Politisoiko EU:n seuranta-asetus yrityskaupat?

EU:n uusi seuranta-asetus valjastaa yritysostoseurannan kauppapoliittiseksi työkaluksi, mutta sillä voi olla myös laajempia vaikutuksia unionin sisäisen yrityskauppavalvonnan logiikkaan.

Yritysostosääntely kiristyy ympäri maailman. Valtiot arvioivat ja rajoittavat tarvittaessa kansallista turvallisuuttaan uhkaavia ulkomaisia sijoituksia. Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä on kuitenkin häilyvä.

Euroopan parlamentti hyväksyi 14. helmikuuta asetuksen ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaan tarkoitettujen puitteiden perustamisesta. Asetus luo väljän tiedonvaihtojärjestelmän, jonka puitteissa jäsenvaltiot ja komissio voivat järjestelmällisesti seurata unionin ulkopuolelta tulevia investointeja. Lisäksi asetus määrittää kansallisten seurantajärjestelmien menettelyllisen vähimmäistason.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka horjuu.

Seuranta-asetus on viimeisin esimerkki viime vuosina kiristyneestä yritysostosääntelystä, jonka tarkoituksena on tarkkailla, arvioida ja tarvittaessa rajoittaa kansallista turvallisuutta uhkaavia ulkomaisia sijoituksia kohdevaltion yrityksiin. Muutos on merkittävä, sillä rajat ylittävät investoinnit ja yrityskaupat ymmärretään usein taloudellisen kehityksen ajurina.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka horjuu. Muun muassa Yhdysvallat, Kanada, Australia, Iso-Britannia, Saksa ja Ranska ovat terävöittäneet yritysostolainsäädäntöään. Moni valtio on estänyt yrityskauppoja, joissa ostajana on ollut ulkomainen, yleensä kiinalainen, yhtiö.

Tiukentuva kansallinen, ja EU:n seuranta-asetuksen myötä alueellinen, yritysostosääntely herättää kysymyksen yritysostovalvonnan politisoitumisesta ja jopa kansainvälisten määräysvaltamarkkinoiden tulevaisuudesta.

Mistä on kyse?

Johtavat teollisuusmaat seuraavat ulkomaisia yritysostoja tiheällä kammalla. Pisimmälle on mennyt Yhdysvallat, jossa ulkomaisia investointeja tarkkailevan Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) -elimen valvonta on herkistynyt vuoden 2014 jälkeen ja etenkin nykyhallinnon aikana.

Myös Saksa on terävöittänyt seurantakäytäntöään. Heinäkuussa 2018 se esti runkoverkkotoimija 50Hertzin myynnin kiinalaiselle valtionyhtiö China State Gridille hankkimalla itse viidenneksen kohdeyhtiön osakkeista. Elokuussa 2018 Saksa antoi ensimmäisen ennakollisen yritysostorajoituspäätöksen, jolla estettiin Leifeld Metal Spinningin myynti ydinvoimasektorin Yantai Taihaille.

Yritysostorajoitusten takaa hahmottuu kehityskulkuja, jotka ovat kannatelleet talouden, kehityksen ja turvallisuuden poliittisia kysymyksenasetteluita viime vuosina.

Yritysostorajoitusten takaa hahmottuu lukuisia kehityskulkuja, jotka ovat kannatelleet talouden, kehityksen ja turvallisuuden poliittisia kysymyksenasetteluita viime vuosina. Kansantaloudellisen menestyksen ja kansallisen turvallisuuden puhetavat ovat monin paikoin yhtyneet. Voimistuva taloudellinen nationalismi ja geoekonomian paluu heijastuvat myös kansalliseen turvallisuuteen perustuvien pääomakontrollien uusiin muotoihin.

Yritysostosääntelyn soveltamisala laajenee

Yritysostosääntelyllä on sinänsä pitkät perinteet. Valtiot haluavat määritellä itse sekä kansalliseen turvallisuuteensa kohdistuvat uhat että mekanismit, joilla ulkomaisiin yritysostoihin voidaan puuttua. Rajoitukset ovat mahdollisia, sillä rajat ylittäviä yrityskauppoja ei säännellä – EU:n sisämarkkinoita ja muutamia muita poikkeuksia lukuun ottamatta – esimerkiksi kansainvälisen kaupan tapaan.

Yritysostosääntely on mahdollista järjestää eri tavoin. Esimerkiksi kotimainen lainsäädäntö tarjoaa vuoteen 1939 ulottuvan katkeamattoman säädössarjan, joka on antanut viranomaisille mahdollisuuden rajoittaa Suomeen suuntautuvia yritysostoja. Nykylainsäädännön mukaan näin tehdään kuitenkin vain erittäin tärkeän kansallisen edun vaatiessa ja tarkasti määritellyin perustein.

Sääntelyn voi hahmottaa kilpailuoikeudellisen yrityskauppavalvonnan vastinparina. Suojeltavana ei tällöin ole terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vaan kansallinen turvallisuus. Kansallinen turvallisuus ymmärretään kuitenkin laajasti, ja viime vuosien lakimuutokset ovat laventaneet hyväksyttäviä rajoitusperusteita entisestään.

Huomattavin muutos on tapahtunut sääntelyn kattamien teknologiayritysten kohdalla. Aiemmin lähinnä puolustusteknologiaa kehittävien yritysten ulkomaiset yritysostot ovat olleet korostuneen tarkkailun kohteina. Vuosien 2017–2019 lakiuudistusten jälkeen Yhdysvaltain, Ison-Britannian, Saksan ja EU:n yritysostojärjestelmät kattavat laajasti muun muassa akku-, robotiikka-, kvanttilaskenta- ja tekoälyteknologian kehityksen.

Yhdysvaltain Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) -lakiuudistus on nimenomaisesti viritetty turvamaan maan ”teknologinen johtajuus” myös tulevaisuudessa. Singaporelaisen Broadcomin puolijohdevalmistaja Qualcommista tekemä ostotarjous torjuttiin jo, sillä yrityskaupan katsottiin vaarantavan 5G-teknologian tulevaa kehitystä ja käyttöönottoa Yhdysvalloissa.

Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä häilyy myös Euroopassa.

Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä häilyy myös Euroopassa. EU:n seuranta-asetuksen tarkoituksena on suojata keskeistä eurooppalaista omaisuutta haitallisilta investoinneilta.

Saksan ensimmäinen yritysostorajoitus kohdistui Leifeldiin, noin 200 työntekijän metallialan yritykseen, jonka liiketoiminta ei päällisin puolin herätä huolta kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta. Rajoituspäätöksen selittääkin kiinalaisten yhtiöiden pitkän aikavälin investointiherkkyys Saksaan.

Onko kaiken takana todella Kiina?

Viimeaikaiset kansallisten yritysostojärjestelmien kiristykset nähdään usein reaktiona Kiinan valtionyhtiövetoisille ulkomaaninvestoinneille, jotka ovat herättäneet huolta esimerkiksi energiaturvallisuudesta ja laajamittaisesta teknologiansiirrosta. Niinpä Yhdysvaltain FIRRMA-uudistus edellyttää erillistä raportointia kiinalaisista investoinneista.

Kiinan uhka näkyy myös EU:n uuden seuranta-asetuksen taustalla. Jean-Claude Junckerin sanoin: ”Jos valtion omistama ulkomainen yritys haluaa ostaa eurooppalaisen sataman, osan energiainfrastruktuuria tai puolustusteknologiayrityksen, se voi tehdä niin vasta sen jälkeen, kun asiassa […] on tehty tarvittavat tutkimukset.” Junckerin mainitsemat sektorit vastaavat Kiinan teollisuuspoliittista Made in China 2025 -ohjelmaa ja sen vyö ja tie -infrastruktuuristrategiaa.

Kiina vastaan maailma -asetelma ei täysin selitä yritysostosääntelyn suosiota ja käytäntöjä.

Kiina vastaan maailma -asetelma ei kuitenkaan täysin selitä yritysostosääntelyn suosiota ja käytäntöjä. Ashley Thomas Lenihan tarkasteli tuoreessa tutkimuksessaan viranomaisten puuttumista rajat ylittäviin yrityskauppoihin. Laajaan aineistoon tukeutuvassa tutkimuksessa havaittiin, että valtaosa interventioista kohdistui saman turvallisuusyhteisön – esimerkiksi Naton tai EU:n – sisällä tapahtuviin yritysostoihin.

Osa tuloksista selittyy tutkimuksen tarkasteluvälillä, joka kattaa suhteellisen vakaan jakson vuoden 2001 terrori-iskuista vuoden 2008 finanssikriisiin. Pääviesti on kuitenkin selvä: yritysostosääntely on työkalu, jota käytetään yrityskaupan lähtö- ja kohdevaltion kilpailu- ja riippuvuussuhteen tasapainottamiseen etenkin läheisissä taloudellis-sotilaallisissa valtioyhteisöissä. Rajoitukset eivät ole olleet yhtä yleisiä strategisista kilpailijamaista peräisin yritysostojen olevien kohdalla.

Kauppablokkien kiristynyt strateginen kilpailu voi muuttaa tilannetta. Lenihanin havainnot asettavat EU:n seuranta-asetuksen kuitenkin uuteen valoon.

Politisoituvatko yrityskaupat ulkosuhteissa vai sisämarkkinoilla?

EU:n seuranta-asetuksen ytimessä on unionin laajuinen yhteistyömekanismi, jonka puitteissa jäsenvaltiot ja komissio voivat seurata unioniin tulevia ulkomaisia sijoituksia. Aie on hyvä: jäsenvaltioiden omat yritysostojärjestelmät ovat olleet hajanaisia ja usein tehottomia. Ero Yhdysvaltain keskitettyyn CFIUS-prosessiin ja muiden johtavien teollisuusmaiden yritysostojärjestelmiin on huima.

Vaikka seurantajärjestelmä nojaa jatkossakin jäsenvaltioiden kansallisiin lainsäädäntöratkaisuihin, EU näyttäytyy seuranta-asetuksen myötä ulospäin – yksinomaisen kauppapoliittisen toimivaltansa mukaisesti – yhtenäisemmältä toimijalta. Tarkoitus on käyttää tehostunutta yritysostoseurantaa kauppapoliittisena vipuna, jolla muita talouksia voidaan pakottaa noudattamaan yhteisiä sääntöjä.

Seuranta-asetus voi kuitenkin politisoida yrityskauppoja myös sisämarkkinoilla. Ensinnäkin se antaa muille jäsenvaltioille ja komissiolle oikeuden pyytää tietoja ja lausua johonkin jäsenvaltioon kohdistuvasta ulkomaisesta sijoituksesta.

Seuranta-asetus on pitkälti Saksan, Ranskan ja Italian poliittisen tahdon ilmentymä. Monen pienemmän EU-maan, Suomi mukaan lukien, suhtautuminen asetukseen on ollut varauksellisempaa. Pieni, avoin reunamarkkina elää ulkomaisista investoinneista eri tavalla kuin suuri teollisuusmaa. Intresseiltään eriparisten jäsenvaltioiden osallistaminen kansalliseen yritysostoseurantaan sisältää taloudellisia- ja maineriskejä niin kohdevaltiolle kuin yrityskaupan osapuolillekin.

Seuranta-asetuksen kauppapoliittinen asemointi voi vuotaa muille politiikkalohkoille.

Toisaalta seuranta-asetuksen kauppapoliittinen asemointi voi vuotaa muille politiikkalohkoille. Komission helmikuinen päätös estää Siemensin ja Alstomin sulautuma kilpailuoikeudellisin perustein on tästä oiva esimerkki. Ranska tuomitsi komission päätöksen naiiviksi ja unionin kilpailuoikeudellisen järjestelmän arkaaiseksi: sen mielestä eurooppalaisten yritysten on pakko yhdistyä, jotta niistä olisi vastusta kiinalaisille valtionyhtiöille.

Berliini säesti Pariisia. Saksan uunituore teollisuuspoliittinen ohjelma painottaa niin kilpailuoikeudellisen yrityskauppavalvonnan höllentämistä kuin todellisten eurooppalaisten johtoyritysten (national champion) luomista.

Ulkosuhteissa tiukentunut yritysostosääntely voikin pedata laajempia muutoksia sisäiseen yrityskauppavalvontaan unionin strategisen kilpailuaseman nimissä. Kiinalaisen rahan pelko valjastuu herkästi kiihtyvän yrityskonsolidaation keppihevoseksi. Tällä tavoin politisoituva yrityskauppavalvonta ei välttämättä palvele kaikkia jäsenmaita tai kuluttajia tasavertaisesti.

Omistajuudella on väliä

Kauppa- ja turvallisuuspolitiikan nykyvirtaukset korostavat usein taloudellisen turvallisuuden ja kansallisen turvallisuuden kohtalonyhteyttä: economic security is national security. Ajatus on yksinkertainen – ja tarttuva. Kiristyvä yritysostosääntely on yksi uuden geoekonomisen kilpailun ilmenemismuodoista.

Kun talous- ja turvallisuuspoliittiset puhetavat ja keskustelut limittyvät, omistajuus, ja etenkin kansallinen omistajuus, korostuu. EU:n seuranta-asetuksen ajama eurooppalaisen omaisuuden turvaaminen on tästä yksi osoitus, mutta esimerkiksi kiinteistöomistuksia ja kansallista turvallisuutta koskevan lainsäädännön uudistaminen ja kaivoslaista virinnyt keskustelu paljastavat, että vahventuvat omistusrajoitustrendit ulottuvat myös puhtaasti kotimaiseen sääntely-ympäristöön.

Suomessa ei ole estetty ainuttakaan ulkomaista yritysostoa voimassa olevan lainsäädännön tai sen edeltäjän aikana. Aika näyttää, koska ensimmäinen kotimainen yritys jää saksalaisen Leifeldin tapaan kiristyvien kansainvälisten taloussuhteiden puristukseen.

OTT Mikko Rajavuori (@MRajavuori) työskentelee kansainvälisen oikeuden yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella. Hänen tutkimuksensa tarkastelee, miten kansainvälinen sääntely raamittaa kansallista talousoikeutta ja -politiikkaa.