”Ei tuumaakaan” – Naton laajentumisen juuret, vaihtoehdot ja opetukset

Naton laajentumisesta kylmän sodan päättymisen jälkeen 1990-luvulla käydyssä suurvaltapelissä Yhdysvallat pyrki ajamaan kahta raidetta liberaalin turvallisuusjärjestyksen vahvistamiseksi. Historiantutkija Mary Sarotten tuore teos kertoo epäonnistumiseen päättyneen tarinan ja esittelee vaihtoehtoisen historian.

Yhdysvaltalainen Johns Hopkins -yliopiston professori Mary Sarotte tarjoaa vuodenvaihteessa julkaistussa kirjassaan diplomaattisen historiantutkimuksen viimeisen sanan Yhdysvaltain tekemistä ratkaisuista, jotka kylmän sodan jälkeen käynnistivät läntisen puolustusliiton eli Pohjois-Atlantin puolustusjärjestö Naton itälaajentumisen.

Diplomatian viestien moniselitteisyydestä muistuttaa teoksen nimeen nostettu tarjous ”ei tuumaakaan itään päin”, jonka Yhdysvallat esitti Neuvostoliitolle Saksan yhdistymistä koskeneissa neuvotteluissa.

Opiskelijana Länsi-Berliinissä vuonna 1989 ensikäden tuntuman maailmanpolitiikan murrokseen saanut Sarotte on tutkijana tuottanut kylmää sotaa avaavan kirjatrilogian, jossa hän on kysynyt ja vastannut, miten ja miksi Berliinin muurin avautuminen vuonna 1989, Saksan yhdistyminen vuonna 1990 ja Naton laajentuminen vuodesta 1999 alkaen tapahtuivat.

On vaikeaa kuvitella aukkoja Sarotten kolmenkymmenen vuoden tutkimustyön huipentavaan narratiiviin, jossa alkuperäislähteisiin nojaten kerrotaan, mitä kukin toimija missäkin tilanteessa sanoi tai tarkoitti ja miten vastapuoli sen ymmärsi tai otti vastaan. Diplomatian viestien moniselitteisyydestä muistuttaa teoksen nimeen nostettu tarjous ”ei tuumaakaan itään päin”, jonka Yhdysvallat esitti Neuvostoliitolle Saksan yhdistymistä koskeneissa neuvotteluissa.

Sarotten vaihtoehtoinen historia

Vaikka mikään edellämainitun tokaisun tulkinta ei estänyt Naton laajentumista Itä-Saksan alueelle vuonna 1990 ja Keski- ja Itä-Euroopan maihin vuodesta 1999 alkaen, lausahduksen muistijälki on jäänyt historiapolitiikan ja historiantutkimuksen kiistakapulaksi, joka on edelleen käytössä.

Työnsä pohjalta Sarotte syyttää Yhdysvaltoja ja Venäjää epäonnistumisesta Naton laajentumisen ja sen vaikutusten hallinnassa. Kylmän sodan päättymisen avaamista mahdollisuuksista huolimatta Euroopan kahtiajakoa ei seurannut yhtenäinen turvallisuusjärjestys vaan teoksen nimeen painettu strateginen umpikuja, joka on sittemmin toistuvasti kärjistynyt. Yhdysvallat unohti mahtivallan asemassa geopolitiikan ja historian opetukset, kun taas sisäiseen murrokseen joutunut Neuvostoliitto/Venäjä teki kohtalokkaita virheitä yrittäessään puolustaa ja palauttaa suurvalta-asemaansa.

Naton laajentuminen saattoi Sarotten mukaan olla oikeutettu vastaus Yhdysvaltain ulkoisiin ja sisäisiin haasteisiin, mutta ongelmaksi muodostui sen toteutus.

Naton laajentuminen saattoi Sarotten mukaan olla oikeutettu vastaus Yhdysvaltain ulkoisiin ja sisäisiin haasteisiin, mutta ongelmaksi muodostui sen toteutus. Sarotten esittämässä vaihtoehdossa Yhdysvallat olisi hankkinut Naton laajentumisen aiheuttamalle valtasuhteiden muutokselle tilaa ja aikaa sitoutumalla uskottavasti rauhankumppanuuden (engl. Partnership for Peace PfP) käyttämiseen Venäjän epäluulojen vähentämiseen ja Keski- ja Itä-Euroopan maiden sopeuttamiseen uudessa turvallisuusjärjestyksessä.

Rauhankumppanuuden tarjoaman vähittäisen ja valikoidun siirtymän sijaan Yhdysvallat käytännössä avasi samana vuonna 1994 halukkaille väylän Naton täysimittaiseen artikla 5-turvallisuustakuut sisältävään jäsenyyteen. Strategisia paineita olisi voitu helpottaa myös siten, että uudet jäsenmaat olisivat liittäneet jäsenyyteensä varaumia kuten Norja ja Tanska, jotka ovat kieltäneet alueiltaan pysyvät vieraat joukot ja ydinaseet.

Laajentumisen lähtölaukaukset Saksan yhdistymisen ehtona

Suurvaltapelin käynnistää Sarotten kertomuksessa Yhdysvaltain ulkoministeri James Bakerin neuvostojohtaja Mihail Gorbatšoville helmikuussa 1990 esittämä tiedustelu, kävisikö tälle yhdistyvän Saksan jäsenyys Natossa, jonka ”toimivalta ei siirtyisi tuumaakaan itään päin nykyisestä tilanteesta”. Gorbatshovin kysyessä, että tarkoittaisiko tämä siis, että ”Naton vyöhyke” ei laajenisi, Baker vastasi myöntävästi. Ajatuskokeen vaihtoehtona Baker tarjosi puolueetonta yhdistynyttä Saksaa, jonka alueelta amerikkalaiset joukot poistuisivat ja joka hankkisi omat ydinaseet, minkä hän neuvonantajineen arveli olevan vielä vaikeammin Gorbatšovin nieltäväksi.

Venäläiset toimijat ovat vuosikymmenien ajan tulkinneet Bakerin ja Gorbatšovin keskustelun takuiden kaltaisena sopimuksena, joka olisi kieltänyt Naton laajenemisen kylmän sodan rajalinjan yli itään. Baker ja muut yhdysvaltalaiset historian todistajat ovat torjuneet tulkinnan viittaamalla siihen, että hän oli tehnyt hypoteettisen kysymyksen, eikä mitään sopimusta ollut neuvoteltu tai pantu paperille.

Yhdysvaltain suurstrategia tähtäsi kiistattomaan johtoasemaan niin alueellisesti kuin globaalisti.

Sen lisäksi Yhdysvallat luopui jatkossa käyttämästä epäselvää ilmaisua, johon Bakerilla ei ollut presidentti George Bushin valtuutusta. Vastauksena kysymykseen, miksi hän ei ollut pyytänyt Bakerin ehdotusta kirjallisena, Gorbatšov puolestaan ilmoitti aluksi, että Keski- ja Itä-Euroopan maiden asema ei ollut siinä vaiheessa esillä.

Vaikka Bakerin-Gorbatšovin sananvaihto on hyvin dokumentoitu, myös amerikkalaiseen historiantutkimukseen on jäänyt kiista siitä, miten selkeästi Saksan yhdistymisen yhteydessä tai muutoin Naton laajenemisen mahdollisuus Keski- ja Itä-Eurooppaan tai siitä pidättyminen tuli esille amerikkalaisissa esiintymisissä.

Nato-jäsenyyteen Gorbatshov suostui ilman vakavaa kädenvääntöä tavoitellessaan länneltä kiireellistä taloudellista apua. Entisen Itä-Saksan alueen erityisasemaa koskevassa kysymyksessä Yhdysvallat ja Länsi-Saksa tulivat Neuvostoliittoa vastaan sopimalla, että Naton joukkoja ei tuotaisi alueelle, kunnes neuvostojoukot olisi vedetty pois, eikä alueelle sijoitettaisi ydinaseita, minkä seurauksena se on edelleen Euroopan ainoa sopimuksenvarainen ydinaseeton vyöhyke.

Yhdysvaltain välittömänä tavoitteena kylmän sodan jälkeisessä murroksessa oli varmistaa yhdistyneen Saksan pysyminen Natossa ja amerikkalaisten joukkojen ja ydinaseiden jääminen Saksaan, mikä vakiinnuttaisi Natolle keskeisen toimijuuden Euroopan turvallisuudessa.

Kansainvälisessä julkisuudessa oli vuoteen 1992 mennessä edetty siihen, että niin kutsutut Visegrad-maat, Puola, Tšekkoslovakia ja Unkari, esittivät tavoitteekseen Naton jäsenyyden. Samaan aikaan Yhdysvaltain ulkoministeriössä politiikan suunnittelijat katsoivat ensimmäisen kerran muistioissaan ajan kypsäksi Naton laajentumiseen ryhtymiseksi, koska vähempi ei uusille demokratioille riittäisi.

Yhdysvaltain julkisena sitoutumisena tai toimintana Naton laajentuminen ei käynnistänyt presidentti Bushin kaudella. Yhdysvaltain välittömänä tavoitteena kylmän sodan jälkeisessä murroksessa oli varmistaa yhdistyneen Saksan pysyminen Natossa ja amerikkalaisten joukkojen ja ydinaseiden jääminen Saksaan, mikä vakiinnuttaisi Natolle keskeisen toimijuuden Euroopan turvallisuudessa.

Menestykselliseksi markkinoidun suurvaltayhteistyön todellisuudessa voimasuhteiden epätasapaino ja Gorbatšovin horjuva sisäpoliittinen asema tuottivat nöyryytyksen toisensa jälkeen, vaikka Bushin hallitus tuki Gorbatšovia ja Venäjän johtoon 1992 tullutta Boris Jeltsiniä demokraattisessa siirtymässä.

Uusimpiin avautuneisiin asiakirjoihin nojaava tutkimus on osoittanut, että Yhdysvaltain suurstrategia tähtäsi kiistattomaan johtoasemaan niin alueellisesti kuin globaalisti. Kylmän sodan voittajana Yhdysvalloille ei saanut uudessa maailmanjärjestyksessä nousta tasaveroista suurvaltakilpailijaa.

Ei jos, vaan miten ja milloin – jäsenyyden ja kumppanuuden vaihtoehdot

Sarotte näkee kylmän sodan päättymisen johtavan liberaalin maailmanjärjestyksen tutkijan John Ikenberryn esittämän mallin mukaisena historian hetkenä, jossa suursodan voittajat pääsevät rakentamaan turvallisuusjärjestystä uudeksi. Naton laajentumisesta tuli Yhdysvaltain hegemoniapolitiikan keskeinen koetinkivi Bill Clintonin presidentinkausien ajaksi, kun heikentynyt Venäjä kipuili samaan aikaan suurvalta-asemansa kanssa ja itsenäisen toimijuuden hankkineet Keski- ja Itä-Euroopan maat hakivat uudelleen muotoutuvassa Euroopan turvallisuusjärjestyksessä turvallisuustakuita.

Bushin hallituksen strategia sijoittuu teorian ja politiikan tasolla realismin koulukuntaan, jossa keskeistä on voimasuhteiden ja turvallisuusuhkien hallinta suurvaltojen välillä. Clintonin hallituksen strategia noudatti liberalismin oppeja, joiden mukaan normien, instituutioiden ja vuorovaikutuksen avulla voidaan vaikuttaa maiden sisäiseen järjestykseen ja sitä kautta maailmanpolitiikan suuntaan.

Clintonin hallituksen strategia noudatti liberalismin oppeja, joiden mukaan normien, instituutioiden ja vuorovaikutuksen avulla voidaan vaikuttaa maiden sisäiseen järjestykseen ja sitä kautta maailmanpolitiikan suuntaan.

Korvaamattomana suurvaltana liberaalin Yhdysvaltain tuli ottaa johtajuus demokratian vyöhykkeen laajentamiseksi Euroopassa. Naton laajentumispolitiikan avulla Clintonin hallitus uskoi pystyvänsä ajamaan rinnakkain kahta tavoitetta, joihin liittyvät edut ja arvot saattaisivat olla keskenään ristiriitaisia tai ainakin vaikeasti yhteen sovitettavissa.

Keski- ja Itä-Euroopan maiden poliittinen ja taloudellinen siirtymä voisi toteutua Naton kumppanuuden, jäsenyyden ja turvatakuun piirissä. Venäjä etenisi oman demokratisoitumisen polulla ja ryhtyisi erityiskumppanuuteen Naton kanssa, eikä sen jäsenyyskään olisi mahdotonta. Yhdysvallat kohtelisi Venäjää strategisesti riittävän tasavertaisena kumppanina, jotta se olisi valmis sopeutumaan entisessä valtapiirissään läntiseen yhdentymiseen, jota se lähtökohtaisesti vastustaisi, mutta johon se itsekin vähitellen liittyisi.

”Ei tuumaakaan” sai päinvastaisen merkityksen, ja laajentumisnäkökulma ulottuisi entisen Varsovan liiton maiden ohella entiseen Neuvostoliittoon kuuluneisiin itsenäistyneisiin maihin, tosin ensisijaisesti Baltian maihin, kun taas ydinaseettomuuteen palanneen Ukrainan huolet pyrittiin hoitamaan suurvaltojen keskeisillä takuilla.

Clinton ja hänen lähin neuvonantajansa Strobe Talbott uskoivat liberalismin välineisiin, vaikka Venäjän hyväksyntä rooliinsa ei alusta lähtienkään tullut selkeäksi. Kun monimutkainen kahden toimintalinjan kokonaisuus aiheutti ajoittain suhteiden kärjistymistä, Yhdysvallat pyrki etenemään pitkittämällä ratkaisuja ja jakamalla niitä osiin tekemättä toisen pois sulkevaa valintaa. Toisaalta Clintonilla oli Jeltsiniin poikkeuksellisen tiiviit henkilökohtaiset suhteet, joiden avulla voitiin Venäjän taivuttelussa edetä askel askelelta.

Talbott ja pian myös Clinton kääntyivät kuitenkin kannalle, jonka mukaan Naton laajenemiselle mahdollisimman laajana ja syvänä liittokuntana ei tule asettaa mitään institutionaalisia tai alueellisia esteitä. ”Ei tuumaakaan” sai päinvastaisen merkityksen, ja laajentumisnäkökulma ulottuisi entisen Varsovan liiton maiden ohella entiseen Neuvostoliittoon kuuluneisiin itsenäistyneisiin maihin, tosin ensisijaisesti Baltian maihin, kun taas ydinaseettomuuteen palanneen Ukrainan huolet pyrittiin hoitamaan suurvaltojen keskeisillä takuilla.

Puolesta ja vastaan kohti ratkaisua

Laajentumisen ensisijaisuuden Venäjän-suhteissa asetti kysymyksenalaiseksi Clintonin ensimmäisen kauden puolustusministeri Bill Perry, joka halusi Yhdysvaltain keskittyvän yhteistyöhön ydinaseturvallisuudessa. Asevoimien johto puolestaan laati ehdotuksen rauhankumppanuudeksi, joka avaisi kaikille euroatlanttisen alueen maille mahdollisuuden yhteistyöhön Naton kanssa ja siirtäisi jäsenyyskysymyksen myöhempään.

Rauhankumppanuuden mahdollisuudet vähittäisen etenemisen tai ylimenokauden mallina kaatuivat Sarotten mukaan nopeasti ulkoministeriön ja kansallisen turvallisuusneuvoston asiantuntijoiden vastustukseen. Keski- ja Itä-Euroopan maiden halukkuutta integroitua länteen ei ollut poliittisen liberalismin arvojen mukaan mahdollista torjua. Välittöminä syinä asian kiirehtimiseen olivat aktiivisimpien jäsenyyden tavoittelijamaiden Puolan ja Tshekin arvovaltaisten presidenttien Lech Wałęsan ja Václav Havelin luoma julkinen paine, jota lisäsivät etnisten äänestäjäryhmien ja republikaanisen oppositiopuolueen vaatimukset.

Näkyvä joukko pitkän linjan tutkijoita varoitti laajentumisen johtavan Venäjän demokratian sortumiseen ja nationalistiseen suurvaltapolitiikkaan.

Huutavaksi ääneksi korvessa jäi legendaarisen diplomaatin ja historioitsijan George Kennanin  johdolla näkyvä joukko pitkän linjan tutkijoita, jotka varoittivat laajentumisen johtavan Venäjän demokratian sortumiseen ja nationalistiseen suurvaltapolitiikkaan.

Kahden linjan laajentumispolitiikan tasapainoa horjutti Sarotten mukaan kohtalokkaalla tavalla Venäjä, jonka demokratiakehitys alkoi talouden kriisin vuoksi heikentyä. Jeltsinin voimankäyttö oppositiota vastaan parlamenttirakennuksen pommituksessa vuonna 1993 ja ensimmäiseen Tshetshenian sotaan ryhtyminen vuonna 1994 lisäsivät epäluottamusta Keski- ja Itä-Euroopan uusissa demokratioissa ja vahvistivat perusteluja suoraan Naton täysjäsenyyteen ryhtymiseen.

Jeltsinin suhde Clintoniin alkoi muistuttaa Gorbatšovin kokemuksia Yhdysvaltain johdon kanssa. Toisaalta Jeltsin tarvitsi Clintonin tarjoamaa poliittista ja taloudellista tukea. Toisaalta Jeltsin tulkitsi erehdyksessä tai tarkoituksella väärin Yhdysvaltain esittelemän rauhankumppanuuden Naton laajentumisen pois sulkevana vaihtoehtona. Samalla hän sekoitti pakkaa antamalla ja perumalla tukensa Puolan jäsenyyspyrkimyksille 1994.

Naton laajentumisuhka heijastui Venäjän politiikkaan Etyjin, eli Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön huippukokouksissa Jeltsinin kumppaniinsa Clintoniin suuntaamana dramaattisena arvosteluna.

Naton laajentumisuhka heijastui Venäjän politiikkaan Etyjin, eli Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön huippukokouksissa Jeltsinin kumppaniinsa Clintoniin suuntaamana dramaattisena arvosteluna. Ensinäytös nähtiin Budapestissa 1994, jolloin oli tullut selväksi, että Yhdysvallat ryhtyy ajamaan laajentumista. Sama uusiutui Istanbulissa 1999, jolloin ensimmäinen laajentuminen oli toteutunut ja Nato avasi näkymän seuraavaan aaltoon, mukaan lukien Baltian maiden jäsenyyteen. Pettymystä lisäsi se, että Venäjän 1997 solmima erityiskumppanuus Naton kanssa ei vaikuttanut laajentumisen etenemiseen.

Vastasiirtona Venäjä sai Euroopan turvallisuuden peruskirjaan 1999 jakamattoman turvallisuuden ja turvallisuusjärjestelyjen valinnanvapauden periaatteiden vahvistukseksi pidättymisen oman turvallisuuden vahvistamisesta toisten kustannuksella ja ylivaltaisen aseman tai etupiirin kieltämisen miltään instituutiolta rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisessä. Kansainvälisen järjestyksen murtamiseen tähtäävälle revisionistiselle suurvaltapolitiikalle, johon Jeltsinin seuraajakseen valitsemaa Vladimir Putinia oli mentoroinut ulkoministeri Jevgeni Primakov, oli saatu poliittisoikeudelliset perusteet käännettäväksi Natoa vastaan.

Tavoitteena olisi Naton laajentumisen aiheuttamien valuvikojen oikaiseminen Euroopan turvallisuusjärjestyksessä. Edessä olisivat München 2007, Georgia 2008 ja Ukraina 2014 ja 2022. Ulkoministeriön vaatimusluetteloon vaadittaisiin vastaukset paperilla.

Jälkilause

Yhdysvallat joutui Clintonin kauden päättyessä aliarvioimaan tai vähättelemään epäonnistumisen vaikutusta, kun tai jos strategian onnistumisen mittarina oli ollut se, että Euroopan turvallisuuteen ei tulisi uutta jakolinjaa. Kysymykseksi jäi, oliko kahden linjan ratkaisun onnistuminen alun alkaenkaan mahdollinen, ja missä olisivat syyt tai syylliset.

Sarotten esittämän vaihtoehdon kaatumiseen voi antaa kaksi vastausta.

Optimistinen tulkinta olisi se, että Yhdysvallat pyrki rauhankumppanuusväylän avaamalla ja laajentumispäätöstä pitkittämällä pehmentämään ratkaisujen vaikutusta Venäjän asemaan, kunnes Venäjän demokratisoitumisen epäonnistuminen tuli selväksi ja valinta laajentumisen puolesta oli tehtävä. Pessimistisen tulkinnan mukaan puolestaan laajentumisvalinta oli käytännössä tehty jo aikaisessa vaiheessa liberalismin hengessä ja Venäjästä riippumatta. Yhdysvaltain ja Naton oli joka tapauksessa varauduttava Venäjän suurpoliittiseen käänteeseen eikä rauhankumppanuuden varaan voinut jäädä.

Kari Möttölä on vieraileva tutkija Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa Helsingin yliopistossa.