”Toiset äänet” on katsottavissa verkossa DocPoint-dokumenttielokuvafestivaalien ajan 31.1.-6.2.2022.

Muistavatko kaikki vielä lähihistorian fantastiseksi kutsutun yliopistojen säädösuudistuksen? Vuonna 2009 hyväksyttiin vuonna 2010 voimaan astunut yliopistolaki, jolla kumottiin vuoden 1997 yliopistolaki. Uudella lailla mahdollistettiin yliopistojen toiminta itsenäisinä oikeushenkilöinä, siirrettiin henkilöstö virkasuhteista työsuhteisiin, uudistettiin yliopistojen sisäisiä päätöksentekorakenteita ja vahvistettiin taloudellisen ja henkilöstöautonomian kehyksiä.

Elokuva ”Toiset äänet” sysää katselijan aistit yliopistomaailmaan arkeen ja yliopistolakiuudistukseen. Elokuva ottaa syvästi kantaa paradokseihin, joiden annetaan ymmärtää juontuvan yliopistolaista ja sen seurauksista. Annika Grofin ohjaama dokumentaarinen elokuva yliopistoista palauttaa ääni- ja kuvamaisemilla mieleen, mitä kaikkea yliopistouudistus sisälsi.

Elokuva ottaa syvästi kantaa paradokseihin, joiden annetaan ymmärtää juontuvan yliopistolaista ja sen seurauksista.

Dokumentin eri vaiheissa puoliyhdeksän uutisten ankkurit luettelevat uudistuksen pääkohdat selkeän sujuvasti, ja välillä kuullaan eduskuntakeskustelujen intohimoisia kannanottoja ja väittelyä yliopistolaista sekä puolesta että vastaan. Dokumentin Arkadianmäellä kuvatuista osuuksista katsojille välittyy, mitä eduskuntasalissa puhuttiin ja miksi laista kiisteltiin.

Elokuvassa on myös näkyvässä roolissa henkilökuvina Helsingin yliopiston oikeushistorian emeritusprofessori Jukka Kekkonen, sosiologi Lena Näre, tutkijatohtori Taina Saarikivi ja yliopistonlehtori Gaela Kereyel.

Mitä yliopistoille tapahtui?

Yliopistolain myötä valtionomistuksessa olleet yliopistot saivat käytännössä itse valita joko julkisoikeudellisen oikeushenkilömuodon tai yliopistosäätiön. Yliopistojen hallinto on siksi lähtenyt eriytymään, kun se aiemmin oli yhdenmukaisesti säänneltyä. Dokumentissa olisi voitu käsitellä enemmänkin tämän juridisen muutoksen taustoja.

Olisi ollut erittäin mielenkiintoista käsitellä enemmän sitä, millaisia tapahtumaketjuja yliopistolain uudistuksen taustalla oli ja kysyä, miksi vain kaksi yliopistoa – Aalto ja Tampereen teknillinen yliopisto – päätyivät säätiömuotoon, kun taas kaikki muut valitsivat julkisoikeudellisen organisaatiomuodon.

Säätiöyliopistoissa voi olla kokonaan ulkopuolisista koostuva hallitus, jos yliopisto niin itse haluaa. Julkisoikeudellisissa yliopistoissa taas edellytetään, että vähintään 40 prosenttia kokoonpanosta on yliopiston ulkopuolisia jäseniä. Tämä tarkoittaa, että hallituksessa voi istua myös yliopiston työntekijöitä, joita säätiöyliopistoissa on harvemmin ollut. Niin ikään laajemmalle yleisölle olisi voinut olla mielenkiintoista, mutta myös tärkeää selventää minkälaisia valtuuksia ja velvoitteita yliopistojen johdolla on, ja mitä yliopiston rehtori ja sen hallitus tekevät.

Yliopiston hallituksen valitsema rehtori johtaa kaikkia yliopiston toimintoja ja käyttää laajaa yleistoimivaltaa. Rehtori esimerkiksi valitsee yliopiston johtohenkilöstön, ellei ole delegoinut asiaa eteenpäin jollekin toiselle johtajalle. Suoraan rehtorin alla työskentelevät johtajat ja asiantuntijat, kuten esimerkiksi opetuksesta ja tutkimuksesta vastaavat vararehtorit, valitsee kuitenkin hallitus. Hallitus hyväksyy strategian ja käyttää taloudellista valtaa hyväksymällä talousarvion. Hallitus hyväksyy myös sisäisen organisaation ja yliopiston säännöt.

Dokumentti lähestyy yliopistojen muutosprosesseja henkilökuvien kautta.

Julkisoikeudellisten ja säätiöyliopistojen hallinto eriytyi myös sen suhteen, miten yliopiston hallitus valitaan. Julkisoikeudellisissa yliopistoissa hallituksen ulkopuoliset jäsenet valitsee yliopiston sisäinen toimielin ja se myös vahvistaa yliopiston sisäisillä vaaleilla yliopistolaisista valitut jäsenet. Säätiössä kuullaan säätiön perustajia, ja sen jälkeen kollegiota vastaava toimielin nimittää säätiöyliopiston hallituksen jäsenet.

Johtajavaltaisuus ja ylipistodemokratia ovat elokuvan pääteemoja, joten näiden asioiden taustoitukselle olisi ollut tarvetta.

Dokumentti lähestyy yliopistojen muutosprosesseja henkilökuvien kautta. Kekkosen vaalityötä kansanedustajaehdokkaana vuoden 2019 eduskuntavaaleissa – joka paikoitellen näyttäytyy yhden miehen sotana yliopistolakia vastaan – kuvataan paljon.

Mitä seurauksia yliopistolailla oli?

Yliopistot ovat perusluonteeltaan tiedeyhteisöjä. Yliopistolain myötä kaikki yliopistot lähtivät rakentamaan noin kymmenisen vuotta sitten uusia hallinto- ja johtamisrakenteita. Sen seurauksena yliopistojen sisäiset valtapositiot ja -asetelmat ovat väistämättä muuttuneet ja niiden heijastusvaikutukset ovat alkaneet näkyä. Yliopistojen niin sanotusta kolmikantaperiaatteesta, jossa tutkijat, opettajat ja hallinnon työntekijät ovat tasasuhtaisesti edustettuina eri toimielimissä, pitkälti luovuttiin.

Yliopistolailla muutettiin esimerkiksi henkilöstön asema viranhaltijoista työntekijöiksi. Tämä tarkoittaa, ettei henkilöstövalintoja juuri tarvitse perustella.

Dokumentti käsittelee yliopiston sisäistä maailmaa ja myös sitä, minkälaisia ravisuttavia seuraamuksia yliopistojen valtionrahoitusleikkauksilla koettiin olevan eritoten maan suurimmassa yliopistossa. Helsingin yliopiston henkilöstön erittäin laajoista irtisanomisista teki päätökset yliopisto itse. Vuoden 2015 aikana käytyjen yhteistoimintaneuvottelujen päätteeksi yliopisto irtisanoi vuoden 2016 alussa yhteensä 371 työntekijää, joista 48 kuului opetus- ja tutkimushenkilöstöön ja 323 muuhun henkilöstöön.

Elokuvassa mennään pintaa syvemmälle ja annetaan yksilöille äänet ja omat kasvot.

Lisäksi henkilöstövähennyksiä tapahtui määräaikaisten työsopimuksen päättämisen vuoksi. Irtisanomisia tapahtui samoihin aikoihin myös Aalto-yliopistossa (yhteensä 141), mutta toisin kuin Helsingin yliopiston tapauksessa, henkilöstövähennykset eivät kohdistuneet professorikuntaan.

Yliopistoilla on laajat autonomian kehykset ja perustuslain takaamat opetuksen ja tutkimuksen vapaudet. Yliopistolaki vahvisti yliopistojen henkilöstöautonomiaa, mikä tarkoittaa, että monesta aiemmin lailla säännellyistä asioista päättää yliopisto itse itsenäisenä työnantajana. Vain professorin nimike ja tehtävät sekä eräitä muita professorin nimitykseen liittyviä asioita mainitaan laissa.

Sen sijaan professorin kelpoisuuden määritteleminen tapahtuu yliopiston omissa säännöissä. Yliopistot voivat harjoittaa itsenäistä henkilöstöpolitiikkaa aiempaa laaja-alaisemmin. Henkilöstön palvelussuhteisiin ja yliopistojen talouteen liittyy paljon kompleksisuutta.

Elokuvassa mennään pintaa syvemmälle ja annetaan yksilöille äänet ja omat kasvot. Vastalauseena yliopistolaille tuhatkunta opiskelijaa valtasi Helsingin yliopiston hallintorakennuksen. Kamera kulkee elokuvassa vauhdikkaasti tapahtumasta toiseen ja erilaisiin vallankäytön ilmentymiin.

Lähestyvän junan ujeltava ääni ilmaisee niitä uhkaavia tuntemuksia ja odotusta tulevista päätöksistä, joita yliopiston työntekijät ovat kohdanneet.

Parhainta taiteellista antia on, kun tutkijatohtori Taina Saarikivi sanoittaa ja luo äänimaisemaa yksilöiden tuntemuksille, kokemuksille ja kohtaloillekin. Hän kertoo, miten oli tuntenut pakottavan tarpeen tehdä musiikkikappale yli viidelle sadalle yliopistosta irtisanotulle työntekijälle. Hän havainnollistaa päätösten uhkaa viemällä katsojan metroasemalle. Lähestyvän junan ujeltava ääni ilmaisee niitä uhkaavia tuntemuksia ja odotusta tulevista päätöksistä, joita yliopiston työntekijät ovat kohdanneet.

Elokuvassa mennään myös professorin työhuoneeseen, yliopiston historialliseen kirjastoon, muihin työtiloihin ja seuraamaan sisäistä yliopistopalaveria, jossa pähkäillään muun muassa opinnäytetyön supistamista 30 opintopisteen laajuiseksi, jotta opiskelijat valmistuisivat nopeammin. Opintopisteiden karsiminen vaatii yhteistä pohdintaa.

Elokuva on pääosin kuvattu talvella; kansainvälinen vieraileva professori liukastuu Suomen talvessa pohtiessaan yliopiston muutosta. Lopuksi tulee kevät ja kesä. On kaunista, mutta taustalla on valtava myllerrys.

Yliopistohenkilöstön palo omaan työhön

Pitkähköä dokumenttia olisi voinut leikata tiiviimmäksi. On vaikea sanoa, kuvaako yliopiston arkipäiväisyyden dokumentointi muita kuin yliopistolaisia itseään.

Yliopistojen kanssa yhteistyötä tekevät kumppanit odottavat, että yliopistot toteuttavat tieteellistä tehtäväänsä. Niillä on oma erityinen tehtävänsä ja roolinsa. Yliopistojen kumppanit eivät odota, että yliopisto yrittää olla yritys. Tämä pitkähkön elokuvan loppumetrien sitaatti sopii erinomaisesti aikaan, jossa yliopistotutkijat tälläkin hetkellä elävät: ”Sitä tutkimusta tehdään vimmatusti ja pontevasti jossain kellareissa, baareissa, olohuoneissa, ihmisistä tutkimuksen paloa ei voi nyhtää pois.”

HT Vuokko Kohtamäki toimii yliopistonlehtorina Tampereen yliopiston johtamisen ja talouden tiedekunnassa. Hän on erikoistunut korkeakoulututkimuksessaan korkeakoulujen hallintoon.

Julkaisu DocPoint-arvio: Istuuko yliopistoon johtajavaltaisuus? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Toteutumassa oleva sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistus tuo muassaan hyvinvointialueet. Kuntien tehtävät vähenevät, mutta aluehallinnon asetelma sakenee entisestään. Esimerkiksi elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset, aluehallintovirastot ja maakuntien liitot jatkavat entisellään. Rajojen ja toimivaltojen sekavuus lisääntyy.

Nyt tarjolla oleva sote-malli ei ole ainoa mahdollinen. Jos katsottaisiin kokonaisuutta, alue- ja paikallishallintoa voitaisiin uudistaa ainakin viidellä tavalla. Kutsun vaihtoehtoja kuntavaltioksi, maakuntavaltioksi, vain valtioksi, yhdistelmävaltioksi ja liikkeessä olevaksi valtioksi. Kaikissa vaihtoehdoissa on yhteistä, että vaativin erikoissairaanhoito organisoitaisiin viidellä erityisvastuu- eli Erva-alueella, joiden keskuksina ovat yliopistosairaalat.

Nyt tarjolla oleva sote-malli ei ole ainoa mahdollinen.

Mallit ovat tietenkin vain ajatusleikkejä, mutta perustan ne pitkäaikaiseen kokemukseeni aluekehittämisen parissa. Minulla on myös käytännön kokemusta, sillä vuosituhannen vaihteessa olin kolme kautta Vaasan kaupunginvaltuustossa ja yhden kauden Vaasan kaupunginhallituksessa. Mielestäni on korkea aika puntaroida, minkälaisia hallintokokonaisuuksia voisi syntyä, jos ei edettäisi yksittäisratkaisujen avulla.

Kuntavaltio

Mikäli aluehallinnon kokonaisuuden selkeyttäminen osoittautuu mahdottomaksi, voidaan aluehallinto myös lakkauttaa. Tämän jälkeen kansalaisten peruspalvelujen organisoinnista ja järjestämisestä sekä aluekehittämisestä vastaisivat yhteistyössä valtion keskushallinto ja kunnat.

Kuntien merkitys olisi niin suuri, että voitaisiin puhua kuntavaltiosta. Kuntien laaja-alainen vastuu edellyttäisi radikaalia kuntien yhdistämistä. Jäljelle jäisi noin 50 kuntaa.

Siirryttäisiin vaalikauden mittaisiin kuntaohjelmiin, joiden sisällöstä valtuutetut päättäisivät ja joiden lähtökohdista neuvottelut valtion kanssa käytäisiin. Tätä on suurimmilla kaupunkiseuduilla jo harjoiteltu maankäyttöä, asumista ja liikennettä koskevien MAL-sopimusten yhteydessä.

Mikäli aluehallinnon kokonaisuuden selkeyttäminen osoittautuu mahdottomaksi, voidaan aluehallinto myös lakkauttaa.

Lopullinen ohjelma-asiakirja vahvistettaisiin kunnan ja maan hallituksen yhteisen neuvottelun tuloksena.  Siinä sovittaisiin neljän vuoden budjettikehyksestä sekä päätettäisiin kunnan ja valtion välinen rahanjako. Asiakirjan perusteella kuntien ja valtion budjettiprosesseihin tulisi enemmän jatkuvuutta ja ennustettavuutta.

Ohjelmallisuus toisi kunnallisvaalikamppailuun uutta kiinnostavuutta. Vanhojen itsestäänselvyyksien toistaminen ja kaiken hyvän ja kauniin edistäminen eivät enää riittäisi vaaliviesteiksi. Kuntapoliitikot joutuisivat myös miettimään, mikä on valtakunnan politiikan ja kuntapolitiikan ero ja toisaalta millä tavoin ne kytkeytyvät toisiinsa.

Kuntavaltiossa kunta- ja eduskuntavaalit olisi järjestettävä samaan aikaan, koska kuntien ja valtion väliset neuvottelut olisi tarkoituksenmukaista käydä kerran neljässä vuodessa noin puoli vuotta vaalien jälkeen, jolloin maan hallitus ja kunnat olisivat ehtineet sopia tahoillaan vaalikauden tavoitteista. Kuntalaissa luovuttaisiin jaosta kaupunkeihin ja kuntiin: olisi vain kuntia.

Samanaikainen kansanedustajuus ja kunnanvaltuutettuna toiminen ei olisi mahdollista. Kunnanvaltuustojen ja kunnanhallitusten puheenjohtajistoon kuuluvat olisivat päätoimisia. Suomen hallintoperinteeseen sopimaton ja kunnallisvaaleja sotkeva pormestarimalli lakkautettaisiin.

Kuntavaltion paikallisdemokratia

Aluelautakuntien kautta voitaisiin edistää kansalaisjärjestöjen ja mikroyritysten toteuttamia paikallisia palveluratkaisuja. Aluelautakuntien toimivaltaan kunnanvaltuusto voisi siirtää myös elinkeinojen kehittämiseen ja maankäytön suunnitteluun kuuluvia tehtäviä.

Aluelautakuntien jäsenet valittaisiin avoimissa kokouksissa. Valinnassa sitoutuminen omaan asuinalueeseen olisi tärkeämpää kuin puoluepoliittinen sitoutuminen.

Kylä- ja kaupunginosatoiminnan merkitys lisääntyisi, koska aluelautakuntien budjettikehyksissä olisi määräraha kylä- ja kaupunginosasuunnitelmien sisältämien hankkeiden toteuttamiselle. Hankkeiden priorisoinnin tekisi aluelautakunta.

Parhaimmillaan kuntavaltio toteuttaisi oikeudenmukaisen ja vahvan hallinnon ihannetta. Kuntayhtymät olisivat tarpeettomia. Erikoissairaanhoidon organisoinnissa tarvittaisiin kuntien ja erityisvastuualueiden sopimuksiin perustuvaa yhteisyötä.

Maakuntavaltio

Voitaisiin myös toteuttaa maakuntavaltio, jossa taattaisiin edellytykset omaehtoiselle ja alueperustaiselle kehittämiselle. Suomi säilyisi yhtenäisvaltiona ja eduskunta huolehtisi lakien säätämisestä kuten tähänkin asti. Maakuntien merkitys kuitenkin lisääntyisi, koska niille siirrettäisiin runsaasti toimivaltaa kunnilta ja valtiolta. Valtion keskushallinnon valta vähenisi tuntuvasti.

Valtion aluehallinto ja maakuntien liitot lakkaisivat. Tilalle perustettaisiin 10-12 laajan toimivallan maakuntaa, joissa aluehallintomme kunnista nouseva ja keskushallinnosta laskeutuva hallintoperinne yhdistyisi. Uusiin maakuntiin valittaisiin poliittiset päättäjät joka neljäs vuosi järjestettävissä vaaleissa yhtä aikaa eduskuntavaalien kanssa. Tässäkään tapauksessa molemmissa vaaleissa ei voisi olla ehdokkaana.

Maakunnilla olisi verotusoikeus. Kuntayhtymät olisivat tarpeettomia, koska maakunnilla olisi tarvittavat resurssit kansalaisten peruspalvelujen järjestämiseksi. Erityisesti tämä koskisi sosiaali- ja terveyspalveluja ja koulutusta.

Voitaisiin myös toteuttaa maakuntavaltio, jossa taattaisiin edellytykset omaehtoiselle ja alueperustaiselle kehittämiselle.

Aluekehittämisen ja maankäytön suunnittelun organisointi kuuluisi myös maakunnille. Tämä antaisi mahdollisuuden sekavien seutukunnallisten kehittämisorganisaatioiden selkeyttämiseen ja päällekkäisyyksien karsimiseen.

Maakunnallinen palvelujen järjestäminen perustuisi hajautettuun palveluverkostoon. Lainsäädäntöön olisi kirjattu hajautettujen ratkaisujen ensisijaisuuden periaate. Keskittäminen olisi mahdollista ainoastaan, jos muita vaihtoehtoja ei pystyttäisi osoittamaan.

Maakuntavaltiossa kunnat säilyisivät kansalaisten lähiyhteisöinä ja niiden vastuulle jäisivät erityisesti määriteltävät lähipalvelut. Maankäytön suunnittelu tapahtuisi kansalaisjärjestöjen, kuntien ja maakuntien yhteistyönä. Kuntavero olisi suuruudeltaan kirkollisveron luokkaa, koska päävastuu palvelujen järjestämisestä olisi maakunnilla.

Koska kuntakoko olisi vapaa, voisivat nykyisten kuntien osa-alueet kansanäänestysten jälkeen irtaantua vanhan kuntajaotuksen mukaisiksi itsenäisiksi kunniksi. Maakuntavaltion perustana olisi kansalaisyhteiskunnan rakentama uusi paikallisuus. Sen edistämiseksi tarvittaisiin nykyistä vahvempaa kylä- ja kaupunginosatoimintaa.

Vain valtio

Kansalaisten peruspalveluja varten perustettaisiin valtion paikallisalueet.  Näin päästäisiin tehokkaaseen ja yhtenäiseen hallintoon, kun kunnat ja aluehallinto eivät olisi valtion ja kansalaisten välissä. Valtion paikallishallintoalueita tarvittaisiin noin 50.

Suuria väestöpohjia edellyttäviä palveluja varten perustettaisiin noin 10 lääniä. Kaikki valtion aluejaot mukautettaisiin paikallishallintoalueiden ja läänien rajoihin.

Kuntien koko olisi vain valtio -mallissa vapaa ja vanhoja kuntia olisi kansanäänestysten jälkeen perustettu uudelleen. Kunnat olisivat kansalaistoiminnan ja kulttuurin areenoita. Niiden toimivalta olisi vähäinen, koska raskaan sarjan palvelut, maankäytön suunnittelu ja aluekehittäminen organisoitaisiin valtion paikallisalueiden kautta.

Vahvan valtion Suomessa maakunnat mainittaisiin lähinnä perinteiden vaalimisen tärkeyttä korostavassa puheessa.

Kunnallisvero pienenisi ja se alkaisi myös tässä hallintomallissa suuruudeltaan vertautua kirkollisveroon. Toisaalta valtionverotus kiristyisi. Eniten kallistuisivat haittaverot ja pääomaverotus. Myös tuloverotukseen kohdistuisi paineita. Kokonaisveroaste säilyisi kuitenkin suunnilleen nykytasolla.

Maakuntia tarvittaisiin osoittamaan, että myös Suomessa vaalitaan alhaalta nousevan kansalaislähtöisyyden ideaa. Käytännössä olisi kuitenkin enemmän kyse muodon kuin sisällön toteuttamisesta. Vahvan valtion Suomessa maakunnat mainittaisiin lähinnä perinteiden vaalimisen tärkeyttä korostavassa puheessa.

Yhdistelmävaltio

Ehkäpä totunnainen aluehallintoajattelu on tullut tiensä päähän. Perinteiseen yhdenvertaisuusperiaatteeseen ”samalla tavoin kaikkialla” takertuminen on johtamassa yhä suurempaan kansalaisten ja alueiden väliseen eriarvoisuuteen.

Jospa on hyväksyttävä, että oikeudenmukaisuus, kohtuullisuus ja yhdenvertaisuus edellyttävät maantieteellisten olosuhteiden mukaan eriytynyttä hallintoa, ja että tähän olisi myös perustuslain tulkinnan taivuttava.

Yhdistelmävaltiossa osassa maata sovellettaisiin kuntiin perustuvaa mallia, osassa maata maakuntamallia ja osassa maata vain valtio -mallia.

Liikkeessä oleva valtio

Perinteisen tilastollisen erittelyn perusteella tehty tulkinta vääjäämättömästä ja nopeasta väestön keskittymisestä on vain osatotuus. Esimerkiksi heinäkuussa väestön alueellinen jakauma on tyystin toinen kuin marraskuussa jo normaalioloissakin.

Kansalaisten maantieteen todellisuus on monipuolinen ja se paljastuu erityisesti paikallisyhteisöissä. Tätä on koronan aikana lisääntynyt etätyö entisestään vahvistanut.

On ryhdyttävä kiireesti hahmottamaan liikkeessä olevan valtion maantiedettä ja sen edellyttämiä käytäntöjä.

Kakkosasunnoissa vietetään pitkiäkin aikoja. Yhtäkkiä maaseutukaan ei enää näyttäydy tyhjentyvänä takapajulana, vaan monenlaisten aktiviteettien paikkana. Koronan aika on nostanut aluekehityksen tutkijoiden jo kauan käyttämän käsitteen monipaikkaisuus parrasvaloihin.

Työn tekemisen uudet käytännöt ja digitalisaation eteneminen haastavat yhä vakavammin aluejakoihin perustuvan hallintomallin. Ehkä tulevaisuuden hallinto perustuukin joustaviin palveluverkostoihin, jotka tukevat kiinteitä aluejakoja paremmin kansalaisten ja yritysten vaihtelevia tarpeita.

On ryhdyttävä kiireesti hahmottamaan liikkeessä olevan valtion maantiedettä ja sen edellyttämiä käytäntöjä. Kaksoiskuntalaisuus ei ole ratkaisu; se perustuu menneen maailman hallintoajatteluun eikä sen toteuttaminen käytännössä ole mahdollista. Jos yritetään, törmätään järkyttävän monimutkaisten hallintomenettelyjen aiheuttamiin pirullisiin ongelmiin.

Hannu Katajamäki on Vaasan yliopiston aluetieteen emeritusprofessori.

Julkaisu Suomen alue- ja paikallishallinnon viisi vaihtoehtoa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Jo vuonna 1947 perustettu valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on tärkeä palanen suomalaista moniarvoista julkista keskustelua ja demokratiaa ylläpitävässä kokonaisuudessa. Muita tämän kokonaisuuden osia ovat muun muassa itseohjautuva ja poliittisesta ohjauksesta vapaa yliopistotason tutkimus, riittävästi resursoidut ministeriöt ja tutkimuslaitokset, laaja-alaisesti toimiva tutkiva journalismi, sekä pohjoismainen kansalaisyhteiskuntamalli, jossa valtio tukee myös sitä kritisoivaa kansalaisyhteiskuntaa.

Kaikki nämä palaset ovat viime vuosina säröilleet, paikoin huolestuttavissa määrin. Median kriisiä lukuun ottamatta kyse on ollut pitkälti poliittisilla päätöksillä tehdyistä heikennyksistä. VTV:n kehitys asettuu osaksi tätä jatkumoa.

Muutosten merkityksen hahmottamiseksi on syytä tuoda mukaan vertailevaa ja historiallista näkökulmaa.

Keskustelu VTV:n tilanteesta käynnistyi viraston johtajana vuodesta 2016 toimineen Tytti Yli-Viikarin lentopisteiden käytön ja hänen aikanaan tehtyjen virkajärjestelyjen tiimoilta. Viimeisin ja suomalaisen demokratian toimivuuden kannalta oleellisin vyyhti liittyy kuitenkin viraston tarkastusraporttien väitettyyn sensurointiin ja tuloksellisuustarkastuksiin käytettyjen työtuntien määrän rajuun pudotukseen.

Muutosten merkityksen hahmottamiseksi on syytä tuoda mukaan vertailevaa ja historiallista näkökulmaa. Käyn VTV:n tilannetta tässä läpi viraston omien dokumenttien ja aihetta käsitelleen julkisen keskustelun kautta.

Väki vähenee, tehtävät lisääntyvät

Noin 140–150 henkilötyövuoden voimin viime vuosina toiminut VTV pyörii keskeisiin verrokkimaihin verrattuna erittäin pienillä resursseilla. Esimerkiksi Ruotsin ja Tanskan Riksrevisionit työllistyävät kumpikin noin 300 henkeä, kun taas 1,3 miljoonan asukkaan Virossa Riigikontrollin palkkalistoilla on lähes 80 työntekijää. Henkilötyövuosi ja palkattujen työntekijöiden määrä eivät ole täysin verrannollisia, mutta mittakaava tulee näkyviin.

Kun organisaatio toimii jo valmiiksi hyvin vähillä varoilla, korostuvat painopisteiden muutokset sitäkin rajummin. Kuten Iltalehti toi esiin, esimerkiksi tuloksellisuustarkastuksiin käytetyt henkilötyövuodet ovat viidessä vuodessa noin puolittuneet.

Juuri tuloksellisuustarkastukset valottavat hankalasti tutkittavia ja ymmärrettäviä yhteiskunnallisia kehityskulkuja päätöksentekijöille, medialle ja laajemmalle yleisölle. Kun muiden vallankäyttöä valottavien instituutioiden toimintaedellytykset ovat vähentyneet, voi tällainen tiedontuotanto nousta aiempaakin tärkeämpään rooliin päivänpolitiikan yläpuolelle nousevan julkisen keskustelun tukipilarina.

Juuri tuloksellisuustarkastukset valottavat hankalasti tutkittavia ja ymmärrettäviä yhteiskunnallisia kehityskulkuja päätöksentekijöille, medialle ja laajemmalle yleisölle.

Muun valtionhallinnon tavoin myös VTV joutui 2010-luvun taitteen alla säästöohjelmien puristukseen. Samoihin aikoihin puhjennut vaalirahoituskohu johti 2010-luvun vaihteessa uudistuksiin, jossa VTV:lle sysättiin vastuu vaalirahoitusilmoitusten tarkistamisesta. Toisin sanoen rahoitusta leikattiin samalla, kun tehtävät kasvoivat. Seuraukset näkyivät viraston toiminta- ja taloussuunnitelmissa.

VTV:n vuosien 2011–2014 toiminta- ja taloussuunnitelma (s. 8) totesi, että vaali- ja puoluerahoituksen valvontatehtävät ovat lisänneet merkittävästi viraston resurssi- ja määrärahariskejä, ellei näihin tehtäviin saada lisäresursseja. ”Rahoituksen uupuessa perustuslain 90 §:ssä säädettyjen valtiontalouden tarkastustehtävien tarkoituksenmukainen suorittaminen vaarantuu uusien valvontatehtävien johdosta,” suunnitelmassa todettiin.

Näitä resursseja ei saatu. Seuraavassa toiminta- ja taloussuunnitelmassaan (2012–2015) VTV kertoi, että henkilötyövuosia täytyy leikata 150:stä 138:aan samalla, kun puolue- ja vaalirahoitusvalvonta lisää viraston tehtäviä merkittävästi. Tämä tarkoitti VTV:n mukaan, ”että kaikissa tarkastuslajeissa tarkastuksen määrää ja kattavuutta supistetaan. Eduskunta on talousarviopäätöksellään näin ottanut kantaakseen merkittävän tarkastusriskin. Kaikilta osin tarkastusta ei voida järjestää ja resursoida kansainvälisten standardien mukaisella tavalla.” (kursivointi lisätty)

VTV:n resurssivaje ja kasvaneet vastuut ovat olleet selvillä jo ainakin vuosikymmenen ajan. Tällä ajanjaksolla VTV:tä koskevia päätöksiä ovat olleet tekemässä hallitusvastuussa kaikki nykyisen eduskunnan yhtä edustajaa suuremmat eduskuntaryhmät.

Vuosien 2013–2015 toiminta- ja taloussuunnitelma uudelleennimettiin tarkastussuunnitelmaksi. Suunnitelmassaan (s. 20) VTV totesi, että määrärahaleikkaukset ovat pakottaneet lisäämään tarkastusta avustavien asiantuntijoiden ja nuorempien asiantuntijoiden roolia, jotta henkilötyövuoden kustannuksia saatiin painettua alas. Seuraavan vuoden tarkastussuunnitelma täsmensi (s. 11), että käytännössä näillä avustavilla ja nuoremmilla asiantuntijoilla tarkoitettiin usein assistentteja.

Viime aikoina henkilötyövuosimäärä on noussut lähemmäs 150 henkilötyövuotta. Hienoinen kasvu on tarkastussuunnitelmien mukaan kuitenkin väliaikaista. Tulevina vuosina henkilötyövuosien ennakoidaan painuvan jälleen 140 paikkeille. Toisin sanoen VTV:n resurssivaje ja kasvaneet vastuut ovat olleet selvillä jo ainakin vuosikymmenen ajan.

VTV:tä koskevia päätöksiä ovat olleet tällä ajanjaksolla tekemässä hallitusvastuussa kaikki nykyisen eduskunnan yhtä edustajaa suuremmat eduskuntaryhmät.

Tarkastusriski realisoitui

Valtionhallinnon säästöohjelmien merkitys valtiontaloudelle oli pieni, mutta ne lisäsivät demokratian ydintoimintoihin liittyviä riskejä monin tavoin. VTV on yksi esimerkki tästä. Iltalehti kertoi, kuinka pääjohtajavaihdoksen jälkeen virasto alkoi luoda itseään uudelleen eräänlaiseksi valtion sisäiseksi valmentajavirastoksi.

Yhteistyötä lisättiin Iltalehden mukaan myös Sitran ja ulkoisten konsulttiyhtiöiden kanssa, mikä korosti osaltaan VTV:n uutta itseymmärrystä hallinnon sisäisenä ajatuspajana tai valmentajana. Myös kansainvälisen toiminnan laajuutta kasvatettiin merkittävästi. Kun resursseja ei ollut aiempaa enempää, kärsijäksi joutuivat kaikesta päätellen juuri tuloksellisuustarkastukset.

Jos VTV:llä olisi alun perin ollut verrokkimaiden tarkastusvirastojen kaltaiset resurssit, olisi nyt käynnistynyt kohu seurauksineen jäänyt varmasti pienemmäksi. VTV:n tapauksessa yksi ydinongelma näyttääkin sen omien toimintasuunnitelmien valossa olleen organisaation toimintatapojen myllertämisen ajoittuminen tilanteeseen, jossa organisaatio oli viritetty toimimaan jo valmiiksi äärirajoilla.

Kuten toimintakertomukset tuovat esiin, ei kyse ollut pelkästään henkilötyövuosien määrästä, vaan myös niiden laadusta. Viraston täytyi turvautua aiempaa nuorempien työntekijöiden panokseen ja vaihtuvaan asiantuntijatyövoimaan. Tällainen toimintatapa on omiaan rapauttamaan organisaation hiljaista tietoa ja osaamispohjaa, kuten toimme esiin Hanna Kuuselan kanssa kirjassamme Konsulttidemokratia, sekä sen pohjalta tekemässämme englanninkielisessä artikkelissa.

Yksi VTV:n ydinongelma näyttää sen omien toimintasuunnitelmien valossa olleen organisaation toimintatapojen myllertämisen ajoittuminen tilanteeseen, jossa organisaatio oli viritetty toimimaan jo valmiiksi äärirajoilla.

On perusteltua olettaa, että laadukkaiden tarkastusten tekeminen edellyttää laaja-alaista laadullista ymmärrystä suomalaisesta julkishallinnosta, sen pitkän aikavälin kehityksestä ja sitä muovaavista voimista. Tällaisten monimutkaisten ja avoimissa järjestelmissä toimivien ilmiöiden tutkiminen edellyttää lisäksi tutkimuskysymysten valottamista monesta eri suunnasta ja tyypillisesti monien eri tutkimusmetodien avulla.

Viraston strategioissa viime vuosina toistunut data-analytiikka voi auttaa suuntaamaan joitain tutkimuksia, mutta se ei ole ihmelääke. Varsinainen tutkimustyö laaja-alaisissa yhteiskunnallisissa aiheissa vaatii ennen kaikkea metodien ja näkökulmien laaja-alaisuutta.

Tässä mielessä hyvät tuloksellisuustarkastuskertomukset muistuttavat tutkimusotteeltaan yhteiskuntatiedettä, vaikka ne ovatkin käytännönläheisempiä ja palvelevat eri tarkoitusta. Lahjakkaat nuoret tutkijat voivat parhaimmillaan toki ottaa haltuun nopeastikin isoja asiakokonaisuuksia, mutta kattavan sisällöllisen ja menetelmäosaamisen kartuttaminen vie väistämättä aikaa.

Ainakin nämä tekijät muodostivat sen tarkastusriskin, jonka säästöohjelmista ja uusista vastuista päättäneet hallitukset ottivat. Käynnissä olevan kohun pohjalta riski näyttää realisoituneen.

Hallinnon konsultoinnissa tunkua, tietopohja heikkenee

Kuluneen sanonnan mukaan jokainen kriisi on myös mahdollisuus. Eduskunnalla ja hallituksella riittää miettimistä siinä, miten VTV:tä autetaan tästä eteenpäin. On selvää, että viraston täytyy kirkastaa roolinsa vallan vahtikoirana.

VTV:n viime aikojen toimintatapana on ollut johtaja Mikko Koirasen mukaan ”tehdä tarkastusta yhteistyössä ja hyvässä vuorovaikutuksessa tarkastettavan kanssa.” Myös Iltalehden tietojen perusteella tarkastusvirastoa on muovattu ”tarkastajasta jonkinlaiseksi kehittäjäkonsultiksi.” Samalla tarkastuskohteet ovat muuttuneet aiempaa abstraktimmiksi, kuten ”Toimintaympäristön seuranta ja ennakointi strategisessa päätöksenteossa.”

Yhtenä ongelmana tässä suunnanmuutoksessa on se, että vastaavaa konsultointi- ja kehittämistyötä sekä sitä tukevaa selvitystoimintaa tehdään nykyään hyvin monella taholla. Resurssit tietopohjan perustan muodostavaan tutkimukseen tutkimuslaitoksissa, yliopistoissa – ja VTV:ssä – ovat rapautuneet samalla, kun erilaisten kehittämishankkeiden roolia on kasvatettu.

Resurssit tietopohjan perustan muodostavaan tutkimukseen tutkimuslaitoksissa, yliopistoissa – ja VTV:ssä – ovat rapautuneet samalla, kun erilaisten kehittämishankkeiden roolia on kasvatettu.

Valtiolla on esimerkiksi oma ”valtionhallinnon in-house kehittäjäkumppani ja virkamiesten kouluttaja” HAUS kehittämiskeskus, jonka missiona on rakentaa parempaa hallintoa ja pyrkiä maailman parhaaksi julkisen hallinnon kehittäjäksi. Lisäksi HAUS haluaa olla ”strateginen kumppani sekä julkishallinnolle että palveluntuottajillemme.” Myös Sitra toimii joiltain osin saman tyyppisellä tontilla.

Osana 2010-luvun kehittämisintoa myös tieteen rahoitukseen on tuotu mukaan uusia vuorovaikutuselementtejä. Niiden yhtenä tarkoituksena on ollut paketoida tietoa helpommin pureskeltavaan muotoon ja sitä kautta päätöksenteon käyttöön. Valtioneuvoston kanslian tilaustutkimuksia hallinnoivassa VN-TEAS-instrumentissa ”tiedon hyödyntäminen edellyttää tiivistä vuorovaikutusta tiedon tuottajien ja hyödyntäjien välillä, kun taas Strategisen tutkimuksen neuvoston hankkeissa ”yhteistyö tiedontuottajien ja -hyödyntäjien välillä koko hankkeen ajan on tärkeää.”

Toki näiden instrumenttien ja toimijoiden välillä on merkittäviäkin eroja. Esimerkiksi Strategisen tutkimuksen neuvoston hankkeita tehdään selvästi tiede edellä. Kuitenkin demokratiaa tukevan tiedontuotannon kokonaiskuva on kehittynyt suuntaan, jossa toisiaan muistuttavat toimintamallit, kysymyksenasettelut, toimintaa ohjaavat perustelut ja niiden käytäntöön pano yhdenmukaistuvat.

Kolme kriittistä kysymystä

Tilanne kirvoittaa kolme tärkeää kysymystä. Ensinnäkin, miten VTV:n itselleen rakentaman toimenkuvan uudet osat eroavat muusta kehittämistoiminnasta, joka 2010-luvulla valtasi valtionhallintoa? Toiseksi, miksi omalla tunnistettavalla mandaatillaan toimiva VTV on lähtenyt siirtymään samaan suuntaan, johon muitakin tiedontuotannon instrumentteja on viime vuosina viritetty? Kolmanneksi, miten nämä muutokset muovaavat suomalaiseen demokratian toimintaedellytyksiä?

Vastaus ensimmäiseen kysymykseen on lyhyt: ei välttämättä kovinkaan paljon. Toimenkuvissa on toki isojakin eroja, mutta käytännössä erilaisten hallinnon kehittäjien toimintatavat ovat saaneet yhä enemmän yhteisiä piirteitä. Vastausta toiseen kysymykseen pitäisi hakea VTV:ltä itseltään ja viime kädessä myös eduskunnalta. Kolmas kysymys on kaikista olennaisin.

Hyvässä yhteistyössä tehtävä hallinnon kehittäminen on sinänsä tärkeää, ja tätä roolia Suomessa toteuttaa esimerkiksi juuri HAUS kehittämiskeskus. Demokraattinen julkinen keskustelu edellyttää kuitenkin ongelmien puimista julkisuudessa. Julkishallintoa koskevat uudistukset ja päätökset muovaavat hallinnon toimintaa, ja näiden muutosten julkinen arviointi on perusedellytys kriittiselle debatille tehdyistä päätöksistä.

Demokraattinen julkinen keskustelu edellyttää ongelmien puimista julkisuudessa.

Jos tällainen debatti ”sisäistetään” organisaatioiden omiin kehityspalavereihin ja yhteiskehittämisseminaareihin, näivettyy politiikan tilivelvollisuus ja pahimmillaan myös sen sisältö. Kyky keskustella politiikan suurista kysymyksistä heikkenee, kun keskustelun edellyttämälle pohjatyölle ei enää löydy tekijöitä eikä väyliä. Paradoksaalisesti keskeisimmät ongelmakohdat eivät tällöin nouse välttämättä edes sisäisiin keskusteluihin. Näin voi käydä, jos ongelmankohtien tunnistamiseen tarvittava, metodeiltaan ja lähestymistavoiltaan laaja-alainen tutkimus kärsii.

Tällöin sinänsä hyvää tarkoittava konkreettisten ratkaisujen ja tiedon hyödynnettävyyden hakeminen voi kääntyä itseään vastaan. Hankalaksi koetut yhteiskunnan rakenteelliset kysymykset pakenevat julkisesta keskustelusta, mikä lisää entisestään sen pinnallistumisen ja kärjistymisen riskiä.

Viraston riippumattomuutta on vahvistettava

VTV:n kriisin selättäminen onkin myös nykyisen hallituksen ja suomalaisen politiikan testi. Uhkana on, että ilmeisimmät epäkohdat siivotaan samalla, kun riippumattoman tarkastustoiminnan näivettymiskierteen annetaan jatkua. Tarpeen olisi kirkastaa VTV:n roolia kriittisten, perinpohjaisten ja metodologisesti monialaisten selvitysten asiantuntijana.

Jälkimmäinen vaihtoehto edellyttäisi resurssien selkeää lisäämistä ja sen kautta myös palomuurien vahvistamista suhteessa ulkoisiin toimijoihin. Tämä on tärkeää jo yksin siksi, että nämä yhteistyökumppanit voivat nousta esiin myös tarkastuskohteiden yhteydessä.

Uhkana on, että ilmeisimmät epäkohdat siivotaan samalla, kun riippumattoman tarkastustoiminnan näivettymiskierteen annetaan jatkua.

Otetaan esimerkiksi Sitra, joka tekee yhteistyötä monien julkishallinnon toimijoiden kanssa. On helppo ajatella skenaariota, jossa jossain tuloksellisuustarkastuksessa nousisi esiin tarve käsitellä Sitran yhteistyötä tarkastettavan tahon kanssa.

Jos VTV:llä itsellään olisi samaan aikaan läheinen yhteistyösuhde esimerkiksi juuri Sitran kanssa, voisi kuvio herättää kriittisiä kysymyksiä viraston riippumattomuudesta. Sama pätee muihin ulkoisiin toimijoihin. Tällaisia tilanteita VTV:n kaltaisen perustuslain tasolla riippumattomaksi määritellyn organisaation kannattaisi välttää.

Virasto on itse todennut toimintojen ulkoistamisen yhdeksi kolmesta valtion taloudenhoidon keskeisistä riskeistä. Suomen pieni markkina aiheuttaa VTV:n mukaan sidonnaisuusriskejä. Lisäksi VTV:n mukaan ”asiantuntijatyötä ulkoistettaessa riskejä saattaa syntyä virkavastuulla tehtävän päätöksenteon ja ulkopuolisen toimijan välille.” Tällöin VTV:n pitäisi pystyä itse hoitamaan perustuslaissa määriteltyä tehtävänsä mahdollisimman suurta riippumattomuutta noudattaen.

VTV:n pitäisi pystyä itse hoitamaan perustuslaissa määriteltyä tehtävänsä mahdollisimman suurta riippumattomuutta noudattaen.

Maailman muuttuessa tämän perustehtävän hoitaminen voi usein edellyttää myös kokonaan uusia rekrytointeja. Toiminnan sisällön näkökulmasta erityisen olisikin tärkeää ylläpitää ja vahvistaa tarkastusresursseja ja osaamista alueilla, jotka muuten jäävät kriittisen tiedontuotannon katveeseen.

VTT Matti Ylönen on vieraileva tutkija Tallinnan teknillisen yliopiston Ragnar Nurkse Department on Innovation and Governance -laitoksella. Hän aloitti viime kesänä myös maailmanpolitiikan yliopistonlehtorina Helsingin yliopistossa. Suomalaista julkishallintoa Ylönen tutki viimeksi keväällä 2020 viestintätoimistoalan nousua ja sen yhteiskunnallisia vaikutuksia käsitelleessä tutkimushankkeessa, jonka pohjalta on tekeillä kirja Mona Mannevuon (PhD) sekä Niina Karin kanssa.

Julkaisu Valtiontalouden tarkastusviraston tapaus osoittaa säästöohjelmien riskit ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Koronapandemia on nostanut esille rajankäynnin poliittisen johdon ja virkakoneiston välillä. Keskeinen ongelma tuntuu olevan se, kuka päättää poikkeustoimista ja mikä on virkavastuulla toimivien asiantuntijavirkamiesten asema ja heidän tuottamansa tiedon velvoittavuus poliittisessa päätöksenteossa.

Pandemian hoito peittää kuitenkin alleen helposti sen, että tässä vastuunjaon rajankäynnissä kyse on kroonisesta ongelmasta, jota on pyritty hoitamaan ainakin perustuslain kokonaisuudistusta valmistelemaan vuonna 1970 asetetusta valtiosääntökomiteasta saakka – tosin kehystys on ollut parlamentarismin ja demokratian vahvistaminen, ei niinkään politiikan ja hallinnon suhde.

Parlamentarismin tiellä on edetty pitkälle, mutta samaan aikaan on ollut käynnissä toinen, vaikeammin hahmoteltava kehityskulku, joka liittyy hallituksen kykyyn toimeenpanna ohjelmansa käytössään olevan virkamiehistön avulla.

Paluu klassikoihin

Juuri nyt on osuva hetki palata Max Weberiin, jonka kohtaloksi tuli sata vuotta sitten influenssapandemia. Puolitoista vuotta ennen kuolemaansa Weber luennoi Münchenissä Vapaiden ylioppilaiden liiton tilaisuudessa politiikasta kutsumusammattina. Sittemmin kuuluisaksi, jopa klassikoksi tulleessa esitelmässään Weber halusi luonnehtia realistisesti poliitikon tehtävään tarvittavia ominaisuuksia ja samalla perustella sitä, miksi modernin valtion hallinnassa on oleellista tehdä ero politiikan ja hallinnon välillä.

Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle. Weberin sanoin virkamiehelle eivät kuulu viha ja intohimo – ”sine ira et studio”.

Virkamies on vastuussa poliittiselle johdolle juuri tämän puolueettomuuden merkityksessä. Hyvän poliitikon täytyy taas tuntea vastuuta toimistaan ja tietää, milloin on kohtuullista hillitä intohimoja ja arvioida vakaumuksellisen toiminnan seurauksia.

Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle.

Weberin erityisenä huolena oli politiikan heikko arvostus. Saksa oli ensimmäisen maailmansodan jälkeen turbulentti yhteiskunta, jossa toisiaan seuranneet poliittiset kriisit siirsivät käytännössä hallitusvallan virkakoneistolle (Beamtenherrschaft). Se oli koulutettua ja asiantuntevaa, mutta siltä puuttui poliittinen ohjaus.

Toista oli Yhdysvalloissa, jossa poliittinen ohjaus oli weberiläisessä mielessä hävittänyt poliittisen johtamisen ja hallinnon välisen rajan. Weberin mukaan vallalla oli ”saaliinhimoisten poliitikkojen diletanttihallinto”. Toinen politiikan ja hallinnon erottelua alleviivannut klassikko, sittemmin presidenttinäkin toimineen Woodrow Wilsonin artikkeli perusti rajanvedon juuri tähän amerikkalaisen hallinnon erityispiirteeseen, hallinnon ylipolitisoitumiseen. Kahden klassikon johtopäätös oli sama, mutta perusteet aivan päinvastaiset.

Suomalainen virkavaltaistuminen

Itsenäisen Suomen historiassa on nähty sekä hallitusvallan virkavaltaistumista että ylipolitisoitumista. Viimeistään 1990-luvulla, mutta todennäköisesti jo paljon aikaisemmin, huolenaiheeksi nousi hallitusten suhteellinen kyvyttömyys hallita ja sen kääntöpuoli, hallinnon valta-aseman vahvistuminen.

Historiallisena taustana olivat sotien jälkeisten hallitusten epävakaus ja 1960- ja 1970-lukujen ylipolitisoituminen, joka politiikan korostumisesta huolimatta vaikutti heikentävästi hallitusten kykyyn hallita, kuten Jaakko Numminen totesi luvassaan valtioneuvoston roolista suomalaisessa Raimo Savolaisen toimittamassa klassikkoteoksessa Suomen Keskushallinnon historia 1809-1996.

Vahvan presidentin varjossa pyristelleet eripuraiset hallituspuolueet uhkasivat muuttua Weberin kammoamiksi virkojenmetsästysorganisaatioiksi, jotka hyvin tiedostivat, että valtaresurssien jaossa hallitusten lyhytikäisyyttä vastasi hallinnon pitkäikäisyys. Todellisuudessa myös institutionaaliset tekijät, kuten presidentin valtaoikeudet ja eduskunnan määrävähemmistö- ja lakien lepäämäänjättämissäännöt tai valtioneuvoston organisaatiota koskeva lainsäädäntö, muodostivat tehokkaita pidäkkeitä poliittisen hallitusvallan vahvistumiselle.

Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.

Ministeriöiden ohjausvallan lisääminen 1980-luvulta alkaen ei tuonut ratkaisua ongelmaan, eikä myöskään pääministerin aseman vahvistaminen tai vähäpätöisten asioiden karsiminen valtioneuvoston yleisistunnon listoilta. Vuoden 2000 tienoilla voitiin päätellä, ettei hallitusten kyky toimia yhtenäisenä ministeristönä ja toteuttaa ohjelmaansa johdonmukaisesti ollut olennaisesti parantunut, vaikka hallitukset olivat istuneet koko vaalikauden vuodesta 1983.

Suurten rakenteellisten muutosten sijaan huomio alkoi kohdistua itse hallitusohjelmaan ja siihen, miten sen toteutumista voisi edistää muuttamalla toimintatapoja. Juurensa tällä on edellä hahmotellussa kehityskulussa, mutta se nousee itsenäisenä ongelmana esille oikeastaan vasta Paavo Lipposen hallituksissa (1995–1999; 1999–2003), jotka koostivat hallitusohjelman seuraamiseksi strategiasalkkuja ja strategia-asiakirjoja.

Seuraavat hallitukset kokeilivat poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia, keksittiin hallitusohjelman puolivälitarkastelut, ja Juha Sipilän hallitus muutti 2015 hallitusohjelman muotoa ottamalla liikkeenjohdon strategisen johtamisen esikuvaksi. Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.

Virkamiehet haluavat selvemmän rajan

Kiinnostavaa tämän tarkastelun kannalta on, että huoli poliittisen hallituksen kyvystä viedä ohjelmansa toteutukseen on noussut erityisesti virkakunnan taholta. Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.

Yhdessä Joonatan Virtasen kanssa kirjoittamassamme luvussa Politiikan ilmastonmuutos -eduskuntavaalitutkimuksessa toteamme, että samat virkamiehet ovat pyrkineet saamaan tälle hankkeelle myös poliittista tukea:

”Virkamiesten näkemys on ollut, että politiikan vaikuttavuutta saadaan lisää vain, jos hallitusohjelmaprosessiin voidaan kajota. Vuosi 2015 oli erityisen merkittävä, koska silloin hallituksen toimintaa ammattimaisesti tarkastelevan virkakunnan näkemykset ylittivät ensimmäistä kertaa hallinnon ja politiikan välisen rajan ja poliitikot ja virkamiehet muodostivat yhdessä uudenlaisen käsityksen hallitusohjelmasta”.

Viittaamme tässä nimenomaan Sipilän ”strategiseen” hallitusohjelmaan, jonka muoto vaati siis sitä, että virkamiehet tulivat politiikan tontille, vetivät rajan ja asettuivat sitten omalle puolelle rajaa. Tähän ainakin pyrittiin.

Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.

Strategialla Sipilän ohjelmassa viitattiin tietysti siihen, että hallitus neuvotteli keskuudessaan, mihin asioihin se erityisesti halusi vaalikauden aikana keskittyä. Hallitus teki siis painopistevalintoja ja huolehti siitä, että kaiken rutiinipäätöksenteon ohessa näiden keskeisten kärkihankkeiksi muokattujen tavoitteiden toteutumista seurattaisiin systemaattisesti.

Hankkeiksi jäsennetty ohjelma pakotti ylittämään hallinnon sektorirajat, ja yritystä oli ottaa myös budjettiprosessi osaksi kärkihankkeiden toteutusta. Tällä kaikella tavoiteltiin sitä, että hallinto olisi selvemmin poliittisen hallituksen ohjauksessa – ei siis yksittäisten ministereiden tai puolueiden vaan yhtenäisen hallituksen ohjauksessa. Tässä tiivistyy historiallinen poliittisen ohjauksen idea.

Intohimoisesta ja taistelevasta poliitikosta pitää saada vastuunsa tunteva joukkuepelaaja, joka on osa yhteistä ja kompromissien sävyttämää poliittista tahdonmuodostusta, siis jonkinlainen weberiläinen ideaalipoliitikko.

Jälkikäteen arvioituna kärkihankkeet veivät ehkä liikaakin hallituksen energiaa, eikä kokonaisvaltaista politiikan ohjausvaikutusta saatu aikaiseksi. Toisaalta nähtiin myös useita tapauksia, joissa hallinto joutui tinkimään asiantuntemuksestaan ja venyttämään siihen perustuvaa velvoitetta ”puhua totta vallalle”. Lojaali alistuminen poliittiselle ohjaukselle toimi tavalla, joka tarkoittamatta toi mieleen poliittisiin virkanimityksiin nojaavan diletanttihallinnon, jossa virkamiehillä ei ole tarpeeksi asiantuntemusta.

Opitaanko virheistä?

Sipilän yrityksestä viisastuneena Rinteen ja sittemmin Marinin hallituksen ohjelma ei nojaa kärkihankkeisiin, joiden voi katsoa toimineen ajoittain yhtenäisen valtioneuvoston ajatusta vastaan. Kärkihankkeiden sijaan puhutaan ”priorisoiduista politiikkakokonaisuuksista”. Valtioneuvoston kanslian vetämässä ”Hallitusten strategisten johtamisvälineiden kehittämishankkeessa” politiikkakokonaisuudet määriteltiin yhteiskunnallisten ilmiöiden kautta, jotta niihin saataisiin riittävästi poikkihallinnollisia ulottuvuuksia.

Kun Rinteen hallituksen ohjelmaa neuvoteltiin, pääministeripuolueen tavoitteena oli ajaa läpi eräänlainen totaalistrategia, jossa koko valtion budjettitalous alistettaisiin hallituksen ohjelmassaan ilmaisemaan tahtoon. Tällaisen filosofian kantamana ohjelmasta tehtiin pitkä.

Yllättävää kyllä tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa. Käytännössä tämä näkyy muun muassa siinä, että sekä Sipilän että Rinteen ja Marinin hallituksissa ministerityöryhmät perustettiin suoraan hallitusohjelmaan kirjattujen painopistealueiden mukaisesti. Poikkihallinnolliset ministeriryhmät vastaavat hallitusohjelman strategisten painopisteiden toimeenpanosta ja seurannasta.

Rinteen hallituksen tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa.

Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen. Tällaisessa toimintamallissa virkamiesten asema korostuu ja ministeristä tulee helposti hallinnonalansa tavoitteiden puolustaja.

Virkamiesten ja poliitikkojen roolit alkavat muistuttaa toisiaan, kuten perinteisessä amerikkalaisessa järjestelmässä, tosin sillä erotuksella, että meillä johtavat viranhaltijat eivät vaihdu poliittisen päämiehen mukana.

Myös poliitikko voi joutua ideologisten intohimojensa viemäksi ja kadottaa suhteellisuudentajunsa, jota Weber piti välttämättömänä hyvälle poliitikolle. Jos näin käy, hallituksen yhtenäisyys säilyy vain niin kauan kuin ministerit eivät puutu toistensa asioihin.

Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen.

Tällaista hallintamallia on yritetty kammeta polkuriippuvalta radaltaan vuosikymmenet. Sipilän ja Rinteen ja Marinin hallitukset ovat esimerkkejä siitä, mitä pitkäjänteinen työ politiikan ja hallinnon erottamiseksi voi tuottaa. Kun hallitusohjelmaan tuodaan toimenpiteitä, jotka edellyttävät puolueiden yhteistyötä, ministeriökohtaisen työnjaon ylittämistä, yhteisten tilaisuuksien lisäämistä tai pääministerin aseman vahvistamista, tuloksena voi parhaimmillaan olla entistä selvemmin poliittisen ohjauksen vahvistuminen läpi kaikkien ministeriöiden.

Hallitusohjelmien lähihistoria auttaa ymmärtämään, että ohjelmalla voidaan vaikuttaa hallitsemisen keskeisiin instituutioihin. Kuten koronapandemian hoito osoittaa, tämän pitkäjänteinen työ on aina altis suistumaan takaisin harmaalle vyöhykkeelle.

Phd, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa. Hän on osallistunut kansalliseen eduskuntavaalitutkimukseen vuodesta 2009.

Artikkeli on osa Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa -juttusarjaa.

Julkaisu Politiikan ja hallinnon suhde hallitusohjelmien näkökulmasta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

”Tieteen poliittinen ohjaus lisääntyy”, uutisoitiin vuonna 2013, kun strategisen tutkimuksen rahoitusta ryhdyttiin suunnittelemaan osana tutkimuslaitosuudistusta (TULA). Uudistus synnytti kaksi uutta tutkimusrahoitusinstrumenttia, Suomen Akatemian yhteydessä toimivan strategisen tutkimuksen neuvoston (STN) rahoittaman strategisen tutkimuksen ja valtioneuvoston kanslian (VNK) tutkimus- ja selvitystoiminnan (VN-TEAS).

Kentällä tutkijoiden reaktio oli pitkälti uutisoinnin mukainen – pelättiin, että perustutkimus ajetaan maanrakoon ja hallitus poliittisine päämäärineen määrittelee sen, mitä tutkitaan. Ovatko nämä pelot käyneet toteen nyt kuusi vuotta, satoja rahoitettuja VN-TEAS-hankkeita ja 45 rahoitettua STN-hanketta myöhemmin?

Ensinnäkin täytyy todeta, että nämä kaksi instrumenttia ovat hyvin erilaisia, vaikka ne monissa keskusteluissa niputetaankin samaan koriin.

VN-TEAS-hankkeiden avulla tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toimintakäytäntöjen tueksi.

VN-TEAS-hankkeiden avulla tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toimintakäytäntöjen tueksi. Hankkeet ovat lyhyitä ja vastaavat nopeisiin tietotarpeisiin.  Kriittisesti arvioituna VN-TEAS-instrumentti edustaakin ”tiedon tilaamista”, joka voidaan nähdä yhä vakiintuneempana tapana jäsentää politiikkaa palvelevan tutkimuksen kenttää.

Strateginen tutkimus on pitkäjänteistä akateemista tutkimusta, jota toteuttavat tieteen kriteerein meritoituneet tekijät. Strategisen tutkimuksen teemat nousevat kaikille avoimen työpajatyöskentelyn kautta. Valtioneuvosto tekee teemoista päätöksen, jota valmistellessaan se kuulee muun muassa valtioneuvoston tutkimus- ja innovaationeuvostoa.

Strategisen tutkimuksen neuvosto on jättänyt teema-aloitteen tähän mennessä viisi kertaa eikä yhtään STN:n ehdottamaa teema ole hylätty. Valtioneuvosto ei myöskään ole ottanut mukaan yhtään sellaista teemaa, jota STN ei olisi ehdottanut, vaikka valtioneuvosto onkin joskus täsmentänyt teeman yhteiskunnallista haastetta.  STN laatii teema-alueiden pohjalta tutkimusohjelmia, joista se päättää itsenäisesti.

Strateginen tutkimus on pitkäjänteistä akateemista tutkimusta, jota toteuttavat tieteen kriteerein meritoituneet tekijät.

Jääkö poliittinen ohjaus strategisessa tutkimuksessa siis tähän – kentältä tulleiden teemojen vahvistamiseen valtioneuvostossa? Toki strategisen tutkimuksen neuvostossa on edustettuna tiedeyhteisön ulkopuolisia tahoja, mutta poliittiseksi ohjaukseksi heidän panostaan tuskin voi kutsua.

STN-hankkeet pyrkivät myös toimimaan yhteistyössä sidosryhmiensä kanssa koko tutkimusprosessin ajan tehden transdisiplinääristä tutkimusta, eli tutkimusta, missä eri tieteenalat sekä myös akatemian ulkopuoliset toimijat osallistuvat tutkimusprosessiin. Tällaiselle tutkimukselle on kehittymässä tieteellisesti hyväksytyt lähestymistavat ja menetelmät.

VN-TEAS-teemat puolestaan tulevat suoraan ministeriöiltä, joiden edustajat istuvat myös hankkeiden ohjausryhmissä. Ohjausryhmä seuraa ja ohjaa hanketta sen koko toteutuksen ajan. Se vastaa myös hankkeiden laadunvarmistuksesta ja voi tehdä perustellun esityksen valtioneuvoston kanslialle hankkeen lopputulosten julkaisematta jättämisestä.

Tapauksissa, jolloin ministeriö ei ole tyytyväinen selvityksen lopputulokseen, se voi esimerkiksi laatukriteereihin vedoten todeta, että ei hyväksy hankkeen lopputulosta. Voidaankin oikeutetusti kysyä, onko ”tutkimus” puolueetonta, jos tiettyihin intresseihin sitoutuneet toimijat, kuten useissa tapauksissa ministeriöiden edustajat, pääsevät päättämään siitä, milloin tulokset ovat kunnossa.

Tämä lienee suhteellisen lähellä poliittista ohjausta. On myös olemassa riski, että etenkin hankkeisiin paljon osallistuneet tutkijat sensuroivat itseään, kun he tunnistavat, millaiset rajaukset ovat näissä hankkeissa soveliaita.

Onko tutkimuksen laatu kärsinyt?

TULA-uudistusta arvioinut VN-TEAS-hanke kysyy, oliko uudistuksen odottamaton vaikutus se, että konsultit ja ajatushautomot ovat lisääntyneet tiedontuottajina.

STN-hankkeiden kohdalla tämä on toteutunut osittain. Tutkijat arvioidaan tieteellisten meriittien mukaan, mutta STN:n vuorovaikutus-vaatimuksen myötä ovat syntyneet tutkimuksen vuorovaikutustyön markkinat. STN-hankkeilta vaaditaan tutkimuksen vuorovaikutussuunnitelma ja -työpaketti, jossa kerrotaan, keitä ovat hankkeen sidosryhmät ja miten vuorovaikutus heidän kanssaan toteutetaan.

Näillä markkinoilla vahvoilla ovat ajatushautomot ja konsulttifirmat etenkin silloin, jos tutkijat itse eivät omaa kokemusta ja osaamista transdisiplinäärisestä tutkimuksesta. Kuitenkin STN-hankkeista on tullut haluttuja ja tiedeyhteisössä arvostettuja tutkimushankkeita, joissa tuotetaan tietoa tieteellisen tutkimuksen kriteerien puitteissa.

STN:n vuorovaikutus-vaatimuksen myötä ovat syntyneet tutkimuksen vuorovaikutustyön markkinat.

Leena Gonzales ja Eriikka Oinonen toteavat analysoidessaan VNK:n selvityksiä tiedonkäytön lisäämisestä päätöksenteossa, että hallituksen tilaamaa eli hallituspoliittisesti relevanttia tietoa tuottavat etupäässä konsultit ja sektoritutkimuslaitosten kehittäjät. VN-TEAS-hankkeiden toteuttajina voi olla henkilöitä, joilla ei ole tutkijakoulutusta ja vankkaa tutkijataustaa. Hankkeet eivät olekaan yliopistomaailmassa haluttuja, osaksi niiden lyhyen keston ja tarkkaan sanellun toimeksiannon vuoksi.

VN-TEAS-hankkeiden lopputuote eli raportti ei käy läpi tieteellisen käytännön mukaista vertaisarviointia. Vertaisarviointi on todettu vaikeaksi hankkeiden aikataulun ja suuren määrän vuoksi.

Laadunvarmistuksesta vastaa ohjausryhmä, joka koostuu ministeriöiden edustajista, joilla ei välttämättä ole tutkijakoulutusta ja joiden voi olla vaikeaa säilyttää riittävä puolueettomuus – erityisesti, jos tutkimus arvioi kriittisesti heidän edustamaansa toimintakenttää. Keskusteluja on tosin käyty siitä, että VN-TEAS-hankkeille tehtäisiin pistokokeena tieteellistä arviointia.

VN-TEAS hankkeiden kohdalla ei siis voida puhua tieteellisestä tutkimuksesta. Tämä lienee selvää tutkijoille, jotka hankkeita toteuttavat, mutta ei niinkään suurelle yleisölle tai myöskään kaikille ministeriöiden edustajille.

Mitä on saatu ja opittu?

Kumpikin instrumentti puolustaa paikkaansa ja tehtäväänsä, vaikka epäkohtia on havaittu. Tutkitun tiedon tarve yhteiskunnassa ja päätöksenteossa ei ole kadonnut vaan päinvastoin lisääntynyt ongelmien muuttuessa yhä monimutkaisimmiksi.

TULA-uudistusta arvioineen hankkeen mukaan  sekä STN- että VN TEAS -instrumentit ovat mahdollistaneet ja lisänneet tutkimuksen yhteiskunnallista vuorovaikutusta. Raportissa todetaan, että ”tutkijayhteisöjen, julkishallinnon, elinkeinoelämän ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välinen yhteistyö on monipuolistunut”.

VN-TEAS-hankkeilla on oma roolinsa nopean täsmätiedon tuottajana.

Kokonaisuutta tarkastellen VN-TEAS-hankkeilla on oma roolinsa nopean täsmätiedon tuottajana. Instrumentti on vastaus tiedepoliittisen ilmapiirin mukaiselle ”tiedon tilaamiselle” joka huomioi erityisesti valtionhallinnon tarpeita. Kyse ei olekaan perinteisessä merkityksessä ymmärretystä tieteellisestä tutkimuksesta, vaan omanlaisestaan formaatista.

Ensimmäiset STN-tutkimushankkeet ovat juuri päättymässä ja niiden vaikuttavuuden arviointi on käynnistynyt. Vaikka niiden laajemmasta yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta on hankala vielä sanoa mitään, ainakin strateginen tutkimus on synnyttänyt uudenlaista akateemista osaamista ja kehittänyt tutkijoiden asiantuntijuutta. Hankkeet jalostavat transdisiplinäärisiä tutkijoita, jotka osaavat käyttää uusia vuorovaikutteisia tiedon yhteistuotannon tutkimusmenetelmiä tutkimuksen tekemisessä.

Kaisa Korhonen-Kurki on ympäristöpolitiikan dosentti, joka toimii strategisen tutkimuksen ohjelmajohtajana sekä tutkijana ja tutkimuskoordinaattorina Helsingin yliopistossa ja on toiminut tutkijana ja toteuttajana VN-TEAS-hankkeessa.

Julkaisu Mitä on tutkimuksen strateginen tai poliittinen ohjaus? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kuuntele artikkeli Marianne Sandelinin lukemana:

Kansallinen maakuntauudistus on poliittinen ikiliikkuja, josta on vaikea sanoa mitään ehdottoman varmaa. Näin on etenkin tilanteessa, jossa hallinnon hajauttaminen on yhdistetty sosiaali- ja terveyspalveluiden reformiin.

Maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.

Tällä hetkellä kokonaisuudistus on siirtymässä jälleen kerran eteenpäin vuodella tai kahdella. Toisaalta maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.

Hegelin perintö

Suomen hallintojärjestelmä on historiallisesti ollut hegeliläinen jo Johan Vilhelm Snellmanin valtio-opista lähtien. Hallinnon saksalainen perinne on vannonut valtion sentralisointiin eli keskittämiseen ja kansalaisyhteiskunnan vahvaan kontrolliin. Myös pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.

Kysymys kansalaisten toimijuudesta jää helposti pimentoon valtiojohtoisissa hallintojärjestelmissä. Alexis de Tocqueville havaitsi Amerikassa, että amerikkalaisilla oli luontainen pyrkimys liittyä yhteen, siinä missä Ranskassa uusien hankkeiden takana toimii hallitus ja Englannissa joku merkittävä henkilö.

Pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.

Tocqueville päättelikin, että aristokraattisissa yhteiskunnissa kansalaiset ovat pikemminkin hallintoalamaisia kuin aktiivisia toimijoita. Hyvinvointivaltiota ja aristokraattisia yhteiskuntia näyttää yhdistävän piirre, että kansalaiset ja valtiota pienemmät yhteiskuntayksiköt ovat valtiosta riippuvaisia. Näin ollen desentralisaatiolla eli vallan hajauttamisella on hallinnollisen ulottuvuuden lisäksi yhteiskunnallista arvoa.

Yksi desentralisaation keskeisimmistä teoksista on E. F. Schumacherin Pieni on kaunista (Small is beautiful, 1973). Teoksen mukaan talouden periaatteiden tulee perustua luonnon suojelemiseen ja inhimillisen onnellisuuden tuottamiseen, jotka Schumacherin mukaan olivat unohtuneet taloustieteen valtavirralta. Desentralisoitu talous ja hallinto kykenevät parhaiten huomioimaan inhimillisten tarpeiden tyydyttämisen.

Subsidiariteettiperiaate

Hallinnon hajauttamista voidaan perustella subsidiariteettiperiaatteella. Subsidiariteettiperiaate kytkeytyy desentralisaation ja vallanjaon ja kansanvallan periaatteisiin. Myös desentralisaation mukaan kansalaisten laajat osallistumismahdollisuudet merkitsevät poliittisten päätösten hyväksyttävyyttä.

Subsidiariteettiperiaatteen lähteenä pidetään paavi Pius XI:n kiertokirjettä Quadragesimo anno vuodelta 1931. Paavin mukaan yksilöltä ei saa ottaa yhteiskunnan hoidettavaksi mitään sellaista, jota yksilö voi omasta aloitteestaan suorittaa. Myös mitään sellaista, jonka pienemmät ja alemmat yhteiskuntayksiköt kykenevät suorittamaan, ei pidä siirtää ylemmälle yhteisölle.

Euroopan sosiaalipolitiikkaa käsittelevä niin sanottu vihreä kirja perustuu subsidiariteettiperiaatteelle: ylemmät hallintojärjestelmät eivät käsittele asioita, jos ne voidaan hoitaa paremmin hajautetusti lähellä toimenpiteitä koskevia tahoja.

Subsidiariteettiperiaate perustuu näkemykseen, jonka mukaan yksilön tai ryhmän autonominen toiminta on vastuullista toimintaa yleisen edun nimissä. Tällöin valtio toimii ulkoisena rajoittajana ja yleisen edun suojaajana.

Keskustan projekti

Ainakin toistaiseksi Suomen julkinen hallinto on kaksiportainen, mikä on eurooppalaisessa viitekehyksessä poikkeuksellista. Suurimmassa osassa eurooppalaisista maista valtion alapuolella toimii useampi kuin yksi itsehallintotaso. Suomen kaksitasoisessa hallinnossa keskushallinto on edustanut yleisen edun näkökulmaa ja kunnallishallinto vuorostaan paikallista intressiä.

Kaksitasoinen hallinto on merkinnyt kamppailua valtiollisen yhdenmukaisuuden ja paikallisen erityisyyden välillä. Keskushallinnon tavoite on pyrkimys valtiolliseen yhdenmukaisuuteen ja yleisiin standardeihin.

Kunnallishallinnossa julkisen palvelun rooli on voinut erilaistua esimerkiksi julkisten palvelujen järjestämisen kautta. Yleisen edun ja paikallisen intressin välinen kiista ei tule häviämään minnekään maakuntahallinnon aikakaudella.

Maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi.

Keskustalle maakuntahallinto on ollut kaukainen haave: sen edeltäjä maalaisliitto kirjasi maakuntahallinnon tavoitteekseen vuonna 1914. Saattaa yllättää, että SDP on vuonna 1926 ajanut maakuntahallintoa.

Sotien jälkeen puolue vaihtoi kantaansa ja 1970-luvulla se korosti keskusjohtoisuutta. Kunnallispolitiikan professori Arto Haverin mukaan maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi, erityisesti 1970-luvulta alkaen.

Historian valossa on ironista, että säädyistä juuri talonpojat vastustivat maakuntaitsehallinnon toteutumista 1800-luvun valtiopäivillä. Syinä talonpoikien vastustukseen toimivat aluejako, kustannusten nousu, kansalaisten kypsymättömyys ja kunnallisen itsehallinnon kapeutuminen. Agraaritaustainen keskusta puolustaa nykypäivänä väliportaan hallintoa täysin vastakkaisilla oletuksilla.

Kuka hyötyy?

Kun teoreettisesta keskustelusta on päästy konkretiaan, mikä muuttuu? Toteutuuko muutoksessa subsidiariteettiperiaate? Selviä suuntaviivoja on havaittavissa.

Valtapoliittisesti maakuntauudistuksesta hyötyisi eniten keskusta: 18 maakunnasta yhdeksässä se olisi suurin puolue. Vastaavasti kokoomuksella olisi vahva asema kaikista suurimmissa kunnissa. On mahdollista, että kaupunkien merkitys on ympäryskuntia vähäisempi. Tällainen lähtökohta olisi otollinen keskustalle ja epäsuotuisa vihreille.

Toisaalta on huomioitava, että keskustavaltaisten maakuntien yhteenlaskettu väkiluku on alle kolmasosa koko maan väestöstä. Kaupunkien ei välttämättä tarvitse olla huolissaan hallituksen ajamasta maakuntauudistuksesta. Helsingin Sanomien mukaan maakunnissa valtaa pitäisivät alueelliset keskuskaupungit. Maakuntauudistuksessa häviäjiksi jäisivät keskuskaupunkien kehyskunnat.

Helsingin Sanomien laskelmien mukaan yli puolet kunnista jäisivät ilman omaa edustusta maakuntavaltuustoissa.  Maakuntauudistus voi tarkoittaa jo nyt näivettyvien alueiden kovempaa kurjistumista.

Kyynikko saattaisi väittää, että julkisen toiminnan tuloksellisuus on usein tekosyy valtapolitiikassa. Myös poliittisia arvoperiaatteita puetaan tuloksellisuuden kaapuun. Ja vaikka näin ei aina kävisikään, poliittisilla kompromisseilla saadaan aikaan epäedullisia päätöksiä. Hallinnon hajauttaminen on perinteisesti nähty tapana säästää kuluissa.

Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista.

Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista. Sote-ratkaisussa ei ole enää kyseessä säästäminen vaan kustannusten kasvun ”hallitseminen”. Eräiden sote-asiantuntijoiden mukaan valinnanvapaus kasvattaa julkisia kustannuksia.

Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan ja VATT:n tutkijoiden mukaan maakuntauudistuksessa on olemassa suuria riskejä. Palvelujen integraatio ja toimijoiden välinen tiedonkulku ovat edelleen suuria kysymysmerkkejä, ja koska tulevilla maakunnilla ei ole verotusoikeutta, ei niillä ole myöskään syytä säästää.

Maakuntauudistuksen jälkeen kuntien tehtävänä on niiden identiteetin löytäminen. Vaikka tulevaisuuden kunnilta on otettu pois vastuu sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä, niiden fokus on tulevaisuudessakin kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisessä. Kuntaliitto mainitsee kuntien johtamisessa neljä ulottuvuutta, jotka ovat osaamisen ja kulttuurin edistäminen, kunnan elinvoiman edistäminen, elinympäristön kehittäminen ja paikallisen identiteetin ja demokratian edistäminen.

Jari Autioniemi työskentelee väitöskirjatutkijana Vaasan yliopiston julkisjohtamisen oppiaineessa.

Julkaisu Maakuntauudistus ja vahvan valtion perinne ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Viime aikoina on esitetty puheenvuoroja, joissa suomalaista parlamentarismia on arvioitu presidenttivaltaisten järjestelmien esimerkkiä vasten. Vertailua on inspiroinut erityisesti Emmanuel Macronin voitto Ranskan presidentinvaaleissa.

Osin sattumalta keskustelua on käyty samaan aikaan presidentti Koiviston poismenon kanssa. Samalla kun Koiviston virkakausia on toisaalla kiitelty Suomen parlamentarisoinnista, näiden puheenvuorojen mukaan samainen parlamentarismi ”ei toimi” ja sen lujittanut vuoden 2000 perustuslaki oli ”valtava virhe”.

Miksi nykymuotoinen parlamentarismi edustaa yhtäällä toimivaa poliittista normaalitilaa ja toisaalla sen umpisolmua?

Puheenvuoroja yhdistää ajattelu, jossa Suomea ja Eurooppaa kohtaa kiistaton ja välttämätön tietynlaisen politiikan ja uudistusten tarve.

Björn Wahlroosin näkemyksessä eduskunnan ja pääministerin vallan kasvettua valta siirtyi instituutiolle, joka ei kykene sitä käyttämään, sillä pääministeri ei ole presidentin tapaan itsenäinen toimija, vaan koalition edusmies. Wahlroosin mukaan tästä johtuu, että ”kyky tarttua ongelmiin on heikentynyt aivan dramaattisesti”.

Alpo Rusin mukaan Suomen politiikan suuret uudistukset ja teot on tehty vahvan presidentinvallan oloissa. Hänen mukaansa ranskalaisen mallin soveltaminen Suomeen lakkauttaisi pääministerin riippuvuuden useiden puolueiden sovitteluhalusta ja voisi tuottaa vahvoja asiantuntijahallituksia.

Myös Sami Metelinen kirjoittaa ranskalaisesta järjestelmästä hyväksyvästi. Hänen mukaansa Suomen vuoden 2000 perustuslakiuudistus ei tuottanut varsinaista parlamentin valtaa, vaan vahvisti puolue-eliittejä, jotka hallitsevat parlamenttienemmistön ja hallitusvallan muodostamaa kokonaisuutta.

Monipuoluejärjestelmän oloissa tämä johtaa kuitenkin poliittisen vastuun ja selkeiden vaihtoehtojen puutteeseen sekä kyvyttömyyteen toteuttaa uudistuksia, mihin taas presidenttivetoiset hallitukset Metelisen mukaan kykenisivät vastaamaan.

Näitä puheenvuoroja yhdistää ajattelu, jossa Suomea ja Eurooppaa kohtaa kiistaton ja välttämätön tietynlaisen politiikan ja uudistusten tarve. Vallitseva poliittisten voimien järjestelmä ei kuitenkaan kykene vastaamaan tähän, sillä se on hajaannuksen ja erimielisyyden aiheuttamassa heikkouden tilassa, eräänlaisessa toimeenpanokriisissä.

Poliittisesta koordinaatiosta hallinnollinen kysymys

Puheenvuorojen ajattelussa ei ole mitään suomalaisesta valtavirrasta erityisesti poikkeavaa. Suomessa poliittista ajattelua ja kulttuuria ovat tyypillisesti hallinneet erilaiset, erityisesti ulkopoliittiset ja talouspoliittiset, välttämättömyydet. Samoin kysymys poliittisen koordinaation parantamisesta on klassinen ongelma, johon on pyritty vastaamaan kullekin aikakaudelle ominaisin ratkaisuin.

Myös toimeenpanokriisin ajatus, jossa ”politiikka on rikki”, on ollut jo jonkin aikaa esillä, Jyrki Kataisen ja Alexander Stubbin hallitusten kaoottisesta loppuajasta Juha Sipilän hallituksen alkuun optimistiseen ja sittemmin ristiriitojen värittämään kauteen.

Huomionarvoista puheenvuoroissa onkin erityinen ristiriita tavassa, jolla presidenttivaltaisten piirteiden tulisi edistää poliittisten enemmistöjen muodostamista, parantaa koordinaatiota ja tehostaa toimeenpanoa.

Kysymys poliittisen koordinaation parantamisesta on klassinen ongelma.

Yhtäältä puheenvuorot tuntuvat esittävän toiveen eräänlaisesta politiikan kunnianpalautuksesta vahvan poliittisen johtajuuden, selkeiden valintojen ja ”suurten tekojen” kautta. Tällainen karismaattinen johtajuus pyrkisi saamaan uudenlaisella poliittisella näkemyksellään vaaleissa laajan tuen, joka ylittäisi vanhat jakolinjat ja erityisintressit. Näin se olisi leimallisesti ”poliittinen” ratkaisu rikki olevaan politiikkaan.

Toisaalta hallitusmuodon muuttamisen vaatimuksessa on kyse organisaatioteknisestä muutoksesta. Sen ajatellaan ohjaavan olemassa olevat poliittiset voimat uuteen järjestykseen ja prosessoivan niistä toivotun kaltaista enemmistöpolitiikkaa. Lisäksi poliittisen yhtenäisyyden tuottamisen tärkein väline on valmiiksi yhtenäinen, vaaleissa valtuutettu presidenttiohjelma, ei presidentin taito koota yhtenäisyyttä suostuttelemalla ja neuvottelemalla.

Presidenttivaltaiset ehdotukset edustavatkin ”politiikan hallinnollistamista”.

Tältä kannalta presidenttivaltaiset ehdotukset edustavatkin ”politiikan hallinnollistamista”, poliittisten kiistakysymysten ratkaisemista siirtämällä niitä hallinnollisiksi ongelmiksi, organisaatiouudistuksiin ja politiikan valmisteluun liittyvän vallan piiriin.

Yhtenäisestä valtionhallinnosta yksimielisyyttä?

Tätä hallinnollistamista voidaan ymmärtää paremmin tarkastelemalla viimeaikaisten hallitusten poliittisten ongelmien vaikutuksia hallintopolitiikkaan.

Kataisen ja Stubbin hallitusten edeltäjät olivat pyrkineet vahvistamaan koordinaatiota muun muassa erityisillä poikkihallinnollisilla politiikkaohjelmilla ja vahvistamalla ministereiden poliittisesti nimitettävää avustajakuntaa. Vastaavanlaiset ratkaisut eivät kuitenkaan onnistuneet tuottamaan kuuden puolueen sateenkaarihallituksen sisään vahvaa yksimielisyyttä sen merkittävimmissä kysymyksissä. Kauden lopussa kaksi puoluetta jätti hallituskoalition ja suuret uudistukset, kuten rakennepoliittinen ohjelma, kuntauudistus ja sote-uudistus, vesittyivät tai jäivät toteutumatta kokonaan.

Lupauksia Kataisen ja Stubbin hallituksia yhtenäisemmästä ja tehokkaammasta hallituspolitiikasta ei ole kyetty lunastamaan.

Kokemukset heijastuivat hallintopolitiikkaan, jossa koordinaation ja yhtenäisyyden tavoitteita alettiin korostaa aiempaa voimallisemmin, nyt erityisesti valtionhallinnon organisaation, politiikan valmistelun ja siinä hyödynnettävän tiedon tasolla.

Kataisen hallitus käynnisti keskushallinnon uudistushankkeen, jonka tavoitteena oli ”siilojen purkaminen” ja valtioneuvostosta ”toiminnallisesti ja taloudellisesti yhtenäisemmän rakenteellisen kokonaisuuden” muodostaminen. Kansainvälisinä esikuvina toimivat yhtenäisemmän valtionhallinnon maat sekä ”uuden julkisjohtamisen jälkeinen” uudistustrendi, joka korostaa hallinnon kokonaisuuden hallintaa keskuksesta käsin.

Hankkeen kunnianhimoisimmat ehdotukset, kuten valtioneuvoston yhdistäminen yhdeksi ”superministeriöksi”, eivät toteutuneet, koska riittävä poliittinen tuki puuttui. Ne kuitenkin inspiroivat sekä keväällä 2015 aloittaneen Sipilän hallituksen uudentyyppiseksi ajatellun ”strategisen” hallitusohjelman että muita koordinaation vahvistamisen ajatuksia hallituksen toimintatavoissa.

Toimeenpanokriisin näkökulmasta uuteen hallitukseen suhtauduttiin hyvin optimistisesti. Mielipidevaikuttajat odottivat kolmen poliittisesti läheisen puolueen hallitukselta vahvaa johtajuutta ja rohkeaa enemmistövallan käyttöä ”vaikeissa mutta välttämättömissä” uudistuksissa.

Hallituskoalitiota luonnehdittiin kuin yhdeksi puolueeksi, ja pääministerin yritysjohtajataustan sekä vähennetyn ministerimäärän tuli tehdä hallituksen työskentelystä tehokasta ja joustavaa tiimityötä.

Hallitus kuitenkin ajautui pian ongelmiin juuri näiden odotusten suhteen. Jo heti syksyllä 2015 hallitus uhkasi kaatua erimielisyyksiin tärkeimmässä uudistushankkeessaan, sote- ja maakuntauudistuksessa.

Hallituksen hankkeita on kiirehditty ja peruttu joukoittain niiden osoittautuessa tarkoitustensa vastaisiksi tai poliittisesti hankaliksi. Niissä on myös tyypillisesti sivuutettu valmistelussa esiin tuotuja kriittisiä asiantuntijanäkemyksiä.

Vastaavasti hallituksen yritysjohtajataustaiset ministerit, joilta on odotettu tuloksellisuutta ”politiikan ulkopuolisen” asiantuntijaroolinsa vuoksi, ovat ajautuneet ongelmiin johtamistyylissään ja mediasuhteissaan.

Lupauksia Kataisen ja Stubbin hallituksia yhtenäisemmästä ja tehokkaammasta hallituspolitiikasta ei ole kyetty lunastamaan. Valtionhallinnon rakenteellinen yhtenäistäminen ei myöskään enää, ainakaan toistaiseksi, ole hallituksen välittömällä agendalla. Tässä valossa ei ole yllättävää, että toimeenpanokriisin näkökulmasta huomio kääntyy koko parlamentaarisen hallitusmuodon arvosteluun.

Yhtenäistä ja tehokasta presidentinvaltaa?

Äskettäiseen hallitusmuotokeskusteluun osallistui myös Paavo Rautio. Rautio muistuttaa ranskalaista mallia kannattaville, ettei laajoja valtaoikeuksia välttämättä voita liberaaleja ratkaisuja populismia vastaan edustava ”hyvis-Macron”. Tällä muistutuksella on erityistä kaikupohjaa, sillä vasta puoli vuotta sitten Yhdysvaltain presidentinvaalit voitti Donald Trump.

Kansainvälisten esimerkkien perusteella voidaan myös pohtia, kuinka varmasti ranskalaistyyppinen järjestelmä voisi toteuttaa siihen kohdistettuja odotuksia, jos ”Suomen Macron” voittaisi.

Kuinka varmasti ranskalaistyyppinen järjestelmä voisi toteuttaa siihen kohdistettuja odotuksia?

Sekä Ranskan että Yhdysvaltain järjestelmissä on runsaasti kokemusta siitä, ettei presidenttivaltaisuudesta välttämättä seuraa tehokasta toimeenpanoa silloinkaan, kun presidentinhallinto ja lainsäädäntövalta ovat muodollisesti samojen poliittisten voimien hallussa. Presidentin puolueen tai koalition sisäiset ryhmät voivat kiistellä ja lamauttaa poliittiset päätavoitteet siinä missä parlamentaarisissa monipuoluehallituksissakin.

Metelisen huomio puolue-eliittien vallasta nykyjärjestelmän ongelmana ansaitsee lisää pohdintaa. Ei ole selvää, miten presidenttivaltaistaminen purkaisi tätä piirrettä rakenteellisena ilmiönä puolueiden sisäisen demokratian hyväksi. Se varmasti jättäisi sivuun joitakin historiallisia puoluevaikuttajien ryhmiä, mutta todennäköisesti kokoaisi puolueiden ytimet uudelleen entistä keskitetymmin presidenttien ja presidenttiehdokkaiden ympärille.

On totta, että presidentinvaalien kautta valtuutetuilla presidenttiohjelmilla saattaisi olla selkeämpi äänestäjien hyväksyntä kuin nykyisillä, periaatteessa ennakoimattomilla koalitioiden neuvottelemilla hallitusohjelmilla.

Takeita politiikan koordinaation ja kunnianhimon paranemisesta tässä mallissa ei juuri ole.

Takeita politiikan koordinaation ja kunnianhimon paranemisesta tässä mallissa ei kuitenkaan juuri ole. Enemmistövaalin voittamisen tavoite saattaisi tehdä presidenttiohjelmista hyvin suuripiirteisiä, ja niiden tarkemmasta toteuttamisesta hallituksen ja eduskunnan sisällä yhtä kiistanalaista kuin nykyinenkin hallituspolitiikka on. Presidentinvaalin luonne ei ole myöskään Ranskassa tai Yhdysvalloissa ehkäissyt merkittäviä käännöksiä presidentinhallintojen agendassa.

Toimeenpanokriisin ratkaiseminen moniarvoisessa demokratiassa

Toimeenpanokriisin ratkaisussa ristiriita poliittisuuden ja hallinnollisuuden välillä vaikuttaa ilmentävän liberaalin ja konservatiivisen poliittisen ajattelun häilyvää rajapintaa.

Kun ”välttämättömään” agendaan liittyvät paineet kasvavat liian suuriksi, liberaalit ajatukset politiikasta ja kansalaisyhteiskunnasta moniarvoisten kiistojen alueina alkavat antaa periksi konservatiiviselle johtajuuden ja ristiriitojen ratkaisemisen ensisijaisuudelle.

Tällaisessa tilanteessa liberaalin tuloskeskeisyyden ja konservatiivisen itsesäilytysajattelun yhdistelmästä muotoutuu miltei peilikuva yhteiseksi vastustajaksi mielletystä populismista. Kummassakin uusi johtajuus ja tämän kokoama poliittinen voima ajattelee ratkaisevansa ristiriidat ja toteuttavansa välttämättömät päätökset suuremman oikeutuksen varassa.

Voitaisiinko toimeenpanokriisiin pyrkiä vastaamaan ilman politiikan hallinnollistamista tai konservatiivista vahvaa johtajuutta?

Voitaisiinko toimeenpanokriisiin pyrkiä vastaamaan ilman politiikan hallinnollistamista tai konservatiivista vahvaa johtajuutta pitämällä kiinni liberaalista oikeutettujen kiistojen periaatteesta?

Esimerkiksi hallintopolitiikan ei ole ollenkaan välttämätöntä edustaa ”hallinnollistamista” ja poliittisten ristiriitojen häivyttämistä. Sillä voidaan pyrkiä myös tunnistamaan ja osoittamaan niitä ja saamaan ne poliittisten päättäjien ratkaisuvastuuseen.

Tätä voitaisiin edistää huolellisella valmistelulla laajoine asiantuntijakuulemisineen ja tuottamalla ”yhtenäisen” valmistelutiedon sijaan mahdollisimman monipuolista, hallitusten vaihtuvista agendoista riippumatonta tietoa, jonka tarkoituksena on laajentaa ymmärrystä ja näkökulmia erilaisista yhteiskunnallisista ongelmista.

Poliittisen koordinaation ongelmia tulisi lähestyä suoraan eikä siirtää niitä hallinnon tai hallitusmuodon kysymyksiksi.

Tämän lisäksi poliittisen koordinaation ongelmia tulisi lähestyä suoraan eikä siirtää niitä hallinnon tai hallitusmuodon kysymyksiksi. Poliitikoilta tulisi edellyttää parempaa suoriutumista demokraattiseen politiikkaan oleellisesti kuuluvissa suostuttelemisessa, neuvottelemisessa, ratkaisujen tekemisessä sekä moniarvoisten kokonaisuuksien johtamisessa. Tätä voitaisiin pitää pääministeri Sipilän alkuperäisen lupauksen mukaisena ”uutena tulosvastuullisuutena” poliittisessa kulttuurissa.

Se saattaisi kuitenkin edellyttää myös sen hyväksymistä, etteivät moniarvoisessa demokratiassa kaikki ”välttämättömät uudistukset” välttämättä voi toteutua samanaikaisesti.

YTM Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Lujan hallitusvallan lumo ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Jos tutkijapolven pituus on puolet ihmispolvesta, 15 vuotta, edustan tutkijanuraansa puntaroineeseen Osmo Apuseen nähden seuraavaa polvea. Moniin Politiikasta-verkkolehden kirjoittajiin verrattuna kuulun ensimmäiseen tai toiseen ylenevään tutkijapolveen.

Miten niin mp3-polvea?

Apunen asemoi itsensä tutkijoiden LP-polveen ja Mika Luoma-aho ”CD-tutkijoihin”. Tämä kirjoitus sai alkunsa kommenteistani Luoma-ahon kirjoitukseen. Niissä paikansin itseni mp3-polveen, en kalenterin kannalta mutta muussa mielessä.

Onnenpyörän viuhuessa kehkeytyy mp3-tutkijan maailma avautuvine ja sulkeutuvine mahdollisuuksineen.

Luoma-aho kirjoittaa: ”Jos LP-tutkijan maailma oli selvä ja turvallinen, CD-tutkijan maailma oli globaali ja turvaton”. Onnenpyörän viuhuessa kehkeytyy mp3-tutkijan maailma avautuvine ja sulkeutuvine mahdollisuuksineen, joihin voi tarttua vain jos havaitsee ne ajoissa ja jos ote pitää. Luonnehdinnan olen tietysti omaksunut Niccolò Machiavellilta.

Tutkijanvaellukseni alkutaipaleella minulta puuttui se varustus, joka oli käytettävissä heti maisteroiduttuaan yliopistoon juurtuneille. Menettelytapani tavallaan ennakoivat mp3-teknologiaa 20–30 vuotta ennen sen yleistymistä.

Käytin viitetietokantoja aikoja ennen verkkosovelluksia. Sovelsin kansainvälisiä oppaita väitöskirjantekijöille 40 vuotta ennen Tohtoritakuu-teosta. Imin tiedon suodattamisen, valikoinnin, tiivistämisen ja pakkaamisen menettelytapoja. Kysymys ei toki ollut hyveistä, vaan välineistä, joiden tuella syntyi kuin syntyikin aiottu tulos.

Joku arveli kuulteni, että pyrkyni tieteelliselle uralle olisi ollut kova. Väite ei vastaa kokemustani. Nostetta sen sijaan sain.

”Älä yritä tätä itse”

Somessa kiertelee kuvia uhkayrityksistä, joista vain osa onnistuu. Tavallista on varoitella yleisöä koettamasta itse samaa. Oma riskihankkeeni koostui kuuden vuoden väitöskirjatyöstä pääasiassa iltaisin, viikonloppuisin ja lomilla. Edelleenkin ihmettelen, että olen aikuisten lasteni kanssa lämpimissä väleissä.

Yhdysvaltoihin oli väitöskirjatyön aikana pakko päästä fulbrighterina. Matkaan ja jälkihoitoon kannustivat paitsi professori Ilkka Heiskanen, myös pääjohtaja Esko Niskanen ja virastovaltuutettu Seppo Salminen. En saanut helpotuksia virkatehtäviini, mutta ymmärtävää henkistä tukea.

Edeltäviltä valtio-oppineiden polvilta perin valtaan ja kaikkiin – aivan kaikkiin – vallankäyttäjiin kohdistuvan skepsiksen

Niin sanotun sukupolvisosiaalistumisen mallin mukaan aikuisen maailma kiteytyy 20 ikävuoden paikkeilla. Kuuluin ensimmäisiin globaaliin nuorisokulttuuriin kasvaneisiin ikäluokkiin. Nuorisoradikalismin merkeissä sodan kokeneen polven arvot toivotettiin syvimpään romukoppaan. ”Vuoteni nolla” lukemat ovat 1968. Nuoruuteni näky on välillä himmentynyt, mutta aina uudelleen kirkastunut.

Edeltäviltä valtio-oppineiden polvilta perin valtaan ja kaikkiin – aivan kaikkiin – vallankäyttäjiin kohdistuvan skepsiksen. Sukupolvisidonnaisesta kokemuksestani juontuu äärikäsitysten karttelu sekä odotukset siitä, että monikin uutuus jää vain muoti-ilmiöksi.

Kuulunen niin Carl Schmittin kuin Urho Kekkosen parjaamiin vapaamielisiin, jotka epäröivät pystyttää barrikadeja pahankaan leviämiselle.

Parhaimmuuden sijasta suhteellinen etu

Aikanaan panostin paljon poliittiseen talouteen perehtymiseen. David Ricardon suhteellisen edun teoriaa mukaillen on riittänyt, että on ollut vähiten kelvoton siitä joukosta, jonka jäsenet ovat tavoitelleet samaa. Samoin on riittänyt, että on tehnyt mitä on vähiten huonosti osannut olematta paras.

Suhteellisen edun teorian mukaisesti voin soveltaa itseeni laulun sanoja ”muuten hän oli niin kuin yksi heistä vain”. Jos silmäilen Google Scholar -pohjalta h-viiteindeksini arvoa, havaitsen samantasoisen lukeman kuin vertailukelpoisilla professorikollegoilla. Sukupolvirasitteella tätä ei voi selittää, ja vähemmän onnistuneilla tutkimusalavalinnoillakin vain joiltakin osin.

On riittänyt, että on tehnyt mitä on vähiten huonosti osannut olematta paras.

Olen hakenut professorintehtäviä kahdeksasti, tullut valituksi viidesti ja ottanut neljästi tehtävän vastaan. Hakemastani arvoltaan 100 miljoonan euron ulkoisesta rahoituksesta olen saanut 10 miljoonaa. Osuus ylittää keskimääräisen ”voitto-osuuden” alani Suomen Akatemian toimikunnalta, kahdeksan prosenttia, saati eräiltä säätiöiltä, viisi prosenttia.

Minkä valtio-opin lajin tutkija?

Lienen varhain sosiaalistunut haluttomaksi sijoittumaan poliittisiin tai tieteellisiin ghettoihin. Puoluepoliittiset lähentymiseni ovat päättyneet lähes alkuunsa. Olen tuntenut kiinnostusta tieteenfilosofioihin, mutta ottanut etäisyyttä niiden oikeaoppisuuteen. Sovellan erilaisia teorioita, mutta yhtä kerrallaan jos suinkin voin.

Oppimista en ole kokenut vaikeaksi vaan poisoppimisen. ”Tutkijan kuivat kaudet” ovat sijoittuneet aikaisemman virikkeiden väljähtymisen ja uusien virikkeiden soveltamisen väliseen aikaan.

Oppimista en ole kokenut vaikeaksi vaan poisoppimisen.

Opiskellessani oli vielä voimissaan ”positivismi” kvantitatiivisine menetelmineen. Niiden käyttö oli kuin pyhän Johannes Krysostomoksen jumalallisen liturgian toimeenpano maallikolle – kylmiltään. Samaan aikaan kun noiden menetelmien käyttö oleellisesti helpottui niiden CD-jakelun myötä, ne kummallista kyllä harvinaistuvat monilla yhteiskuntatutkimuksen aloilla.

Monen muunkin tieteenfilosofisen suuntauksen ympärille on muodostunut teoreettinen ja tutkimustekninen kaanon, jota pitävät yllä ankarat portinvartijat. Heidän ohitseen vääräoppinen tuskin livahtaa artikkelillaan suuntauksen hallitsemaan tieteelliseen lehteen.

Eräiden valtio-opin aiheiden tutkija en ole koskaan ollut. Vaalitutkijaksi en päätynyt, joskin tutkimusaiheisiini kuuluvat puolueohjelmat ja hallitusohjelmat.

Sosiaalistuin valtio-oppiin silloin, kun policyanalyysi koettiin lupaukseksi. Koskaan sitä ei lunastettu. Sosiaali-, yhteiskunta-, ympäristö- ja terveyspolitiikan erikoisalat eivät jättäneet valtio-oppineille tilaa. Pikemmin kuin policyanalyysia olenkin harjoittanut – ja tutkinut – policyjen arviointia eli evaluaatiota.

Ensimmäinen tehtäväni valtio-opissa sijoittui hallinto-oppiin. Erikoisalan maine oli alhainen. Kun palasin seuraaja-alalle vuonna 2010, stigma oli hälvennyt. Vannoutuneet vihaajansa erikoisalalla silti oli.

Toimin 20 vuotta hallintotieteellisellä alalla Helsingin ulkopuolella. Kun luontainen poistuma nosti minut erääksi senioreista, minulle lakattiin esittämästä ”hallintotiedettä” tuon tutkimusalan ytimeksi. Jos yritettiin, esitin painokkaan vastalauseeni. Piankaan ei juuri yritetty.

Pitkäaikaisin metodinen intressini koostuu valtio-opillisesta tekstien analyysista semioottisilla, retorisilla, laskennallisilla ja muilla tekniikoilla.

Johtamisenkaan tutkija en ole ollut enkä rajannut tutkimusaiheitani julkiseen hallintoon. Laajempaa julkista sektoria olen sen sijaan tutkinut. Pitkäaikaisin metodinen intressini koostuu valtio-opillisesta tekstien analyysista semioottisilla, retorisilla, laskennallisilla ja muilla tekniikoilla.

Sitoutumaton sitoutuneisuus

Mark Granovetter julkaisi vuonna 1973 artikkelin aiheesta”heikkojen sidosten vahvuus”. Maksiimina periaate voisi kuulua: ”Asemoidu monelle taholle äläkä yksipuolisesti millekään niistä ja muuntele sitoumuksiasi.” Entäpä jos vahvimpia ovat siteistä heikoimmat?

Olisin voinut päätyä jonkin puolueen vihkiytyneeksi julkiseksi jäseneksi. En osannut. Olisin voinut etsiä jonkin valtio-opillisen tutkimuksen valtavirroista ja lasketella sen runsasvetisissä pyörteissä karit vältellen. En löytänyt. Olisin voinut pysytellä samassa yliopistossa alalla, jolla olin väitellyt. Niinkään ei käynyt.

Entäpä jos vahvimpia ovat siteistä heikoimmat?

Vahvoista siteistä pidättäytyminen aiheuttaa haasteensa. Turvallisuus- saati mukavuusalue on kapea. On pakko kokeilla uutta.

Jo 30 vuotta sitten täyttöasiantuntija arvioi suuntautumiseni seuraavasti: ”Hakijalla on pakonomainen tarve uudistua”. Bart Simpsonin tapaan lisään: ”and proud of it”.

Pakollinen aikalaishuipennus: yliopistojen hallintatapojen puntarointia

Tutkijakohtalon puntaroijan on nykyisin välttämätöntä ottaa kantaa yliopistojen hallintatapaan. Professorinurani aikana olen toiminut kolmen yliopistoregiimin alaisena. Joskaan en ole tutkinut suorastaan niitä, tutkimustyöni antaa aineksia niiden tarkasteluun.

Ensimmäisen professorintasoisen tehtäväni aikana Helsingin yliopistossa vallitsi varsinaisten professorien yksinvalta. Apulaisprofessorina olin yhtä paljon vailla valtaa kuin nuorin vahtimestari ja heikommin vallassa kuin kokenut amanuenssi saati pedelli tai kvestori.

Toinen professorintasoinen tehtäväni osui kolmikantaneuvostojen valtakauteen. Kaksi muuta henkilöstöryhmää pyöritti showta, mikäli professorit olivat erimielisiä. Neuvostovalta ei estänyt suurten oppiaineryhmien ja oppiaineiden ylivaltaa suhteessa pienempiinsä. Kompetenssia ja aikaansaannoksia tärkeämpiin ansioihin saattoivat kuulua laitoksella työskentelyn pitkäaikaisuus tai määrättyjen kollegoiden yhteiset perus- tai tohtorikoulutuskokemukset.

Olen saanut kokea myös yliopistohallinnon ja -johtamisen yöpuolta, mutta uhkat ovat joka kerran lopulta väistyneet.

Aloitin viimeisimmässä professorintehtävässäni vuoden 2010 yliopistouudistuksen yhteydessä. Sekä toisessa että nykyisessä tehtävässäni olen saanut kokea myös yliopistohallinnon ja -johtamisen yöpuolta, mutta uhkat ovat joka kerran lopulta väistyneet. Juuri nyt voin tutkijana ja yliopisto-opettajana hengittää vapaammin kuin 25 vuoteen.

En kansainvaltaisen maan valtio-oppineena ole sitä mieltä, että varhaisempi tai viimeisin yliopistollinen harvojen valta olisi sinänsä suotavampi kuin sitä edeltävä neuvostovalta. Viittaan kuitenkin Aristoteleen käsitykseen siitä, että kukin hallintatapa esiintyy niin suotavampana muunnelmana kuin irvikuvana: yksinvalta monarkiana ja tyranniana, harvainvalta aristokratiana tai oligarkiana ja kaikkien valta aitona demokratiana tai rahvaanvaltana.

Pertti Ahonen on Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin professori vuodesta 2010. Sitä ennen hän oli vuodesta 1990 Tampereen yliopiston julkishallinnon, erityisesti finanssihallinnon professori ja Helsingin yliopiston hallinto-opin vs., vt. ja vakinainen apulaisprofessori 1984–1989.

Politiikan tutkijan vuodet on kirjoitussarja, jossa peilataan politiikan tutkimuksen ja tutkijan muutoksia Suomessa.

Julkaisu Ihmisiä, vuosia, elämää: Varttuneimman tutkijakeskipolven näkökulma ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Tällä perusteella yliopisto poisti tutkijatohtori Jouni Tillin Politiikasta-verkkolehdessä julkaistun analyysin ”Pääministeri Sipilän pelastuskertomus” (22.9.2015) sosiaalisen median tiedotuksesta. Yliopisto ei määrittele sitä, mikä on tulkittavissa poliittisesti kantaa ottavaksi tutkimukseksi. Sensuuripäätös on herättänyt paljon huomiota mediassa ja tutkijapiireissä.

Jyväskylän yliopiston linjaus vaikuttaa poikkeukselliselta. Turun yliopiston viestintäjohtaja Anne Paasin mukaan Turun yliopiston tutkimusviestintää ei rajata tutkimuksen sisällön mukaan. Yliopisto päinvastoin kannustaa tutkijoita tutkimuksesta kertomiseen ja yhteiskunnalliseen keskusteluun.

Myös Helsingin yliopiston viestintäpäällikkö Hannamaija Helander painottaa, että yliopisto puolustaa tutkijoidensa sananvapautta. Yliopisto saa aika ajoin ihmisiltä sensurointipyyntöjä koskien tutkijoidensa työtä, ja näissä tapauksissa tutkijan sananvapaus asetetaan aina etusijalle. Helanderin mukaan itsesensuuria kuitenkin on. Viime aikoina erityisesti maahanmuuton ja pakolaisuuden kysymyksiin keskittyvät tutkijat ovat joutuneet rajaamaan tiedeviestintäänsä ja osallistumistaan yhteiskunnalliseen keskusteluun.

Politiikasta.fi pyysi politiikan tutkijoilta ja lähitieteenalojen edustajilta kommentteja aiheeseen ja sen ympärillä käytävään keskusteluun. Raatilaiset saivat valita, vastaavatko he kaikkiin kysymyksiin vai ainoastaan osaan kysymyksistä. Vastaukset kerättiin sähköpostitse 25.–29.9.2015 välisenä aikana.

Mitä on akateeminen sensuuri ja itsesensuuri?

Yliopistonlehtori Petri Koikkalainen, Lapin yliopisto:
”Akateemisenkin sensuurin määritelmäksi sopii hyvin ’viranomaisen suorittama tarkastus, jonka läpäisy on edellytys tekstin julkaisemiselle’. Jyväskylän tapaus kyllä lähestyy tätä. Itsesensuuria on se, jos tutkija ennakoi tarkastuksen lopputulosta ennen kuin edes tarjoaa ajatuksiaan julkaistavaksi.”

Tutkijatohtori Taru Haapala, Jyväskylän yliopisto:
”Akateemisella sensuurilla viitataan siihen, että jokin muu taho kuin tutkija itse päättää, millaista tutkimussisältöä julkaistaan. Itsesensuuri taas viittaa tutkijan omaan käsitykseen siitä, mitä saa ja mitä ei saa hänen tutkimuksestaan julkaista.

Jos akateemista vapautta aletaan rajoittaa puuttumalla siihen, missä tutkija esittelee omaa tutkimustaan, seuraa myös itsesensuuria ja tutkimuksen laadun heikentymistä. Toisaalta akateemisen itsesensuurin muotona voidaan myös pitää sitä, että tiettyjä tutkimuksia, kuten maahanmuuttoon tai pakolaisuuteen liittyvät aiheet, ei uskalleta edes aloittaa.”

Professori Heikki Patomäki, Helsingin yliopisto:
”Akateemisella vapaudella on kaksi puolta: (i) vapaus ilmaista mielipiteensä ja (ii) vapaus tutkia mitä vain mistä tahansa perustellusta näkökulmasta. Tieteeseen kuuluu itsekorjaavuus, mutta ei ulkopuolisten puuttuminen tiedeinstituution vapaaseen toimintaan.”

Oletko kokenut, että akateemista vapauttasi on rajoitettu tai että olet itse joutunut rajoittamaan joko tutkimustasi tai sitä koskevaa viestintää yliopiston sisällä tai yhteiskunnallisessa keskustelussa?

Vanhempi tutkija Anna-Liisa Heusala, Aleksanteri-instituutti, Helsingin yliopisto:
”Edustamani Venäjä-tutkimus on viimeisen parin vuoden aikana muuttunut vapaaottelukentäksi, jossa menevät sekaisin Venäjästä tehtävä akateeminen perustutkimus ja Venäjää koskevat poliittiset mielipiteet. Puolustuspoliittisesta linjastamme käytävässä kamppailussa ovat olleet kaikki kanavat käytössä. Sanojen ja ilmausten vahtimisesta on tullut kansanhuvia, jota kiihdytetään tarkoituksellisesti varsinkin sosiaalisessa mediassa.

Uskoisin, että suuri joukko Venäjä-tutkijoita on pitänyt parhaana jättäytyä kaikkien keskusteluitten ulkopuolelle ja keskittyä vain julkaisemaan hyvissä tiedelehdissä. Ehkä on toimijoita, joiden mielestä on hyvä, että julkisuuden pelikentältä on saatu ulos koko joukko sellaisia asiantuntijoita, joilla olisi ollut tärkeää sanottavaa naapurimaan kehityksestä.”

Heikki Patomäki:
”Akateeminen vapaus on kaventunut sitten 1980- ja 1990-lukujen molemmissa suhteissa. Me yliopistolaiset olemme menettäneet virkamiesasemamme, jonka yksi tarkoitus oli suojella ilmaisun ja tutkimuksen vapautta. Vaikka nyt on luotu ’tenured track’ -tehtäviä, se on vain ammattinimeke. Kukaan suomalaisissa yliopistoissa ei ole enää ’tenured’ sanan varsinaisessa mielessä.

Samaan aikaan yhteiskunnan ilmapiiri on koventunut, ja vaatimuksia myös professorien hiljentämisestä tai erottamisesta kuulee tämän tästä. Olen myös henkilökohtaisesti kokenut tämän.

Myös tutkimusta ohjaillaan yhä kovemmalla kädellä. Kaikkia painostetaan hakemaan ulkoista rahoitusta ja tutkimaan vain niitä asioita, mille rahoituspäätösten tekijät ikään kuin myöntävät luvan. Rahoitusta on keskitetty suoraan valtioneuvoston alaisuuteen ja kumppanuuksia yhtiöiden kanssa arvostetaan yli kaiken. Yliopistoissa vallitsee pelko ja suuri osa yliopistolaisista toimii kuin kuuliaiset lampaat.”

Petri Koikkalainen:
”En ole.”

Vaikuttavatko itsesensuuri ja poliittinen varovaisuus rajoittavasti suomalaisen tiedeviestinnän laatuun?

Heikki Patomäki:
”Kyllä vaikuttavat, vaikka toki nämä ohjaus- ja rajoitusmekanismit ovat vielä suhteellisen heikkoja verrattuna sellaiseen suoraan sensuuriin, mitä lukuisissa maissa ympäri maailmaa harjoitetaan. Jos rohkeutta riittää, melkein mitä vaan voi edelleen esittää julkisesti. Kuinka moni tutkija antaa erilaisten mekanismien ja taustalla virinneen pelon ohjata hienovaraisesti omia käytäntöjään tai jopa ajatteluaan on sellainen empiirinen kysymys, jonka selvittäminen ei ole helppoa. Itse kuitenkin uskon kentän järjestäytymisen vaikuttavan sen osiin hyvinkin kauaskantoisilla tavoilla.”

Anna-Liisa Heusala:
”Suomi on pieni maa ja yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen alalla toimivat saattavat olla hyvin läheisissä väleissä poliitikkojen ja toimittajien kanssa. Varsinkin median merkitys tuntuu vain kasvavan. Sensuuri tai varovaisuus näkyy ehkä siinä, että meiltä jää tutkimuksen ulkopuolelle aiheita, joita yhteiskuntatieteilijöiden tulisi käsitellä.”

Petri Koikkalainen:
”Voivat hyvinkin vaikuttaa. Tutkimus edellyttää lähtökohtaisesti huolellisuutta. Jos se yhdistyy poliittiseen varovaisuuteen ja yleiseen kohteliaisuuteen, saattavat viestit jäädä hämäriksi. Tutkijallekin on joskus helpompaa mennä virran mukana, kriittisyys vaatii ponnistelua.”

Näkyvätkö poliittisella tasolla tehdyt päätökset, esimerkiksi yliopistoja koskevat leikkaukset ja uudistukset, yliopiston hallinnon suhtautumisessa tutkimukseen ja siitä viestittämiseen?

Petri Koikkalainen:
”Pahoin pelkään, että joissain paikoin näkyvät. Toisaalta on paljon sellaista yliopistohallintoa, joka ymmärtää yliopiston ja tutkijoiden roolin täsmälleen oikein. Tähän mennessä olen kuitenkin nähnyt rajoittamista enemmän esimerkkejä siitä, kuinka yliopistot käyttävät arvovaltaansa tutkijoiden tukemiseen kiistanalaisissa aiheissa, esimerkiksi maahanmuuttoa koskevissa tutkimuksissa.”

Heikki Patomäki:
”Kyllä näkyvät. Pahinta on se, että melkein jokaisen yliopiston johtoon on valikoitunut sellaisten henkilöiden joukko, joka on jokseenkin kritiikittömästi sisäistänyt vallitsevan kaupallisuuteen ja välittömään ’hyötyyn’ pyrkivän uusliberaalin, instrumentalistisen ja managerialistisen liturgian. Vapaan ja autonomisen tieteen auktoriteettia murretaan koko ajan ja tilalle asetetaan sellaiset valta- ja kontrollijärjestelmät, jossa juuri ulkopuoliset päättävät kaikki asiat. Samalla tutkintoja kevennetään ja opetusta pinnallistetaan ’laaja-alaisuuden’ nimissä. Yhteiskunta tyhmistyy.”

Anna-Liisa Heusala:
”Periaatteessa voisi ajatella, että sovellettavuutta korostettaisiin jatkossa lisää, mutta minkälaista soveltavaa tutkimusta sitten eri aloilla todellisuudessa tuotetaan, on jo eri asia. Soveltavaan tutkimukseen saadaan rahaa alasta riippuen hieman eri kriteereillä. Esimerkiksi yhteiskuntatieteellisellä alalla saattaa korostua jatkossa tutkijoiden media-näkyvyys.”

Mikä on tutkijan rooli yhteiskunnallisessa keskustelussa?

Taru Haapala:
”Akateemisen vapauden perusperiaatteisiin sisältyy osallistuminen yhteiskunnalliseen keskusteluun.  Tutkijan tulisi saada vapaasti päättää, millaisissa tilanteissa hän harjoittaa akateemista vapauttaan ja millä tavoin. Tämä ei ole suoranaisesti missään tekemisissä esimerkiksi poliittisten kannanottojen sinänsä tai yliopistojen maineen kanssa. Kyse on pikemminkin tutkijan perustehtävästä nostaa kriittistä näkökulmaa esille ajankohtaisissa kysymyksissä. Tutkimustahan tehdään muun muassa siitä syystä, että aiemmat käsitykset maailmasta ja eri ilmiöistä asetettaisiin uuteen valoon.”

Heikki Patomäki:
”Tutkijalla on suuri yhteiskunnallinen vastuu. Vaikka vallitsee epistemologinen relativismi, arvostelmamme voivat silti olla hyvin perusteltuja – kaikki ei tieteessä käy. Totuuden puhuminen on usein vaikeaa luonnontieteissäkin, jos vastassa ovat suuret intressit, jotka eivät totuutta halua kuulla, tai ovat valmiita rahoittamaan ja propagoimaan vastatotuuksia.

Tutkija-opettajilla on myös suuri vastuu sivistyksestä, yhteiskunnallisen tiedon autenttisuudesta ja yhteiskunnallisen keskustelun korkeatasoisuudesta. Viime kädessä vapaa tiede on toimivan demokratian ehto.”

Anna-Liisa Heusala:
”Oma näkemykseni on, että tutkijoiden tulisi pysyttäytyä avoimen politikoinnin ulkopuolella silloin, kun he esiintyvät yliopiston nimissä. Tämä tarkoittaa, että kommentoinnissa tulisi tukeutua tutkittuun tietoon ja analyysiin, sekä esittää myös vaihtoehtoisia näkemyksiä. Meillä on jo poliitikot ja median edustajat, joille riittää, että he uskovat omaan asiaansa keskustelussa. Jonkun ryhmän tulee voida katsoa asioita myös eri näkökulmista ja olla päivittäisten kiistojen ulkopuolella.”

Petri Koikkalainen:
”Tutkijoilta odotetaan ennakkoluulottomia ja ravisteleviakin avauksia yhteiskunnalliseen keskusteluun. Tutkija ei ole välitön vallankäyttäjä ja siksi hän voi puhua asioista vapaammin kuin esimerkiksi ministeri. Tutkijan ei aina tarvitse olla varmuudella oikeassa asioiden kehityksestä, vaan hän voi esimerkiksi ennakoida nykytilanteen pahimpia mahdollisia seurauksia. Tällöin ennuste voi toimia korjaavana voimana.

Tutkija lunastaa akateemisen vapautensa kyvyllään valaista asioita monipuolisesti ja kriittisesti myös niiltä puolilta, joihin päivänpoliittinen puhe ei mielellään mene.”

Pitääkö yliopistolla olla mahdollisuus sensuroida tutkimusta ja sitä koskevaa viestintää?

Heikki Patomäki:
”Ei todellakaan. Yliopisto on vapaiden tutkijoiden itseohjautuva yhteisö – tai siis sen pitäisi olla, nykyäänhän se ei enää sitä ole. Yliopistojen sisäinenkin hierarkia muistuttaa yhä enemmän Pohjois-Korean järjestelmää tai täysin autoritääristen suuryritysten valtarakenteita.”

Anna-Liisa Heusala:
”Pääsääntöisesti ei tule olla etukäteistarkastusta. Tutkijoiden etiikanhan pitäisi olla yksi valintakriteeri siinä vaiheessa, kun henkilöitä palkataan.”

Petri Koikkalainen:
”Mitkään hallinnon suorittamat tutkimusten ennakkotarkastukset eivät sovellu yliopistoon ja sitähän sensuuri tarkoittaisi. Yliopistojen julkaisemissa lehdissä ja verkkojulkaisuissa on normaali päätoimittajavastuu, joka edellyttää varmistumaan julkaisujen luotettavuudesta ja asiallisuudesta. Tämä on riittävä järjestely niin yliopistojen kuin muidenkin tiedeviestijöiden osalta.”

Olisitko valmis rajoittamaan tutkijan sananvapautta jossain tapauksessa?

Petri Koikkalainen:
”Jos kenen tahansa kirjoituksessa on selvästi paikkansapitämättömiä tietoja, syyllistytään kunnianloukkaukseen tai kansanryhmää vastaan kiihottamiseen tai muuten käytetään sananvapautta väärin, ei tällaista tekstiä pidä julkaista.”

Heikki Patomäki:
”Mikään periaate ei voi koskaan olla absoluuttinen. Totta kai tutkijoihin soveltuvat samat sanavapauden eettiset rajoitukset kuin muihinkin. Ei tutkijoilla ole oikeuttaa kiihottaa ihmisiä vihaan tai vastakkainasetteluihin sen enempää kuin muillakaan.”

Anna-Liisa Heusala:
”Tutkijoita koskevat samat lait kuin muitakin. Sananvapautta rajoittaa rikoslaki. Tutkimuseettiset säännöt ohjaavat toimijoita tämän lisäksi. Esimiestyöhön kuuluu valinta siitä kuka sopii mihinkin tehtävään.”

Mikä on näkemyksesi Jyväskylän yliopiston linjauksesta olla markkinoimatta tutkimusta, joka on tulkittavissa poliittiseksi kannanotoksi?

Taru Haapala:
”Nähdäkseni tässä tapauksessa oli kysymys siitä, että Jyväskylän yliopiston johto teki hätiköidyn päätöksen poistaessaan Facebook-sivultaan linkin Jouni Tillin artikkeliin. Itse tulkitsen Tillin retorisen analyysin Juha Sipilän puheesta aivan tavanomaisena osallistumisena ajankohtaiseen keskusteluun, en poliittisena kannanottona. Toki on mahdollista että toisenlaisiakin tulkintoja on.

Tillin kirjoitus kuitenkin nähtiin yleisesti poliittisena vasta yliopiston johdon reaktion ja siitä seuranneen mediakirjoittelun vuoksi. Olen huolissani siitä, että yliopiston johto tekee tällaisia linjauksia perustelematta harkiten niiden syitä. Tutkijat tulkitsevat ne helposti epäoikeudenmukaisena sensuurina ja oman tutkimuksensa vähättelynä.

Järkevintä olisikin käydä yliopiston johdon ja tutkijoiden kanssa dialogia siitä, mitkä ovat yhteiset periaatteet tutkimuksen markkinointiin ja yhteiskunnalliseen keskusteluun liittyen, jotta väärinkäsityksiltä vältyttäisiin ja tutkijat saisivat työrauhan.”

Heikki Patomäki:
”Olemme luisumassa kovaa vauhtia kohti yhtä autoritäärisempää ja anti-demokraattisempaa kapitalistista markkinayhteiskuntaa, ja tämä on yksi askel sillä tiellä. Linjaus sotii kaikkea sitä vastaan, mitä uskon akateemisen vapauden ja demokratian tarkoittavan.”

Petri Koikkalainen:
”Se oli huono ja tarpeeton päätös. Jouni Tillin kirjoitus oli kiinnostavaa poliittisen tekstin aikalaisanalyysia. Jos joku siitä löysi poliittisen kannan, niin silloin kantoja oli löydettävissä puolesta tusinasta muusta samalle Facebook-sivulle melko samanaikaisesti linkitetystä kirjoituksesta.

On hyvin vaikeaa kirjoittaa yhteiskunnallisista asioista niin, ettei kukaan näkisi tulkinnoissa mitään poliittista. Siksi päätös vain yhden kirjoituksen poistamisesta alkaa näyttää siltä, että Jyväskylän yliopisto itse liputtaa jonkin poliittisen linjan tai ideologian puolesta.”

Julkaisu Politiikasta.fi-raati: Akateeminen vapaus ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Tänä päivänä on tavallista yhdistää politiikka likaiseen peliin, josta kunnon ihmiset haluavat pysyä erossa. Politiikan ja etenkin poliitikkojen halveksunta ei ole mitään uutta ja erikoista, pikemminkin normaalitilanne. Albert O. Hirschmanin (1991) termein se ilmaisee  ”reaktion retoriikkaa” demokratisoitumista ja parlamentarisoitumista vastaan (ks. Palonen 2012b).

Kuitenkin tuollainen retoriikka on itsepetosta. Carl Schmittin Der Begriff des Politischen -teoksen tärkein lause sisältyy teoksen toiseen alaviitteeseen. Tuoreen suomennoksen mukaan ”se, että vastustajaa pidetään poliittisena ja itseä epäpoliittisena (toisin sanoen tieteellisenä, oikeutettuna, objektiivisena, puolueettomana jne.) on todellisuudessa (in Wahrheit) tyypillinen ja erityisen intensiivinen tapa harjoittaa politiikkaa” (Schmitt 1932, 21; 2015, 24).

Politiikan tutkija ei siten voi ottaa politiikasta irtisanoutumisia tai sen torjumisia kirjaimellisesti, vaan hänen on analysoitava sitä, millaista politiikkaa niihin sisältyy. Toisin sanoen olennainen osa poliittista lukutaitoa on kirjoittaa ulos se, millaista politiikkaa sisältyy apoliittisuuden, ei-poliittisuuden, epäpoliittisuuden, antipoliittisuuden tai politiikanvastaisuuden ilmausten käyttöön.

Nykyisen yliopistolain seurauksia käytännössä on ollut, kuten Max Weberinsä lukeneet saattoivat odottaa, vallansiirto kollegiaalisilta luottamuselimiltä yliopiston hallintojohtajistolle, johon ei kohdistu institutionalisoitua yliopistotoimijain parlamentaarista kontrollia. Yksi tämän byrokratisoitumisen tuloksia on entistäkin suurempi allergia politiikka-sanaa kohtaan. Havainnollistan tätä esimerkeillä Jyväskylästä – muualla tilanne tuskin on kovinkaan erilainen.

Jyväskylän yliopistossa politiikan tutkimus on kansainvälisesti katsoen akateemisesti meritoituneimpia aloja tällä vuosituhannella. ”Poliittisen ajattelun tutkimus” kirjattiinkin yliopiston johtaviin tutkimusaloihin, mutta uuden yliopistolain aikana tuo ruma sana on pudotettu pois strategia- ym. papereista, vaikka meriitit eivät ole vähentyneet. Kuluvan vuoden aikana professorikollegat ovat kiinnittäneet huomiota siihen, kuinka yliopisto pyrkii kieltämään ”poliittisen toiminnan” yliopistoväeltä.

”Yliopisto ei ole poliittinen organisaatio”

Tuore esimerkki on hallintojohtaja Kirsi Moisanderin vastaus Tampereen yliopiston lehtori Mikko Lahtiselle. Moisander toteaa: ”Yliopisto ei ole poliittinen organisaatio”(professori Kia Lindroosin 25.9.2015 välittämän viestin mukaan). Millaista politiikkaa hallintopäällikkö tekee tällä puheaktillaan?

Käsitehistoriallisesti lauseen voi ymmärtää. Tekstissä ”poliittinen” liitetään käsitteisiin ”ideologinen” tai ”puolueidenvälinen”. Nämä samastukset olivat kohtuullisen uskottavia 1970-luvulla: tullessani Jyväskylän yliopistoon vuonna 1978 sekä henkilökuntaa että opiskelijoita luonnehdittiin heidän puoluekantansa mukaan ja valtaosa heistä pystyttiin sijoittamaan johonkin puolueeseen tai puoluefraktioon.

Sivistysyliopistoliike ja muut seikat saivat jäsenkirjamuodin nopeasti katoamaan, ja suomen kielen polit-sanasto on entisestään monimuotoistunut esimerkiksi elämäntapavalintojen poliittisuuden ymmärtämisen suuntaan. Mutta tuon ajan kielenkäyttöä tapaa näköjään edelleen ikään kuin itsestään selvänä, olettaen että ”politiikalla” tai ”poliittisella” olisi edelleen joku annettu, tunnettu tai yleisesti hyväksytty merkityksenä.

Eikö olisi kohtuullista konsultoida politiikan käsitteen ja sen historian tutkijoita omasta yliopistosta ennen kuin julistaa jotakin siitä, mikä on ”poliittista” tai ”politiikkaa” (vrt. esim. Palonen 2003, 2006)?

Osuvimpia politiikan käsitteen tiivistyksiä sisältyy Max Weberin Politik als Berufissa vuonna 1919 esittämään formulaan. Suomennoksen mukaan ”‘Politiikka’ tarkoittaa siis: pyrkimystä osuuteen vallasta tai vallanjakautumisen vaikuttamista”. Tai vielä lyhyemmin: ”Se joka harjoittaa politiikkaa, tavoittelee valtaa” (molemmat sitaatit Weber 1919, 36; 2009, 71).

Yliopiston pelikentällä käydään kaikenlaisia kamppailuja valtaosuuksista ja niiden jakautumisesta, itse tutkimusta koskevat debatit tietysti mukaan lukien. Ja näin tuleekin olla – muuten tutkimus pysähtyy. Tässä mielessä yliopisto on yhtä lailla ”poliittinen organisaatio” kuin mikä tahansa muukin.

Immanuel Kant kirjoittaa vuonna 1798 julkaistussa Der Streit der Fakultäten -teoksessaan tiedekuntien välisestä kamppailusta ja erottaa vapaan filosofisen tiedekunnan ulkopuolisista mahdeista riippuvaisista oikeustieteellisestä, lääketieteellisestä ja teologisesta tiedekunnasta. Näiden välillä käydään sekä reilua että epäreilua valtakamppailua (Kant 1798, 36-44 – hän käyttää jopa juridisia termejä gesetzmäßig ja gesetzwidrig). Pidän politiikan torjumista epäreiluna menettelynä yliopiston sisäisessä valtakamppailussa hallinnon intressien (vested interests) sekä tutkimuksen ja opetuksen vapauden puolustajien välillä.

”Politiikka” arkikielessä ja tutkimuksen kielessä

”Politiikka” ja ”poliittinen” ovat sekä arkikielen sanoja että tutkimuksen käsitteitä, eivätkä ne ulospäin erotu toisistaan. Politiikan tutkimus analysoi käsitteistön käyttöä sekä toimijain että tutkijain keskuudessa – ryhtymättä tuomariksi sen suhteen, miten käsitettä tulisi käyttää.

Mutta politiikan tutkimus voi havainnollistaa yliopiston sisällä sitä, että on harhaanjohtavaa ja sekaannusta tuottavaa puhua politiikasta/poliittisesta ikään kuin yleisesti tunnettuna ja kaikkien hyväksymänä käsitteenä. Esimerkiksi ”Oletko kiinnostunut politiikasta” -gallupkyselyihin annetuista vastauksista ei voi päätellä yhtään mitään, koska vastaajat ymmärtävät sekä ”politiikan” että ”kiinnostuksen” kovin monin tavoin (vrt. esim. Paakkunainen 1993).

Toisin sanoen on aina kysyttävä, missä mielessä polit-sanastoa kulloinkin käytetään. Millaisia käsitteen merkityksiä, aspekteja, ulottuvuuksia, retorisia siirtoja ja historiallisia kerrostumia tietyssä käytössä tematisoidaan? Näin päästään eroon juupas-eipäs -väittelystä liittyen siihen, ”onko” jokin seikka ”politiikkaa” tai “poliittinen” vai ei. Voidaan siirtyä kysymyksiin siitä,  missä suhteessa sitä voi pitää poliittisena tai miten mistä tahansa ilmiöstä voidaan lukea esiin poliittinen aspekti.

Poliittisen lukutaidon merkitys yliopistossa

Kun politiikkaa ei nähdä irrallisena sektorina, se että joku on ”politiikkaa” ei suinkaan sulje pois sitä, että se on samaan aikaan jotakin muuta kuten ”tiedettä”. Itse asiassa toimintana tarkasteltuna tutkimuksella ja (muulla) politiikalla on paljon enemmän yhtäläisyyksiä kuin mitä yleisesti oletetaan (ks. Palonen 2010 ja 2012a).

Politiikka viittaa toimintana myös näkökulmaan, ”poliittisesti ajattelemiseen” ja sen mukaiseen ”poliittiseen lukutaitoon”, jossa pohditaan vaihtoehtoja ja arvioidaan niiden merkitystä. Kannan ottaminen asioihin jätetään jokaisen omaksi asiaksi, jossa toki käsitteiden historiallisten ja retoristen vivahteiden tuntemus voi selkeyttää valintoja mutta ei sanella niitä.

Yliopistohallinnon tilanne on tietysti sikäli erikoinen ja vaikea, että siinä tehdään ”porvarillista työtä” instituutiossa, jonka idea on tehdä jotakin muuta. Tutkijat ja opettajat kyseenalaistavat asioita, spekuloivat vaihtoehdoilla ja debatoivat teorioista ja käsitteistä, kuten parlamentaarikot tekevät.

Hallintohenkilökunnankin olisi tärkeää ymmärtää yliopiston erikoisluonne ja juuri sen vuoksi päästään eroon allergisesta suhtautumisesta politiikkaan. Toisin sanoen olisi ymmärrettävä poliittisesti ajattelemisen ja poliittisen lukutaidon merkitys sekä tutkimukselle että yliopiston sisäisille käytännöille.

Kirjallisuus

Hirschman, Albert O. (1991): The Rhetoric of Reaction. Princeton: Princeton UP.

Kant, Immanuel (1798 [1995]): Der Streit der Fakultäten und kleinere Abhandlungen. Köln: Köhnemann.

Paakkunainen, Kari (1993): The Apolitical Youth: a Re-examination of a Thesis. Teoksessa Kari Palonen & Tuija Parvikko (toim.): Reading the Political. Helsinki: Valtiotieteellinen yhdistys, 35-49.

Palonen, Kari (2003): Politiikka. Teoksessa Matti Hyvärinen ym. (toim.): Käsitteet liikkeessä. Tampere: Vastapaino, 467-518.

Palonen, Kari (2006): The Struggle with Time. A conceptual history of ‘politics’ as an activity. Münster: LIT, 2. Edition with new Preface 2014.

Palonen, Kari (2010): ”Objektivität” als faires Spiel. Wissenschaft als Politik bei Max Weber. Baden-Baden: Nomos.

Palonen, Kari (2012a): Parlamentarismi retorisena politiikkana. Tampere: Vastapaino.

Palonen, Kari (2012b): Rhetorik des Unbeliebten. Lobreden auf Politiker im Zeitalter der Demokratie. Baden-Baden: Nomos.

Schmitt, Carl (1932 [1979]): Der Begriff des Politischen. Berlin: Duncker & Humblot.

Schmitt, Carl (2015): Poliittisen käsite. Helsinki: Tutkijaliitto.

Weber, Max [1919 [1994): Politik als Beruf. Teoksessa Max-Weber-Studienausgabe 1/15. Tübingen: Mohr, 35-88.

Weber, Max (2009): Tiede ja politiikka. Tampere: Vastapaino.

Julkaisu Politiikka-allergiasta yliopistoissa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.