavaa kokonaiskuvaa unionin ulkopolitiikan toimintamalleista. Unionin ulkopoliittinen keinovalikoima on todellisuudessa moniulotteinen, ja konfliktiset keinot kuten sanktiot ja erityisesti tuomitsemiseen ja painostukseen käytetty auktoriteettivalta sisältyvät myös unionin strategiseen ajatteluun käyttökelpoisina vaikuttamisen muotoina.

Unionin ulkopolitiikan operationaaliselle koodistolle onkin tyypillistä erityisesti eri keinojen yhdistäminen monipuolisiksi kokonaisuuksiksi. Tämä näkyy myös tavassa, jossa unionin tarjoama yhteistyö on usein leimallisesti ehdollista: esimerkiksi naapurustopolitiikassaan EU on kytkenyt taloudellisen tuen toivottujen reformien toteuttamiseen, palkiten niissä paremmin suoriutumisen suuremmalla tuella ja tiiviimmällä yhteistyöllä, mutta myös asettaen reformien toteutuksen tuen jatkamisen ehdoksi.

Sääntöpohjaisella maailmanjärjestyksellä on myös keskeinen rooli unionin vakiintuneessa ulkopoliittisessa ajattelussa. Monenvälisen yhteistyön rakenteet, joista Yhdistyneet Kansakunnat (YK) on keskeisimpiä, kytkeytyvät paitsi unionin yhteistyöorientoituneeseen strategiaan, myös tapaan, jolla unioni käyttää valtaa epäsuorasti.

Erityisesti politiikan tutkijat Stephan Keukeleire ja Tom Delreux ovat kirjoittaneet tästä unionin ulkopolitiikalle leimallisesta niin sanotun rakenteellisen vallan käytöstä, jossa unioni hyödyntää institutionaalisia ja normatiivisia rakenteita kansainväliseen politiikkaan vaikuttamisen väylinä. Suoraan toiseen toimijaan vaikuttamisen rinnalla unionin rakenteellinen ulkopolitiikka muokkaa sekä kansainvälisiä että valtioiden yhteiskunnallisia rakenteita sellaisiksi, että ne ohjaavat muita toimijoita unionin tavoittelemilla tavoilla.

Euroopan unionin ulkopolitiikkaa ohjaavat strategiset lähtökohdat vaikuttaisivatkin, ehkä mainettaan paremmin, muodostavan koherentin ja vakiintuneen kokonaisuuden. Tämän operationaalisen koodiston keskeiset elementit ovat tunnistettavissa myös unionin toiminnasta maailmanpolitiikan areenoilla.

Viime vuosien dramaattiset muutokset sekä unionin lähialueilla että laajemmin kansainvälisessä politiikassa asettavat näille lähtökohdille kuitenkin muutospaineita. Näiden vaikutuksiin unionin ulkopolitiikan strategisessa ajattelussa paneudun artikkelin toisessa osassa.

VTT Teemu Rantanen toimii yliopisto-opettajana Turun yliopiston eduskuntatutkimuksen keskuksessa.

Artikkelin kuvituskuva: Waldemar Brandt / Unsplash

Julkaisu EU:n ulkopolitiikan strateginen kulttuuri muutoksessa – Osa 1: Vakiintunut strateginen ajattelu ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.