Diskussionen om överflödig byråkrati har fått stärkta tonfall inför riksdagsvalet. Jaakko Hillo och Isak Vento analyserar vilka idéer som ligger i grunden för diskussionen och vilka följder byråkratikritik som politik kan medföra för demokratisk samhällsstyrning.
Whiskey, tomtebloss, artesanöl och råmjölk. Tre av dessa gör en fredagskväll festlig, medan alla fyra blivit politiska käpphästar och symboler för växande byråkratiaversion i den finländska politiska debatten. Inför riksdagsvalet har en regelrätt avregleringspolitik igen utformats bland samtliga partier. Strävan att avverka byråkrati kommer till uttryck i valprogram och valkampanjer, men också i sedvanlig parlamentarisk arbetsordning.
Diskussionen om avreglering är inget nytt. Den myntades i modern mening under 1980-talet, då den i Finland kom att kallas ”normtalko”. Då reglering genom lag och förordning rent numeriskt ökat markant de senaste årtiondena är en diskussion om regleringens gränser både nödvändig och relevant. En pålitlig, enkelt och effektiv administration är grundläggande för demokratisk samhällsstyrning och betydande för ett välmående näringsliv.
Regleringsdiskussionen har dock en tendens att övergå från substansfrågor på politikens olika delområden till allmänna politiska utspel om uppluckrandet av byråkrati utan hänsyn till byråkratins positiva sidor. För en fruktsam diskussion om byråkratins roll i samhället är det nödvändigt att beakta byråkratins värde för det politiska styret och urskilja de olika idéerna som ligger i förgrunden för byråkratikritisk argumentering.
Byråkrati som nagel i ögat
Regleringsdiskussionen verkar följa du Gay’s (2000) systematisering av populistisk, filosofisk och marknadsdriven byråkratikritik. Ett av de mest omtalade fallen i regleringsdiskussionen har varit den s.k. whiskey-gaten, där regionförvaltningsverkets tjänsteman övertolkade alkohollagstiftningen och påtvingade regleringen på företag och individer. Handlandet fick regeln att verka arkaisk och tillämpningen enkelspårig.
I populistiska anklagelser ses byråkraten som en tjänsteivrig tolkare av lag och norm till punkt och pricka utan bondförnuft. Genom publicitet i medier trappas enskilda fall av överdriven reglering upp till anklagelser om byråkrativälde och förtryckande stat. De populistiska utspelen av byråkratikritik leder sällan till konkreta politiska förslag eller åtgärder. Att vara medveten om denna form av byråkratikritik är viktigt eftersom de i all fall till synes oförnuftiga fallen av övertolkning berättigar och sporrar till en systematisk byråkratikritisk politik.
Den populistiska kritiken har nog ett värde i och med att publicitet tvingar förvaltningsinrättningarna att överse och ifrågasätta processer och regeltolkning. Samtidigt kan en ständig risk att blottas i sociala medier dock leda till ännu mera stringent regeltolkning av tjänstemannen i syftet att gardera sig mot kritik.
Byråkrati som hinder för självuppfyllelse
Avbyråkratisering som politik har drivits av samtliga riksdagspartier med Samlingspartiet och Centern i spetsen med uttryckliga avregleringskampanjer. Miljöminister Sanni Grahn-Laasonen har figurerat som en framträdande avreglerare och självutnämnt sitt parti som ”Finlands ledande avregleringsparti”.
Den politiska konsensusen kring avbyråkratisering är framträdande i partiernas valprogram men också i parlamentariska arbetet. Arbetsgruppen för avveckling av lagar och regler, som tillsattes av statsminister Alexander Stubb (Saml.) i oktober 2014 och bestod av samtliga partier i riksdagen, lämnade i början av mars en lista till riksdagsgruppernas ordförande på 400 lagar och regler att avveckla. I dagens konfliktfyllda politiska klimat är det beskrivande av det rådande byråkratiaversionerna att partierna uppnått konsensus i frågan. Detta konsensus kan förklaras dels med att den byråkratikritiska politiken drivs i termer av bättre reglering, med syftet att öka regleringens och lagberedningens kvalitet. Att stöda kvalitet och rationalitet i reglering är givetvis en självklarhet, vilket stärker samstämmigheten över partigränserna.
Rötterna till konsensusen kan även sökas på mer filosofiska grunder. Argumenteringen bygger ofta på att framställa reglering som förhinder för individers och organisationers möjlighet till självuppfyllelse och eftersträvan av mål och drömmar. Detta frihetselement i byråkratikritiken hittas i både den liberala och också marxistiska demokratitraditionen.
Trots att den liberala demokratiidén tar avstamp i en negativ frihet dvs. avsaknad av förtryck eller förhinder för individen, och den klassiska marxistiska demokratiidén i en positiv frihet dvs. möjlighet till handling för individen, delar de båda diskurserna kritiken mot maktkoncentration hos staten (Held, 2006). Därför är det inte överraskande att partierna uppnått konsensus i ett löst definierat arbetet för bättre reglering. Däremot garanterar de olika frihetsvärdena att samstämmighet om enskilda åtgärder knappast uppnås bland partierna.
Ser man till de stora partiernas valprogram finner man schablonartad byråkratikritisk argumentering som bygger på populistisk retorik kryddat med frihetsbetonande argument. Byråkrati porträtteras som mobbning av medborgarna. Samlingspartiet eggar till ihärdig kamp mot byråkratin som trakasserar medborgarna. I liknande ordalag tar Sannfinländarna fasta på förordningen om glesbygdens avloppsvattensystem och skriver i sitt valprogram att ”… onödig reglering kan ses som mobbning.” Centern däremot ser problem i det finländska samhällsklimatet och menar att finländare inte behöver en ”enorm uppsättning normer, utan större ömsesidigt förtroende.” Förtroende önskas säkerligen av de flesta, men anmärkningsvärt i Centerns teser är att normer och reglering porträtteras som något motsatt till att komma överens.
Byråkrati knäcker näringslivet
Ett tredje flöde i byråkratiseringsdiskussionen är den marknadsdrivna byråkratikritiken där två spår av argumentation kan identifieras. Dels bygger kritiken på uppfattningar om att reglering i sig tyglar entreprenörskap och hämmar investeringar. Den andra bärande tanken är att byråkratins funktionslogik saknar företagsvärldens flexibilitet, frihet och kreativitet. Byråkrati betraktas som en relik att avskaffa för att skapa ett agilt och manövrerbart Finland.
Den marknadsdrivna kritiken är närvarande i de stora partiernas valprogram. Centernmålar upp byråkrati som hinder för välfärd och kreativitet och påpekar att partiet vill ”avveckla onödig byråkrati och främja ett nytt slags försökskultur för att säkerställa förutsättningarna för vår välfärd”. Partiet vill slopa ”onödiga normer” och önskar att en ”smidig förvaltning” som en konkurrensfördel för Finland. Förvaltningen skall ”möjliggöra istället för att bromsa”. SDP presenterar avvecklingen av normer som ett medel för att skapa tillväxt. ”Ansöknings- och besvärsköerna måste avlägsnas, tillståndsprocesserna bli snabbare och entydigare, vi bör minska motstridiga beslut av olika myndigheter och underlätta möjligheterna att starta upp företagsamhet i Finland.” SDP påminner dock om att avbyråkratisering inte skall hota ”kampen mot den gråa ekonomin, säkerheten eller arbets- och miljöskyddets nivå”.
Samlingspartiet önskar däremot något ironiskt att införa en regel för att reglera reglering. Partiet vill för varje ny form av reglering avverka två och motverka sysselsättningshämmande EU-reglering. Samlingspartiet presenterar också konkreta förslag om hur byråkratin kunde tyglas. Ett obundet organ kunde införas för att granska regleringens kvalitet och bedöma dess effektivitet och ändamålsenlighet. Utöver detta önskar partiet införa starkare ex-ante evaluering för att bedöma hur ny reglering skulle inverkan på näringslivets verksamhetsförutsättningar. Detta förslag verkar Samlingspartiet ha snappat upp av Europeiska kommissionen och OECD, som talat varmt för dylika mekanismer.
Europeiska kommissionen och den rationella drömmen
Avreglering som politik är inget unikt för Finland. Den Europeiska kommissionen är en drivande kraft bakom diskussionen om bättre reglering tillsammans med OECD. Under 2000-talet har bättre reglering kommit att formas till ett eget policyområde med växande betydelse, vilket illustreras av att kommission första vice ordförande Frans Timmermans ansvarar för bättre reglering i unionen.
Politiken för bättre reglering av både EU-kommissionen och i förslagen av bl.a. Samlingspartiet bygger på en rationalistisk uppfattning om lagberedning där ex-ante evaluering säkerställer en korrekt interventionslogik och implementeringen evalueras ex-post för att skapa kunskap som återkopplas till framtida beredning. Tala m.fl. (2011) menar att de rationalistiska idealen bakom bättre reglering är svårförenliga med lagberedning i praktiken. Osäkerhet, instrumentell nytta av själva beredningsprocessen och regleringens stigberoende är faktorer som förbises i idealmodellen. Reglering uppkommer inte i ett vakuum, utan formas i samverkan med intressenter och jämkas för att vara förenlig med rådande reglering.
Idealen framförda under begreppet bättre reglering är även svårförenliga med politisk styrning i och med att de bygger på antaganden om teknisk rationalitet, vilket politisk styrning per definition inte gör. Paradoxalt nog riskerar förhandsgranskning av reglering tröga till lagstiftningsproceduren. En dröm om rationell samhällsstyrning är tilltalande, men man kan fråga sig om hur realistiskt det är att på förhand bedöma konsekvenser av reglering.
Byråkrati och offentliga sektorns mångtydiga värdegrund
Den populistiska, filosofiska och marknadsdrivna byråkratikritiken har bidragit till utformandet av avreglering som politik med stärkta tonfall inför riksdagsvalet 2015. Ser man till de stora partiernas valprogram är den marknadsdrivna kritiken speciellt framträdande. Byråkrati och reglering porträtteras som bromsar för samhällelig utveckling, sysselsättning, förtroende och välfärd. I den konkurrenskraftsorienterade diskussionen lyser byråkratins värde för det politisk samhällsstyrning med sin frånvaro. Lennart Lundquists (1991) överskådliga kategorisering av byråkratin i tjänst hos det representativa politiska systemet, medborgaren och ett normativt demokratiideal belyser dess värden, men klargör även dess inbördes spänningar.
Styrning genom hårda instrument som lag och reglering kritiseras ofta berättigat för avsaknad av responsivitet. Responsivitiet som man möjligen kan uppnå genom alternativa styrningssätt som managerialism och frivillig självreglering medför sannolikt en mer dynamisk och effektiv samhällsstyrning. Flexibilitet kan för medborgaren innebära snabb och problemfri behandling i enkla ärenden. Responsivitet gentemot medborgaren har även ett demokratiskt värde i och med att interaktion med förvaltningen är utöver det representativa systemet ett viktigt sätt för medborgaren att påverka.
Dessutom kan byråkratins interna rationalitet, som har en välkänd förmåga att börja fokusera på medlens rationalitet och tappa det väsentliga målet ur siktet, förstås ställa till med problem. Detta kända byråkratikritiska koncept med benämningen byråkratins järnbur skall förstås tyglas för att tillhandahålla byråkratin dess roll i styret av samhället.
Samtidigt är byråkratin det lämpligaste instrument för garanterande av jämlik behandling av medborgare. Lag och reglering säkerställer även fulländande av de politiska målen spikade i demokratisk procedur, vilket ger möjlighet till demokratisk ansvarsutkrävning på representanter i fall man ogillat beslutet. Förvaltningen har med andra ord en spänningsfylld utgångspunkt i att balansera mellan krav från det politiska systemet, medborgaren och demokratins grundvärderingar. Det är knepigt att agera lyhörd utförare av politiska beslut, vara responsiv till medborgare och säkerställa rättvis och opartisk behandling.
Byråkratin har sina brister och reglering lämpar sig illa för styrningen av alla politikområden. Men framför allt i den politiska diskussionen som förs av partier borde förslagen beakta byråkratins värden för det politiska styret av samhället. Då reglering genom lag och förordning har ökat markant är det nödvändigt att föra en diskussion kring regleringens gränser. För undvika kasta ut barnet med badvattnet borde man komma bort från ältande i enskilda fall av tokig reglering och istället balansera diskussionen om avreglering med byråkratins värden för olika aktörer och det demokratiska idealet. Politiken om den bättre regleringen borde leva upp till sitt namn.
Jaakko Hillo studerar statskunskap på Helsingfors universitet och skriver sin pro gradu -avhandling om innovationspolitik.
Isak Vento är doktorand i statskunskap på Helsingfors universitet. Hans avhandling handlar om förvaltningsreformers inverkan på legitimiteten av politikens utformning och tillämpning.
Källor
Du Gay, P. (2000). In praise of bureaucracy. SAGE Publications.
Held, D. (2006). Models of Democracy. Third edition, Polity Press.
Lundquist, L. (1991). Förvaltning och demokrati. Norstedts Juridikförlag.
Tala, J., Rantala, K. & Pakarinen, A. (2011). Paremman sääntelyn kriittinen arviointi -tutkimushanke: kooste keskeisistä tutkimustuloksista. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, Verkkokatsauksia 21/2011.
