EU-jäsenyytensä alkuvuosina Suomi pyrki kytkemään kansallisen ulkopolitiikkansa tiiviisti osaksi unionin yhteistä ulkopolitiikkaa. EU:ssa käytiin siihen aikaan vilkasta keskustelua ulkopoliittisen integraation syventämisestä, joka eteni 1990- ja 2000-luvuilla isoin harppauksin.
Keskustelua leimasi kahtiajako federalistisen suunnan kannattajien ja hallitustenvälisen yhteistyön varjelijoiden välillä. Chris Bickertonin mukaan yhteisen ulkopolitiikan keskeisenä tehtävänä oli ennen kaikkea unionin pitäminen koossa ja liikkeessä eikä niinkään tehokas vaikuttaminen ympäröivään maailmaan.
EU:n toimintakykyyn ei luoteta
Toiveet tai pelot siitä, että EU vähitellen korvaisi jäsenmaidensa kansalliset ulkopolitiikat tai edes asettuisi selkeästi niiden yläpuolelle, eivät ole toteutuneet.
Jäsenmaiden suhtautuminen yhteiseen ulkopolitiikkaan on yhä vahvasti kansallisiin etuihin pohjautuvaa ja välineellistä. Päätökset tehdään jäsenmaiden kesken yksimielisesti.
EU:n yhteisen edun pohtiminen jää usein toissijaiseksi.
EU:n toiminnan katsotaan olevan oikeutettua ja toivottua silloin, kun se palvelee kansallista etua ja kun siihen on jäsenmailta selkeä valtuutus. EU:n yhteisen edun pohtiminen jää usein toissijaiseksi, vaikka EU:n yhtenäisyys sinänsä kuuluu jäsenmaiden kansallisiin intresseihin.
Samaan aikaan monissa jäsenmaissa on peräänkuulutettu EU-instituutioilta, etenkin EU:n ”ulkoministeriltä” eli ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealta edustajalta, vahvempaa johtajuutta. Käytännössä jäsenmaat ovat kuitenkin luoneet sellaiselle varsin vähän edellytyksiä.
Eurooppalaista ulkopolitiikkaa johtavat lähinnä jäsenmaat, silloin kun johtavat. Tämä korostuu varsinkin kriisitilanteissa. Ukrainan kriisistä ovat Venäjän ja Ukrainan kanssa neuvotelleet Saksan ja Ranskan johtajat.
EU-instituutioiden osallistumisesta Minskin prosessiin on käyty keskusteluja, mutta niissä kukaan ei ole näyttänyt uskovan siihen, että neuvottelujen delegointi ”korkealle edustajalle” Federica Mogherinille ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle Donald Tuskille johtaisi kriisin ratkaisemisen kannalta parempaan tulokseen. Eri jäsenmaat suhtautuvat eri syistä varsin epäluuloisesti näiden henkilöiden roolin vahvistamiseen.
Kriisien saartaman unionin yhteisen ulkopolitiikan päätehtävä ei enää voi olla integraation pitäminen liikkeessä. Nyt tehokkuus on elintärkeää, eikä EU:n toimintakykyyn ole syytä luottaa.
Niinpä esimerkiksi Ukrainan kriisi on ollut Saksalle liian tärkeä, jotta liittokansleri Angela Merkel olisi voinut delegoida sen hoitamisen EU:lle. Samalla hän on kuitenkin tehnyt tosissaan töitä säilyttääkseen EU:n yhtenäisyyden.
Suomi ei ole delegoinut EU-tasolle keskusteluja Venäjän kanssa rajaturvallisuudesta ja itärajan yli tulevista turvapaikanhakijoista, vaikka se peräänkuuluttaa EU:lta yhteisiä ratkaisuja pakolaiskriisissä.
Kansallista ulkopolitiikkaa EU-kaavussa
Tätä taustaa vasten EU:n kyky asettaa Venäjää vastaan vahvoja talouspakotteita on yllättävän suuri saavutus. Ja juuri tähän kontekstiin asettuu Suomessa käytävä keskustelu kahdenvälisten Venäjän-suhteiden vaalimisesta. EU:n nykyisten institutionaalisten rakenteiden puitteissa voidaan pitää saavutuksena jo sitä, jos jäsenmaiden harjoittama kansallinen ulkopolitiikka ei ole ristiriidassa unionissa yhteisesti sovitun kanssa.
Ihanteellista olisi se, että jäsenmaat omalla toiminnallaan pyrkisivät aktiivisesti tukemaan yhteisen linjan määrittelyä ja toimeenpanoa. Näin ei usein ole.
Ranska ja etenkin Britannia hyödyntävät EU:ta kansallisessa ulkopolitiikassaan hyvin valikoivasti.
Kun arvioidaan jäsenmaiden pyrkimystä ja sitoutumista siihen, että unionilla ylipäätään olisi yhteinen ulkopolitiikka mahdollisimman monella alueella, Suomi asettuu suhteellisen EU-mielisten jäsenmaiden joukkoon yhdessä muun muassa Saksan, Italian ja Ruotsin kanssa. Sitä vastoin esimerkiksi Ranska ja etenkin Britannia hyödyntävät EU:ta kansallisessa ulkopolitiikassaan hyvin valikoivasti.
Suomen pyrkimys sovittaa yhteen kansallisen ulkopolitiikan ”kaksi linjaa”, sitoutuminen EU:hun ja kahdenväliset suhteet Venäjään, korostui presidentti Sauli Niinistön Sotshin-vierailun yhteydessä elokuussa 2014. Vierailu herätti epäilyksiä siitä, oliko Suomi lipeämässä EU:n yhteisestä linjasta.
Näitä epäilyksiä Suomen johto yritti hälventää olemalla yhteydessä muihin EU-maihin jo etukäteen ja määrittelemällä vierailun tavoitteeksi Ukrainan rauhanprosessin edistäminen. Ei ole mitään näyttöä siitä, että vierailulla olisi ollut vaikutusta Ukrainan kriisin ratkaisemiseen tai että vierailun alla olisi ollut syytä odottaa tässä merkittäviä saavutuksia.
Niinistön ja Vladimir Putinin tapaamista ei kuitenkaan tuomittu Suomessa epäonnistuneeksi. Syynä lienee se, että vierailun ensisijainen motiivi oli sittenkin kahdenvälisten suhteiden ylläpitäminen muuttuneessa, jännittyneessä kansainvälisessä kontekstissa. Se oli vain puettava EU-kontekstissa hyväksyttävään, rauhanprosessin edistämistä korostavaan kaapuun.
(Toki Suomi mielellään olisi myös edistänyt rauhaa, jos sellaiseen olisi ollut edellytyksiä. Se prosessi kulki kuitenkin omaa rataansa kohti Minskin sopimuksia.)
EU turvallisuusyhteisönä – onko sitä?
Rationalistinen ja valtiokeskeinen käsitys EU:n ulkopolitiikasta näkee ulkopoliittiset intressit kansallisella tasolla määriteltävänä tekijänä, joka tuodaan sitten EU-tason neuvottelupöytiin. Instituutiot, kuten EU, auttavat jäsenmaita näkemään yhteisiä etuja ja sovittamaan kansallisia kantojaan yhteen, mutta ne eivät muuta suvereenin ulkopolitiikan luonnetta.
Tämän näkemyksen kanssa kilpailee käsitys, jonka mukaan EU-jäsenyys ”eurooppalaistaa” jäsenmaiden ulkopoliittista identiteettiä ja muuttaa niiden käsitystä siitä, mitä ne voivat ”tehdä ulkopolitiikoillaan”.
EU voidaan nähdä yhteisönä, jossa jäsenmaita sitoo yhteen keskinäinen luottamus ja solidaarisuus eli ajatus siitä, että yhden jäsenmaan huoli on jaettu huoli. ”Kansallista etua” ei lyödä lukkoon kansallisella tasolla, vaan se muotoutuu EU-tasolla vuorovaikutuksessa muiden jäsenmaiden kanssa.
Nykyinen pakolaiskriisi koettelee näitä ajatuksia rajusti.
Nämä ajatukset ovat olleet varsin suosittuja eurooppalaista ulkopolitiikkaa koskevassa tutkimuksessa 1990-luvulta lähtien. Nykyinen pakolaiskriisi koettelee niitä rajusti.
EU-jäsenyys on kiistatta muokannut Suomen valtiollista identiteettiä ja käsitystä kansallisista ulkopoliittisista intresseistä. Suomi on virallisissa linjauksissaan korostanut EU:n olevan turvallisuusyhteisö, jossa jäsenmaiden keskinäinen solidaarisuus vahvistaa kaikkien turvallisuutta.
Viimeisimmän turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaan ”Suomelle on tärkeää, että unionin asema Euroopan vakauden ylläpitämisessä ja merkitys turvallisuusyhteisönä säilyvät. (…) Lissabonin sopimukseen kuuluvat yhteisvastuulauseke ja keskinäistä avunantoa koskeva velvoite vahvistavat unionin luonnetta turvallisuusyhteisönä.”
EU:n luonne turvallisuusyhteisönä ei siis merkitse Suomelle vain sitä, että jäsenmaiden keskinäiset suhteet ovat rauhanomaiset, vaan myös sitä, että toista jäsenmaata autetaan, kun sen turvallisuus on uhattuna.
Puhe yhteisöstä ja solidaarisuudesta selittyy ainakin osaksi Suomen sotilaallisen liittoutumattomuuden politiikalla, joka on luonut tarpeen etsiä vaihtoehtoisia tapoja vahvistaa kansallista turvallisuutta. Nyt kun sotilaallinen voimankäyttö on Venäjän toimien seurauksena palannut Euroopan turvallisuusagendan kärkeen, tila vaihtoehtoisille ratkaisuille, jotka olisivat irrallaan sotilaallisesta turvallisuudesta, on käynyt entistä ahtaammaksi.
Eurooppalaista identiteettiä ja yhteisöä painottavasta retoriikasta ja tutkimuksesta ei voi tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä ulko- ja turvallisuuspolitiikan luonteen muuttumisesta Euroopassa.
Kansallinen linssi on se, jonka läpi maailmaa ensisijaisesti tarkastellaan.
Jäsenmaissa yleinen näkemys on se, että EU voi täydentää kansallista ulkopolitiikkaa, muttei korvata sitä. Kansallinen linssi on se, jonka läpi maailmaa ensisijaisesti tarkastellaan. Luottamus muihin jäsenmaihin ja EU-instituutioihin vaihtelee voimakkaasti riippuen maasta, henkilöstä ja tilanteesta.
Ulkopolitiikan kansallinen luonne asettaa rajat sille, missä määrin voidaan puhua EU:sta yhteisönä, joka antaa turvaa ulkoisia uhkia vastaan. Suomi toivoo EU:lta solidaarisuutta ja turvallisuutta, mutta sen ulkopolitiikan vahva kiinnittyminen kansalliseen viitekehykseen ei jätä paljoakaan tilaa eurooppalaisen yhteisön ja jaetun identiteetin vahvistumiselle.
Sama pätee vaihtelevassa määrin muihin jäsenmaihin. Eurooppalainen yhteisö ei ole yhtä kuin kansallinen etu, vaan alisteinen kansalliselle edulle.
Kristi Raik toimii tutkijana Ulkopoliittisessa instituutissa.
