Muoto seuraa funktiota, sanoivat toiminnallisuutta korostaneet funktionalistiset arkkitehdit. Alun perin tämä periaate viittasi luonnon tarkoituksenmukaisuuteen ja siitä johdettuun hyvän muotoilun päämäärään. Monesti ihannoitujen talonpoikaisesineiden yksinkertainen kauneus perustui funktionalistisen ideologian mukaan siihen, ettei niissä ei ollut mitään turhaa, ja muodoilla oli selkeä tarkoituksensa. Toisaalta esineille voidaan antaa useita funktioita, myös esteettisiä. Funktionalismi on siis sisäisesti ristiriitainen ismi.

Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa tässä mielessä funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite. Hallitusohjelma on haluttu nähdä strategisena ohjelmana, jossa hallitus valitsee merkittävimmät ”strategiset” tavoitteensa yhteiskunnan muuttamiseksi sekä keskeisimmät toteuttamisen välineet. 

Tällainen ajattelu on ollut laajasti suosittua ja keskustelu on ollut aktiivista erityisesti eduskuntavaalien alla. Esimerkiksi peräkkäiset mutta poliittisesti toisistaan poikkeavat Juha Sipilän (kesk.) ja Antti Rinteen – Sanna Marinin (SDP) hallitukset sovelsivat kumpikin ohjelmissaan samantyyppisiä strategisen hallitusohjelman piirteitä.

Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite.

Strategisuuteen on myös liitetty joustavuuden ajatus: kun olosuhteet ympärillä muuttuvat, hallitusohjelman tulisi mahdollistaa myös politiikan muuttaminen, kuitenkin pohjimmiltaan strategisten tavoitteiden mukaisesti. Tämä valintojen ja joustavuuden yhteensovittamisen ihanne on kuitenkin osoittautunut käytännön hallituspolitiikassa vaikeaksi toteuttaa. 

Marinin hallituksen monikriisinen kausi on tästä uusin esimerkki. Hallituksen ohjelmaan liittyi kunnianhimoisia tavoitteita ohjata Suomi kohti ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää yhteiskuntaa. Näitä ilmensivät myös sen laaja-alaiset ja useita hallinnonaloja kattavat ”strategiset kokonaisuudet”. Kuitenkin koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa ja laukkaava inflaatio tekivät ohjelman johdonmukaisesta noudattamisesta mahdotonta – sen strategisista piirteistä huolimatta.

Vuoden 2023 vaalien lähestyessä kehittämiskeskustelu on ollut aiempaa passiivisempaa ja hillitympää. Osin tämä johtunee kuluneen kauden poikkeuksellisuudesta. Tapahtumat ovat olleet niin mullistavia, että harva odottaisi taitavastikin laaditun hallitusohjelman vastaavan niihin sellaisenaan. Puheenvuoroissa on kuitenkin toistettu samanlaisia kehittämisajatuksia kuin ennenkin. Keskustelu hallitusohjelman muodosta siis jatkuu, vaikka optimistinen ja innostunut sävy vaikuttaa kadonneen.

Yllättävät kriisit eivät kuitenkaan ole ainoa haaste strategisen hallitusohjelman ihanteille. Kertaamme tässä kirjoituksessa kehittämiskeskustelun pääpiirteitä ja ennakoimme, miten myös seuraavalla hallituksella tulee todennäköisesti olemaan haasteita strategisen tyyppisen ohjelman toteuttamisessa.

Ken on heistä kaikkein strategisin?

Vaikka hallitusohjelmat ovat nousseet tärkeään rooliin hallituspolitiikassa jo aiemmin, ohjelman muodon aktiivinen kehittämispolitiikka on uudempaa 2000-luvun kehitystä. Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta. 

Ensimmäisenä varsinaisena strategisena hallitusohjelmana pidetään yleensä Juha Sipilän 2015 muodostetun hallituksen ohjelmaa, jota kutsuttiin otsikossakin strategiseksi. Samankaltaisia piirteitä on kuitenkin ollut sekä edeltävissä että sitä seuraavassa hallitusohjelmassa.

Antti Rinteen johtamia hallitusneuvotteluita 2019 jäsennettiin SDP:n ohjelmatyön viitoittamilla ilmiöillä, joilla tarkoitettiin laajoja, hallinnonalat ylittäviä ongelmakokonaisuuksia. Itse ohjelmassa ilmiöistä tuli kuitenkin ”strategisia kokonaisuuksia”, ja siinä puhutaan myös ”strategisen hallitusohjelman johtamisesta”. 

Jyrki Kataisen (kok.) hallituksen vuonna 2011 laadittu ohjelma oli pitkä ja yksityiskohtainen. Sipilän strategista hallitusohjelmaa markkinoitiinkin muutoksena edeltäjäänsä nähden. Kuitenkin jo Kataisen hallitusohjelmassa hyödynnettiin strategia-ajattelua keskeisessä roolissa. Ohjelmasta löytyvät ”hallituksen painopistealueet”, joita kutsutaan myös ”strategisiksi tavoitteiksi” ja ”strategisiksi päämääriksi”. Niiden kunnianhimoisena tarkoituksena oli yhdistää hallituksen toimintaa ja kaikkea päätöksentekoa.

Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta. 

Kataisen hallitus käytti strategiakäsitteistöä runsaasti myös hallitusohjelman toimeenpanoon ja seurantaan liittyvässä toiminnassaan. Valtioneuvoston kanslian johdolla ohjelmalle laadittiin ”strateginen toimeenpanosuunnitelma”, jossa painopistealueita kutsuttiin ”strategisiksi politiikkakokonaisuuksiksi”. Sen tarkoituksena oli myös sovittaa ne yhteen hallitusohjelman ”talousstrategian” kanssa, joka puolestaan nojasi valtiovarainministeriön julkisen talouden kestävyysarvioihin. Valtioneuvoston kanslia valmisteli myös ohjelman toteuttamista edistävän ”hallituksen strategiaistunnon” ja ”puolivälin strategiaprosessin”. 

Myös edeltävät Matti Vanhasen (kesk.) hallitukset käyttivät tätä käsitteistöä samaan tapaan. Vanhasen ensimmäisen hallituksen ohjelman talouspolitiikkaosioon sisältyi ”hallituksen toimintastrategia”, jota kuvattiin vaalikauden mittaiseksi yrittäjyyttä, kasvua ja työllisyyttä tukevaksi sekä työttömyyttä vähentäväksi toimenpidekokonaisuudeksi. Vanhasen toisen hallituksen talouspolitiikan linjauksia kutsuttiin ”talousstrategiaksi”.

Vuodesta 2003 taaksepäin hallitusohjelmissa ei ole vastaavia strategisia kokonaisuuksia. Jos strategia mainitaan, sillä viitataan hallinnonalakohtaisiin erityisstrategioihin.

Hallinnon kehittäminen kohtaa hallituspolitiikan

Strategisen hallitusohjelman ajatuksen taustalla vaikuttavat aikamme hallinnon kehittämisen ja hallintopolitiikan trendit. Se edustaa niille tyypillistä uudiskieltä ja iskusanoja, joita alan vaikuttajat levittävät ja omaksuvat maasta toiseen. Kansainväliset esikuvat, ylikansalliset mallit ja korkeasti koulutettujen ammattilaisten verkostot tarjoavat paljon suostutteluvoimaista materiaalia kansallista politiikkaa ja uudistamista varten.

Tässäkin asiassa taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD on ollut erityisen vaikutusvaltainen. Se esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin. Vuoden 2015 raportissa korostettiin puolestaan, miten hallitusohjelma tarvitsee tuekseen eräänlaisen keskuksen, joka välittää ministeriöihin ”strategiset linjaukset” ja ”hallituksen strategisen vision avainelementit”.

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin. 

Viimeaikaiset hallitukset ovatkin asettaneet hallitusohjelman muodon kehittämistä OECD-suositusten hengessä pohtineita työryhmiä. Vuonna 2010 aloitti virkamiesvetoinen KOKKA-työryhmä. Kataisen hallitusohjelmaa laadittaessa sen ehdotuksia otettiin käyttöön kuitenkin vain pieniltä osin. 

Seuraava OHRA-työryhmä asetettiin 2013. Siinä oli edeltäjäänsä kiinteämpi puolueiden edustus, ja mahdollisesti siksi se onnistui saamaan ehdotuksiaan käyttöön paremmin. Tuloksena olivat Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ja ”hallituksen strategiatyöhön” liittyvien tehtävien vakiinnuttaminen valtioneuvoston kansliaan.

Tämän jälkeen vastaavien työryhmien asettamisesta on tullut vaaleja edeltävä rutiini. Puolueiden edustus on myös vakiintunut osaksi toimintaa. PAKURI-työryhmä jätti raporttinsa tammikuussa 2019 ja nyt KOVA-työryhmä helmikuussa 2023.

Strategisen hallitusohjelman ydin

Hallitusohjelmaa kehittäneiden työryhmien ajattelussa on ollut paljon jatkuvuuksia. Niitä voitaisiin kiteyttää kuuteen keskeiseen aiheeseen seuraavasti.

Ensinnäkin esityksissä painotetaan hallituksen yhteistä ja jaettua näkemystä, tilannekuvaa ja tahtotilaa. Hallituksen tulisi aloittaa ohjelmaneuvottelut yhteisen tilannekuvan muodostamisella. Ministereille ja johtaville virkamiehille tulisi saada jaettu näkemys siitä, mihin hallitus ohjelmallaan pyrkii.

Toisekseen, strategisen hallitusohjelman perusperiaatteita ovat keskittyminen ja valikoiminen. Hallitusohjelmissa tulisi olla suhteellisen harvalukuinen määrä (yleensä 3–5) keskeisiä poliittisia tavoitteita, jotka valitaan yhteisen tilannekuvan pohjalta. Niille laaditaan toteuttamissuunnitelma ja seurantaorganisaatio vastuineen, mittareineen ja tarkistuspisteineen. Vaikka hallituksen työhön kuuluu muutakin kuin näiden tavoitteiden edistämistä, ohjelma tulee muotoilla siten, että niihin voidaan viitata kaikessa toiminnassa.

Strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta.

Kolmanneksi, keskeisten tavoitteiden tulisi liittyä laajoihin politiikkakokonaisuuksiin, jotka ylittävät hallinnon sektorirajat. Tätä laaja-alaisuutta ja poikkihallinnollisuutta on kuvattu erilaisilla iskusanoilla ja iskulauseilla, kuten ilmiöpohjaisella politiikalla, viheliäisten ongelmien ratkaisemisella ja siilojen purkamisella.

Neljänneksi, strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta. Erityisesti on korostettu resurssien joustavaa uudelleenkohdentamista. Tällaista reagointikykyä on pyritty edistämään muun muassa budjettikehyksiin jätettävällä kohdentamattomalla määrärahalla.

Viidenneksi, ohjelman pitäisi myös pystyä liittämään tavoitteet taloudellisiin resursseihin. Hallitusohjelman ja talouspolitiikan keskeisten päätösten, kuten budjetti- ja kehyspäätösten, tulisi olla yhteensovitettuja. Erityisesti hallitusohjelman tulisi mahdollistaa resurssien uudelleenkohdennukset budjettikehysten sisällä, ei vain kehystasoa nostamalla. 

Kuudenneksi, viimeisimmät työryhmät PAKURI ja KOVA ovat nostaneet edellisten rinnalle myös suunnitelmallisen viestinnän. Sekä hallitusohjelmaneuvotteluista että ohjelman toteuttamisesta halutaan viestiä ”strategisesti” eli yhdenmukaisesti ja päätavoitteisiin keskittyneesti. Kyse on positiivisesta viestinnästä, jolla halutaan tukea hallitusohjelman toteutumista.

Onko hallitusohjelmalla funktiota?

Kun strategia-ajattelusta on tullut hallitusohjelmakeskustelun vakiintunutta valtavirtaa, on hyvä palauttaa mieliin myös, mihin ongelmiin sillä on alun perin haluttu vastata. Erityisen kiinnostava kuvaus löytyy KOKKA-raportista vuodelta 2011. Siinä arvostellaan poikkeuksellisen avoimesti aiempia hallitusohjelmia ja -neuvotteluja. 

Raportin mukaan neuvotteluissa strategisten politiikkalinjausten täsmentämiseen jää liian vähän aikaa, kun pääosa kuluu eri puolueiden kynnyskysymyksiksi nostamista yksityiskohdista käytävään keskusteluun. Valmistelutyötä, tiedonhankintaa ja neuvotteluissa sovittuja ratkaisuja hallitsee ”hallinnonalakohtaisen jatkuvuuden periaate”. Menojen uudelleenkohdennuksia on tehty lähinnä kehystason korotuksen muodossa.

Hallitusohjelmat eivät myöskään ole olleet ”kovin tehokkaita laajamittaisempien rakenteellisten uudistusten toteuttamisessa”. Raportin mukaan tällaisia uudistuksia on linjattu sekä liian yleisellä tavoitetasolla että keskittyen joihinkin yksittäisiin neuvotteluissa esille nousseisiin reunaehtoihin. Konkreettiset uudistusmallit ovat jääneet jatkovalmisteluun.

Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin. 

Näiden olojen muuttaminen strategisen hallitusohjelman keinoin olisi normaalioloissakin erittäin kunnianhimoinen tavoite. Suomalaista hallituspolitiikkaa määrittää vahvasti monipuoluejärjestelmä ja monipuolueisten hallituskoalitioiden kulttuuri. Siinä hallituspuolueet käytännössä pyrkivät sekä muodostamaan yhteistä näkemystä politiikalleen että varmistamaan itselleen tärkeiden, keskenään usein ristiriitaistenkin tavoitteiden toteuttamisen. 

Kirjaaminen hallitusohjelmaan on keskeinen tapa edistää tavoitteita monipuoluehallituksissa, vaikkei se sellaisenaan takaakaan onnistunutta lopputulosta. Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin. 

Yksityiskohtainen ohjelma voi olla luottamuksen lukko varsinkin ideologisesti moniarvoisessa koalitiossa. Se voi olla tärkeä erityisesti pienemmille hallituspuolueille, jotka joutuvat ponnistelemaan vähäisemmän vaikutusvaltansa käyttämiseksi. Toisaalta myös suuret hallituskumppanit voivat yrittää sopia hallitusohjelmassa merkittäviä, kiistanalaisia ratkaisuja. Tällaiset hallitusohjelmaan kohdistuvat odotukset todennäköisesti säilyvät, ellei puoluekentässä tapahdu suuria muutoksia – niitäkin joskus ehdotetaan.

Onko strategisella ohjelmalla tulevaisuutta?

Strateginen ohjelma ei myöskään pysty yksinään muuttamaan muita hallituspolitiikkaa määrittäviä institutionaalisia jakoja, kuten valtioneuvoston ministereiden ja ministeriöiden suhteellisen itsenäistä asemaa. 

Politiikkaa valmistellaan edelleen ministeriöissä ja sitä jäsennetään ministeriöiden johtamina ja valtion budjetin rakenteen tukemina hallinnonaloina. Tätä jakautumista ylläpitävät niin poliitikot ja virkamiehet kuin järjestöt ja asiantuntijat, jotka edustavat paitsi erilaisia tavoitteita, myös erilaisia tiedollisia näkökulmia politiikkaan ja yhteiskuntaan. 

Hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin.

Poikkihallinnollista politiikkaa kannatetaan periaatetasolla laajasti ja sitä on yritetty lähimenneisyydessä edistää hallitusohjelman lisäksi muillakin keinoilla, mutta kyse lienee vaikeammasta kysymyksestä kuin on alkuunkaan ymmärretty. Tietyissä määrin valmistelun jakautuminen on hyväkin asia, joka parhaimmillaan tukee huolellista harkintaa ja erilaisten näkökohtien tuomista päätöksentekoon.

Vastajulkaistu KOVA-raportti heijasteleekin aiempaa maltillisempaa asennetta hallitusohjelman kehittämispolitiikkaan. Siinä korostetaan hallituspolitiikan erityislaatuista luonnetta sekä luottamuksen merkitystä hallituksen toiminnalle. 

Luottamus onkin nyt nostettu hallituksen yhteistä näkemystä tärkeämmäksi teemaksi. Kun aiemmissa raporteissa luottamus-sanan eri muodot toistuivat vain 1–3 kertaa, KOVA-raportissa vastaava luku on 20. Yhteinen-sanan eri muotoja KOVAssa on 19, OHRAssa niitä oli 37 ja PAKURIssa 34.

Raportti on muistutus siitä, että hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin. Kuin varmuudeksi raportin kirjoittajat toteavat peräti kolmesti, että hallitusneuvottelut ovat ”vetäjänsä näköinen poliittinen prosessi”. 

Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa.
Artikkelin pääkuva: Maarten Van Den Heuvel/Unsplash.

Julkaisu Muoto seuraa funktiota – hallitusohjelman kehittämispolitiikan itsekritiikin aika ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Antti Rinteen (sd.), sittemmin Sanna Marinin (sd.) hallituksen ohjelmassa yksi seitsemästä strategisesta kokonaisuudesta oli ”Oikeudenmukainen, yhdenvertainen ja mukaan ottava Suomi”. Hallitus visioi ohjelmassaan, että kauden jälkeen ”Suomi on entistä tasa-arvoisempi ja yhdenvertaisempi maa, jossa luottamus lisääntyy ja jokainen ihminen on arvokas”. 

Hallitus lupasi panostaa seuraaviin kokonaisuuksiin: hyvinvoinnin edistäminen ja eriarvoisuuden vähentäminen, lapsi- ja perheystävällisyyden edistäminen, ikäystävällisyyden edistäminen ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden parantaminen. Näihin liittyen hallitus käynnisti kaksi isoa uudistuskokonaisuutta, jotka olivat sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistus sekä sosiaaliturvan uudistaminen. 

Koska sosiaali- ja terveyspolitiikan ala on hyvin laaja, yhdessä artikkelissa ei ole mahdollisuus käsitellä kaikkea hallituskaudella tapahtunutta. Tässä kirjoituksessa tarkastelen lähinnä muutamia sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyviä uudistuksia sekä koronavirusepidemian hoitoa. 

Lisäksi nostan esiin joitakin mittakaavaltaan pienempiä, mutta periaatteellisesti merkityksellisiä uudistuksia, joita kuluneen hallituskauden aikana toteutettiin.

Koronaepidemian hallinnassa pääpaino oli terveydenhuollon kantokyvyn turvaamisessa

Koronaepidemia ja sen hallintatoimet ovat yksi hallituskautta myös sosiaali- ja terveyspolitiikan sekä näihin liittyvien palveluiden näkökulmista hallinnut teema. Siinä missä hallitus onnistui kohtalaisen hyvin epidemian torjunnassa tilanteessa, jossa rokotteita ei ollut saatavilla, on epidemian hallinnan laajamittaisten sosiaalisten ja laajempien hyvinvointivaikutusten tarkempi arviointi tarpeen tulevaisuudessa. 

Tutkimus osoittaa, että kansallisen tason päätöksenteossa ei kaikilta osin kunnioitettu rajoitustoimista vastanneiden viranomaisten toimivaltaa tai asiantuntijanäkemystä hallintatoimien tarkoituksenmukaisuudesta. Epidemian hallinnan ja sen erilaisten käänteiden myötä viranomaisten, eri hallinnontasojen sekä päätösten valmistelijoiden ja asiantuntijoiden keskinäistä luottamusta on koeteltu, mikä on jättänyt jälkensä yhteistyöhön.

Kansallisella tasolla epidemian ajan johtaminen ja päätöksenteko keskitettiin Suomessa maaliskuussa 2020 sosiaali- ja terveysministeriöön. Siten koronaepidemia kehystyi korostetusti terveyskriisiksi, eikä niinkään useiden hallinnonalojen vastuulle kuuluvaksi, laajamittaiseksi yhteiskunnalliseksi ja sosiaaliseksi kriisiksi. 

Jo epidemian alkuaikoina oli ennustettu, että sen hallitsemiseksi tehtävillä rajoitustoimilla tulee olemaan laajoja kielteisiä vaikutuksia etenkin haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten hyvinvointiin ja terveyteen. Näin onkin todettu tapahtuneen – niin kansainvälisesti kuin Suomessakin.

Sote-uudistuksen loppuunsaattaminen puolestaan on myllännyt koko palvelujärjestelmän rakenteita ja merkitsee usean hallituskauden mittaisen uudistusprosessin päätöstä.

Osa koronaepidemian esiin tuomista kielteisistä kehityskuluista, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöpula ja mielenterveyspalveluiden riittämättömyys, juontavat juurensa toki jo pandemiaa edeltäneeseen aikaan. Epidemian rantautuminen Suomeen on kuitenkin vain vahvistanut niitä. 

Koronaepidemialla ja etenkin niillä toimilla, joita sen hillitsemiseksi on toteutettu, on kuitenkin todennäköisesti ollut myös sellaisia vaikutuksia, jotka edelleen lisäävät riskiä ihmisryhmien välisen eriarvoisuuden syvenemisestä ja yhdenvertaisuuden rapautumisesta. Ymmärryksen syventäminen näistä heijastevaikutuksista on oleellista, vaikka epidemian akuutti vaihe lienee ohitettu.

Rajoituspäätöksiä tehtiin erityisesti erikoissairaanhoidon tilannetta peilaten, jolloin rajoitustoimien sosiaaliset, taloudelliset ja kulttuuriset vaikutukset eri väestöryhmiin jäivät vähemmälle huomiolle. Vaikka terveysturvallisuustoimissa onnistuttiin rokotteiden saatavuuden yleistymiseen saakka melko hyvin, on kriittinen tarkastelu siitä huolimatta paikallaan. 

Pohdittavaksi on syytä nostaa, miten hallitus onnistui toimimaan hallitusohjelmakirjauksensa ”oikeudenmukainen, yhdenvertainen ja mukaan ottava Suomi” -hengessä koronaepidemiaa taltuttaessaan.

Koronaepidemian hallitsemiseksi tehtyjen rajoitustoimien pitkäaikaisten sosiaalisten ja hyvinvointivaikutusten arvioiminen on vielä edessä. Koronaa seuranneet ja sen kanssa yhteen kietoutuneet kriisit kuten Ukrainan sota ja elinkustannusten nousu eivät ainakaan helpota eriarvoisuuden poistamisen ja yhdenvertaisuuden lisäämisen eteen tehtäviä toimia. 

Maailman myllerrykset ja suotuisan kehityksen hidastuminen esimerkiksi väestön hyvinvointi- ja terveyseroissa varmistavat, että eriarvoisuuden kaventaminen on suomalaisessa politiikassa myös tulevaisuudessa keskeinen tavoite, jonka soisi pitävän tulevat hallitukset nöyrinä. Terveys- ja hyvinvointieroja on torjuttava myös kriisiaikoina.

Sote-uudistuksen ihme

Kuten useammalle edelliselle hallitukselle, myös Rinteen-Marinin hallituksille sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistus eli sote-uudistus oli yksi keskeisimmistä rakenteellisista uudistuksista sosiaali- ja terveyspolitiikan alalla. Uudistukseen lähdettiin jännitteisestä tilanteesta, jossa edeltävä Juha Sipilän (kesk.) hallitus oli kaatunut maakunta- ja valinnanvapausuudistusten epäonnistumiseen.

Sipilän hallituksen kaudella valmisteltu uudistus jättikin Marinin hallitukselle perinnön, jota valmistelussa olisi todennäköisesti ollut hankala sivuuttaa niin poliittisista kuin käytännöllisistä syistä. Sipilän hallituskaudella sote- ja maakuntauudistuksen valmistelu käynnistettiin laajamittaisesti jo ennen kuin yksikään laki oli mennyt eduskunnassa läpi. Aivan uudenlaisen mallin myyminen jo valmiiksi turhautuneille uudistuksen valmistelijoille olisi saattanut olla hankalaa. Tyystin maakunnat – tai muut itsehallinnolliset alueet – sivuuttava uudistus ei taas todennäköisesti olisi sopinut keskustalle.  

Peruspalveluministeri Krista Kiuru (sd.) on todennut, että hän pitää sote-uudistuksen onnistumista pandemian oloissa pienenä ihmeenä. Yhtäältä selityksenä ihmeen toteutumiselle voi kuitenkin olla juuri se, että poliittinen ja median mielenkiinto kohdistui ennen kaikkea koronaepidemian hoitamiseen ja sen aiheuttamiin ongelmiin. Laaja-alaiselle sote-keskustelulle ei ollut yhtä laajaa ilmatilaa kuin toisenlaisessa tilanteessa olisi ollut mahdollista. 

Toisaalta selityksenä voi olla se, että kesällä 2021 hyväksytty sote-malli noudatteli pääpiirteissään jo edellisellä hallituskaudella esiteltyä maakuntamallia. Nykyinen malli on kuitenkin riisuttu, ”luurankomainen” versio edellisen hallituskauden esityksestä. Siinä oli myös kyetty huomioimaan aikaisempien perustuslakivaliokunnan lausuntojen antamat reunaehdot. Uudistuksen läpimeno pedattiin siis varman päälle, ja mukaan otettiin vain sellaiset elementit, joiden arviointiin menevän prosessissa eteenpäin.

Kuten Sipilänkin hallituksen esityksessä, Marinin hallituksen uudistus perustuu itsehallinnollisiin alueisiin, joiden määrä oli niin sanotun Uudenmaan erillisratkaisun vuoksi kuitenkin kasvanut 18:sta 21:een. Alueita ilmoitettiin kutsuttavan hyvinvointialueiksi.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden rahoitus siirrettiin valtion vastuulle. Rahoitus jaetaan hyvinvointialueille pääosin alueiden palvelutarpeisiin pohjautuvan Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL:n kehittämän laskennallisen mallin mukaisesti. 

Epäsuhta uudistusten tarjoamien keinojen ja niille asetettujen, hyvin laajojen tavoitteiden välillä on kuitenkin ilmeinen, etenkin keskeisten suomalaisten terveys- ja hyvinvointipolitiikan tavoitteiden näkökulmista. 

Marinin hallituksen sote-uudistuksen tavoitteina oli turvata yhdenvertaiset ja laadukkaat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palvelut, parantaa palvelujen saatavuutta ja saavutettavuutta, kaventaa hyvinvointi- ja terveyseroja, turvata ammattitaitoisen työvoiman saanti, vastata ikääntymisen ja syntyvyyden laskun aiheuttamiin haasteisiin sekä hillitä kustannusten kasvua. Kaiken kaikkiaan sote-uudistukselle sen eri vaiheissa asetetut tavoitteet näyttävät olleen vuosien varrella melko muuttumattomat. 

Samaan aikaan epäsuhta uudistusten tarjoamien keinojen ja niille asetettujen, hyvin laajojen tavoitteiden välillä on kuitenkin ilmeinen, etenkin keskeisten suomalaisten terveys- ja hyvinvointipolitiikan tavoitteiden näkökulmista. 

Yhtenä esimerkkinä tästä on, että suomalaisen sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän uudistukset ovat 1960–1970-luvuilta lähtien sivuuttaneet laajat maan sosiaali- ja terveydenhuoltopolitiikkaan vaikuttavat intressit, jotka ovat mahdollistaneet monikanavaisen terveydenhuoltojärjestelmän. Se sisältää muun muassa julkisten palveluiden sekä työterveyshuollon ja yksityisten palvelujen syntymisen ja säilymisen rinnakkain.

Kaiken kaikkiaan hyvinvointi- ja terveyserojen kaventaminen edellyttää laaja-alaisia yhteiskuntapoliittisia toimia. Sote-uudistus onkin tästä näkökulmasta vain pieni osa laajemmassa kokonaisuudessa. 

Marinin hallituksen läpiviemä sote-uudistus on malli, johon jokainen puolue on omalta osaltaan ollut vaikuttamassa. Uudistus voidaan nähdä jatkumona, jonka juuret juontavat 2000-luvun alkuun. 

Siitä lähtien suomalaisen sote-järjestelmän rakenteet ovat kansallisen ohjauksen ja paikallisen uudistamisen yhteisvaikutuksesta vähitellen keskittyneet kohti laajempia palveluiden järjestäjiä ja tiukempaa kansallista ohjausta. Päätepiste prosessille saavutettiin nyt, kun toimeenpantu sote-malli vietiin eduskunnassa läpi kesällä 2021. 

Pienet suuret uudistukset

Koronapandemian ja isojen rakenteellisten uudistusten ohella hallituskaudella toteutettiin lukuisia merkittäviä, pienempiä uudistuksia.

Hallituskaudella säädettiin muun muassa maassa ilman laillista oleskeluoikeutta asuvien henkilöiden eli paperittomien henkilöiden oikeudesta saada välttämättömiä terveydenhuollon palveluita. Tutkijat ovat jo pitkään esittäneet, että paperittomien henkilöiden terveydenhuolto tulisi turvata entistä laajempana. Muutos turvaa aiempaa paremmin niin Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten kuin Suomen perustuslain velvoitteiden toteutumisen.

Toinen ihmisoikeuksien toteutumisen näkökulmasta merkittävä, pitkän vaikuttamistyön tuloksena syntynyt uudistus oli laki sukupuolen vahvistamisesta eli niin sanottu translaki. Sen myötä sukupuolen oikeudellinen vahvistaminen eriytetään lääketieteellisistä tutkimuksista ja hoidoista. Samalla poistui vaatimus lisääntymiskyvyttömyydestä.  

Myös aborttilainsäädäntöä uudistettiin. Jatkossa raskaus voidaan keskeyttää yksin raskaana olevan pyyntöön perustuen 12. raskausviikon loppuun saakka. Uudistus vahvistaa ennen kaikkea raskaana olevan henkilön itsemääräämisoikeutta. Lakiin tehdyt muutokset pohjautuivat OmaTahto2020-kansalaisaloitteeseen.

Samoin myös hoitoonpääsyn määräaikoja tiukennettiin. Kun aiemmin perusterveydenhuollon kiireettömiin palveluihin tuli päästä kolmessa kuukaudessa, tulee niin sanottu ”hoitotakuu” tiukentumaan syksyllä 2023 kahteen viikkoon ja vuonna 2024 seitsemään päivään. Uudistuksella tavoitellaan perusterveydenhuollon palveluiden saatavuuden parantamista, joka on pitkään ollut yksi suomalaisen terveydenhuoltojärjestelmän keskeinen ongelma. 

Suomalaiset maksavat terveydenhuollon asiakasmaksuja enemmän esimerkiksi muihin Pohjoismaihin verrattuna. Lakimuutoksen myötä esimerkiksi käynnit terveyskeskuksen sairaanhoitajalla ja alaikäisten käynnit erikoissairaanhoidon poliklinikalla tulevat maksuttomiksi. 

Hallitus sääti myös sitovan hoitajamitoituksen ympärivuorokautiseen hoivaan. Samalla kun lupaus hoitajamitoituksesta todennäköisesti auttoi SDP:tä voittamaan edelliset eduskuntavaalit, on hoitajamitoituksen säätäminen malliesimerkki pistemäisestä uudistuksesta, jonka terveydenhuoltojärjestelmän kokonaisuuden vaikutuksia ei ole kyetty tai haluttu huomioida uudistusta säädettäessä.

Nyt esimerkiksi vuodeosastoja on jouduttu sulkemaan, koska hoitotyön resursseja joudutaan kohdentamaan ympärivuorokautiseen hoivaan. Tämä on puolestaan johtanut päivystysten paikoin pahaankin kriisiytymiseen.

Suomalaiset maksavat terveydenhuollon asiakasmaksuja enemmän esimerkiksi muihin Pohjoismaihin verrattuna. Marinin hallituksen säätämä asiakasmaksulain muutos tuli voimaan heinäkuussa 2021, ja sen tavoitteena oli parantaa hoidon saatavuutta ja lisätä terveyden tasa-arvoa. Lakimuutoksen myötä esimerkiksi käynnit terveyskeskuksen sairaanhoitajalla ja alaikäisten käynnit erikoissairaanhoidon poliklinikalla tulevat maksuttomiksi. 

Tämän lisäksi vuotuisten maksukattojen piiriin luetaan aiempaa enemmän palveluja, esimerkiksi suun terveydenhuollon palvelut. Periaatteellisella tasolla huomionarvoista uudistuksessa on, että se korostaa asiakasmaksujen alentamisen ja perimättä jättämisen ensisijaisuutta suhteessa toimeentuloturvaan. 

Sosiaali- ja terveyspalvelut pysyvät agendalla

Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat kansalaisille yksi tärkeimmistä politiikan aihealueista. Onkin oletettavaa, että sote-luurankoa tullaan vääntelemään uusiin asentoihin myös tulevaisuudessa. 

Yksityisen ja julkisen sektorin työnjaon määrittäminen jatkuu tulevaisuudessa. On mahdollista, että henkilöstöpula pakottaa päätöksentekijät sovittamaan yhteen tai ainakin ohjaamaan järjestelmällisesti yhtenäisempään suuntaan esimerkiksi terveydenhuollon eri osajärjestelmiä, kuten hyvinvointialueiden vastuulla olevia palveluja, työterveyshuoltoa ja yksityisiä palveluja. 

Hoitajamitoitus ja henkilöstön saatavuusongelmat ovat teemoja, jotka todennäköisesti tulevat olemaan vaalikeskusteluissa pinnalla. Ne vaikuttavat paljon myös siihen, miten hoitotakuuta ja laajemmin koko sote-uudistusta toimeenpannaan, ja miten asetetuissa tavoitteissa onnistutaan.

Jos rahat, lainsäädäntö ja tiukentuva strateginen ohjaus tulevat valtiolta, mitä aluevaltuustojen päättäjille jää päätettäväksi?

Sosiaalipalveluiden resursointi ja kehittäminen osana sote-uudistusta ovat teema, josta useat tutkijat ovat olleet huolissaan pitkään. Tämä näkyi myös koronaepidemian hoidossa, jossa järjestelmää ohjattiin keskeisesti terveydenhuollon ja siihen pohjautuvan tilannekuvan perusteella. Iso haaste sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa on se, miten hyvinvointialueet osaavat ohjata palvelujärjestelmää väestön tarpeiden mukaisesti sosiaali- ja terveydenhuoltona eivätkä vain jälkimmäisenä.  

Alueellinen itsehallinto on teema, joka puhutti jo Sipilän hallituskaudella, ja jota on kyseenalaistettu myös hyvinvointialueiden kohdalla. Jos rahat, lainsäädäntö ja tiukentuva strateginen ohjaus tulevat valtiolta, mitä aluevaltuustojen päättäjille jää päätettäväksi? Tämän kysymyksen tulisi kiinnostaa niin itsehallinnon ja demokratian puolustajia, kansalaisten yhdenvertaisuudesta kiinnostuneita kuin myös taloudellisista kannusteista huolissaan olevia päättäjiä.

FT, dosentti, Liina-Kaisa Tynkkynen on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tutkimuspäällikkö ja Tampereen yliopiston nuorempi apulaisprofessori.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa. Artikkelin pääkuva: National Cancer Institute/Unsplash.

Julkaisu Sosiaali- ja terveyspalvelut uudistuivat kriisienkin keskellä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeen taloudelliset olosuhteet ovat vaihdelleet rajusti. Ensin keväällä 2020 koronaviruspandemia pysäytti globaalin talouden kuin seinään. Sitten vuoden 2022 alussa Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa ja sitä seurannut talouspakotekamppailu synnyttivät akuutin energiakriisin ja elinkustannuskriisin lähes kaikkiin maailman talouksiin – myös Suomeen.

Tällaiset odottamattomat, voimakkaat taloudelliset vaihtelut tekevät kuluneen hallituskauden talouspolitiikan arvioinnista vaikeaa. Toisiaan lähes perätysten seuranneet kriisit ovat pakottaneet kansallisen talouspolitiikankin mukautumaan. Vuonna 2019 tehtyjä linjauksia talouspolitiikan suunnasta ei voida ottaa käsittelyyn sellaisenaan, vaan ne pitää suhteuttaa muuttuneisiin olosuhteisiin. 

Toisiaan lähes perätysten seuranneet kriisit ovat pakottaneet kansallisen talouspolitiikankin mukautumaan.

En keskity tässä analyysissa arvioimaan toteutunutta talouspolitiikkaa ensisijaisesti hallitusohjelmaan kirjattujen tavoitteiden valossa kahdesta syystä. Ensinnäkin hallitusohjelmaan päätyneet tavoitekirjaukset ovat ainakin suomalaisessa koalitiohallitusten poliittisessa kontekstissa jonkinlaisia kompromisseja, jotka kätkevät sisäänsä erilaisia poliittisia tahtotiloja. Näitä voidaan kuitenkin tehdä näkyväksi tarkastelemalla sitä poliittista prosessia, jonka kautta asetettuihin tavoitteisiin vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeen päädyttiin.

Toiseksi talouspolitiikalle ulkoisten vaikutusten, ennen kaikkea yllättävien ja voimallisten taloudellisten shokkien, seurauksena sekä talouspolitiikan tavoitteet että poliittiset voimasuhteet talouspolitiikan ympärillä voivat muuttua. Vuosien 2019 ja 2023 välillä näin on varmasti tapahtunut – ehkä useampaankin kertaan.

Talouspoliittiset päälinjat hahmottuvat ennen vuoden 2019 eduskuntavaaleja

Vuoden 2019 vaaleihin tultaessa talouspolitiikan vaihtoehdot olivat hahmottuneet melko selkeiksi. Toista päälinjaa edusti 2010-luvulla vahvan jalansijan Suomessa saanut talouspoliittinen näkemys, jossa työllisyysastetta työnteon kannustimia parantamalla pyrkivät työmarkkinareformit, julkisen talouden tasapainottaminen ja valtion taloudellisen sekä laajemmin yhteiskunnallisen roolin kaventaminen löivät kättä.

Tälle vaihtoehdoksi muodostui 2010-luvun lopulla talouspoliittinen ajatusmalli, jossa hyvinvointivaltion ohjaamilla investoinneilla, vahvemmalla valtiovetoisuudella sekä julkisen talouden vahvistamisella pidemmällä aikavälillä päästäisiin parhaisiin yhteiskunnallisiin lopputuloksiin. 

Lisämausteena edellisiin linjoihin liittyivät suhtautuminen ilmastonmuutokseen ja siihen vastaamiseen niin sanotulla vihreän siirtymän politiikalla. Vuoden 2019 vaaleja nimitettiinkin monissa yhteyksissä ”ilmastovaaleiksi”. 

Myös sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden uudistaminen, vanhushoivan ja -hoidon tilanne sekä tulo- ja varallisuuserojen kehitys olivat keskeisiä talouspolitiikkaan kytkeytyneitä kysymyksiä vaalikeskusteluissa.

Antti Rinteen (sd.) johdolla laaditun hallitusohjelman talouspoliittiset linjaukset olivat kompromissi kahden selvästi toisistaan eroavan talouspoliittisen näkemyksen välillä:

Vaaliohjelmiin perustuvan karkeahkon jaon mukaan ensimmäistä talouspolitiikan linjaa edustivat Juha Sipilän (kesk.) hallituksessa olleet puolueet (Kokoomus, Keskusta ja Siniset) ja tietyin rajauksin Ruotsalainen kansanpuolue (RKP) sekä Perussuomalaiset. 

Toisen linjan taakse ryhmittäytyivät puolestaan selkeimmin SDP, Vasemmistoliitto sekä tietyin rajauksin Vihreät. Kun tarkastellaan sote-palveluita, vihreän siirtymän politiikkaa sekä tulo- ja varallisuuserojen kaventamista, jälkimmäisen ryhmän puolueet olivat valmiita antamaan niiden suhteen valtiolle suuremman roolin kuin ensimmäisen ryhmän puolueet.

Eduskuntavaalien jälkeen oli ilmeistä, ettei enemmistöhallitusta synny kummankaan talouspoliittisen päälinjan taakse. Niinpä Antti Rinteen (sd.) johdolla laaditun hallitusohjelman talouspoliittiset linjaukset olivat kompromissi kahden selvästi toisistaan eroavan talouspoliittisen näkemyksen välillä: keskusta ja RKP toivat neuvotteluihin vaateita ennen kaikkea työmarkkinareformeista sekä julkisen velkaantumisen taittamisesta, kun taas SDP, Vasemmistoliitto ja Vihreät pyrkivät tekemään tilaa julkisille investoinneille ja kulutukselle ennen kaikkea hyvinvointipalveluiden turvaamiseksi ja vihreän siirtymäpolitiikan edistämiseksi. 

Tältä pohjalta talouspolitiikan tavoitteiksi asetettiin työllisyysasteen nostaminen 75 prosenttiin 15–64-vuotiaiden ikäryhmässä sekä työllisten määrän lisäys siten, että saavutettaisiin 60 000 työllistä lisää vuoden 2023 loppuun mennessä. 

Julkinen talous luvattiin tasapainottaa vuoteen 2023 mennessä, tosin sillä edellytyksellä, että kansainvälinen suhdanne on tuolloin ”normaali”. Lisäksi talouspolitiikan tavoitteiksi asetettiin päätösperäinen tuloerojen pienentäminen sekä yleisemmin eriarvoisuuden vähentäminen ja suomalaisen yhteiskunnan muuttaminen hiilineutraaliksi vuoteen 2035 mennessä.

SDP:n, Vasemmistoliiton ja Vihreiden tahtotila näkyi selvästi siinä, miten työllisyystavoitteet oli hallitusohjelmaan kirjattu, uudenlaisessa suhdannevarauksessa julkisen talouden tasapainotustavoitteelle, tuloerojen vähentämistavoitteessa sekä hiilineutraalisuustavoitteessa. Voidaankin katsoa, että näiden puolueiden edustama talouspolitiikan linja sai poliittisen niskalenkin vuoden 2019 vaaleissa ja hallitusneuvotteluissa.

Talouspolitiikan tavoitteet linkoukseen keväällä 2020

Hallitusohjelma saatiin kesällä 2019 melko kivuttomasti kasaan, mutta vääntö talouspolitiikasta hallituksen sisällä – ulkopuolelta tulevan poliittisen paineen säestämänä – jatkui koko syksyn ja Antti Rinteen pääministerikauden ajan. Talouspoliittinen keskustelu keskittyi nimenomaan hallituksen työllisyystavoitteisiin ja siihen, miten eri toimenpiteiden vaikutuksia tulisi mitata. 

Oppositiopuolueet ja myös valtiovarainministerin paikan saanut Keskusta vaativat valtiovarainministeriötä laskemaan työllisyystoimien tulokset. Vaikka SDP ja Antti Rinne pääministerinä ottivat tähän myöntyväisen kannan, esimerkiksi Vasemmistoliitto ei muutokseen (suhteessa hallitusohjelmaan) missään vaiheessa myöntynyt.

Sanna Marinin aloitettua pääministerinä tammikuussa 2020 hän ehti kommentoimaan edellistä työllisyystoimien arviointiin liittyvää keskustelua, mutta pian koko hallituksen huomion – myös talouspolitiikassa – vei koronapandemian puhkeaminen. Akuutti yhteiskunnallinen kriisi muutti hallituksen käytännössä toteuttaman talouspolitiikan ohjelman täydellisesti: täysin uusia ja odottamattomia tarpeita talouden hallintaan ja ohjaamiseen nousi päiväjärjestykseen, kun yhteiskunta päätettiin terveysturvallisuuden nimissä sulkea. Seuraavat kaksi vuotta talouspolitiikkaa tehtiin ennen kaikkea koronapandemian ehdoilla.

Syksyyn 2020 mennessä hallitus oli lisännyt julkisia menoja lisäbudjeteilla noin 10 miljardilla eurolla ja varautunut julkisen talouden suhdanneperäiseen heikentymiseen lähes 18 miljardin euron lisävelan otolla. Hallitusohjelmaan kirjattu elvytysvara ylitettiin kymmenkertaisesti. 

Reaktiona koronapandemiaan syntyi yksi Suomen taloushistorian voimallisimmista elvytysponnistuksista.

Vuoden 2021 aikana kohdennettuja koronapandemiaan liittyviä elvytystoimia edelleen jatkettiin sekä varsinaisessa talousarviossa että lisätalousarvioissa. Lisäksi kesällä 2020 Euroopan unionin maat sopivat yhteisestä elvytysohjelmasta ja sen rahoittamisesta yhteisellä velalla pitkien neuvottelujen päätteeksi. 

Reaktiona koronapandemiaan syntyi yksi Suomen taloushistorian voimallisimmista elvytysponnistuksista. Vaikka sen syyt olivat erityiset, voidaan perustellusti kysyä, olisiko elvytys ollut yhtä rajua, mikäli tiukempaa talouspolitiikan linjaa edustavilla puolueilla olisi ollut enemmän valtaa hallituksessa.

Valittua elvytyslinjaa alettiin haastaa heti pahimman kriisishokin mentyä ohi. Oppositiopuolueiden arvostelu vuosina 2020–2022 kohdistui sekä nopeaan julkisen sektorin velkaantumiseen että EU:n elvytyspakettiin. Myös esimerkiksi Valtioneuvoston tilaamassa ekonomistijulkaisussa toukokuulta 2020 katseet kohdennettiin julkisen talouden sopeutukseen (”kipupaketti”) jo vuodesta 2023 eteenpäin.

Hallituksen enemmistön edustaman talouspoliittisen linjan puolustajaksi nousi vuosina 2021 ja 2022 ennen kaikkea Suomen talouden erittäin nopea elpyminen globaalin korkeasuhdanteen työntämänä. Työministeri Tuula Haatainen saattoi todeta marraskuussa 2022 hallituksen asettaman työllisyysastetavoitteen tulleen ylitetyksi. 

Sekä työmarkkinoiden että julkisen talouden tilanne näyttivät varsin hyviltä pandemiasta huolimatta.

Lisäksi pelättyä julkisen velkasuhteen jatkuvaa nousua ei tapahtunutkaan, vaan velkasuhde kääntyi laskuun heti vuonna 2021, ja lasku jatkui vuonna 2022. Tällä tavalla sekä työmarkkinoiden että julkisen talouden tilanne näyttivät varsin hyviltä pandemiasta huolimatta.

Vielä yhden käänteen talouden ja talouspolitiikan olosuhteisiin toi keväällä 2022 Venäjän presidentti Vladimir Putinin Ukrainassa aloittama hyökkäyssota. Sen seurauksena erityisesti Euroopassa koettiin valtava kustannusshokki, joka nosti jo valmiiksi koronatalouden kiihdyttämän inflaation vieläkin korkeammaksi erityisesti energian hinnan nousun myötä. Suomessa tilanne heijastui tietenkin myös vientimarkkinoihin sekä monien yritysten tuotantoon, kun taloussuhteet Venäjään katkaistiin. 

Hallitus reagoi tilanteeseen lisäämällä puolustusmenoja sekä menoja, joilla pyrittiin edistämään energiaomavaraisuutta vihreän siirtymän periaatteet huomioiden. Vuoden 2022 lopulla muun muassa talousarviossa varauduttiin myös sähkön hinnan nousun kotitalouksille ja yrityksille aiheuttamiin ongelmiin erilaisia tukimalleja luomalla. Edelleen hallitus oli valmis vastaamaan syntyneisiin tarpeisiin julkisia menoja lisäämällä sekä julkista sektoria laajentamalla, minkä perusteleminen ei ollut vaikeaa haastavassa geopoliittisessa kriisissä. 

Johtopäätökset – kohti seuraavaa hallituskautta

Jos SDP:n johtaman hallituksen (2019–2023) tärkeimpinä talouspoliittisina päämäärinä nähdään hyvinvointivaltiollisen talousohjauksen puolustaminen, julkisten investointien lisääminen sekä julkisen talouden tasapainottaminen pitkällä aikavälillä suotuisan taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen kautta, voidaan hallituksen nähdä onnistuneen edistämään talouspoliittisia tavoitteitaan varsin hyvin. 

Hallitus joutui luovimaan erittäin haasteellisissa ja yllätyksellisissä taloudellisissa olosuhteissa, mutta lopulta olosuhteet saattoivat olla sen ajaman talouspolitiikan linjan puolella. Monet investointitarpeet olivat näissä olosuhteissa ilmeisiä, eikä valtion roolia talouden vakauden turvaajana ollut useassakaan kohdassa mahdollista kiistää.

Hallitus joutui luovimaan erittäin haasteellisissa ja yllätyksellisissä taloudellisissa olosuhteissa, mutta lopulta olosuhteet saattoivat olla sen ajaman talouspolitiikan linjan puolella.

Tämä talouspolitiikan linja tai elvytyksen laajuus ei kuitenkaan jäänyt missään vaiheessa kritiikittä. Vuoden 2023 eduskuntavaalien lähestyessä keskustelu julkisesta velasta, työllisyysreformeista ja julkisen sektorin koosta käykin jälleen kuumana. 

Näitä vastaan asetetaan vaalikeskusteluissa tulevaisuusinvestoinnit, valtion suurempi rooli yhteiskunnallisten haasteiden ratkaisemisessa sekä julkisen talouden tasapainottaminen pidemmällä aikavälillä. Näyttää siltä, että talouspolitiikan tulevien vuosien suunta Suomessa ratkaistaan taas näiden kahden politiikkalinjan välillä.

Jussi Ahokas (YTM) on poliittisen talouden tutkija ja ekonomisti monitieteisessä BIOS-tutkimusyksikössä. Hän on keskittynyt tutkimuksessaan muun muassa suomalaisen talouspolitiikan ideoihin ja käytäntöihin sekä Suomen talouden rakenteisiin.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa. Artikkelin pääkuva: Christian Dubovan/Unsplash.

Julkaisu Talouspolitiikan käänteet Marinin hallituskaudella ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kodin – turvallisen, terveellisen ja kohtuuhintaisen asumisen sekä viihtyisän asuinympäristön merkitys korostuu epävakauden lisääntyessä. Ilmastonmuutoksen, pandemioiden ja maailmanpolitiikan luoma turvattomuus sekä niiden luomat äkilliset muutokset korostavat asuntopolitiikan tärkeyttä ja pitkäjänteisen asuntopoliittisen kehittämisohjelman merkitystä.  

Yhä suurempi osa kodeista, työpaikoista ja arjen ympäristöistä on kaupunkiseuduilla. Laskentatavasta riippuen ainakin kolme neljästä suomalaisesta asuu kaupunkimaisilla alueilla. Kuten Sanna Marinin (sd.) hallitusohjelman aivan ensimmäisessä lauseessa todetaan, kaupungistuminen ja väestön ikääntyminen muuttavat ilmastonmuutoksen, globalisaation ja teknologisen kehityksen lisäksi Suomea ja maailmaa ”ehkä nopeammin kuin koskaan aikaisemmin”. Hallitusohjelma siis tunnistaa selkeästi lähtökohdakseen sen, että ”kaupunkien merkitys Suomen elinvoimalle on suuri”.

Kaupunkien kulku kohti hallitusohjelmaa

Kysymykset kaupungeista on nostettu selvästi esiin nykyisessä hallitusohjelmassa. Kun edellinen hallitusohjelma sisälsi ainoastaan kolme kaupunki-sanan johdannaista, on lisäys 20-kertainen. Sanna Marinin hallitusohjelmassa sana ”kaupunki” mainitaan peräti 57 kertaa. Myös sisällöt ovat konkretisoituneet.

Aikaisempi Juha Sipilän (kesk.) hallitusohjelma ei kaupunkeja tunnistanut. Lähinnä se enteili kumppanuuksia kaupunkiseuduksi määriteltyjen kokonaisuuksien kanssa kolmen maininnan verran. Kaupungistumisen mahdollisuuksiin tai ongelmiin ei aikaisemmassa hallitusohjelmassa kiinnitetty lainkaan huomiota. Esitin tuolloin hallitusohjelman tarkan empiirisen analyysin perusteella, että ”saimaannorppakin on tunnistettu valtakunnantason politiikan kohteeksi selkeämmin kuin Helsinki, pääkaupunkiseutu tai suurimmat kaupungit erityispiirteineen”.

Lausunnolla en pyrkinyt väheksymään saimaannorpan suojelun merkitystä, vaan pikemminkin osoitin konkreettisesti, kuinka kaupungit asukkaineen jätettiin aikaisemman hallitusohjelman ulkopuolelle. Sipilän ohjelmaan verrattuna Marinin hallitusohjelma huomioi kaupungit merkittävästi paremmin.

Kun edellinen hallitusohjelma sisälsi ainoastaan kolme kaupunki-sanan johdannaista, on lisäys 20-kertainen.

Asuntopolitiikalle on hallitusohjelmassa oma osionsa, jossa korostetaan asumisen kalleuden, opiskelijoiden asuntotilanteen ja kohtuuhintaisen asumisen tarvetta. Myös asunnottomuus ja sen keskittyminen kaupunkiseuduille tunnistetaan ongelmaksi.

Kokonaan oman lukunsa ovat saaneet lähiöt ja niiden kehittäminen. Tämä on kansallisesti erityisen tärkeää, sillä peräti kolmasosa Suomen nykyisestä asuntokannasta rakennettiin 1960- ja 1970-luvulla, pääosin lähiöihin.

Oman huomionsa saa myös epätoivotun alueellisen eriytymisen, segregaation, estäminen. Kansainvälisistä ja kotimaisista tutkimuksista tiedämme, että usein etäälle keskustasta rakentuneiden yksipuolisten kerrostaloalueiden riski muuttua niin huono-osaisuuden kuin maahanmuuttotaustaisen väestön keskittymiksi on suuri. Tiedämme myös, että sosiaalisen, etnisen ja alueellisen eriarvoisuuden synnyttämää noidankehää on vaikea pysäyttää. Näin ollen myös sosiaali- ja asuntopoliittiset tavoitteet on asetettu korkealle.  

Ylipäätään hallitusohjelman asettamat tavoitteet ovat nähdäkseni varsin onnistuneita. Tarkastelen seuraavaksi lyhyesti kaupunkipoliittisten ja asuntopoliittisten keinojen tuloksellisuutta ja asetettujen tavoitteiden toteutumista.

Nykytilan arvio A: Kaupungit ovat kadoksissa ja keinot kappaleina

Vaikka kaupungit ovat löytäneet tiensä hallitusohjelmaan, tilanne ei hyvistä pyrkimyksistä ja asetetuista päämääristä huolimatta ole riittävä. Kaupungit politiikan kohteena ovat päässeet karkaamaan käsistämme.

Emme enää tunnista kaupunkeja fyysisenä tai sosiaalisena rakenteena, emmekä edes hallinnon tai lainsäädännön kohteena. Tarkkareunaisiksi mieltämämme kaupunkien rajat ovat hälvenneet ja taajamat kasvaneet kiinni toisiinsa. Mielikuvissamme elävää tiivistä, usein historiallista kaupunkia on koko maassamme vain 10m2 verran. Sekin on rakennettu jo ennen kuin nykyhallinto tai käynnissä oleva kaupunkisuunnittelu oli voimissaan.

Hallinnon näkökulmasta koko kaupungin käsite on enää kunnan itselleen antama hellittelynimi. Kuntalain määritelmän mukaan kunta voi käyttää itsestään nimitystä kaupunki, kun se ”katsoo täyttävänsä kaupunkimaiselle yhdyskunnalle asetettavat vaatimukset” (Kuntalaki 410/2015 4§). Ilmoittautumisperiaatteeseen nojautuva kaupunkinimityksen käyttö ilman erityisiä oikeuksia tai velvollisuuksia vaikeuttaa merkittävällä tavalla niin hallitusohjelman kaupunkipolitiikan toimenpiteiden kohdentamista kuin vaikutusten arviointia.

Mielikuvissamme elävää tiivistä, usein historiallista kaupunkia on koko maassamme vain 10m2 verran. Sekin on rakennettu jo ennen kuin nykyhallinto tai käynnissä oleva kaupunkisuunnittelu oli voimissaan.

Kaupungeiksi harvaan asutussa Suomessa on kokenut itsensä jo yli kolmannes kunnista. Viimeinen kaupungiksi ilmoittautunut kunta oli Kangasala (2018). On selvää, että kaupunkipolitiikan onnistumista hallitusohjelmassa syö kaupunkien liudentuminen erityisesti hallinnon kohteena.

Keskeisiksi kaupunki- ja asuntopoliittisiksi keinoiksi hallitusohjelma on nostanut Maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisen sekä tuoreet Maankäytön, asumisen ja liikenteen, eli niin kutsutut MAL-sopimukset. Ne ovat sopimuksia, jotka valtio solmii suurimpien kaupunkiseutujen kanssa. Sopimuksilla pyritään vahvistamaan kestävän yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmän kehittämistä ja ilmastoviisaiden, elinvoimaisten ja sujuvan arjen kaupunkien vahvistumista.

Olemme vuonna 2021 julkaistussa Kaupunki politiikassa -kirjassamme ja työ- ja elinkeinoministeriön alaisuudessa toimivalle kaupunkipolitiikan sihteeristölle tehdyssä arviossamme kiinnittäneet huomiota kummankin käytössä olevan keinon ongelmiin yksityiskohtaisemmin. Koska ne ovat keinoina niin kaupunkipolitiikan kuin asuntopolitiikan keskiössä, avaan niitä tässä yhteydessä lyhyesti vain kahdesta näkökulmasta: demokratian ja ohjaamisen tuloksellisuuden osalta.

Oikeus osallistumiseen

Maankäytön suunnittelulla pyritään luomaan edellytyksiä hyvälle asuinympäristölle, joka edistää kestävää kehitystä. Rakentamisen ja suunnittelun ohjauksessa on jokaisella aluetasolla demokraattisesti valitut edustajansa.

Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) päätehtävänä on pyrkiä sovittamaan yhteen erilaiset kansalliset tavoitteet ja paikalliset erityisintressit niin kortteleissa, kaupungeissa kuin kansallisella tasolla. Muuttuvat tarpeet ja erilaiset ajalliset arvostukset ovat pitäneet lakia jatkuvassa muutoksessa.

Uudistusten myötä lain ohjaustavoitteet on kuitenkin kadotettu, ja samalla laki on muuttunut hitaaksi ja kaupunkikehityksen ohjaamisen välineenä lähes sisällöttömäksi.

Havainnollistimme kaupunkipolitiikan selvityksessä tätä muutosta kuvaamalla sipulin kerroksia, jossa ytimen ympärille on kasvanut monimutkainen kaavoitusten ja muiden määreiden kerros.

Toinen hallitusohjelman korostama keino on niin sanottu MAL-sopiminen. Se on tuonut mukanaan uusia toimintamalleja jäykiksi koettuihin maankäytön suunnittelun prosesseihin. Uuden sopimuskäytännön positiivisia puolia ovat ainakin valtion ja kuntien intressien saapuminen samoihin neuvottelupöytiin sekä yhteistyön kokeilu heti käytännössä.

Myös valtion rahoitusohjauksen kytkeminen suuria resursseja vaativaan yhdyskuntarakenteen suunnitteluun on positiivinen seikka. Esimerkiksi suurimpien kaupunkien joukkoliikennehankkeet pitäisi ilman muuta nähdä kansallisena liikennepoliittisena kysymyksenä.

Rakennustapa on siis toivotun kaupunkimaisen sijasta pikemminkin esikaupunkimaisen superlähiön rakentamisen tapa. Niin sanottu täydennysrakentaminen kohdistuu lähinnä puisto- ja viheralueille sekä teollisuustoiminnasta vapautuneille tonteille.

Se, että valtio on siirtynyt kahdenvälisiin sopimuksiin joidenkin alueiden kanssa, on ongelmallista. Toiminnallaan valtio ohittaa hierakisen ja myös demokraattisen valtakunnallisen alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän. Kansallisen suunnittelujärjestelmän tulisi vastata juuri samoihin haasteisiin kuin mihin nyt erillisin sopimuksin pyritään.

Kansalaisten mahdollisuus vaikuttaa näihin merkittävällä tavalla kaupunkiseutujen rakentamista ohjaaviin sopimuksiin on epäselvää, ellei mahdotonta. Niiden avulla kuitenkin perustellaan kasvun määrällisiä tarpeita. Demokraattisen ja avoimen hallintokulttuurin vahvistumisen sijaan rakennettaan ohituskaistaa hierarkkiselle kaavaprosessille.

Kun käynnissä on samaan aikaan sekä laajamittainen maankäyttö- ja rakennuslain uudistus että kilpaileva sopimuspohjainen kehitystyö, johon haetaan lisää pääkaupunkiseudun ulkopuolisia kaupunkiseutuja, näyttää toiminta institutionaalisena käytäntönä oudolta. Kun tällaisille erilaisille alueellisille hallintaverkostoille, joihin lukeutuvat MAL-sopimuksen lisäksi esimerkiksi seudulliset kuntayhtymät, siirtyy ja rakentuu yhä enemmän erilaisia ja erillisiä toimintoja ja tehtäviä, muuttuu toiminnan hyväksyttävyys, eli legitimiteetti, ongelmalliseksi.

Tiivistäen voidaan sanoa, että emme tiedä, kuka lopulta vastaa päätöksistä, emmekä tiedä, miten näihin sopimuksiin voimme vaikuttaa äänestämällä. MAL-sopiminen sijoittuu edustuksellisen demokratian harmaalle alueelle. Lopputuloksen eli rakentuvan kaupunkiseudun osalta ei tarkastelumme pohjalta voi puhua yhdyskuntarakenteen eheytymisestä tai täydennysrakentamisesta.

Sopimuksin syntyneet asuinalueet ovat pääosin esimerkiksi pääkaupunkiseudun reuna-alueilla, pääasiassa uusilla tonteilla; valtaosa rakentamisesta on toteutettu kerrostalokohteina (82 %) ja yksittäisten rakennusten tehokkuus on noin 1½-kertainen ympäröivään rakenteeseen nähden.

Rakennustapa on siis toivotun kaupunkimaisen sijasta pikemminkin esikaupunkimaisen superlähiön rakentamisen tapa. Niin sanottu täydennysrakentaminen kohdistuu lähinnä puisto- ja viheralueille sekä teollisuustoiminnasta vapautuneille tonteille.

Nykytilan arvio B: Asuntopolitiikka hellahuoneesta hotellihuoneeseen

Hallitusohjelmaan on kirjattu viisaita ja konkreettisia asuntopoliittisia pyrkimyksiä. Asuntopolitiikasta on myös laadittu lupauksen mukaisesti kahdeksan vuoden kehittämisohjelma. Asuntopolitiikan onnistumista voidaan kuitenkin myös kyseenalaistaa, kun lopputuloksena on kaupunkien osalta pienenevä, mutta yhä kalliimpi asuminen, joka tapahtuu paljolti ahtaissa asunnoissa, etäällä luvatuista palveluista ja usein vailla viihtyisää ympäristöä.

Olemme toisaalla kuvanneet asuntopolitiikan tietä matkaksi ”hellahuoneesta hotellihuoneeseen”. Riippumatta siitä, että tällä vaalikaudella yksinasuvien määrän kasvu on hidastunut ja että suurin muutos tulee liittymään vanhenevan väestön yksin asumiseen, on asuntokannan pieneneminen kasvavilla kaupunkiseuduilla (kuva 1) silti ollut kansainvälisestä poikkeavaa.

Myös väestöään vähentävien alueiden asumisen haasteet ovat pitkälti ratkaisematta. Asumisen ja työskentelyn tavat ovat muuttumassa, joten uusille linjauksille ja selkeille asuntopoliittisille tavoitteille on edelleen selkeä tarve.

Hallitusohjelmaan kirjattua, ministeriöiden ja virastojen yhteistyössä valmisteltua asuntopoliittista kehittämisohjelmaa on odotettu pitkään. Valmisteluun on osallistunut myös parlamentaarinen seurantaryhmä, jossa oli edustajat kaikista eduskuntapuolueista. Työn lähtökohtana toiminut tarkastusvaliokunnan mietintö vuodelta 2018 oli ansiokas, kunnianhimoinen ja tavoitteellinen. Kuultavana oli tuolloin ollut 70 asiantuntijaa ja valiokunnalle oli toimitettu tämän lisäksi lähes 40 lausuntoa.

Asuntopolitiikan onnistumista voidaan myös kyseenalaistaa, kun lopputuloksena on kaupunkien osalta pienenevä, mutta yhä kalliimpi asuminen, joka tapahtuu paljolti ahtaissa asunnoissa, etäällä luvatuista palveluista ja usein vailla viihtyisää ympäristöä.

Prosessin tuloksena syntynyt asuntopoliittinen kehittämisohjelma on kuitenkin valitettavasti tarpeeseen, pitkään valmisteluun ja epävakauden lisäämään kodin ja asumisen korostumiseen sekä valmistelun aikana kasvaneeseen odotteeseen nähden jäämässä kovin yleisluontoiseksi. Asumisen laadun, asuinalueiden kehittämisen sekä eriytymisen ja eriarvoistumisen vähentämisen toimenpiteet ovat jääneet myös vaikutuksiltaan avoimiksi, ellei kaupunkien osalta jopa olemattomiksi.

Asuntopolitiikan osalta on luvassa edelleen erillisiä selvityksiä, tutkimushankkeita, kartoituksia tai kehityspyrkimyksiä. Sen sijaan, että ohjelma esittäisi konkreettisia keinoja tunnistettujen ongelmien ratkaisemiseksi, avataan useita polttavia kysymyksiä edelleen jatkovalmisteluun. On myös epäselvää, kuinka näiden lukuisten tutkimusten ja kartoitusten tuloksia tullaan hyödyntämään asuntopoliittisen ohjelman tavoitteiden toteuttamiseen.

Kokeiluja, kiivailua ja oppimista

Ranskalainen politiikan teoreetikko Pierre Rosanvallon on kuvannut nykyistä hallinnointikulttuuria demokratian kriisiksi: markkinoiden ja oikeuden lisääntynyt valta heikentää uudistusten demokraattista pohjaa. Julkishallinnon tila ja rooli heikkenee, kun painetta tulee erilaisilta erityisetujaan ajavilta yksityisiltä ja julkisilta toimijoilta sekä kansalaisyhteiskunnalta.

Kaiken kaikkiaan Sanna Marinin hallituksen ohjelma on tunnistanut kaupunkien merkityksen selkeästi aiempaa paremmin.

Päätökset hämärtyvät helposti, kun laillista valtaa käyttävä viranomainen joutuu keskustelemaan ja neuvottelemaan erilaisilla foorumeilla. Samalla sääntöpohja liukuu selkeästi määrittyvistä tavoitteista sekoitukseen kansallisen ja kansainvälisen oikeuden tuomiovaltaa, sopimuksia ja uusia käytänteitä.

Kaiken kaikkiaan Sanna Marinin hallituksen ohjelma on tunnistanut kaupunkien merkityksen selkeästi aiempaa paremmin. Myös asuntopolitiikalle on asetettu selkeät tavoitteet. Keinot ja niiden avoimuus sekä tulosten arviointi ovat kuitenkin jääneet puolitiehen.  Kehitys ei näiltä osin valitettavasti ole yltänyt hallitusohjelman asettamiin viisaisiin ja valistuneisiin tavoitteisiin. 

Mari Vaattovaara on kaupunkimaantieteen professori ja kaupunkitutkimusinstituutti Urbarian johtaja Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa. Artikkelin pääkuva: K8/Unsplash.

Julkaisu Asunto- ja kaupunkipoliittisen kokonaisuuden arvio hallituskaudella ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Antti Rinteen (sd.) hallitus (2019) aloitti tasa-arvopolitiikan näkökulmasta vahvasti: tasa-arvo mainittiin hallitusohjelmassa 71 kertaa. Ohjelma sisälsi lupauksia nais- ja tasa-arvojärjestöjen pitkään ajamista, toimeenpanoa vaille jääneistä tasa-arvopoliittisista uudistuksista. 

Myös hallituspohja oli suosiollinen tasa-arvoa edistävälle arvo- ja resurssipolitiikalle. Luonnehdimme ohjelmaa tuoreeltaan “tasa-arvopolitiikan vastaiskuksi” heikkoa tasa-arvopolitiikkaa tehneen Juha Sipilän (kesk.) hallituksen jälkeen.

Kun Sanna Marinista (sd.) tuli muutamaa kuukautta myöhemmin Suomen kolmas naispääministeri ja maailman nuorin istuva pääministeri, Suomi näytti lopullisesti lunastaneen asemansa tasa-arvon mallimaana. Marinin ohella hallituksen neljä muuta keskeistä ministeriä ja puoluejohtajaa olivat naisia: vasemmistoliiton Li Andersson, Suomen ruotsalaisen kansanpuolueen Anna-Maja Henriksson, keskustan Katri Kulmuni, jonka Annika Saarikko pian korvasi, sekä vihreiden Maria Ohisalo. Hallituksen kokoonpanoa pidettiin mediassa lupauksena feministisestä politiikasta. 

Naisten osallistuminen poliittiseen päätöksentekoon ei ole tasa-arvonäkökulmasta merkityksetön asia. Keskeisinä ministereinä ja puoluejohtajina naiset asettuvat pitkän miehisen historian jatkeeksi.

Naisten osallistuminen poliittiseen päätöksentekoon ei ole tasa-arvonäkökulmasta merkityksetön asia. Keskeisinä ministereinä ja puoluejohtajina naiset asettuvat pitkän miehisen historian jatkeeksi. Marinin hallitus on paitsi rikkonut lasikattoja, myös uudistanut politiikan miehistä kuvastoa ja toimintakulttuuria. Mahtaako politiikan historia tuntea toista hallitusta, jonka viidestä keskeisestä ministeristä kolme synnyttää lapsen ministerinpestinsä aikana – ja palaa äitiysvapaan jälkeen hallitukseen?

Samalla on syytä muistaa, että hallituksen julistaminen feministiseksi ennen kuin se on tehnyt ensimmäistäkään tasa-arvopoliittista tekoa niputtaa naispoliitikot yhteen ja sivuuttaa heidän politiikkansa sisällön. Tässä kirjoituksessa otamme lähempään tarkasteluun hallituksen tasa-arvopolitiikan. Missä hallitus on onnistunut, ja missä ei? Miltä sukupuolten tasa-arvo näyttää hallituskauden loppupuolella?

Tasa-arvopolitiikan onnistumiseen vaikuttaa moni asia

Poliittinen tuki ja tahto ovat tasa-arvon kaltaisille kiistanalaisille yhteiskunnallisille kysymyksille tärkeitä, mutta eivät yksin riitä. Tasa-arvopolitiikkaa valmistellaan ja toimeenpannaan kaikissa ministeriöissä. Poikkihallinnollisuus hankaloittaa toimeenpanoa. 

Valtionhallinnon siiloutuneessa toimintakulttuurissa ministeriöt katsovat asioita omista näkökulmistaan, eikä toisten tonteille haluta astua. Tämän vuoksi laajojen yhteiskunnallisten tasa-arvo-ongelmien ratkaiseminen useiden ministeriöiden yhteishankkeilla on ollut vaikeaa. Ministeriöiden osaaminen tasa-arvokysymyksissä vaihtelee paljon, ja niiden virkakunta ja johto eivät ole aina sitoutuneet tasa-arvon edistämiseen.

On syytä muistaa, että hallituksen julistaminen feministiseksi ennen kuin se on tehnyt ensimmäistäkään tasa-arvopoliittista tekoa niputtaa naispoliitikot yhteen ja sivuuttaa heidän politiikkansa sisällön. 

Hallituksen tasa-arvopolitiikka konkretisoidaan hallitusten tasa-arvo-ohjelmissa. Niillä ei kuitenkaan ole omaa toimintamäärärahaa, mikä heikentää ministeriöiden sitoutumista sekä ohjelman näkyvyyttä ministeriöissä ja hallituksessa. Kun ministeriöiden täytyy löytää rahat omien menokehystensä sisältä, uusia, aidosti vaikuttavia toimenpiteitä ei useinkaan synny.

Hallitusviisikko koostuu viiden eri puolueen puoluejohtajista, joiden välillä on merkittäviä ideologisia eroja myös tasa-arvopoliittisissa kysymyksissä. Keskustan perhepolitiikka nojaa konservatiiviseen käsitykseen sukupuolten rooleista,mikä on rajoittanut vaihtoehtoja perhevapaauudistukselle. Keskusta lipesi hallituksen riveistä myös sukupuolen vahvistamista koskevaa eli niin kutsuttua translakia koskevassa äänestyksessä. 

Hallituksen feministisen ulkokuoren alla on siis poliittisia kamppailuja, jotka ovat vaikuttaneet tasa-arvopolitiikan onnistumiseen.

Useita merkittäviä tasa-arvouudistuksia

Haasteista huolimatta Marinin hallitus on tehnyt kunnianhimoista ja vaikuttavaa tasa-arvopolitiikkaa. Se on käyttänyt suositusten ja selvitysten ohella jämerämpiä instrumentteja, kuten lainsäädäntöä. Tasa-arvon edistäminen on myös saanut maksaa: esimerkiksi perhevapaauudistuksella on arviolta 80 miljoonan euron hintalappu vuositasolla. Monia merkittäviä uudistuksia olisi ollut vaikea saada aikaan ilman rahaa.

Hallituksen tasa-arvouudistuksista kenties merkittävin on perhevapaauudistus. Koska uudistus sai maksaa, pystyttiin lisäämään isille korvamerkittyä vapaata lyhentämättä äitien osuutta, mikä oli keskustalle tärkeää. Uudistus toteutettiin tasa-arvon ja perheiden näkökulma edellä, ei työllisyystoimena. 

Koska uudistus jättää edelleen paljon valinnanvapautta perheille, on epävarmaa, kuinka paljon se tulee lisäämään isien perhevapaita. Toistaiseksi lähes kaikki isät ovat luovuttaneet omat vanhempainvapaansa äideille.

Eduskunta hyväksyi myös helmikuussa 2023 edellä mainitun translain uudistuksen. Laki lisää transihmisten itsemääräämisoikeutta, kun vaatimus lisääntymiskyvyttömyydestä poistetaan ja lääketieteelliset hoidot eriytetään juridisen sukupuolen korjaamisesta. Alaikäisten rajaamista lain ulkopuolelle on kuitenkin kritisoitu. Sukupuolen moninaisuus ja sukupuolivähemmistöjen aseman parantaminen on otettu aiempaa paremmin huomioon tasa-arvo-ohjelmassa.

Koska uudistus jättää edelleen paljon valinnanvapautta perheille, on epävarmaa, kuinka paljon se tulee lisäämään isien perhevapaita. Toistaiseksi lähes kaikki isät ovat luovuttaneet omat vanhempainvapaansa äideille

Hallitus on toiminut aktiivisesti sukupuoleen kohdistuvan väkivallan torjumiseksi. Seksuaalirikoksia koskevan lainsäädännön uudistus astui voimaan vuoden 2023 alussa. Uudistuksen myötä raiskauksen tunnusmerkistö muuttuu suostumusperustaiseksi. 

Hallitus on myös vahvistanut väkivallan vastaisen työn rakenteita antamalla resursseja esimerkiksi naisiin kohdistuvan väkivallan torjuntaohjelmalle ja ihmiskaupan vastaisen työn koordinaattorille. Lisäksi turvakotien rahoitusta on lisätty.

Hallituksen investoinnit koulutukseen ja sosiaaliturvaan ovat myös sukupuolten tasa-arvon kannalta tärkeitä. Esimerkiksi toisen asteen maksuttomuudella ja oppivelvollisuuden pidentämisellä 18 vuoteen sukupuolittuneiden oppimiserojen kaventumista ja koulutuksellisen tasa-arvon lisäämistä. Hallitus on parantanut varhaiskasvatuksen laatua ja saavutettavuutta, mikä heijastuu perheisiin ja hoivaan kodin piirissä. 

Toimeenpano-ongelmia ja hiljaisuuksia

Osa hallitusohjelmaan ja tasa-arvo-ohjelmaan sisältyneistä tasa-arvotoimista ja -tavoitteista ei ole edennyt lainkaan. Tilanne on heikoin työelämän tasa-arvon suhteen.

Tavoite poistaa palkkasyrjintää ja perusteettomia palkkaeroa palkka-avoimuutta lisäämällä joutui vastatuuleen jo alkumetreillä, kun Elinkeinoelämän keskusliitto jätti lakimuutosta valmistelevan kolmikantaisen työryhmän. Lopulta palkka-avoimuus jakoi myös hallituspuolueet, ja lakiesityksen valmistelu keskeytettiin.

Haluttomuus tukea hoitajia osoittaa, että palkkaukseen ja työehtoihin liittyvät tasa-arvokysymykset jäävät helposti hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen välisten toimivaltakysymysten jalkoihin.

Hallitusohjelmassa luvattiin ehkäistä raskaussyrjintää lainsäädäntöä täsmentämällä ja parantaa perhevapaalta palaavien työsuhdeturvaa. Nämä uudistukset juuttuivat kolmikantaiseen työryhmään ja työnantajien sekä oman vielä julkaisemattoman tutkimuksemme mukaan myös työ- ja elinkeinoministeriön virkakunnan vastustukseen. Lakimuutoksia ei alettu edes valmistella.

Naisvaltaisen hoiva-alan matalat palkat ja heikot työolot ovat keskeisiä työelämän tasa-arvoon vaikuttavia kysymyksiä. Marinin hallitus kehysti hoito- ja hoiva-alan palkkauksen ja hoitajien koronabonukset työnantajien ja työntekijöiden välisiksi asioiksi, joihin sen ei tarvinnut tai kuulunut puuttua – huolimatta siitä, että valtaosa hoitajien palkoista maksetaan julkisista varoista. 

Haluttomuus tukea hoitajia osoittaa, että palkkaukseen ja työehtoihin liittyvät tasa-arvokysymykset jäävät helposti hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen välisten toimivaltakysymysten jalkoihin.

Sukupuolinäkökulma ei näkynyt hallituksen talouspolitiikassa

Tasa-arvopolitiikan onnistumiseen vaikuttaa myös sukupuolinäkökulman huomiointi muussa päätöksenteossa, kuten talouspolitiikassa. Hallitus sitoutui hallitusohjelmassa sukupuolten välisen tasa-arvon edistämiseen talousarvioprosessissa ja kaikissa keskeisissä uudistuksissa. 

Hallituksen tulevaisuusinvestointeja ja hyvinvointia painottaneen talouspolitiikan voi arvioida yleisellä tasolla tukeneen sukupuolten tasa-arvoa, toisin kuin edellisten hallitusten harjoittaman leikkauspolitiikan. Tästä huolimatta sukupuolinäkökulmat eivät näkyneet talouspoliittisessa päätöksenteossa.

Sukupuolitietoisen budjetoinnin kehittäminen on hallituskaudella hiipunut. Valtionhallinnossa ei edelleenkään systemaattisesti arvioida talousarvion kokonaisuuden sukupuolivaikutuksia. Edellisellä hallituskaudella kehitetty sukupuolinäkökulmainen tulonjakovaikutusten arviointi ei ole vakiintunut osaksi budjettiprosessia.

Hallituksen koronakriisiin vastaava talouspolitiikkaa ei jälkikäteisarvion perusteella ollut erityisen tasa-arvotietoista tai feminististä. Tätä voi pitää epäonnistumisena tasa-arvon edistämiseen sitoutuneelta hallitukselta.

Sen sijaan talouspolitiikan sukupuolivaikutuksia on arvioitu jälkikäteen erillisissä hankkeissa. Hankkeista jää puuttumaan sukupuolitietoiselle budjetoinnille tärkeä tavoite muuttaa talouspolitiikkaa sukupuolten tasa-arvoa edistävään suuntaan. Hankkeet eivät siten ole kestävä tapa tehdä sukupuolitietoista budjetointia.

Hallituksen koronakriisiin vastaava talouspolitiikkaa ei jälkikäteisarvion perusteella ollut erityisen tasa-arvotietoista tai feminististä. Tätä voi pitää epäonnistumisena tasa-arvon edistämiseen sitoutuneelta hallitukselta.

Koronakriisillä on myös Suomessa ollut sukupuolittuneita vaikutuksia, jotka olisi ollut tärkeää huomioida päätöksenteossa. Kriisiin vastaavien lakiesitysten vaikutuksia arvioitiin kuitenkin sukupuolinäkökulmasta vain harvoin, ja osa tukitoimista oli sukupuolinäkökulmasta vinoutuneita. 

Kriisi iski alussa pahiten naisvaltaisiin aloihin, ja naisyrittäjät kärsivät kriisistä miesyrittäjiä enemmän. Tästä huolimatta suurin osa yrityksille kanavoiduista tuista kohdentui etenkin kriisiin alkuvaiheessa miesvaltaisille aloille ja tasa-aloille.

Tasa-arvon edistämistä ja hoivapalveluiden vahvistamista ei Suomessa nähty osana yhteiskunnan ja talouden jälleenrakentamista, toisin kuin joissain muissa maissa. Tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämiseen tähtääviä toimia tehtiin vain vähän, ja niihin investoidut summat olivat pieniä. Myös tasa-arvolle tärkeät investoinnit hoivaan ja hoivapalveluihin jäivät jälleenrakennuksessa sivurooliin, vaikka kriisi toi esiin hoivan merkityksen taloudelle.

Tasa-arvo vaatii vahvaa poliittista tukea

Poikkeuksellisen naisvaltaiselta ja median feministiseksi esittämältä hallitukselta on vaadittu tasa-arvopolitiikan suhteen enemmän kuin aiemmilta hallituksilta. Hallitus ottikin tasa-arvopolitiikan vahvasti tehtäväkseen hallitusohjelmasta lähtien, ja se on saanut aikaan monia merkittäviä, pitkään odotettuja uudistuksia. 

Tasa-arvomyönteisen pinnan alla olleet jännitteet ovat kuitenkin vesittäneet uudistusten sisältöä ja johtaneet joidenkin toimenpiteiden kaatumiseen. Lisäksi hallituskautta värittäneet kriisit ovat johtaneet tasa-arvokysymysten sivuuttamiseen, eivätkä tasa-arvonäkökulmat ole olleet keskeisessä roolissa kriisien hoidossa.

Voikin kysyä, ovatko pääministeri ja tasa-arvoministeri seisseet tarpeeksi vahvasti sukupuolten tasa-arvon tukena erimielisyyksien noustessa pintaan ja kriisien täyttäessä politiikan agendan.

Kiistanalaiset uudistukset ja sukupuolinäkökulman sisällyttäminen kaikkeen päätöksentekoon, vaativat vahvaa poliittista tahtoa, tukea ja johtamista. Voikin kysyä, ovatko pääministeri ja tasa-arvoministeri seisseet tarpeeksi vahvasti sukupuolten tasa-arvon tukena erimielisyyksien noustessa pintaan ja kriisien täyttäessä politiikan agendan.

Anna Elomäki työskentelee akatemiatutkijana Tampereen yliopistossa.

Hanna Ylöstalo on sosiologian yliopistonlehtori Turun yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.

Artikkelin pääkuva: Marvin Kuhn/Unsplash

Julkaisu Tasa-arvopolitiikan onnistumiset, epäonnistumiset ja hiljaisuudet ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kun arvioimme neljä vuotta sitten Juha Sipilän (kesk.) hallituksen edesottamuksia ilmastopolitiikan saralla, peräänkuulutimme seuraavalta hallitukselta kahta asiaa. Ensiksi ilmasto- ja luontopolitiikan tulisi nojata parhaimpaan tutkimustietoon. Sipilän hallitus ajoi metsien puubiomassan lisääntyvään käyttöön perustuvaa biotaloutta tutkijayhteisön selkeistä varoituksista huolimatta – erityisesti hiilinielujen tiedettiin sillä tavoin heikkenevän.

Toiseksi katsoimme artikkelissamme, että Sipilän hallitusta seuraavan hallituksen olisi käynnistettävä prosessi, jossa hahmotetaan yhtä hallituskautta pidemmällä perspektiivillä ne konkreettiset infrastruktuurien ja käytäntöjen muutokset, jotka tarvitaan eri sektoreilla nopean ekologisen siirtymän toteuttamiseksi. Tavoitteiden ja ohjausmekanismien lisäksi tarvitaan näkemys elinkeinoelämän eri sektorien ja muun yhteiskunnan yhteen kietoutuvista tulevaisuuspoluista.

Ydintavoitteet olivat pitkälti linjassa tieteen konsensusnäkemyksen kanssa, erityisesti huomioiden Ilmastopaneelin suositukset Suomen ilmastotavoitteiksi.

Kesäkuussa 2019 Antti Rinteen (sd.) hallituksen alku oli lupaava. Johtavat ministerit astuivat ulos hallitusohjelmaneuvotteluista vahvalla viestillä, joka oli: on aika panna ilmasto- ja luontoasiat kuntoon. Ydintavoitteet olivat pitkälti linjassa tieteen konsensusnäkemyksen kanssa, erityisesti huomioiden Ilmastopaneelin suositukset Suomen ilmastotavoitteiksi. Talous- ja muu politiikka lähtisi siitä, että Suomi pysäyttäisi luonnon monimuotoisuuden heikkenemisen nopeasti ja olisi hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä.

Hallituksen sisäiset ristiriidat nousivat kuitenkin heti pintaan, ja Rinne joutui pikaisesti luopumaan pääministeriydestään. Hallitus jatkoi työskentelyä Sanna Marinin (sd.) komennossa joulukuusta 2019 eteenpäin ja joutui tunnetusti reagoimaan yhteiskuntaa ravistelleisiin, akuutteihin kriiseihin. 

Hallituksen onnistuminen lukujen valossa

Ilmastotavoitteiden osalta pitkän linjan saavutukset ovat synkät. Nettopäästöt eli se, minkä verran fysikaalisesti vaikutamme vuosittain ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuuteen – hiilipäästöt vähennettynä hiilinieluilla – eivät ole laskeneet lainkaan sitten vuoden 1990. 

Yksinkertaisena tehtävänä on ollut vähentää hiilipäästöjä niin, että emme samaan aikaan vähennä hiilinieluja tai ulkoista päästöjä muille maille. Tässä tehtävässä on epäonnistuttu. 

Myöskään luonnon monimuotoisuuden osalta ei ole ollut nähtävissä käännettä parempaan, vaan suomalaisen luonnon monimuotoisuus jatkaa heikkenemistään. Luonnonsuojelun määrärahojen korottaminen noin sadalla miljoonalla eurolla ja sen myötä saavutetut edistysaskeleet yksittäisissä suojelukohteissa, kuten vesien ja soiden suojelussa, on syytä toivottaa tervetulleiksi. Samaan aikaan on muistettava, että nämä toimet eivät ole riittäneet edes ehdottomaan minimitasoon eli luontokadon pysäyttämiseen.

Materiaalisesta näkökulmasta voidaan todeta, että ilmasto- ja monimuotoisuustavoitteiden ilmeisimmät kipukohdat liittyvät edelleen maankäyttösektoriin ja erityisesti metsiin. Puun käyttö sähkön ja lämmön tuotantoon on kasvanut, ja myös erilaisissa selluntuotannon muodoissa suuri osa puusta päätyy energiaksi. Tämä lisää uusiutuvan energian osuutta energiankäytöstä, mutta ei auta nettopäästöjen vähentämisessä eikä metsäsektorin jalostusarvon kohottamisessa.

Materiaalisesta näkökulmasta voidaan todeta, että ilmasto- ja monimuotoisuustavoitteiden ilmeisimmät kipukohdat liittyvät edelleen maankäyttösektoriin ja erityisesti metsiin.

Maankäyttösektorilla myös maatalouden päästövähennykset ovat jääneet puuttumaan. Koska EU:n yhteinen maatalouspolitiikkakaan ei tuonut merkittäviä uudistuksia sen paremmin päästökehitykseen kuin luonnonvarojen käyttöön, on tilanne kuluvan hallituskauden aikana ajautunut pidemmälle umpikujaan. Samaan saamattomuuteen liittyy tuotanto- ja kulutustottumuksia suuntaavan ilmastoruokaohjelman peruuntuminen.

Myönteinen päästövähennyskehitys on tapahtunut energiasektorilla, jossa aivan viime aikoina käynnistynyt tuulivoiman lisääntyminen tuottaa aitoja päästövähennyksiä. Rakentaminen tapahtuu markkinaehtoisesti, mutta hallituksen toimista esimerkiksi periaatepäätös vedystä pyrkii luomaan energiamurrokselle jatkuvuutta.

Yksi hallitus, jonka kohdalle on vieläpä sattunut sekä koronapandemia että Venäjän Ukrainassa käymän sodan seuraukset, ei toki ehdi uudistamaan yhteiskunnan koko aineenvaihduntaa. Seuraavaksi tarkastelemme hallituksen saavutuksia sen tekemien toimenpiteiden tasolla. 

Hallituksen toimenpiteiden arviointia: lait ja strategiat

Hallituksen teot ilmasto- ja ympäristöpolitiikan saralla olivat erityisesti lakien ja strategioiden uudistamista. Tämä on poliittinen valinta – yksi tapa tehdä politiikkaa. Silloin politiikkaa arvioitaessa on selvitettävä, onnistuiko hallitus rakentamaan tavoite- ja sääntökehikon, joka saattaa talouden ekologisiin rajoihin seuraavien hallituskausien aikana.

Edustamamme itsenäinen, monitieteinen tutkimusyksikkö BIOS on seurannut strategioiden ja lakien uudistamista melko tarkkaan, sillä eduskunnan valiokunnat ovat pyytäneet meiltä lukuisia asiantuntijalausuntoja. Tulevat linkit vievät lausuntoihimme. 

Uusi ilmastolaki on selvä parannus edelliseen verrattuna. Erityisen tärkeitä ovat vahvemmat päästövähennystavoitteet sekä maankäyttösektorin lisääminen lain ja ilmastosuunnitelmien piiriin. 

Vakava puute laissa on kuitenkin huolimaton suhtautuminen hiilinielutavoitteeseen. Ollakseen uskottava, hiilineutraaliustavoite vaatii täsmällisen hiilinielutavoitteen ja ohjauskeinot tavoiteltujen nielujen varmistamiseksi.

Uudesta luonnonsuojelulaista totesimme, että se seuraa pääpiirteissään vakiintunutta luonnonsuojelun linjaa, joka on osoittautunut riittämättömäksi. Luonnonsuojelulain keinovalikoima ei esityksessä merkittävästi laajene, vaikka laajennuksen tarve on todettu voimassa olevan lain toimivuusarvioissa. Luonnon monimuotoisuuden kadon pysäyttäminen edellyttää tärkeimpien ajurien eli maankäytön muutosten ja luonnonvarojen ylikäytön hillintää, mutta näihin laki ei kunnolla tartu.

Uusi ilmastolaki on selvä parannus edelliseen verrattuna. Erityisen tärkeitä ovat vahvemmat päästövähennystavoitteet sekä maankäyttösektorin lisääminen lain ja ilmastosuunnitelmien piiriin. Vakava puute laissa on kuitenkin huolimaton suhtautuminen hiilinielutavoitteeseen.

Kaivoslain päivitystä eduskunta ei ole vielä hyväksynyt, mutta luonnonsuojelulain tavoin kaivoslakiesityksessä ei ole ryhdytty kattavaan uudistustyöhön, vaan on tyydytty olemassa olevan lainsäädännön pienipiirteiseen ja askeleittaiseen kehittämiseen.

Keskeisiä strategiatason päivityksiä olivat uudet versiot keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta(KAISU), kansallisesta ilmasto- ja energiastrategiasta sekä maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmasta (MISU). Lausuimme kootusti, että näistä kolmesta puuttuu riittävä kokonaisvaltaisuus ja ennakoivuus: hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen on jätetty suotuisien tapahtumaketjujen varaan, erityisesti taakanjakosektorilla ja suhteessa nieluihin. 

Tätä vastoin riittäviin päästövähennyksiin pääsemiseksi on oltava suunnitelmat, jotka johtavat hiilineutraalisuuteen joka tapauksessa ja ennakoitavuuden rajoissa. Ilman otetta hiilinieluihin hiilineutraaliustavoite on kuin hölmöläisten peitonjatkamista: nielut laskevat samalla kun päästötkin.

Totesimme myös, että strategioissa päästötavoitteet ovat kiitettävät, mutta keinot selvästi riittämättömät ja epävarmat. Strategioissa on rakenteellinen ongelma: ne nojaavat epärealistiseen ennusteeseen nielujen kasvusta, mikä johtaa myös taakanjakosektorin toimien alimittaisuuteen. Alimitoituksen korjaamiseksi tarvitaan huomattavasti enemmän päästövähennyksiä, eikä harkittavaksi jätettyjä toimia, kuten liikenteen päästökauppaa, tule enää empiä vaan saattaa toimeen.

Luonnonvarojen kulutuksen ohjauksen suhteen pieni positiivinen pilkahdus oli kiertotalousstrategiassa mainittu tavoite, jonka mukaan kotimainen primääriraaka-aineiden, kuten mineraalien ja puun, kokonaiskulutus ei vuonna 2035 ylitä vuoden 2015 tasoa. Tavoite on vaatimaton – kasvun pysäyttäminen eikä kulutuksen lasku – mutta se edustaa harvinaisesti huomion kiinnittymistä nimenomaan luonnonvarojen käyttöön. Tätä huomiota on jatkossa pystyttävä tarkentamaan ja terävöittämään valtavasti. 

Ympäristökysymykset jäivät edelleen muista politiikkalohkoista erillisiksi

Ympäristö- ja talousnäkökulmien eriytyneisyyttä Suomen institutionaalisessa rakenteessa ja toimintakulttuurissa kommentoimme lausunnossamme Euroopan komission ehdotuksesta ennallistamisasetukseksi. Käytännössä eriytyneisyys näkyy muun muassa eri ministeriöiden kuten ympäristöministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön keskinäisessä kommunikoimattomuudessa sekä niiden toiminnan ja päätösten keskinäisessä ristiriitaisuudessa.

Totesimme, että ehdotus ennallistamisasetukseksi hahmottaa luonnon monimuotoisuuden turvaamisen voittopuolisesti luonnon suojeluna ja ennallistamisena. Selvästi vähemmälle huomiolle jää teollisen toiminnan uudistaminen ekologisten reunaehtojen mukaisesti. Tästä eriytymisestä syntyy vastakkainasettelu talous- ja ympäristötoimenpiteiden välille. Jos ilmasto- ja ympäristöpolitiikan suunnittelu ja politiikkatoimet nähdään lähinnä suojelun ja ennallistamisen kautta, vastakkainasettelu talous- ja ympäristötoimenpiteiden välillä säilyy. Teollisuutta kehitetään yhtäällä, suojelua toisaalla.

Ehdotus ennallistamisasetukseksi hahmottaa luonnon monimuotoisuuden turvaamisen voittopuolisesti luonnon suojeluna ja ennallistamisena. Selvästi vähemmälle huomiolle jää teollisen toiminnan uudistaminen ekologisten reunaehtojen mukaisesti.

Samaan eriytyneeseen tapaan julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2023–2026 puuttuvat tieto ekologisesta kestävyydestä sekä työkalut ohjata taloutta sitä kohti. Vastuullinen taloudenpito edellyttää tietopohjan ja ohjauskyvyn harppauksenomaista parantamista.

Kestävyyssiirtymän sisällöllistä suunnittelua hallitus ulkoisti teollisuuden eri sektoreille ja niiden käyttämille konsulttiyrityksille, kun teollisuuden edustajat työ- ja elinkeinoministeriön ohjauksessa tuottivat kukin oman sektorinsa vähähiilitiekartat. 

Tiekartat ovat ansiokas lisä vihreän siirtymän konkreettisten tehtävien kuvaamisessa, mutta niistä puuttuu tiedevetoiselle suunnittelulle ominainen systeemisyys sekä tiedon ja menetelmien avoimuus. Tiekarttojen vähähiilisyystavoitteet nojaavat yhteenlaskettuna puun käyttömäärään, joka ylittää reippaasti vuotuisen puun kasvun.

Suosituksiamme tuleviin hallitusneuvotteluihin

Yhteen vetäen voimme todeta, että ilmasto- ja ympäristöpolitiikan tärkeimmät lait ja strategiat sisältävät oikeansuuntaisia tavoitteita, mutta päätetyt ja hahmotellut keinot tavoitteiden saavuttamiseksi jäävät varsin puutteelliseksi. Lait ja strategiat eivät tee riittävää pesäeroa aiempiin säädöksiin, vaan omaksuvat vanhastaan perityn pistemäisen ja hallinnon perinteisiä siiloja kunnioittavan lähestymistavan.

Läpi Marinin hallituskauden olemme ehdottaneet kestävyystutkimukseen perustuen uusia lähestymistapoja ja institutionaalisia ratkaisuja, jotka tarttuisivat kokonaisvaltaisesti ja määrätietoisesti talouden ohjaamiseen ekologisten reunaehtojen mukaisesti. Isot linjat ovat samat, joita suosittelimme Sipilän hallitukselle, mutta näkemyksemme on tarkentunut. Seuraavat ydinkohdat toimivat suosituksinamme kevään hallitusneuvotteluihin ja seuraavalle hallitukselle.

Hallituksen on otettava tähtäimeen yhteiskunnan nopea ja hallittu kestävyyssiirtymä. Muutaman vuosikymmenen urakassa Suomi luopuu fossiilisten polttoaineiden käytöstä ja muiden luonnonvarojen ylikulutuksesta. Nettotason hiilipäästöt painetaan ensin nollaan ja sitten negatiivisiksi. Luonnonjärjestelmien toiminnalle jätetään riittävästi tilaa. Samalla huolehditaan hyvän ihmiselämän perusedellytyksistä.

Kestävyyssiirtymän suunnittelu nimenomaan teollisuuden näkökulmasta on tärkeää, koska teollisuuden aiheuttamat suorat ja välilliset ympäristö- ja resurssipaineet ovat huomattavat ja teollisuuden tuottavuuskehitys ja kansainvälinen kilpailukyky on oleellista Suomen kansantalouden kannalta. 

Kestävyyssiirtymän läpivienti edellyttää ensinnäkin suunnitelmaa, joka hahmottaa eri sektoreiden ja sosio-teknisten järjestelmien, kuten energian, liikenteen, ruoan ja kaupunkien, toisiinsa kietoutuvat konkreettiset muutospolut. Toiseksi taloutta ja yhteiskuntaa on kyettävä ohjaamaan suunnitelman mukaisesti. Luontoa liikaa kuormittavia toimintoja ajetaan määrätietoisesti alas, ja uusia toimintoja otetaan käyttöön. 

Suunnittelun käynnistämiseksi olemme ehdottaneet, että hallitus perustaisi teollisen kestävyyssiirtymän tiedevetoisen suunnitteluyksikön valtioneuvoston kanslian alaisuuteen. Nimenomaan teollisuuden muutospolkujen hahmottaminen on tärkeää, koska teollisuuden aiheuttamat suorat ja välilliset ympäristö- ja resurssipaineet ovat huomattavat ja teollisuuden tuottavuuskehitys ja kansainvälinen kilpailukyky on oleellista Suomen kansantalouden kannalta. 

Suuntaava ja uudistava tutkimus-, kehitys- ja innovaatiopolitiikka sekä aktiivinen teollisuuspolitiikka ovat tärkeässä roolissa teollisuuden ja sosio-teknisten järjestelmien muutosten määrätietoiseksi toteuttamiseksi. Tämän politiikkakokonaisuuden täytyy nojata tiedevetoiseen suunnitteluun, jotta Suomen talous saavuttaa riittävän uudistumiskyvyn ja jotta eri sektoreilla tapahtuvat uudistukset yhdessä edistävät koko yhteiskuntaa koskettavaa kestävyyssiirtymää.

KTT Paavo Järvensivu on tutkija BIOS-tutkimusyksikössä. 

FT, dosentti, Tere Vadén on tutkija BIOS-tutkimusyksikössä.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.

Artikkelin pääkuva: Greenpeace Finland/Unsplash.

Julkaisu Suomi on epäonnistunut ilmasto- ja luontotoimissaan – teollisuutta uudistettava suunnitelmallisesti ja määrätietoisesti ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Hallituskausien vaihtumisella ei ole yleensä ollut vaikutusta Suomen ulkopoliittisiin linjaratkaisuihin. Tähän on kaksi pääasiallista syytä. Keskeiset puolueet ovat ensinnäkin olleet lähes yksimielisiä ulkopolitiikan suurista linjoista. Toiseksi perustuslaki antaa presidentille vahvan aseman ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajana, mikä kaventaa hallituksen roolia ulkopoliittisena linjavetäjänä. 

Kulloisenkin hallituksen kädenjälki ulkopoliittiseen linjaan onkin näkynyt lähinnä nyansseissa. Perustavanlaatuiset linjamuutokset Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa ovat liittyneet turvallisuusympäristössä tapahtuneisiin murroksiin, jotka ovat pakottaneet maan sopeuttamaan turvallisuuspoliittisia ratkaisujaan. 

Hallitusohjelman toiveikkaat tavoitteet 

Aiempien hallitusten tavoin Antti Rinteen­—Sanna Marinin (sd.) hallitus pyrki jättämään kädenjälkensä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Sen ydinviesti liittyi Suomen ulkopolitiikan ihmisoikeusperustaisuuteen. Vuonna 2019 laadittu hallitusohjelma asetti kaiken kaikkiaan seitsemän kattavaa ulko- ja turvallisuuspoliittista tavoitetta, joihin lukeutui muun muassa monenkeskisyyden vahvistaminen, rauhanrakentaminen ja globaalin vastuun kantaminen. 

Ohjelma lisäksi nimesi kolme pääasiallista puolustuspoliittista tavoitetta uskottavan puolustuksen ylläpidosta strategisten suorituskykyhankkeiden läpivientiin ja kyberturvallisuuden vahvistamiseen. 

Hallitusohjelman tavoitteiden piirtämä kuva maailmasta ei voida katsoa heijastaneen kansainvälisen politiikan tolaa. 

Hallitusohjelman ulko- ja turvallisuuspoliittiset tavoitteet näyttäytyivät jo sen laatimisen aikaan toiveikkailta suhteessa senhetkisen turvallisuusympäristön alati heikkenevään tilaan. Tuolloin presidentti Donald Trumpin johtama Yhdysvallat kyseenalaisti kovaäänisesti monenkeskistä kansainvälistä järjestelmää, ja Washingtonin ja Pekingin kilpailuasetelma oli kiristymässä. Lännen ja Venäjän suhteiden alamäki oli myös jyrkkenemässä, mikä näkyi muun muassa asevalvonta-arkkitehtuurin rapautumisena. Hallitusohjelman tavoitteiden piirtämä kuva maailmasta ei voida katsoa heijastaneen kansainvälisen politiikan tolaa. 

Täten ei ole yllättävää, että Rinteen-Marinin hallitusta ei muistettane arvopohjaisesta, globaaleja teemoja syleilevästä ulkopolitiikasta. Väistyvästä hallituksesta tuli sen sijaan kovan turvallisuuden hallitus – hallitus, joka päätti viedä Suomen puolustusliitto Natoon ja joka teki merkittäviä satsauksia Suomen puolustuskykyyn. 

Nato-hallitus

Vaikka vuoden 2019 hallitusohjelmaan oli kirjattu Nato-optiona tunnettu linjaus siitä, miten Suomi ”säilyttää mahdollisuuden hakea Nato-jäsenyyttä”, hallituksessa tuskin kuviteltiin, että sen tehtäväksi tulisi kolme vuotta myöhemmin ulkopoliittiseksi opinkappaleeksi vakiintuneen linjanvedon toimeenpano. 

Toisin kävi. Venäjän täysimittainen hyökkäys Ukrainaan käänsi lähes yhdessä yössä Naton jäsenyyttä aiemmin vastustaneen kansalaismielipiteen liittokuntaan hakeutumisen kannalle. Itänaapurin aggressio ei ollut shokki ainoastaan tavallisille suomalaisille, vaan myös valtion eliitille. 

Hyökkäys pakottikin maan johdon ja poliittisen kentän arvioimaan uudelleen näkemyksensä Suomen uhkakuvista ja turvallisuusvalinnoista. Hyökkäyksen myötä Suomeen syntyi ”pidäkevaje”, eli jaettu näkemys maan aiempien turvallisuusratkaisujen riittämättömyydestä suhteessa Venäjän kasvaneeseen uhkaan. Maaliskuun 2022 puolivälistä alkaen valtiojohto alkoi määrätietoisesti valmistella Suomen tietä Naton jäsenyyteen, jonka avulla syntynyt vaje oli tarkoitus paikata. 

Voidaan hyvästä syystä otaksua, että Suomen ulkopoliittinen johto tuskin olisi tehnyt päätöstä Nato-jäsenyydestä, mikäli sen kannatus ei olisi noussut yhtä korkeaksi – tai päätöstä ei ainakaan olisi tehty yhtä nopeasti. On ilmiselvää, että hyökkäys horjutti sekä kansan että sen johtajien turvallisuudentunnetta. Kansa kuitenkin teki päätöksensä eliittiä nopeammin, ja muuttunut yleinen mielipide todennäköisesti edesauttoi ratkaisevalla tavalla käytännöllisen konsensuksen syntymistä päätöksentekijöiden keskuudessa.

Hyökkäyksen myötä Suomeen syntyi ”pidäkevaje”, eli jaettu näkemys maan aiempien turvallisuusratkaisujen riittämättömyydestä suhteessa Venäjän kasvaneeseen uhkaan.

Mikään muu vaihtoehto kuin Nato-jäsenyys ei olisi kansan silmissä näyttänyt Suomen turvallisuutta vahvistavalta päätökseltä. Tilanne oli historiallinen, sillä yleinen mielipide on ani harvoin, jos koskaan, yhtä vahvasti ohjannut Suomen ulkopoliittista päätöksentekoa. 

Hallituksella ja sen avainministereillä on ollut keskeinen rooli Suomen Nato-jäsenyyspäätökseen liittyvien kysymysten toimeenpanossa, mukaan lukien kansainvälisten konsultaatioiden hoitamisessa. Tasavallan presidentin ohella erityisesti pääministeri Marin, ulkoministeri Pekka Haavisto (vihr.) ja puolustusministeri Antti Kaikkonen (kesk.) aurasivat yhteydenpidollaan Suomen tietä kohti liittokunnan jäsenyyttä. 

Kiinnostavaa kyllä, Nato-prosessin aikana hallitus toimeenpani ohjelmansa ulkopoliittisia linjauksia. Hallitusohjelmassa peräänkuulutettiin suhteiden tiivistämistä Ruotsiin ja Norjaan, ja näin toden totta tapahtui. Kevään 2022 aikana Helsingistä pidettiin äärimmäisen tiivistä yhteyttä niin Tukholmaan kuin Osloon, mikä on vankistanut Suomen suhteita Ruotsiin ja Norjaan historiallisen vankalle tasolle. 

Hallituksessa ymmärrettiin laajaa poliittista kenttää paremmin Ruotsi-suhteen merkitys Suomelle. Kansallinen Nato-prosessi sopeutettiin taiten Ruotsin hitaammin heränneeseen päätöksentekoon.

Venäjä-paradigman muutos?

Suomalaisessa keskustelussa vähemmälle huomiolle on jäänyt se, miten perustavanlaatuisesti Venäjän hyökkäys ja sitä seurannut Nato-päätös ovat myös muovanneet Suomen Venäjä-politiikkaa. Venäjän helmikuisen hyökkäyksen jälkeen varovaisista linjauksistaan tunnettu Suomi on erityisesti pääministeri Marinin johdolla profiloitunut Euroopassa kovan Venäjä-linjan leiriin, johon kuuluvat muun muassa Baltian maat ja Puola. 

Pääministerin suorasanaiset Venäjä-linjaukset ovat saaneet kansainvälisesti runsaasti huomiota. Suomi on lisäksi tukenut voimakasta pakotepolitiikkaa EU-pöydissä ja päätti lopulta ryhtyä venäläisten maahantuloa rajoittaviin toimiin – päätös, josta ei EU-tasolla tai läntisessä yhteisössä päästy yksimielisyyteen. 

Suomen toimien kontrasti hallitusohjelman hyviä Venäjä-suhteita painottavaan linjaukseen on suuri, mikä korostaa kahdenvälisessä suhteessa tapahtuneen muutoksen mittasuhteita.

Suomen toimien kontrasti hallitusohjelman hyviä Venäjä-suhteita painottavaan linjaukseen on suuri, mikä korostaa kahdenvälisessä suhteessa tapahtuneen muutoksen mittasuhteita. Vielä on liian aikaista sanoa, onko kyseessä pidempiaikainen ulkopoliittisen linjan muutos. 

Aiempaa jyrkemmästä linjasta huolimatta suomalaisessa turvallisuuspoliittisessa eliitissä – esimerkiksi eduskunnassa, ministeriöissä ja puolustusvoimissa – elää kuitenkin näkemys, että muuttuneesta tilanteesta huolimatta Suomen tulisi pidättäytyä kaikkein kovasanaisimmista kannanotoista ja toimista suhteessa itänaapuriin.

Suomi varustautuu

Nato-päätöksen ohella väistyvä hallitus muistetaan merkittävistä puolustusmateriaalihankinnoista ja huomattavista korotuksista puolustusmäärärahoihin. Uskollisena omalle ohjelmalleen valtioneuvosto totta tosiaan panosti uskottavaan puolustukseen ja strategisten suorituskykyhankkeiden toimeenpanoon.

Hallitus teki merkittävimmän puolustuskykyä vahvistavan päätöksen jo joulukuussa 2021, kun se päätti korvata ikääntyvät Hornet-hävittäjät yhdysvaltalaisilla F-35-monitoimihävittäjillä. Kyseessä oli Suomen historian kallein asekauppa, joka vahvistaa entisestään maan suhdetta Yhdysvaltoihin. Päätös oli hallitukselle oletettua helpompi, vaikka eritoten vasemmistoliitolle ja osalle sosialidemokraateista kalliin amerikkalaisen asejärjestelmän ostaminen ei ollut mieluinen valinta.

Lisämäärärahoilla puolustusvoimat vahvistaa tulivoimaansa, kasvattaa ammusvarastojaan, paikkaa puolustuksen aiempia aukkoja ja korvaa Ukrainaan lahjoitettuja sotilaallisia kykyjä. Iso kuva on selvä: Suomi varustautuu pahan päivän varalle.

Puolustukseen satsaaminen jatkui Venäjän hyökkäyksen jälkeen. Huhtikuun 2022 kehysriihessä hallitus myönsi 2,2 miljardia euroa lisärahoitusta puolustusmäärärahoihin vuosille 2023–2026, mikä lopulta nosti vuoden 2023 puolustusmenot historiallisen korkealle tasolle, yli 6 miljardiin euroon. Suurin osa lisärahasta korvamerkittiin puolustusmateriaalihankinnoille. 

Toukokuussa hallitus lisäksi osoitti lisätalousarviossaan kuluvalle vuodelle 2022 lähes 670 miljoonaa euroa lisärahoitusta. Syksyn 2022 aikana puolustusministeriö julkistikin useita asehankintoja haupitseista raketteihin ja ohjuksiin.

Lisämäärärahoilla puolustusvoimat vahvistaa tulivoimaansa, kasvattaa ammusvarastojaan, paikkaa puolustuksen aiempia aukkoja ja korvaa Ukrainaan lahjoitettuja sotilaallisia kykyjä. Iso kuva on selvä: Suomi varustautuu pahan päivän varalle. Suomi ei suinkaan ole toimissaan yksin, vaan sen satsaukset ovat osa globaalia varustautumistrendiä, joka näkyy maailmanpolitiikan herkimmillä näyttämöillä Euroopassa ja Aasiassa.

Saumakohdassa 

Kuluva hallituskausi osui kansainvälispoliittiseen murroskauteen, joka pakotti Suomen mukauttamaan turvallisuuspolitiikkaansa. Marinin hallituksella oli huomattava rooli muutoksen kätilöinnissä. Helmikuun lopulta maaliskuun puoliväliin Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisen linjan suunnasta vallitsi eräänlainen hämmennystila. Lopulta valtiojohto tarttui ruoriin ja alkoi ohjata Suomea kohti puolustusliitto Naton jäsenyyttä.  

Euroopassa raivoavasta sodasta ja suurvaltajännitteistä huolimatta Suomen Nato-päätös näyttää osuneen suotuisaan saumaan. Sisäpoliittisesti ratkaisu on ollut kansaa ja poliittista kenttää yhdistävä, ei hajottava. Vaikka Turkki ja Unkari ovatkin omilla toimilla jarruttaneet Suomin ja Ruotsin jäsenyyksiä, enemmistö Naton jäsenmaista on toivottanut maat avosylin liittolaisikseen. 

Euroopassa raivoavasta sodasta ja suurvaltajännitteistä huolimatta Suomen Nato-päätös näyttää osuneen suotuisaan saumaan. Sisäpoliittisesti ratkaisu on ollut kansaa ja poliittista kenttää yhdistävä, ei hajottava.

Venäjä ei myöskään ole ryhtynyt pelättyihin kostotoimiin. Moskovalla on kädet täynnä odotettua heikommin sujuneiden sotatoimiensa kanssa, ja se on ilmeisesti halunnut lakaista arvovaltansa näkökulmasta kiusallisen Naton laajenemisen maton alle. 

Suomen nykyinen ulkopoliittinen johto on päätöksillään valanut pohjan Suomen tulevien vuosien ulko- ja turvallisuuspolitiikalle. Nato-jäsenyyden saadessa sinettinsä Suomi alkaa rakentaa turvallisuuttaan sotilaallisesti liittoutuneena maana. Kesällä 2023 aloittavan uuden hallituksen ja talvella 2024 valittavan uuden tasavallan presidentin vastuulla on määrittää, miten tämä konkreettisesti tapahtuu.  

Matti Pesu, YTT, on johtava tutkija Ulkopoliittisen instituutin Suomi, Pohjois-Euroopan turvallisuus ja Nato -tutkimusohjelmassa. Tällä hetkellä hän johtaa tutkimushanketta, joka tarkastelee Suomen muotoutuvaa Nato-politiikkaa ja euroatlanttisen turvallisuusympäristön kehittymistä.  

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.

Artikkelin pääkuva: Artur Voznenko/Unsplash

Julkaisu Kovan turvallisuuden hallitus ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Antti Rinteen (sd.) ja Sanna Marinin (sd.) hallitusten EU-politiikka on määritelty hallitusohjelmissa sekä EU-puheenjohtajakaudella. Hallitusohjelman mukaan ”Suomi sitoutuu vahvasti EU:n jäsenyyteen ja unionin kehittämiseen sekä sen perusarvojen mukaiseen politiikkaan”. Valtioneuvosto on tarkentanut kantojaan EU-poliittisessa selonteossa, johon on viitattu usein valtioneuvoston myöhemmissä unionia käsittelevissä kirjelmissä. 

Arvioimme tässä  artikkelissa hallituksen keskeisiä Euroopan unioniin liittyvän politiikan painopisteitä, joita ovat oikeusvaltioperiaate, EU:n talouspolitiikka, ilmastopolitiikka, turvallisuuspolitiikka sekä laajemmin käsitys EU:n institutionaalisesta kehityksestä.  

Oikeusvaltioperiaate

Hallituksen keskeisimpiä EU-poliittisia tavoitteita on ollut oikeusvaltioperiaatteen vahvistaminen. Tavoitteen suhteen saavutettiin hallituskauden aikana varovaista edistystä. EU:n monivuotiseen rahoituskehykseen liitettiin mekanismi, jonka perusteella EU-budjetista jäsenvaltiolle maksettavia tukia voidaan jäädyttää, jos oikeusvaltion heikkoudet uhkaavat EU-varojen tehokasta käyttöä. Suomi kuului läpi neuvottelujen mekanismia vahvasti tukeneeseen maaryhmittymään. 

Lopputulosta ohjasivat jäsenvaltioiden ja EU-instituutioiden väliset poliittiset pyrkimykset pikemmin kuin tosiasioiden objektiivinen punninta.

Mekanismia sovellettiin ensimmäisen kerran joulukuussa 2022 Unkariin, ja kokemusta voidaan pitää jossain määrin ristiriitaisena. Myönteistä on, että Unkarin huolestuttavaan ja oikeusvaltiota heikentävään kehitykseen kyettiin ylipäänsä reagoimaan. Toisaalta mekanismin soveltaminen jätti vielä toivomisen varaa, eikä sitä aktivoitu esimerkiksi Puolaa vastaan. 

Lopputulosta ohjasivat jäsenvaltioiden ja EU-instituutioiden väliset poliittiset pyrkimykset pikemmin kuin tosiasioiden objektiivinen punninta. Samoin Suomen kannanmuodostusta on vaikuttanut ohjaavan enemmän poliittinen tarve näyttäytyä osana oikeamielisten leiriä kuin oikeudelliset kysymykset tai analyysi siitä, missä määrin Unkari oli tehnyt siltä vaadittuja korjaavia toimia. 

EU:n taloudellinen integraatio

Vaikka hallitus on korostanut linjauksissaan talouspolitiikan sääntöpohjaisuutta ja jokaisen maan vastuuta omasta taloudestaan, koronapandemian yhteydessä toteutetut toimet ovat vieneet unionia juuri vastakkaiseen suuntaan. 750 miljardin euron suuruinen Next Generation EU -tukipaketti ja 100 miljardin työttömyysriskien tukiväline (SURE) ovat tuoneet unionin osaksi jäsenvaltioiden taloudenpitoa paitsi rahoittajana ja velkojana, myös politiikan sisällön määrittäjänä. 

Marinin hallitus on esittänyt elpymispaketin kertaluonteisena toimena, vaikka paketti tosiasiallisesti arkipäiväisti yhteisen velan ja teki siitä käytännössä pysyvän osan EU:n taloudellista toimintaa. Elpymisvälineen varojen käyttö on laajentunut koronapandemian seurausten hoitamisesta ensin vihreään siirtymään ja digitalisaatioon sekä Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyssodan myötä myös energiapolitiikkaan. 

Myös joulukuussa 2022 päätetty Ukrainan tukipaketti rahoitettiin EU:n yhteisellä velalla. Lisäksi EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen on ilmoittanut jättävänsä esityksen uudesta suvereniteettirahastosta kesällä 2023 rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä. 

Marinin hallitus on esittänyt elpymispaketin kertaluonteisena toimena, vaikka paketti tosiasiallisesti arkipäiväisti yhteisen velan ja teki siitä käytännössä pysyvän osan EU:n taloudellista toimintaa.

Vaikka yhteisvelka pysyvänä rakenteena istuu edelleen hankalasti nykyisten perussopimusten puitteisiin, elpymisrahasto loi toimintamallin, joka mahdollistaa paitsi velan käyttötarkoitusten laajentamisen myös uusien vastaavien instrumenttien joustavan luomisen tulevissa kriiseissä. 

Keskustelu yhteisvelasta jatkuu hallituksen korostamasta ”kertaluontoisuudesta” huolimatta, joten siihen liittyvistä periaatteellisista kysymyksistä olisi pitänyt olla valmius keskustella jo Marinin hallituksen aikana. Se on ehdottoman tarpeellista nyt eduskuntavaalien alla, sillä kaikki suuret puolueet vastustavat edelleen uutta yhteisvelkaa.  

Ilmastonmuutos ja metsäpolitiikka

Marinin hallitus on halunnut profiloitua kunnianhimoisten ilmastotoimien edistäjänä, ja niitä on tavoiteltu pitkälti EU:n kautta. Keskeiset instrumentit tavoitteen kannalta ovat olleet komission Fit for 55 -lainsäädäntöpaketti, jonka neuvottelut ovat osuneet hallituskaudelle ja pääosin saatettu myös päätökseen, sekä elpymisvälineen rahoituksen kytkeminen vahvasti ilmastotoimiin. Keskeisissä asemissa tavoitteiden saavuttamisen kannalta ovat olleet EU-parlamentin suomalaiset jäsenet: pienen jäsenvaltion kontribuutio neuvostossa on aina niukka ja ulkopuolelta vaikeasti arvioitavissa. 

Keskeisen haasteen on aiheuttanut hiilinielujen romahdus, jonka kanssa hallitus on kamppaillut koko hallituskautensa loppuosan. Metsäpolitiikan suhteen hallitus onkin suhtautunut EU:n integraatioon kielteisesti. EU-poliittisen selonteon mukaan ”metsäpolitiikan tulee olla jatkossakin EU:ssa kansallisen päätäntävallan piirissä”, eikä ”tule luoda tilannetta, jossa jokin maa voi hyötyä Suomen metsänieluista ja jättää niiden avulla päästövähennyksiä tekemättä”. 

EU:n vahvistuvasta metsäpolitiikasta on riittänyt kitkaa lähes koko hallituskaudelle. Perusteluna tälle on, että perussopimuksissa unionille ei anneta nimenomaista toimivaltaa juuri metsiin liittyvän erillispolitiikan luomiseen. 

EU:n vahvistuvasta metsäpolitiikasta on riittänyt kitkaa lähes koko hallituskaudelle.

EU:n ennallistamisasetus edellyttäisi toteutuessaan luonnonhoitoa esimerkiksi soilla, metsissä, tuntureilla ja rannoilla luontokadon pysäyttämiseksi. Ennallistamisasetus oli hetken politiikan ykkösuutinen, ja sitä esiteltiin kotimaiselle yleisölle EU:n toimivallan väärinkäytöksenä. Oikeudellinen arviointi asiassa sotkeutui kuitenkin kansalliseen politiikkaan. 

EU:lla on laajaa toimivaltaa ympäristö- ja ilmastopolitiikassa, ja se voi kyseisen toimivallan nojalla toteuttaa laajasti toimia, joilla on vaikutuksia myös metsiin. Unionin lainsäätäjän tulee kuitenkin huomioida suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteet, joista ensimmäisen mukaan valittujen keinojen tulee olla oikeassa suhteessa niille asetettuihin päämääriin ja jälkimmäinen edellyttää, että EU toteuttaa toimia vain, jos ne ovat tehokkaampia kuin kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toteutetut toimet. Lisäksi unionin tulee huomioida perusoikeudet, kuten elinkeinonvapaus ja omaisuudensuoja.

Ilmastonmuutoksen pysäyttäminen on kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteinen etu. Huomioiden metsien merkityksen ilmastotyössä on selvää, että niihin liittyviä säädöshankkeita tehdään EU:ssa jatkossakin paljon ja ne koskettavat Suomea metsäisenä maana erityisesti. Suomen vaikutusmahdollisuuksien kannalta onkin tärkeää, että valtioneuvoston argumentointi on sekä poliittisesti että oikeudellisesti uskottavaa. 

Maahanmuutto, turvallisuus ja puolustus

Hallitusohjelman visiossa EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka pohjautuu yhteisiin sääntöihin, vastuunjakoon ja toimintaperiaatteisiin. Turvapaikanhakijoiden hallinnassa kehitys jäi kuitenkin vuoden 2015 pakolaiskriisin jäljiltä limboon ja useat asiaan liittyvät EU:n keskeiset säädöshankkeet ovat edelleen jäissä. Lasten perheenyhdistämistä on kuitenkin helpotettu, ja esimerkiksi lapsen alaikäisyyden määrittäminen on muutettu vastaamaan EU-tuomioistuimen linjauksia. 

Marinin hallituskaudella on keskusteltu mittavasti myös rajaturvallisuudesta ja hybridivaikuttamisesta. Suomi ja useat muut jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kansallista lainsäädäntöä, joka on oikeudellisesti ongelmallista sekä EU-lainsäädännön että kansainvälisten ihmisoikeusinstrumenttien valossa. 

EU:n puolustusyhteistyö on ollut tiiviimpää kuin hallitusohjelmaa laadittaessa oli realistista odottaa, mutta se on tapahtunut EU:n budjetin ulkopuolelta ja järjestelyin, jotka eivät varsinaisesti kasvata EU:n operatiivista kapasiteettia puolustusasioissa. 

Koronakriisissä Schengen-alueen vapaata liikkuvuutta rajoitettiin tuntuvasti myös Suomessa.

Venäjän hyökkäyssodan myötä Suomen turvallisuuspoliittinen ympäristö muuttui kertaheitolla hallitusohjelmassa korostetusta EU:n puolustuspoliittisesta yhteistyöstä. EU:n puolustusyhteistyö on ollut tiiviimpää kuin hallitusohjelmaa laadittaessa oli realistista odottaa, mutta se on tapahtunut EU:n budjetin ulkopuolelta ja järjestelyin, jotka eivät varsinaisesti kasvata EU:n operatiivista kapasiteettia puolustusasioissa. 

Vaikka EU:n puolustusyhteistyö on muuttunut Venäjän vastaisten sanktioiden ja Ukrainan aseellisen ja taloudellisen avun myötä, Suomen ensisijainen kehys puolustusyhteistyössä on etenkin Suomen jäsenhakemuksen myötä Nato sekä kahdenväliset puolustussitoumukset, ei EU. 

EU:n toiminnan ja Suomen EU-vaikuttamisen kehittäminen

EU-instituutioiden välisten suhteiden osalta hallitus on korostanut Eurooppa-neuvoston lujittunutta roolia EU:n yleisten poliittisten suuntaviivojen määrittelemisessä sekä riippumatonta ja toimintakykyistä komissiota. Näiden tavoitteiden suhteen kehitys on ollut ristiriitaista. 

Eurooppa-neuvosto on jatkuvasti laajentanut rooliaan unionin lainsäätäjän alueelle, mikä on ongelmallista erityisesti huomioiden EU-parlamentin aseman toisena lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä. Lisäksi komissio on kehittynyt entistä poliittisemmaksi erityisesti vihreän siirtymän, teollisuuspolitiikan ja geopolitiikan osalta.

EU-poliittisen selonteon mukaan ”EU:n perussopimusmuutokset eivät ole ajankohtaisia”. Tämä on erikoinen näkemys huomioiden, että viimeisen vuosikymmenen aikana on hyväksytty useita perussopimusten kanssa vähintäänkin jännitteisessä suhteessa olevia toimia. Tämän perusteella vaikuttaa siltä, että valtioneuvoston mielestä on parempi venyttää sopimuksia kuin tuoda mahdolliset muutostarpeet avoimeen ja demokraattiseen keskusteluun. 

Hallituskauden aikana on tapahtunut myös mielenkiintoinen muutos eduskunnan valiokuntien välisissä suhteissa EU-politiikan määrittämisessä. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön (PeVL 20/2017 vp) mukaan ”Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa”) ja se sitoo myös eduskunnan muita valiokuntia perustuslain mukaisissa menettelyissä.

Valtioneuvoston omat EU-oikeudelliset arviot ovat usein olleet kuitenkin vähäisiä tai puuttuneet valtioneuvoston EU:n kehitystä käsittelevistä kirjelmistä lähes kokonaan jopa suurissa EU-asioissa. Tästä esimerkkinä on EU:n ja Britannian kauppa- ja yhteistyösopimus. 

EU-poliittisen selonteon mukaan ”EU:n perussopimusmuutokset eivät ole ajankohtaisia”. Tämä on erikoinen näkemys huomioiden, että viimeisen vuosikymmenen aikana on hyväksytty useita perussopimusten kanssa vähintäänkin jännitteisessä suhteessa olevia toimia. 

Lisäksi suuri valiokunta on ottanut etäisyyttä perustuslakivaliokunnan linjauksiin. Kompurointia nähtiin erityisesti Euroopan vakausmekanismin ja elpymispaketin kohdalla, joissa EU-oikeudellinen ja valtiosääntöoikeudellinen arviointi jäi valtioneuvostossa vajavaiseksi ja perustuslakivaliokunnan arviot sivuutettiin suuressa valiokunnassa. 

Tällä on vaikutusta toimien kansalliseen hyväksyttävyyteen huomioiden, että oikeudellisilla kysymyksillä ja perustuslakivaliokunnalla instituutiona on keskeinen merkitys suomalaisessa yhteiskunnassa ja poliittisessa keskustelussa.  

Kehittämisen varaa on ollut myös EU-vaikuttamisessa. Vastuu EU-politiikan muotoilusta on lisääntyvästi siirtynyt virkamiehiltä poliittisten kabinettien tehtäväksi, joiden kokemus voi olla huomattavasti ohuempaa ja lyhyempää, ja siitä puuttuu prosessiosaaminen. Eduskunta on toistuvasti joutunut huomauttamaan, että asioita on tuotu sen käsittelyyn liian myöhään tai heikon valmistelun pohjalta – kysymys, jota perustuslakivaliokunta arvioi huomattavan kriittisin sanankääntein eduskunnan perustuslaissa turvatun tiedonsaantioikeuden toteutumisen osalta. 

Eduskunnan kannaksi on myös muodostunut useissa EU-asioissa, ettei hanke ole Suomen hyväksyttävissä. Tällaisia ovat esimerkiksi sähköistä pääsyä todistusaineistoon koskeva ehdotus, terveystietojen saatavuutta koskeva eurooppalainen terveysdata-avaruus ja ennallistamisasetus. Tällöin voidaan olettaa, ettei ennakkovaikuttamisessa ole onnistuttu kehuttavasti.

Suomen EU-politiikan epämääräisyyttä ilmentää myös maaryhmäyhteistyö. Suomi on etääntynyt niin sanotusta Hansa-ryhmästä. Vaikka asiakirjoissa mainitaan pohjoismaisen yhteistyön tärkeys, se on ollut käytännössä heikkoa jo siksi, että pohjoismaiden asemoituminen, tavoitteet ja jopa oikeudellinen asema suhteessa eri yhteistyöaloihin vaihtelee hyvin mittavasti. 

EU:n rahoituskehyksestä ja elpymisrahastosta neuvoteltaessa Suomi ei kuulunut Alankomaiden, Itävallan, Ruotsin ja Tanskan muodostamaan ”nuukaan nelikkoon”. Ukrainan sodan alettua Suomi on hakeutunut lähemmäksi Itä-Euroopan maita esimerkiksi kysymyksissä Venäjän turistiviisumeista ja Ukrainan tukemisesta. Viimeisimpänä Suomi on vastustanut uutta yhteisvelkaa yhdessä Irlannin, Itävallan, Slovakian, Tanskan, Tšekin, Viron ja kanssa. Epämääräisyys maaryhmäyhteistyössä on heikentänyt Suomen neuvotteluasemaa merkittävästi. 

Suomen linjattomuus muuttuneessa unionissa

Sipilän hallituksen kauden päättyessä pohdimme, missä määrin Suomella ylipäänsä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa Suomi haluaa olla mukana. 

Rinteen ja Marinin hallituksen yleinen suhtautuminen EU-yhteistyöhön on ollut selkeästi Sipilän hallitusta myönteisempi, ja sillä on ollut myös tavoitteita, mutta vaikuttaminen on jäänyt sirpaleiseksi, ajoitukseltaan satunnaiseksi ja sisällöltään epäjohdonmukaiseksi. 

Marinin hallituksen perinnöksi jää keskeisiltä toimintaperiaatteiltaan muuttunut EU, jossa Suomen paikka, tahtotila ja viiteryhmä ovat pahasti hakusessa. 

Suomessa ei ole unioniin liittymisen jälkeen käyty laajaa poliittista keskustelua EU:n kehityssuunnasta ja unionin jäsenyyden eduista ja haitoista. Hallitusten strategiana on yleensä ollut kansallisen käsittelyn viivästyttäminen: keskustelun käyminen on liian aikaista tai liian myöhäistä. Elpymispaketin hyväksymisen yhteydessä laaja kansalaiskeskustelu toteutui, vaikka hallitus pyrkikin sen toppuuttelemiseen. Yleisemminkään EU-asioiden ajoittainen nousu kotimaiseen julkisuuteen ei ole yleensä liittynyt hallituksen EU-poliittiseen visioon, vaan asiaan liittyviin kotimaisiin poliittisiin pyrkimyksiin ja hallituspuolueiden vaikeuteen löytää EU-asioissa yhteinen sävel. 

Käytännössä hallitus on kieltäytynyt keskustelemasta siitä, miten nopeasti valmistellut ja periaatteellisesti suuret politiikkamuutokset, kuten komission rokotehankinnat, budjettisääntöjen jäädyttäminen, yhteisvelka sekä viimeisimpänä valtiontukisäännösten höllentäminen vaikuttavat unionin integraatioon ja toisaalta Suomen EU-poliittiseen linjaan. Marinin hallituksen perinnöksi jää keskeisiltä toimintaperiaatteiltaan muuttunut EU, jossa Suomen paikka, tahtotila ja viiteryhmä ovat pahasti hakusessa. 

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopistossa. 

Antti Ronkainen on poliittisen talouden väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.

Artikkelin pääkuva: Sara Kurfeß/Unsplash

Julkaisu Tyhjistä fraaseista linjattomuuteen – Marinin hallituksen EU-poliittinen perintö ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Sanna Marinin (sd.) johtama hallitus (2019–2023) on joutunut yhden hallituskauden aikana tekemisiin suurempien ongelmien kanssa kuin yksikään toinen Suomen hallitus toisen maailmansodan jälkeen. Ensin tuli koronaviruspandemia, sitten Ukrainan sota, joka johti puolustusliitto Naton jäsenyyden hakemiseen – ja lopulta sodan välillisesti aiheuttama energiakriisi. 

Kaikissa on tarvittu nopeita toimenpiteitä, mukaan lukien lainsäädäntö. Samalla olisi pitänyt noudattaa hyvän lainvalmistelun periaatteita, mihin ei syystä tai toisesta aina pystytty. 

Kun Marinin hallitus nimitettiin joulukuussa 2019, tuleviin kriiseihin ei vielä osattu varautua. Hallitusohjelma siirtyi paljolti sellaisenaan edelliseltä pääministeriltä Antti Rinteeltä (sd.). 

Kaikissa on tarvittu nopeita toimenpiteitä, mukaan lukien lainsäädäntö. Samalla olisi pitänyt noudattaa hyvän lainvalmistelun periaatteita, mihin ei syystä tai toisesta aina pystytty. 

Hallitusta kehuttiin sen alkuvaiheessa ihmisoikeusystävällisyydestä esimerkiksi ihmisoikeusjärjestö Amnestyn asiantuntijan Niina Laajapuron toimesta. Laajapuro viittasi muun muassa siihen, että hallitus aikoi puuttua naisiin kohdistuvaan väkivaltaan, ja raiskauksen määritelmä oli tarkoitus ankkuroida suostumukseen perustuvaksi. 

Helmikuussa 2023 eduskunnassa hyväksytty translain uudistaminen siten, että sukupuolen oikeudellinen vahvistaminen ei enää perustu lääketieteelliseen arvioon eikä edellytä lisääntymiskyvyttömyyttä, sisältyi myös hallitusohjelmaan, samoin kuin hallituksen syksyllä 2022 riitauttanut saamelaiskäräjälain uudistus. 

Tässä artikkelissa tarkastellaan Marinin hallituksen hallitusohjelmaa politiikan teon välineenä hallituskauden lähestyessä loppuaan. Joskus on ollut epäselvää, kumpi määrittää enemmän lakien sisältöä: perustuslaki vai hallitusohjelma. Tähän annettava vastaus vaikuttaa myös siihen, onko väliä, millaisia arvoja edustavia puolueita hallituksessa on.

Hallitusohjelma politiikan teon välineenä

Marinin hallituksen ohjelma oli tyypiltään strateginen hallitusohjelma, kuten myös luonnehdittiin edeltäneen Juha Sipilän (kesk.) hallituksen (2015–2019) ohjelmaa. Strategisella hallitusohjelmalla tarkoitetaan sitä, että hallitusohjelmaan sisällytetään paitsi vaalikauden neljän vuoden tavoitteet, myös tavoitteet seuraavalle kymmenelle vuodelle. Tavoitteiden määrä rajataan tarkoin ja niiden toteutumista seurataan tarkoin. 

Näiden kahden hallitusohjelman välillä on kuitenkin se merkittävä ero, että Sipilän hallitusohjelma ”Ratkaisujen Suomi” oli sivumäärältään lyhyt, ja siinä vain todettiin Suomen keskeiset ongelmat, jotka hallitus aikoi ratkaista. Marinin hallituksen hallitusohjelma ”Osallistuva ja osaava Suomi” on sen sijaan hyvin laaja, ja sen lähtökohtana on, että monia asioita ensin selvitetään, ja niihin etsitään vasta sitten ratkaisuja. 

Marinin hallituksen hallitusohjelmassa luvataan uudistaa poliittista kulttuuria ja päätöksentekoa sekä korostetaan ministerityöryhmien merkitystä. Lainvalmistelussa luvattiin käyttää myös komiteoita hallitusohjelman toteutumista edistäviin hankkeisiin. Yli vaalikausien työskentelevät komiteat vastaisivat suurten rakenne- ja muiden uudistusten valmistelusta. 

Hallitusohjelman mukaan Marinin hallituksella olisi myös säännöllisesti yhteisiä iltakouluja, joissa tuetaan hallituksen päätavoitteiden toteutumista. 

Marinin hallituksen hallitusohjelma ”Osallistuva ja osaava Suomi” on hyvin laaja, ja sen lähtökohtana on, että monia asioita ensin selvitetään, ja niihin etsitään vasta sitten ratkaisuja. 

Kun koronaviruspandemia iski Suomeen maaliskuussa 2020, hallituksen ei ollut mahdollista edetä aiempien suunnitelmien mukaisesti, vaan täytyi toimia nopeasti tilanteen muuttuessa alati. Helmikuussa 2020 julkaistu vaalikauden 2019–2023 lainsäädäntösuunnitelma ei ollut enää kaikilta osin ajantasainen.  Vuoden 2021 helmikuussa julkaistiin uusi tarkistettu suunnitelma vaalikauden 2019–2023 keskeisistä lainsäädäntöhankkeista, ja uudelleen syksyllä 2022.

Kun yhdestä ongelmasta oli pääosin päästy eroon, hallitus kohtasi aina uusia ongelmia. Koronakriisiin, saati Venäjän hyökkäykseen Ukrainaan ja sitä seuranneeseen pikaiseen puolustusliitto Naton jäsenyyden hakuprosessiin tai energiakriisiin ei hallitusohjelmassa ollut osattu varautua. 

Myös hallitusohjelmaan tehdyt suunnitelmat tuottivat toisinaan ennakoimattomuutta: riitaisana yllätyksenä näytti monille tulevan myös niin kutsuttu EU:n ennallistamisasetus. Sen sijaan saamelaisten oikeuksia koskeva kiista oli odotettavissa – olihan sitä epäonnistuneesti yritetty ratkaista 1950-luvulta alkaen. Uudistusta käsiteltiin yhtäaikaisesti monien muiden vaikeiden asioiden kanssa, ja se raukeaa, jos asiaa ei ehditellä käsitellä eduskunnassa ennen vaaleja.

Hallitusohjelmat ja lainvalmistelu Suomen perustuslaissa

Hallitusohjelma tai lainvalmistelu ovat asioita, joita ei juurikaan säännellä perustuslailla, vaan kyse on käytännössä aikaa myöten muodostuneista tavoista. Niillä on kuitenkin selvä yhteys valtiosäännön perusperiaatteisiin. Valtiosäännön lähtökohtana oli alun perin olettamus siitä, että hallitus nauttii eduskunnan luottamusta, kunnes ”vastakohta nimenomaan ilmaistaan”, kuten K.J. Ståhlberg asian esitti vuonna 1927 julkaisemassaan kirjassa Parlamentarismi Suomen valtiosäännössä. 

Kun eduskunnan asemaa vahvistettiin 1990-luvun alussa, hallitusmuotoon lisättiin pykälä, jonka mukaan valtioneuvoston tuli antaa viivytyksettä ohjelmansa tiedonantona eduskunnalle. Näin eduskunnalla on mahdollisuus hallitusten vaihdosten yhteydessä paitsi päättää pääministerin henkilöstä, myös keskustella valtioneuvoston toimintaa koskevista sisällöllisistä kysymyksistä. Tiedonanto voi johtaa hallituksen nauttiman luottamuksen mittaamiseen, jos sellaista esitetään. Vastaava säännös otettiin myös vuoden 2000 perustuslakiin (62 §). 

Vielä heti toisen maailmansodan jälkeen hallitusohjelman merkitys oli vähäinen. Tilanne muuttui nopeasti 1960-luvun jälkipuoliskolta alkaen. Silloin hallitusohjelmista tuli yksityiskohtaisia, kaikkia yhteiskuntapolitiikan lohkoja käsitteleviä toimintasuunnitelmia, kuten Tapio ja Briitta Koskiaho ovat vuonna 1973 ilmestyneessä kirjassa Suomen hallitukset ja hallitusohjelmat 1945–1973 osoittaneet. Vuosituhannen vaihteessa oltiin tilanteessa, jossa hallitusohjelma määritti käytännössä täysin sen, mistä asioista voitiin säätää lakeja. 

Hallitusohjelmasta poikkeaminen oli vaikeaa. Matti Vanhasen (kesk.) kumpikin hallitus (2003–2010) kuuluu vielä sitovien hallitusohjelmien kauteen. Vanhasen, ja etenkin Jyrki Kataisen (kok.) hallituksen kaudella (2011–2014) tulivat esille yksityiskohtaisen hallitusohjelman asettamat rajoitteet, esimerkiksi hedelmöityshoitolakia ja tasa-arvoista avioliittolakia koskien, kun lainvalmistelussa tarvittua liikkumavaraa ei hallitusohjelmassa annettu.

Eduskunnan hyväksyttyä hallituksen lainsäädäntösuunnitelman hallituksen tulee huolehtia sen toteuttamiseksi tarvittavasta lainvalmistelusta, jolta edellytetään ”hyvän lainvalmistelun periaatteiden” noudattamista, millä tarkoitetaan etenkin hyvää tietopohjaa ja sidosryhmien kuulemista. 

Marinin hallituskaudella koronapandemia johti niin ikään lukuisiin perustuslakivaliokunnan huomautuksiin poikkeustoimista, mutta vain harvoin sen kanta muodostui esteeksi lain säätämiselle tai asetuksen hyväksymiselle. Lainvalmistelua kuitenkin arvosteltiin ankarasti monen lain kohdalla. 

Marinin hallituksen tehtävänä oli myös lainvalmistelun kehittäminen, ja oikeusvaltion tavoitteena hallitusohjelman mukaan oli ”toimiva demokratia sekä laadukas lainsäädäntö, joka edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista”. Tämä edellyttää lainvalmistelijoiden perus- ja ihmisoikeusosaamisen vahvistamista johdonmukaisesti. Sitä varten oikeusministeriössä laadittiin perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin opas. 

Hallitus voi valita omat toimintatapansa varsin vapaasti, mutta se on kuitenkin sidottu perus- ja ihmisoikeussäännöksiin ohjelmaansa laatiessaan ja toteuttaessaan, mikä tulee jo perustuslain 22 §:stä. Tästä esimerkkinä käynee Sipilän hallituksen sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistus, johon perustuslakivaliokuntakin joutui ottamaan kantaa lukuisia kertoja. Se ei kuitenkaan estänyt uudistuksen läpivientiä, vaan uudistuksen viimeistelyltä loppui tuolloin yksinkertaisesti aika kesken.

Marinin hallituskaudella koronapandemia johti niin ikään lukuisiin perustuslakivaliokunnan huomautuksiin poikkeustoimista, mutta vain harvoin sen kanta muodostui esteeksi lain säätämiselle tai asetuksen hyväksymiselle. Lainvalmistelua kuitenkin arvosteltiin ankarasti monen lain kohdalla. 

Maaliskuu 2020 käännekohtana hallitusohjelman toteuttamisessa

Maailman terveysjärjestö WHO:n julistettua COVID-19:n maailmanlaajuiseksi pandemiaksi, Suomessakin ryhdyttiin valmistelemaan rajoitustoimia viruksen leviämisen hidastamiseksi ja yhteiskunnan toimintakyvyn säilyttämiseksi. Asiat pyrittiin hoitamaan hallituksessa kollektiivisesti tai ainakin hallituspuolueiden puheenjohtajaviisikon päätöksellä, mikä ei aina tarkoittanut valtioneuvoston virallista istuntoa. 

Tämän pohjalta laadittiin esimerkiksi yli 70-vuotiaita koskevia suosituksia, jotka merkitsivät pitkälle meneviä perusoikeuksien rajoituksia. Myöhemmin laillisuusvalvojat kritisoivat sitä, että perusoikeuksien rajoituksia tehtiin usein perustuslain vastaisesti suosituksilla tai muilla oikeudellisesti sitomattomilla määräyksillä. Etenkin eduskunnan oikeusasiamies arvosteli tällaista vallankäyttöä ankarasti.   

Myöhemmin laillisuusvalvojat kritisoivat sitä, että perusoikeuksien rajoituksia tehtiin usein perustuslain vastaisesti suosituksilla tai muilla oikeudellisesti sitomattomilla määräyksillä. Etenkin eduskunnan oikeusasiamies arvosteli tällaista vallankäyttöä ankarasti.   

Laillisuusvalvojat korostivat, että etenkin poikkeusolosuhteissa päätöksenteon avoimuus ja perustuslainmukaisuus ovat tärkeitä. Koronapandemian aikana lainvalmistelussa toisinaan poikettiin normaaliaikoina noudatettavista menettelyistä. Esimerkiksi kuulemiset saatettiin jättää joissakin asioissa kokonaan väliin asian kiireellisyyden vuoksi.

Oikeuskansleri korosti, että lausuntomenettely ja muu kuuleminen säädösvalmistelussa toteuttavat perustuslaissa säädettyä yksilön oikeutta osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä tilaan kehittämiseen ja julkiselle vallalle asetettua tehtävää edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan sekä vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Pandemian jälkiselvittelyissä on kysytty, pitäisikö lainsäädännössä pyrkiä ennakoimaan poikkeustilanteita ja luoda niitä varten lainvalmistelun prosessi, jossa voitaisiin jättää väliin joitakin prosessin osia, esimerkiksiluopua lähetekeskustelusta tai käsitellä laki täysistunnossa yhdessä käsittelyssä. Yhtäältä oikeusturvasta ei saa poiketa kiireeseen vetoamalla, mutta toisaalta muodollisuuksia täytyy perustella muunkin kuin perinteiden varaan. 

Lainvalmistelun prosessien uudistus vaatisi perustuslain tai ainakin eduskunnan työjärjestyksen muuttamista, ja onkin kiistanalainen asia. Sen toteuttaminen olisi myös vaikeaa, koska yhtäältä on olemassa riski, että kaikki poikkeustoimet pyritään torjumaan samaistamalla ne demokratian vastaisuuden kanssa. Toisaalta autoritääriset toimet saatetaan nähdä välttämättömänä osana hallinnon toimintaa poikkeustoimissa.

Muita keskeisiä lainsäädäntöuudistuksia

Koronapandemiaa koskevat päätökset eivät aiheuttaneet hallituskriisejä, eikä hallitus-oppositio-vastakkaisasettelua juurikaan esiintynyt. Monen muun Marinin hallituksen hallitusohjelmaan kirjatun hankkeen osalta tilanne oli kuitenkin toinen kauden 2022-2023 lopussa. 

Hallitusohjelma asetti esimerkiksi tavoitteeksi, että luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen pysähtyy Suomessa. Suomi on sitoutunut EU:n biodiversiteettistrategiaan, jonka tavoitteena on suojella 30 prosenttia EU:n maa- ja merialueista. Siitä huolimatta niin sanotun ennallistamisasetuksen käsittely kiinnittyi vanhoihin oikeudellisiin ja poliittisiin kiistoihin paitsi hallituksen sisällä myös opposition välikysymyksen muodossa. 

Toisin kuin esimerkiksi saamelaiskäräjälain uudistus, Nato-jäsenyyden käsittely ei katkea vaaleihin, vaan asian käsittelyä voidaan jatkaa perustuslain 49 §:n perusteella myös vaalien jälkeen.

Kuten mainittua, Suomen Nato-jäsenyys ei ollut Marinin hallituksen agendalla, mutta Venäjän hyökättyä Ukrainaan Suomi päätyi jättämään jäsenhakemuksen ilman aiemmin oletettua edeltävää kansanäänestystä. Tästä huolimatta Nato-jäsenyys ei ole poliittisesti kiistanalainen asia. 

Toisin kuin esimerkiksi saamelaiskäräjälain uudistus, Nato-jäsenyyden käsittely ei katkea vaaleihin, vaan asian käsittelyä voidaan jatkaa perustuslain 49 §:n perusteella myös vaalien jälkeen. Pääsäännön mukaan eduskuntavaalit katkaisevat asioiden käsittelyn valtiopäivillä, mutta eduskunnassa vireillä olevan kansainvälisen asian käsittelyä voidaan jatkaa myös vaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.

Seuraavan hallituksen ohjelmaa valmistellaan jo

Seuraavan hallituksen ohjelmaan vaikuttaminen etujärjestöjen toimesta oli käynnissä jo kesällä 2022, ja se kiihtyy vaalien lähestyessä. Etujärjestöjen ohella esimerkiksi Helsingin yliopisto on julkistanut hallitusohjelmatavoitteensa. Myös esimerkiksi eutanasian eli armokuoleman laillistamisesta halutaan maininta hallitusohjelmaan.

Nyt kun puhutaan julkisen sektorin menovähennysten puitteissa sosiaaliturvan leikkauksista seuraavassa hallitusohjelmassa, on syytä palauttaa mieliin politiikan ja oikeuden välisestä suhteesta perusoikeusuudistuksen voimaantulon aikaan käyty keskustelu. Valtiosääntöoikeuden näkökulmasta katsottuna mistään yleisestä sosiaaliturvan heikennyskiellosta ei kuitenkaan voida puhua. 

Maailmantalouden ennustamattomuus puhuu sen puolesta, että enää ei ole mahdollista turvautua tarkkaan hallitusohjelmaan, josta ei juuri voitaisi poiketa. Hallitusohjelma laaditaan neljäksi vuodeksi, mikä on niin pitkä aika, että sen aikana ehtii lähes aina tapahtua jotain ennakoimatonta. 

Kaikista ongelmista ja yllätyksistä huolimatta Marinin hallitus on toteuttanut ison osan hallitusohjelmansa lupauksista. Johtopäätös on, että hallitusohjelmaa on lopulta pidettävä enemmän poliittisena kuin oikeudellisena asiakirjana.

Jos on luottoa hallituskumppaneihin, voidaan tyytyä yleisluontoiseen tekstiin, mutta jos hallituskumppaneiden välit ovat epäluuloiset, hallitusohjelmasta kannattaa kirjoittaa mahdollisimman tarkka. Näin on pitkään ajateltu, mutta sääntö ei ehkä enää päde. 

Vaikuttaa siltä, että hallitusohjelman sisältöä ei enää pidetä niin ratkaisevana muutoin kuin hallitusneuvotteluissa ja heti sen jälkeen perustuslain 62 §:n mukaisessa menettelyssä täysistunnossa.  Sen jälkeen vuosittaiset lainsäädäntöohjelmat ja jokaisen uudistuksen kohdalla erikseen hallituspuolueiden kesken käytävät keskustelut ratkaisevat, mihin uudistuksiin ryhdytään.

Toisinaan uudistuksiin tarvitaan myös opposition tukea. Kaikista ongelmista ja yllätyksistä huolimatta Marinin hallitus on toteuttanut ison osan hallitusohjelmansa lupauksista. Johtopäätös on, että hallitusohjelmaa on lopulta pidettävä enemmän poliittisena kuin oikeudellisena asiakirjana.

Liisa Nieminen, OTT, VTM, on valtiosääntöoikeuden dosentti ja vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa.

Artikkelin pääkuva: Tingey Injury Law Firm/Unsplash

Julkaisu Lainvalmistelu monikriisisen hallituskauden aikana ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Sanna Marinin (sd.) hallituksen kausi on ollut erittäin poikkeuksellinen. Koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan ja sitä seurannut energiakriisi muuttivat ainakin osaksi hallituksen prioriteetteja ja kauden alussa Antti Rinteen (sd.) johdolla ilmaistuja tavoitteita. Hallitus joutui aktiivisesti etsimään ratkaisuja yhä akuuteimmiksi käyviin ongelmiin, joista päällimmäisiksi nousivat ilmastonmuutos, luontokato, merkittävästi kohonnut inflaatio sekä väestön vanhenemisesta johtuva ikäsidonnaisten menojen kasvu. 

Toisaalta pitkään tavoiteltu sosiaali- ja terveysuudistus ja maakuntauudistus astui voimaan, ja hyvinvointialueet aloittivat toimintansa vuosi ensimmäisten aluevaalien jälkeen. Hallitus saavutti myös työllisyystavoitteensa. Ulko- ja turvallisuuspolitiikassa tehtiin historiallinen päätös hakea puolustusliitto Naton jäsenyyttä yhtä aikaa Ruotsin kanssa.  

Koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan ja sitä seurannut energiakriisi muuttivat ainakin osaksi hallituksen prioriteetteja ja kauden alussa Antti Rinteen (sd.) johdolla ilmaistuja tavoitteita.

Tässä johdantoartikkelissa käsittelemme tiiviisti vaalien merkitystä tilivelvollisuuden näkökulmasta ja äänestäjien poliittisten valintojen perusteita suhteessa puolueiden vetoomuksiin. Lopussa esitämme yhteenvedon sarjan artikkelien keskeisistä tuloksista. 

Vaalit demokratian varikkokäyntinä

Päätöksentekijöiden tilivelvollisuus kansalaisille on edustuksellisen demokratian keskeinen periaate. Vastuullisten puolueiden mallissa äänestäjät tähyilevät vaaleissa sekä perä- että etupeiliin puntaroidessaan istuvan hallituksen aikaansaannoksia ja haastajien tulevaisuuden lupauksia suhteessa omiin tarpeisiinsa. Huolellisen harkinnan jälkeen äänestäjien oletetaan valitsevan sen vaihtoehdon, joka vastaa läheisimmin heidän etujaan eri politiikkasektoreilla. 

Puolueet imaisevat äänestäjiltä saadun informaation ja alkavat toteuttaa saamansa mandaatin mukaista politiikkaa. Tietoisuus vaalikauden jälkeen odottavasta seuraavasta tilinpäätöksestä takaa sen, että päättäjät pysyvät herkkinä äänestäjien näkemyksille. Tässä suhteessa myös annetuilla vaalilupauksilla on suurta merkitystä. Tutkimusten mukaan hallitukset noudattavat vaaliohjelmiaan tarkemmin kuin äänestäjät olettavat. 

Poliittisen järjestelmän hyväksyttävyys riippuu näin katsottuna erityisesti siitä, kuinka tyytyväisiä äänestäjät ovat hallituksen toimintaan ja tehtyihin päätöksiin. 

Pelkistetyimmässä tulkinnannassa vaalit toimivat eräänlaisena edustuksellisen demokratian varikkokäyntinä, jossa tehdään inventaario aikaisemmista kierroksista ja tankataan päätöksentekokoneisto valmiiksi seuraavaa koitosta varten. Poliittisen järjestelmän hyväksyttävyys riippuu näin katsottuna erityisesti siitä, kuinka tyytyväisiä äänestäjät ovat hallituksen toimintaan ja tehtyihin päätöksiin. 

Kansalaisten mahdollisuudet vaikuttaa politiikan syötteeseen esimerkiksi kansalaisaloitteita tekemällä tai päätöksentekoprosessin laadukkuus ja läpinäkyvyys ovat tuotoksiin verrattuina toissijaisia kriteereitä. Vastaava lähestymistapa heijastui myös talousnobelisti Bengt Holmströmin muutaman vuoden takaisessa kritiikissä politiikan liiallisesta avoimuudesta, joka aiheuttaa edustajille paineen arvioida jokaista liikettään äänestäjien odotuksia vasten. Äänestäjien tulisikin Holmströmin mielestä pystyä luottamaan vaaleissa valitsemiinsa edustajiin siinä määrin, että antavat heille vaalien välissä riittävän työrauhan.   

Äänestäjän joustovara on hallituksen happitankki

Politiikan tutkimuksen professori David Eastonin teoksessaan A systems analysis of political life (1965) kehittämä systeemiteoria määrittää poliittisen järjestelmän kestävyyden riippuvan sen kyvystä mukautua siihen kohdistettuihin paineisiin. Systeemiteoriasta ammentava niin kutsuttu termostaattimalli esittää, että demokraattisessa järjestelmässä poliittinen vastuunkanto perustuu vuoropuhelulle päätöksentekijöiden ja äänestäjien välillä.  Kansalaisten odotukset säätelevät termostaatin tavoin politiikan tuotoksia. 

Kun äänestäjät ilmaisevat esimerkiksi mielipidemittauksessa halunsa tietyntyyppiselle politiikalle, kuten puolustukseen käytettyjen määrärahojen nostamiselle, hallitus pyrkii reagoimaan tähän. Mikäli hallituksen vastaus on äänestäjien mielestä liiallinen, heidän tukensa puolustusmenojen kasvattamiselle laskee. 

Empiirisissä tutkimuksissa on havaittu, että puolueeseen vahvasti sitoutuneet äänestäjät ovat valmiita nielemään ”katkeran kalkin” ja vaihtamaan mieluummin omaa mielipidettään puolueen kannan mukaiseksi kuin etsimään itselleen uuden puolueen. 

Sen jälkeen, kun äänestäjien näkökulmasta on saavutettu sopiva taso, heiltä saatava signaali vaimenee. Marinin hallituskaudella vastaava termostaattivaikutus oli nähtävissä vahvimmillaan Nato-prosessissa, jossa nopeasti jäsenyyden kannalle kääntynyt kansalaismielipide synnytti puolueille paineen arvioida uudelleen omia kantojaan. 

Päättäjien tilivelvollisuutta, politiikan tuotoksia ja termostaattivaikutusta painottavissa malleissa oletetaan kussakin, että äänestäjät muodostavat politiikan asiakysymyksiä koskevat näkemyksensä itsenäisesti suhteessa puolueisiin. Empiirisissä tutkimuksissa on kuitenkin havaittu, että puolueeseen vahvasti sitoutuneet äänestäjät ovat valmiita nielemään ”katkeran kalkin” ja vaihtamaan mieluummin omaa mielipidettään puolueen kannan mukaiseksi kuin etsimään itselleen uuden puolueen. 

Marinin hallituksessa vastaava ilmeni sekä eläkeputken poistamista että oppivelvollisuuden ikärajan nostamista ja toisen asteen oppimateriaalien maksuttomuutta koskevien päätösten yhteydessä. Äänestäjien joustovara antaa hallitukselle ilmaa tehdä rakenteellisten uudistusten kaltaisia tulevaisuuteen suuntautuvia päätöksiä, joista mahdollisesti koituvat hyödyt ilmenevät vasta pidemmän ajan päästä.

Äänestäjät sidostesukkana

Käytännössä vaalit näyttäytyvät äänestäjille vain harvoin suoraviivaisena laskuharjoituksena, jossa plussien ja miinusten pohjalta päädytään joko palkitsemaan tai rankaisemaan hallitusvastuussa olleita puolueita. Äänestäjät eivät myöskään valitse tai vaihda puoluetta puhtaasti asiakysymysten pohjalta, vaan taustalla vaikuttavat monenlaiset arvot, identiteetit ja oma yhteiskunnallinen asema, jotka ovat kaikki suhteellisen pysyviä. Niin ikään eri asiakysymyksille annettu painoarvo vaihtelee. 

Esimerkiksi vuoden 2019 eduskuntavaaleissa tärkeimmiksi koettiin työllisyyttä, vanhustenhoitoa ja sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevat asiat. 

Äänestäjien vedotakseen puolueet ja ehdokkaat pyrkivät vaaleissa nostamaan esiin teemoja, joihin niillä on vahvin ”asiaomistajuus”. Perinteisesti uskontoon ja moraaliin, lakiin ja järjestykseen ja kansalliseen yhtenäisyyteen liittyvien kysymysten korostuminen on suosinut porvaripuolueita ja vastaavasti tulonjako- ja hyvinvointivaltioteemojen näkyvä rooli on ollut eduksi vasemmistopuolueille. Sosiaalisiin identiteetteihin nivoutuva kulttuurisota hyvästä elämästä, yhteiskunnasta ja niitä edistävästä politiikasta jäsentyy puolestaan Suomessa usein perussuomalaisten ja vihreiden väliseksi kamppailuksi. 

Puntaroitujen ratkaisujen tekemisen kannalta onkin keskeistä, että päättymäisillään olevalla vaalikaudella toteutetusta politiikasta on saatavilla monipuolista ja yksityiskohtaista tietoa. 

Lisäksi puolueille on tärkeää yrittää muovata eri asiakysymyksiin liitettyjä tarkastelukulmia eli politiikkakehyksiä itselleen otolliseen suuntaan. Esimerkiksi terveydenhoito voidaan kehystää ensisijaisesti kulueräksi tai vaihtoehtoisesti nähdä sosiaalisena investointina. Vastaavasti julkinen velka kehystetään suomalaisessa talouskeskustelussa yleensä järeitä tasapaino- ja sopeutustoimia vaativaksi ongelmaksi sen sijaan, että sen esitettäisiin olevan jossain olosuhteissa myös välttämätön väline yhteiskunnan uudistamiseksi. 

Kilpailtaessa vasemmisto–oikeisto- ja liberaali–konservatiivi-ulottuvuuksilla sekä suomalaisessa politiikassa edelleen vahvasti vaikuttavalla aluepoliittisella ulottuvuudella yhä hienojakoisimmiksi käyvistä äänestäjäryhmistä parhaiten menestyvät usein ne puolueet, jotka kykenevät ilmaisemaan entuudestaan tutun kysymyksen aikaisemmasta poikkeavassa muodossa tai asiayhteydessä. 

Moninaiset äänestyspäätöksen perusteet yhdistyneenä puolueilta tulevien vetoomusten kimaraan saavat aikaan mutkikkaan valintatilanteen, jossa äänestäjää vedetään eri suuntaan. Puntaroitujen ratkaisujen tekemisen kannalta onkin keskeistä, että päättymäisillään olevalla vaalikaudella toteutetusta politiikasta on saatavilla monipuolista ja yksityiskohtaista tietoa. 

Näkökulmia Marinin hallituksen kauden ”tilinpäätökseen”

Tässä artikkelisarjassa 13 tutkijaa tarkastelee yhdeksässä tulevassa artikkelissa Marinin hallituksen lainvalmistelua, talouspolitiikkaa, ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, EU-politiikkaa, ilmastopolitiikkaa, sosiaali- ja terveyspolitiikkaa, tasa-arvopolitiikkaa sekä kaupunkipolitiikkaa. 

Artikkeleissa käsitellään tärkeimpiä poliittisia onnistumisia ja epäonnistumisia tutkijoiden näkökulmasta huomioiden myös Marinin hallituksesta ja sen hallitusohjelmasta riippumattomat suomalaista yhteiskuntaa ravistelleet muutokset. Varsinaisia arvosanoja tutkijat eivät anna, vaan kokonaisuus jää lukijan arvioitavaksi.

Vaikka ulkoiset kriisit vaikuttivat merkittävästi Marinin hallituksen politiikan sisältöihin, ne eivät kuitenkaan yksiselitteisesti vieneet tilaa hallitusohjelman toteuttamiselta.

Artikkelisarjasta käy myös ilmi, että vaikka ulkoiset kriisit vaikuttivat merkittävästi Marinin hallituksen politiikan sisältöihin, ne eivät kuitenkaan yksiselitteisesti vieneet tilaa hallitusohjelman toteuttamiselta. Ulkoiset paineet pikemminkin rajoittivat hallituspuolueiden välisiä kriisejä, joista niistäkään ei ollut puutetta esimerkiksi ilmastopolitiikan saralla. 

Kuten yleensäkin hallituskausien jälkeen, lopussa tasapainotellaan sen välillä, olivatko olosuhteet huomioiden saavutetut poliittiset uudistukset merkittävämpiä kuin eri syistä toteutumatta jääneet tavoitteet. Äänestäjien arviot määrittävät tältä osin pitkälti hallituspuolueiden ja opposition lähtöasetelmat vaaleihin. Olennaisin puntaroitava kysymys liittyy siihen, onko tarvetta muutokselle vai halutaanko jatkaa eteenpäin viimeiset neljä vuotta kuljettuun suuntaan. Artikkelisarjamme vahvistaa osaltaan tämän arvioinnin taustalla olevaa tietopohjaa.

Hanna Wass on yleisen valtio-opin dosentti ja Helsingin yliopiston valtiotieteellisen tiedekunnan varadekaani.

Mikko Poutanen on Politiikasta-lehden vastaava päätoimittaja ja erikoistutkija Turun yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituksesta -juttusarjaa. 

Pääkuva: Hanna Wass.

Julkaisu Äänestäjät hallituskauden arvioijina ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.