I skrivande stund står vi inför Finlands första välfärdsområdesval, ett val där Finlands befolkning väljer representanter till en nyskapad administrativ nivå, välfärdsområdet. Som namnet säger handlar det alltså om en administrativ nivå som fokuserar på välfärdsservice. Mer specifikt handlar det om att ansvaret för social och hälsovårdsservice överförs från den kommunala nivån till en regional nivå. När det nalkas strukturella omvandlingar i Finland med sina två nationalspråk tillkommer det förstås också en språklig dimension. Bland de svenskspråkiga ställer man sig frågan om hur den språkliga servicen kommer att fungera inom den nya strukturen.

Bland de svenskspråkiga ställer man sig frågan om hur den språkliga servicen kommer att fungera inom den nya strukturen.

Dessa tankar och den eventuella oro för den språkbaserade välfärdsservicen som de nya välfärdsområdena för med sig ser dock inte nödvändigtvis ut på samma sätt för alla finlandssvenskar. I en nyligen publicerad artikel visar vi, Staffan Himmelroos, Isak Vento och Åsa von Schoultz vid Helsingfors universitet, vad som styr svenskspråkiga finländares åsikter om språkbaserad välfärdsservice i Finland.

Universalism och nationalspråk

Kombinationen språkfrågor och välfärdsservice rör ingalunda endast Finland, utan är ett ämne som är relevant i alla flerspråkiga länder och i princip för vilken medlem som helst ur en minoritetsgrupp som inte behärskar majoritetsspråket felfritt.

Det är också välkänt att det handlar om frågor som kan medföra betydande utmaningar i flerspråkiga miljöer. Redan relativt små problem i den språkbaserade servicen kan resultera i ett lägre förtroende för verksamheten hos en språkminoritet. Detta kan bero på att man oroar sig för att man inte får service lika fort eller att servicen på minoritetsspråket är av lägre kvalitet.

Man kan även oroa sig för att serviceförmedlaren inte kan kommunicera tillräckligt bra på minoritetsspråket, även om det handlar om ett nationalspråk. I värsta fall kan detta leda till medlemmar ur en språkminoritet är mindre benägna att utnyttja den service som finns eller till och med väljer att inte kontakta serviceförmedlaren då det verkligen skulle behövas.

Redan relativt små problem i den språkbaserade servicen kan resultera i ett lägre förtroende för verksamheten hos en språkminoritet.

Finlandssvenskarna utgör ett intressant fall för studier av välfärdsattityder. Det här beror dels på att Finland är ett land med ett omfattande universellt välfärdssystem. Ett universiellt välfärdssystem, till skillnad från ett behovsprövat välfärdssystem, bygger på alla har en jämlik rätt till den välfärd som erbjuds. Det omfattande universiella välfärdssystemet bidrar till en tydlig förväntan om att välfärdstjänster skall erbjudas jämlikt oberoende av vilket nationalspråk man har som sitt modersmål.

Samtidigt finns det en tydlig utmaning i att kunna leverera dessa tjänster på ett nationalspråk som endast dryga fem procent av medborgarna har som sitt modersmål. Kombinationen av höga förväntningar och utmaningen att kunna leverera fullständig svenskspråkig välfärdsservice innebär onekligen en risk för att förtroendet för välfärdssystemet ska svikta bland svenskspråkiga finländare.

Det mångfasetterade språkperspektivet

Samtidigt skall det påpekas att finlandssvenskar inte är en homogen grupp och att olika individuella och kontextuella förutsättningar kan leda till olika förväntningarna på språkbaserad välfärdsservice. För individer med svagare kunskaper i finska är språkbaserad välfärdsservice sannolikt viktigare än för dem med fullständiga eller nästintill fullständiga kunskaper i finska. Även den sociala identiteten kan spela en roll i vilka förväntningar svenskspråkiga finländare har på svenskspråkig service.

Om man starkt identifierar sig med den svenska språkgruppen är man också antagligen mer mån om att det erbjuds service på svenska. Eftersom svenskans ställning varierar starkt på kommunnivå, det vill säga den administrativa nivå som fram tills nu har ansvarat för välfärdstjänster, är det även sannolikt att språkförhållandet spelar en roll för vilka förväntningar man har på service på sitt modersmål.

Även den sociala identiteten kan spela en roll i vilka förväntningar svenskspråkiga finländare har på svenskspråkig service.

När man diskuterar attityder gentemot språkbaserad välfärdsservice finns det även orsak att särskilja principiella förväntningar om vad systemet bör leva upp till från den mer specifika känslan eller erfarenheten av hur systemet i praktiken fungerar. De principiella förväntningarna kopplas ofta samman med övergripande ideologiska värderingar, medan de specifika uppfattningarna om hur välfärdssystemet fungerar har förknippats med rationella förklaringsmodeller och egenintresse.

Därmed finns det orsak att anta att de principiella förväntningarna kring nivån av svenskspråkig service inom välfärden styrs av hur stark koppling man känner till den svenska språkgruppen, medan erfarenheten av hur systemet fungerar snarare påverkas av hur beroende man är av att använda sig av svenska när man är i kontakt med en förmedlare av välfärdsservice.

Dessa förväntningar och vilken mån de kan förklaras med språkkunskaper och social identitet utgör den centrala frågeställningen i vår studie. Frågan undersöks med hjälp av enkätundersökningen European Values Study där över 1300 svenskspråkiga finländare vid årsskiftet 2018-2019 besvarade frågor bland annat om hur de ser på den språkbaserade välfärdsservicen i Finland.

Den generella förväntan uppfångades med påståendet ”Det spelar ingen roll om man får välfärdsservice på svenska i Finland så länge servicen är god”, medan den specifika uppfattningen om välfärdservice med påståendet “Tillgången till välfärdsservice på svenska i Finland är god.”

Klart stöd för språkbaserad välfärdsservice

Resultaten från studien visar att en klar majoritet (62 %) av de svenskspråkiga finländarna anser att det spelar roll om man får välfärdsservice på svenska eller ej. Det finns alltså en relativt stark önskan om att få service på sitt modersmål. När det gäller uppfattningar om hur denna service förverkligas är bilden inte speciellt ljus. En majoritet (56 %) av finlandssvenskarna anser inte att tillgången på välfärdsservice på svenska är god och endast 20 procent kan beskrivas som mycket nöjda med tillgången på svensk välfärdsservice.

Studien visar även att det finns en tydlig koppling mellan synen på välfärdsservice och språkkunskap respektive social identitet. Inte helt oväntat visar det sig att starkare kunskaper i majoritetsspråket finska korrelerar med uppfattningen om att tillgången på välfärdsservice på svenska är god.

Detta hänger högst antagligen samman med att de som har mindre behov av att få service på svenska inte heller känner en oro över, eller noterar brister i tillgången. Det kan också bero på att situationer där man inte erbjuds service på svenska inte betyder lika mycket för dem som har starka finskakunskaper.

Inte helt oväntat visar det sig att starkare kunskaper i majoritetsspråket finska korrelerar med uppfattningen om att tillgången på välfärdsservice på svenska är god.

Däremot kan en upplevelse av bristfällig svenskspråkig service för en person med stort behov av svenskspråkiga välfärdstjänster ha en stark negativ inverkan på deras uppfattningen om hur bra tillgången till svenskspråkig välfärdsservice är.

Resultaten från vår studie visar också att språkkunskaperna samvarierar negativt med en principiell förväntan på språkbaserad välfärdsservice. Med andra ord är svenskspråkiga finländare med starkare finska mer benägna att tycka att språket på servicen inte spelar så stor roll så länge servicen är god. Och det motsatta gäller alltså för dem med svagare finskakunskaper.

En majoritet av finlandssvenskarna anser inte att tillgången på välfärdsservice på svenska är god och endast 20 procent kan beskrivas som mycket nöjda med tillgången på svensk välfärdsservice.

Den principiella förväntan på tillgången av svenskspråkig service hänger också tydligt ihop med styrkan på ens finlandssvenska identitet. De som har en starkare finlandssvensk identitet, baserat på frågan”Hur stolt är du över att vara finlandssvensk?”, är mer benägna att tycka att tillgången på svenskspråkig välfärdservice är viktig. Det skall även poänteras att alla samband som presenterats här gäller även när man beaktar inflytandet av andra potentiella förklaringar. Med andra ord är svenskspråkiga finländare med starkare finska mindre benägna att bry sig om svenskspråkig service även när man tar deras sociala identiet och boningsort i beaktande.

Betydelsen för välfärdsområdena

Vad kan vi då dra för slutsatser av detta och på vilket sätt är dessa resultat relevanta för det inkommande välfärdsområdesvalet? Man kan konstatera att finlandssvenskarna överlag bryr sig om nivån på den språkbaserade välfärdservicen. Det visar sig dock att de med starkare finska är mindre brydda vad gäller eventuella brister i den språkbaserade servicen och inte heller ställer samma principiella krav på att välfärdsservicen skall finnas tillgänglig på svenska.

Eftersom tvåspråkigheten tenderar vara mer utbredd i områden där finskan är det dominerande språket är dessa resultat även relevanta för de språkbaserade välfärdstjänsterna inom de nya välfärdsområdena. De tvåspråkiga välfärdsområdena som innefattar olika typer av svenskbygd kommer otvivelaktigt att omfatta en större variation i förväntningar och språkkunskap än vad som varit fallet på kommunnivå.

De med starkare finska är mindre brydda vad gäller eventuella brister i den språkbaserade servicen och inte heller ställer samma principiella krav på att välfärdsservicen skall finnas tillgänglig på svenska.

Exempelvis finns det antagligen högre förväntningarna på språkbaserad service inom det tvåspråkiga välfärdsområdet Västra Nyland där Esbo är den dominerande kommunen, men där flera starkt svenskspråkiga kommuner ingår, än vad förväntningar på språkbaserad välfärdsservice varit i den tvåspråkiga kommunen Esbo.

I de delar av de tvåspråkiga välfärdsområdena där finskan dominerar kommer man därmed att ställas inför högre förväntningar på språkbaserad välfärdsservice än vad som tidigare varit fallet. Om förväntningarna och erfarenheterna av språkbaserad välfärdsservice i de nya välfärdsområdena inte lever upp till de gamla strukturerna finns det en risk att förtroendet för välfärdsförmedlarna sjunker, särskilt bland svenskspråkiga vars finskakunskaper inte är fullständiga.

Staffan Himmelroos är docent och universitetsforskare i allmän statslära, vid statsvetenskapliga fakulteten, Helsingfors universitet och fungerar som projektledare för det av Svenska litteratursällskapet finansierade projektet Politiskt beteende i den finlandssvenska diasporan.

Isak Vento är universitetslektor i allmän statslärare vid statsvetenskapliga fakulteten, Helsingfors universitet.

Åsa von Schoultz är professor i allmän statslära vid statsvetenskapliga fakulteten, Helsingfors universitet.

Julkaisu Välfärdsservice på svenska är viktigt för finlandssvenskar – men inte lika viktigt för alla ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

En betydande diaspora

Med sina drygt 250 000 röstberättigade utlandsmedborgare toppar Finland listan över nordiska länder sett till andelen utlandsmedborgare. Ur ett globalt perspektiv hör Finland dock inte till de stora utvandrarländerna. Enligt OECD:s statistik från 2014 är andelen utlandsmedborgare betydligt högre bland exempelvis irländare, nya zeeländare och mexikaner.

En grupp finländare som dock kan jämföras med de stora utflyttarfolken ur ett globalt perspektiv, är finlandssvenskarna. Forskning av bland annat Kaisa Kepsu och Kjell Herberts visar på stor emigration bland finlandssvenskar, men information om den utlandsboende gruppen som helhet har saknats. Enligt statistik från befolkningsregistercentralen som hämtats för ett nytt forskningsprojekt fanns det 2019 över 30 000 utlandsfinlandssvenskar i åldern 18–85, vilket utgör ca 13 % av alla svenskspråkiga finländare i motsvarande grupp.

Det kan noteras att andelen utlandsfinlandssvenskar är mer än dubbelt så stor som andelen utlandsfinländare och fyra gånger så stor som andelen utlandssvenskar.

Det kan noteras att andelen utlandsfinlandssvenskar är mer än dubbelt så stor som andelen utlandsfinländare (i vilken utlandsfinlandssvenskarna också ingår) och fyra gånger så stor som andelen utlandssvenskar (se figur 1). Även om det totala antalet svenskspråkiga utlandsfinländare inte är särdeles stort ur ett globalt perspektiv är den mycket betydande ur ett finlandssvenskt perspektiv.

Utlandsfinlandssvenskarna är till exempel ungefär lika många som de svenskspråkiga helsingforsarna och fler än de svenskspråkiga i Åboland.

Trots detta vet vi knappt något om vilka de utlandsbosatta finlandssvenskarna är, vad de gör och hur de tänker om både det nya hemlandet och om Finland. Samtidigt har utvandrade medborgare överlag fått allt större samhällelig och politisk relevans. Tekniska och institutionella innovationer (internet, brevröstning från utlandet och så vidare) har förbättrat möjligheterna till politiskt deltagande och engagemang i Finland oavsett var man befinner sig i världen.

 Figur 1. Andelen utlandsmedborgare för olika länder enligt OECD (2014) och Svenskfinland (2018)

För att utreda dessa frågor utförde en forskargrupp vid Helsingfors universitet en opinionsundersökning mellan maj och september 2019 bland 4800 svenskspråkiga utlandsfinländare i 15 olika länder. Undersökningen som finansierades med hjälp av ett projekt från Svenska litteratursällskapet besvarades av nästan 2000 personer.

Målgruppen för enkätundersökningen var finska medborgare med svenska som modersmål bosatta utomlands. Denna grupp kan i bred bemärkelse kallas för utlandsfinlandssvenskar, åtminstone i syftet att skilja dem från utlandsfinländare i allmänhet.

Kopplingen till det svenska i Finland varierar märkbart inom målgruppen. Gruppen omfattar dels dem som flyttat från det finländska fastlandet och dels dem som flyttat från Åland, men hit hör även andra generationens utlandsfinlandssvenskar som aldrig bott i Finland.

Det är kanske inte helt oväntat att Sverige är det dominerande hemlandet bland svenskspråkiga finländare utomlands och enligt befolkningsregistercentralens statistik från 2019 bor nästan tre fjärdedelar av utlandsfinlandssvenskarna i Sverige. Följande i ordningen är Norge och Storbritannien med ca 1100 utlandsfinlandssvenskar var.

Knappt 2000 utlandsfinlandssvenskar är bosatta utanför Europa. Ungefär hälften av denna grupp är bosatt i USA, men även i Kanada och Australien bor flera hundra finska medborgare med svenska som modersmål.

Kopplingen till Finland?

Människor känner ofta samhörighet med sin egen omgivning. Vad känner utlandsfinlandssvenskar samhörighet med? Enligt vår undersökning känner ungefär 75% utlandsfinlandssvenskar samhörighet md Finland, medan en aning fler känner samhörighet med sitt nuvarande hemland. Den starkaste samhörigheten finns dock med Svenskfinland. Av utlandsfinlandssvenskarna känner 83 % samhörighet med Svenskfinland.

Det finns olika sätt för utflyttade medborgare att upprätthålla kontakten med sitt tidigare hemland, till exempel genom att följa med landets media eller göra besök i landet. Vi har valt att titta närmare på hur mycket tid som utlandsfinlandssvenskar tillbringar i Finland.

Av utlandsfinlandssvenskarna känner 83 % samhörighet med Svenskfinland.

Besök i Finland innebär förmodligen större kännedom om det finländska samhället och särskilt längre vistelser ökar sannolikheten för att utlandsfinlandssvenskar kommer själva i kontakt med finländska myndigheter.

Av våra respondenter uppger över 80 % att de besöker Finland årligen medan endast ett fåtal säger sig aldrig besökt Finland eller att de vanligtvis inte besöker Finland. De flesta tillbringar åtminstone en vecka och närmare hälften minst tre veckor i Finland per år. Omkring 7 % spenderar mer än två månader i året i Finland.

Utlandsfinlandssvenskar tillbringar således generellt mycket tid i Finland. Besök hos släktingar och vänner samt ägande av fritidshus är några tänkbara förklaringar till de långa vistelserna. Det faktum att de flesta bor relativt nära Finland bidrar säkert även det till mängden av besök.

Förtroende för det politiska systemet och olika samhällsinstitutioner

Samhällsinstitutioner, som myndigheter och system för välfärdsservice, utgör grundbulten i en demokrati. Medborgarnas förtroende för samhällsinstitutioner visar vilket anseende dessa åtnjuter, vilket ytterst avspeglar åtminstone en del av demokratins legitimitet bland medborgare. Förtroendet för samhällsinstitutioner varierar mellan länder av flera orsaker.

I Finland är förtroendet för samhällsinstitutioner traditionellt på topp i global jämförelse. Däremot råder det ovisshet om hurudant anseende samhällsinstitutioner har bland utflyttade medborgare och hur dessa bedöms i jämförelse till samhällsinstitutionerna i det nuvarande hemlandet.

Opinionsundersökningen visar att finländska samhällsinstitutioner njuter högt anseende (andelen som svarat att de har mycket stort eller ganska stort förtroende) bland utflyttade finlandssvenskar (figur 2). Utflyttade finlandssvenskar har i snitt högre förtroende för polisen och statliga myndigheter i Finland än i det nuvarande hemlandet.

Nationella myndigheter i Finland klandras ibland för bristfällig kapacitet till service på svenska. Det höga förtroendet för polisen och statliga myndigheter bland finlandssvenskar tyder på att service på svenska inte är avgörande för anseendet av centrala myndigheter.

Figur 2. Andel utlandsfinlandssvenskar med (mycket stort eller ganska stort) förtroende för samhällsinstitutioner i nuvarande hemland och Finland.

Den största skillnaden för enskilda samhällsinstitutioner mellan det nuvarande hemlandet och Finland berör utbildningsväsendet. Rentav 94 % av utflyttade finlandssvenskar har mycket eller ganska stort förtroende för utbildningsväsendet i Finland, medan under hälften uttrycker det samma för utbildningsväsendet i sitt hemland.

Förtroendet för finländska utbildningsväsendet kan bestå av att man har egenhändig erfarenhet av olika system. Alternativt kan det förklaras med det internationella erkännande Finlands utbildningsväsende erhållit i årtionden.

Rentav 94 % av utflyttade finlandssvenskar har mycket eller ganska stort förtroende för utbildningsväsendet i Finland, medan under hälften uttrycker det samma för utbildningsväsendet i sitt hemland.

Även den finländska sjukvården får högre betyg i förtroende än det i nuvarande hemland av utflyttade finlandssvenskar. Trots att skillnaden är betydligt mindre än för utbildningsväsendet är det intressant att notera med hänsyn till de problem i finländsk sjukvård som ofta framförs i offentliga debatten.

Det är förstås viktigt att komma ihåg att kategorin sjukvården i hemlandet omfattar många länder som har helt andra sjukvårdssystem än de som hittas i nordiska länder och det kan finnas en stor variation mellan länder i denna fråga.

Figur 3: Utlandsfinlandssvenskars nöjdhet med det politiska systemet i nuvarande hemland och Finland.
           Tabellen visar medelvärdet på skalan 1 (inte alls nöjd) till 10 (helt och hållet nöjd).

Utlandsfinlandssvenskar är även generellt mer nöjda med hur det politiska systemet fungerar i Finland än i det nuvarande hemlandet. Av figur 3 framgår att medelvärdet för hur nöjda alla utlandsfinlandssvenskar som svarade på enkäten är med det politiska systemet i Finland är 6,1 medan medelvärdet för det politiska systemet i hemlandet är 5 (på skalan 1-10).

Givetvis kan distans till den politiska vardagen i Finland ha betydelse för olikheterna, men intressant är att också finlandssvenskar i Sverige upplever det finländska politiska systemet som klart bättre.

Men det finns stor variation bland utlandsfinlandssvenskar i olika länder för hur det politiska systemet i det nuvarande hemlandet upplevs. Speciellt missnöjda är finlandssvenskar bosatta i Storbritannien, Italien och USA.

Det politiska klimatet i alla tre länder har under senare tid präglats av populism vilket möjligtvis bidragit till missnöjet mot de politiska systemen i dessa länder. Särskilt bör nämnas Storbritanniens beslut om utträde ur EU (Brexit), vilket inte minst har skapat osäkerhet för EU-medborgare bosatta i landet, som en trolig förklaring till missnöjet bland finlandssvenskar i Storbritannien.

Däremot är finlandssvenskar i till exempel Tyskland i stort sett lika nöjda med det politiska systemet i hemlandet som med det finländska politiska systemet.

Intresse för att flytta till Finland och svenskans ställning i Finland?

Bland respondenterna för opinionsundersökningen bland utlandsfinlandssvenskar anger endast 10 % att de med säkerhet eller med stor sannolikt kommer flytta till Finland i framtiden. Däremot är över hälften av åsikten att de inte kommer flytta till Finland i framtiden.

Det är dock en stor andel av de svarande som är osäkra vad gäller en (åter)flytt till Finland. En tredjedel svarade nämligen kanske eller vet ej på frågan om en flytt till Finland. Ointresset för att flytta (tillbaka) till Finland kan dock utgöra utmaning ur ett finländskt perspektiv. Det kan bland annat leda till svårigheter att hitta lämplig arbetskraft med kompetens att sköta svensk- eller tvåspråkiga jobb i Finland.

För det andra, är resultatet särskilt intressant med tanke på de resultat som presenterades tidigare, dvs. att man generellt ser Finland som ett mer fungerande samhälle än det man är bosatt i. Vi kunde även se att samhörigheten med Svenskfinland är mycket stark bland utlandsfinlandssvenskarna.

Varför är så många då ointresserade av att flytta till Finland? Dels hänger det förstås samman med arbets- och familjesituationen man har i sitt nuvarande hemland. Men det sista resultatet i denna rapport antyder dock att det även kan finnas andra förklaringar till oviljan att flytta till Finland.

 Figur 4. Åsikter om svenskans ställning i Finland bland utlandsfinlandssvenskar

Den avslutande frågan i denna rapport berör åsikter om svenskans ställning i Finland (figur 4). Bland de som svarat på vår enkät är det ytterst få som anser att svenskans ställning i Finland skulle vara väldigt stark och relativt få som ens tycker att den skulle vara någorlunda stark.

Det är intressant att se kontrasten mellan den överlag positiva finlandsbilden å ena sidan och ett stort intresse för att flytta utomlands kombinerat med ett relativt svagt intresse för en återflytt till Finland å andra sidan.

De flesta är av uppfattningen att svenskans ställning är svag, många tycker till och med att den är mycket svag. Hela 60 % av respondenterna anser att läget kan placeras in på något av de tre lägsta kategorierna (1-3).

Även om dessa åsikter inte nödvändigtvis är avgörande för viljan att flytta till Finland, är det svårt att helt bortse från det faktum att det finns stor utflyttning och relativt svagt intresse för (åter)flytt, samtidigt som bilden av läget för det svenska i Finland är förhållandevis pessimistisk.

Sammanfattning och fortsättning

Undersökningen visar på intressanta egenskaper hos de utflyttade finlandssvenskarna. Utöver geografisk-demografiska aspekter, som att ungefär tre fjärdedelar bor i Sverige och är utflyttad sedan länge, har de utvandrade åsikter som till synes verkar kluriga och t.o.m. motstridiga.

Det är till exempel intressant att se kontrasten mellan den överlag positiva finlandsbilden å ena sidan och ett stort intresse för att flytta utomlands kombinerat med ett relativt svagt intresse för en (åter)flytt till Finland å andra sidan.

Dessa, och möjligen flera frågor som ännu är oupptäckta angående utflyttade finlandssvenskar, är viktiga att utreda. Betydelsen kommer förmodligen att accentueras framöver i takt med att nya institutioner och tekniker möjliggör en ökad deltagande som inte är beroende av rum och plats.

Staffan Himmelroos, är docent och universitetsforskare vid Helsingfors universitet och fungerar som projektledare för det av Svenska litteratursällskapet finansierade projektet Politiskt beteende i den finlandssvenska diasporan.

Mikael Harjula är nämndforskare vid Svenska litteratursällskapet och jobbar i projektet Politiskt beteende i den finlandssvenska diasporan.

Isak Vento är doktorand vid Helsingfors universitet och jobbar i projektet Politiskt beteende i den finlandssvenska diasporan.

Julkaisu Den finlandssvenska diasporan ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Whiskey, tomtebloss, artesanöl och råmjölk. Tre av dessa gör en fredagskväll festlig, medan alla fyra blivit politiska käpphästar och symboler för växande byråkratiaversion i den finländska politiska debatten. Inför riksdagsvalet har en regelrätt avregleringspolitik igen utformats bland samtliga partier. Strävan att avverka byråkrati kommer till uttryck i valprogram och valkampanjer, men också i sedvanlig parlamentarisk arbetsordning.

Diskussionen om avreglering är inget nytt. Den myntades i modern mening under 1980-talet, då den i Finland kom att kallas ”normtalko”. Då reglering genom lag och förordning rent numeriskt ökat markant de senaste årtiondena är en diskussion om regleringens gränser både nödvändig och relevant. En pålitlig, enkelt och effektiv administration är grundläggande för demokratisk samhällsstyrning och betydande för ett välmående näringsliv.

Regleringsdiskussionen har dock en tendens att övergå från substansfrågor på politikens olika delområden till allmänna politiska utspel om uppluckrandet av byråkrati utan hänsyn till byråkratins positiva sidor. För en fruktsam diskussion om byråkratins roll i samhället är det nödvändigt att beakta byråkratins värde för det politiska styret och urskilja de olika idéerna som ligger i förgrunden för byråkratikritisk argumentering.

Byråkrati som nagel i ögat

Regleringsdiskussionen verkar följa du Gay’s (2000) systematisering av populistisk, filosofisk och marknadsdriven byråkratikritik. Ett av de mest omtalade fallen i regleringsdiskussionen har varit den s.k. whiskey-gaten, där regionförvaltningsverkets tjänsteman övertolkade alkohollagstiftningen och påtvingade regleringen på företag och individer. Handlandet fick regeln att verka arkaisk och tillämpningen enkelspårig.

I populistiska anklagelser ses byråkraten som en tjänsteivrig tolkare av lag och norm till punkt och pricka utan bondförnuft. Genom publicitet i medier trappas enskilda fall av överdriven reglering upp till anklagelser om byråkrativälde och förtryckande stat. De populistiska utspelen av byråkratikritik leder sällan till konkreta politiska förslag eller åtgärder. Att vara medveten om denna form av byråkratikritik är viktigt eftersom de i all fall till synes oförnuftiga fallen av övertolkning berättigar och sporrar till en systematisk byråkratikritisk politik.

Den populistiska kritiken har nog ett värde i och med att publicitet tvingar förvaltningsinrättningarna att överse och ifrågasätta processer och regeltolkning. Samtidigt kan en ständig risk att blottas i sociala medier dock leda till ännu mera stringent regeltolkning av tjänstemannen i syftet att gardera sig mot kritik.

Byråkrati som hinder för självuppfyllelse

Avbyråkratisering som politik har drivits av samtliga riksdagspartier med Samlingspartiet och Centern i spetsen med uttryckliga avregleringskampanjer. Miljöminister Sanni Grahn-Laasonen har figurerat som en framträdande avreglerare och självutnämnt sitt parti som ”Finlands ledande avregleringsparti”.

Den politiska konsensusen kring avbyråkratisering är framträdande i partiernas valprogram men också i parlamentariska arbetet. Arbetsgruppen för avveckling av lagar och regler, som tillsattes av statsminister Alexander Stubb (Saml.) i oktober 2014 och bestod av samtliga partier i riksdagen, lämnade i början av mars en lista till riksdagsgruppernas ordförande på 400 lagar och regler att avveckla. I dagens konfliktfyllda politiska klimat är det beskrivande av det rådande byråkratiaversionerna att partierna uppnått konsensus i frågan. Detta konsensus kan förklaras dels med att den byråkratikritiska politiken drivs i termer av bättre reglering, med syftet att öka regleringens och lagberedningens kvalitet. Att stöda kvalitet och rationalitet i reglering är givetvis en självklarhet, vilket stärker samstämmigheten över partigränserna.

Rötterna till konsensusen kan även sökas på mer filosofiska grunder. Argumenteringen bygger ofta på att framställa reglering som förhinder för individers och organisationers möjlighet till självuppfyllelse och eftersträvan av mål och drömmar. Detta frihetselement i byråkratikritiken hittas i både den liberala och också marxistiska demokratitraditionen.

Trots att den liberala demokratiidén tar avstamp i en negativ frihet dvs. avsaknad av förtryck eller förhinder för individen, och den klassiska marxistiska demokratiidén i en positiv frihet dvs. möjlighet till handling för individen, delar de båda diskurserna kritiken mot maktkoncentration hos staten (Held, 2006). Därför är det inte överraskande att partierna uppnått konsensus i ett löst definierat arbetet för bättre reglering. Däremot garanterar de olika frihetsvärdena att samstämmighet om enskilda åtgärder knappast uppnås bland partierna.

Ser man till de stora partiernas valprogram finner man schablonartad byråkratikritisk argumentering som bygger på populistisk retorik kryddat med frihetsbetonande argument. Byråkrati porträtteras som mobbning av medborgarna. Samlingspartiet eggar till ihärdig kamp mot byråkratin som trakasserar medborgarna. I liknande ordalag tar Sannfinländarna fasta på förordningen om glesbygdens avloppsvattensystem och skriver i sitt valprogram att ”… onödig reglering kan ses som mobbning.” Centern däremot ser problem i det finländska samhällsklimatet och menar att finländare inte behöver en ”enorm uppsättning normer, utan större ömsesidigt förtroende.” Förtroende önskas säkerligen av de flesta, men anmärkningsvärt i Centerns teser är att normer och reglering porträtteras som något motsatt till att komma överens.

Byråkrati knäcker näringslivet

Ett tredje flöde i byråkratiseringsdiskussionen är den marknadsdrivna byråkratikritiken där två spår av argumentation kan identifieras. Dels bygger kritiken på uppfattningar om att reglering i sig tyglar entreprenörskap och hämmar investeringar. Den andra bärande tanken är att byråkratins funktionslogik saknar företagsvärldens flexibilitet, frihet och kreativitet. Byråkrati betraktas som en relik att avskaffa för att skapa ett agilt och manövrerbart Finland.

Den marknadsdrivna kritiken är närvarande i de stora partiernas valprogram. Centernmålar upp byråkrati som hinder för välfärd och kreativitet och påpekar att partiet vill ”avveckla onödig byråkrati och främja ett nytt slags försökskultur för att säkerställa förutsättningarna för vår välfärd”. Partiet vill slopa ”onödiga normer” och önskar att en ”smidig förvaltning” som en konkurrensfördel för Finland. Förvaltningen skall ”möjliggöra istället för att bromsa”. SDP presenterar avvecklingen av normer som ett medel för att skapa tillväxt. ”Ansöknings- och besvärsköerna måste avlägsnas, tillståndsprocesserna bli snabbare och entydigare, vi bör minska motstridiga beslut av olika myndigheter och underlätta möjligheterna att starta upp företagsamhet i Finland.” SDP påminner dock om att avbyråkratisering inte skall hota ”kampen mot den gråa ekonomin, säkerheten eller arbets- och miljöskyddets nivå”.

Samlingspartiet önskar däremot något ironiskt att införa en regel för att reglera reglering. Partiet vill för varje ny form av reglering avverka två och motverka sysselsättningshämmande EU-reglering. Samlingspartiet presenterar också konkreta förslag om hur byråkratin kunde tyglas. Ett obundet organ kunde införas för att granska regleringens kvalitet och bedöma dess effektivitet och ändamålsenlighet. Utöver detta önskar partiet införa starkare ex-ante evaluering för att bedöma hur ny reglering skulle inverkan på näringslivets verksamhetsförutsättningar. Detta förslag verkar Samlingspartiet ha snappat upp av Europeiska kommissionen och OECD, som talat varmt för dylika mekanismer.

Europeiska kommissionen och den rationella drömmen

Avreglering som politik är inget unikt för Finland. Den Europeiska kommissionen är en drivande kraft bakom diskussionen om bättre reglering tillsammans med OECD. Under 2000-talet har bättre reglering kommit att formas till ett eget policyområde med växande betydelse, vilket illustreras av att kommission första vice ordförande Frans Timmermans ansvarar för bättre reglering i unionen.

Politiken för bättre reglering av både EU-kommissionen och i förslagen av bl.a. Samlingspartiet bygger på en rationalistisk uppfattning om lagberedning där ex-ante evaluering säkerställer en korrekt interventionslogik och implementeringen evalueras ex-post för att skapa kunskap som återkopplas till framtida beredning. Tala m.fl. (2011) menar att de rationalistiska idealen bakom bättre reglering är svårförenliga med lagberedning i praktiken. Osäkerhet, instrumentell nytta av själva beredningsprocessen och regleringens stigberoende är faktorer som förbises i idealmodellen. Reglering uppkommer inte i ett vakuum, utan formas i samverkan med intressenter och jämkas för att vara förenlig med rådande reglering.

Idealen framförda under begreppet bättre reglering är även svårförenliga med politisk styrning i och med att de bygger på antaganden om teknisk rationalitet, vilket politisk styrning per definition inte gör. Paradoxalt nog riskerar förhandsgranskning av reglering tröga till lagstiftningsproceduren. En dröm om rationell samhällsstyrning är tilltalande, men man kan fråga sig om hur realistiskt det är att på förhand bedöma konsekvenser av reglering.

Byråkrati och offentliga sektorns mångtydiga värdegrund

Den populistiska, filosofiska och marknadsdrivna byråkratikritiken har bidragit till utformandet av avreglering som politik med stärkta tonfall inför riksdagsvalet 2015. Ser man till de stora partiernas valprogram är den marknadsdrivna kritiken speciellt framträdande. Byråkrati och reglering porträtteras som bromsar för samhällelig utveckling, sysselsättning, förtroende och välfärd. I den konkurrenskraftsorienterade diskussionen lyser byråkratins värde för det politisk samhällsstyrning med sin frånvaro. Lennart Lundquists (1991) överskådliga kategorisering av byråkratin i tjänst hos det representativa politiska systemet, medborgaren och ett normativt demokratiideal belyser dess värden, men klargör även dess inbördes spänningar.

Styrning genom hårda instrument som lag och reglering kritiseras ofta berättigat för avsaknad av responsivitet. Responsivitiet som man möjligen kan uppnå genom alternativa styrningssätt som managerialism och frivillig självreglering medför sannolikt en mer dynamisk och effektiv samhällsstyrning. Flexibilitet kan för medborgaren innebära snabb och problemfri behandling i enkla ärenden. Responsivitet gentemot medborgaren har även ett demokratiskt värde i och med att interaktion med förvaltningen är utöver det representativa systemet ett viktigt sätt för medborgaren att påverka.

Dessutom kan byråkratins interna rationalitet, som har en välkänd förmåga att börja fokusera på medlens rationalitet och tappa det väsentliga målet ur siktet, förstås ställa till med problem. Detta kända byråkratikritiska koncept med benämningen byråkratins järnbur skall förstås tyglas för att tillhandahålla byråkratin dess roll i styret av samhället.

Samtidigt är byråkratin det lämpligaste instrument för garanterande av jämlik behandling av medborgare. Lag och reglering säkerställer även fulländande av de politiska målen spikade i demokratisk procedur, vilket ger möjlighet till demokratisk ansvarsutkrävning på representanter i fall man ogillat beslutet. Förvaltningen har med andra ord en spänningsfylld utgångspunkt i att balansera mellan krav från det politiska systemet, medborgaren och demokratins grundvärderingar. Det är knepigt att agera lyhörd utförare av politiska beslut, vara responsiv till medborgare och säkerställa rättvis och opartisk behandling.

Byråkratin har sina brister och reglering lämpar sig illa för styrningen av alla politikområden. Men framför allt i den politiska diskussionen som förs av partier borde förslagen beakta byråkratins värden för det politiska styret av samhället. Då reglering genom lag och förordning har ökat markant är det nödvändigt att föra en diskussion kring regleringens gränser. För undvika kasta ut barnet med badvattnet borde man komma bort från ältande i enskilda fall av tokig reglering och istället balansera diskussionen om avreglering med byråkratins värden för olika aktörer och det demokratiska idealet. Politiken om den bättre regleringen borde leva upp till sitt namn.

Jaakko Hillo studerar statskunskap på Helsingfors universitet och skriver sin pro gradu -avhandling om innovationspolitik.

Isak Vento är doktorand i statskunskap på Helsingfors universitet. Hans avhandling handlar om förvaltningsreformers inverkan på legitimiteten av politikens utformning och tillämpning.

Källor

Du Gay, P. (2000). In praise of bureaucracy. SAGE Publications.

Held, D. (2006). Models of Democracy. Third edition, Polity Press.

Lundquist, L. (1991). Förvaltning och demokrati. Norstedts Juridikförlag.

Tala, J., Rantala, K. & Pakarinen, A. (2011). Paremman sääntelyn kriittinen arviointi -tutkimushanke: kooste keskeisistä tutkimustuloksista. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, Verkkokatsauksia 21/2011.

Julkaisu Avreglering som politik: Den finländska byråkratikritikens innehåll och begränsingar inför riksdagsvalet 2015 ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.