Kansainväliseen kriisinhallintaan osallistuminen on keino toteuttaa Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisia tavoitteita. Tuoreen ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan ”Suomen lähestymistavassa painottuvat kokonaisvaltainen kriisinhallinta sekä toiminnan vaikuttavuus ja tarveperustaisuus.” Kokonaisvaltaisuudella tarkoitetaan siviili- ja sotilaallisen kriisinhallinnan sekä kehitysyhteistyön koordinoitua yhteistoimintaa halutun vaikutuksen aikaansaamiseksi.

Suomessa kriisinhallintaa ja sen käsitteellistä edeltäjää rauhanturvaamista arvostetaan kansallisesti. Arvioinneissa ja arviointien kehittämishankkeissa on kuitenkin toistuvasti törmätty siihen, ettei kriisinhallinnalla ole riittävän selkeitä, etukäteen asetettuja tavoitteita. Kriisinhallinnasta puhuttaessa toiminnan poliittisuus onkin osin häivytetty ja toiminnasta puhutaan ennen kaikkea turvallisuuden edistämisenä tai asiantuntija-apuna, tuomatta selkeästi esiin siihen liitettyjä kansallisia tavoitteita.

Nykyisellään Suomen osallistumista kriisinhallintaan arvioidaan säännöllisesti vain ulkoministeriön ja puolustusministeriön yhteisesti puolivuosittain tuottamissa kriisinhallintakatsauksissa. Katsauksien sisältö koostuu lähinnä kriisinhallintaosallistumisen yleisestä kuvauksesta, eikä toiminnan vaikuttavuutta oikeastaan tarkastella. Niin VTV kuin ulkoasianvaliokuntakin ovat huomauttaneet vaikuttavuuden arvioinnin puutteellisuudesta katsauksissa.

Kansallista kriisinhallintaosallistumista ja sen tavoitteenasettelua onkin syytä tarkastella myös vaikuttavuuden arvioinnin ja kehittämisen näkökulmasta. Lähestymme tätä tarkastelemalla, mitä Afganistanin kriisinhallintaoperaatioihin osallistumiseen liittyvä tavoitteenasettelu ja kansallista osallistumista koskevat arvioinnit kertovat kriisinhallintatoiminnan luonteesta. Tekstimme pohjaa Kosmopolis-lehdessä vuonna 2024 julkaistuun artikkeliin.

Mitä vaikuttavuus on?

Vaikuttavuus-termiä käytetään usein melko laveasti. Esimerkiksi tehokkuutta (käytetyt resurssit vs. tehdyt toimet) tai konkreettisia tuotoksia (esim. järjestetyt koulutukset tai kehitetyt kyvykkyydet) arvioitaessa puhutaan usein vaikuttavuudesta, vaikka ne ovat vain yksittäisiä palasia suuremmasta kokonaisuudesta. Valtionhallinnosta puhuttaessa luontevin jäsennystapa on valtiovarainministeriön suositus, jossa erotetaan toisistaan  yhteiskunnallinen vaikuttavuus ja toiminnallinen tehokkuus.

Yhteiskunnallista vaikuttavuutta arvioitaessa tarkastellaan sitä, kuinka hyvin etukäteen määritellyt tavoitteet on saavutettu ja missä suhteessa saavutukset ovat aiheutuneisiin kustannuksiin nähden. Toiminnallinen tehokkuus taas kuvaa resurssien käytön tehokkuutta organisaatiossa. Lisäksi toiminnallinen tehokkuus voidaan liittää suoraan organisaatioon itseensä vaikuttavien tulosten tarkasteluun. Pelkkä toiminnallinen tehokkuus ei siis kerro vaikuttavuudesta, vaan yhteiskunnallinen vaikuttavuus kattaa laajemman kokonaisuuden.

Mitä vaikuttavuusarvioinneilla tehdään?

Vaikuttavuusarviointien avulla voidaan pyrkiä tarkastelemaan aikaansaatua muutosta ja mahdollisesti sitä, olisiko jotain pitänyt tehdä toisin. Tällaisten arviointien ajatellaan usein pyrkivän puolueettomuuteen ja toiminnan kehittämiseen.

Toiminnan vaikuttavuuden ja tehokkuuden parantamiseen tähtääviä arvioita kutsutaan luonteeltaan instrumentaalisiksi tai käsitteellisiksi. Instrumentaalisten vaikuttavuusarviointien on tarkoitus tuottaa suoraan tietoa päätöksenteon tueksi, kun taas käsitteellisillä arvioilla pyritään muodostamaan yleistyksiä ja käsitteellisiä malleja. Käsitteellisten arviointien tulokset eivät vaikuta suoraan päätöksentekoon, vaan arvioilla on hienovaraisempia vaikutuksia pidemmällä aikavälillä.

Arviointeihin liittyy kuitenkin valintoja ja asetelmia, jotka mahdollistavat niiden hyödyntämisen myös muihin tarkoituksiin, kuten olemassa olevien toimien ja käytänteiden perustelemiseen. Tätä kutsutaan arviointien poliittiseksi tai symboliseksi käytöksi. Poliittisella käytöllä haetaan siis tukea tai oikeutusta näkemykselle tai toiminnalle, jota ehkä toteutettaisiin kyseisestä arviosta riippumatta. Poliittinen käyttö on erityisen mielenkiintoista, koska sen myötä arvioinneissa voidaan pyrkiä piilottamaan toiminnan varsinaiset tavoitteet ja perusteet.

Kenen tavoitteet?

Suomen osallistumista Afganistanin kriisinhallintaoperaatioihin on tarkasteltu neljässä julkisessa selvityksessä vuoden 2021 jälkeen. Ulkoministeriö sekä puolustusministeriö ovat julkaisseet omat raporttinsa, ja lisäksi aihetta on tutkittu Ulkopoliittisen instituutin  tekemässä laajassa selvityksessä sekä valtioneuvoston rahoittaman konsortion (VN TEAS) tutkimushankkeessa. Näissä kaikissa tarkastellaan myös sitä, millaisia tavoitteita osallistumiselle oli. Tavoitteiden esiintuomisen näkökulmat kuitenkin vaihtelevat.

Puolustusministeriön selvitys tunnistaa omasta näkökulmastaan Suomen Afganistan-osallistumiselle kolme keskeistä tavoitetta: Suomen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittiset intressit toimia osana länsimaiden muodostamaa koalitiota, tuki Afganistanin vakauttamiselle sekä Puolustusvoimien suorituskykyjen kehittäminen.

Ulkoministeriön selvityksessä puolestaan todetaan Suomen ensisijaisen tavoitteen olleen aluksi osallistuminen olojen vakauttamiseen Afganistanissa niin, että paikalliset voisivat itse turvata hyvinvointinsa eivätkä terroristiorganisaatiot voisi enää toimia. Myöhemmin tavoitteisiin nousi myös mm. Suomen kansallisen turvallisuuden sekä kansainvälisen toimijuuden vahvistaminen. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan näkökulmastakaan tavoitteiden painotukset eivät ole täysin yhteneväisiä.

Ulkopoliittisen instituutin tutkimus näkee tavoitteet monisyisempinä ja eritasoisina. Jo mainitut liittolaissuhteiden luominen ja vaaliminen olivat kuitenkin tavoitteista keskeisimpiä. VN TEAS –konsortion raportti tuo tavoitteiden moninaisuuteen mukaan sen, että tavoitteet kumpusivat lukemattomista kansallisista strategioista, jotka koskivat sekä kriisinhallintaa, kokonaisvaltaista kriisinhallintaa, Afganistania että naiset, rauha ja turvallisuus (engl. Women, peace and security) eli WPS-tematiikkaa.

Vaikuttavuutta vai vaikutuksia?

Puolustusministeriö katsoo osallistumisen Afganistanin operaatioihin kehittäneen liittolaissuhteita ja sujuvoittaneen myös Suomen liittymistä Natoon. Positiiviseksi vaikutukseksi nostetaan myös erilaisten asejärjestelmien kehittäminen taisteluolosuhteissa.

Raportissa ei kuitenkaan avata sitä, onko toimintaa edeltänyt vaikuttavuusanalyysi, jonka pohjalta tavoitteet olisi asetettu. Toteutuneet kehityskulut esitetään itsessään perusteeksi menneen toiminnan vaikuttavuudesta, eikä selvityksestä käy ilmi, olisiko mainittua kehitystä toiminnassa voitu saada aikaiseksi jollakin muulla tavoin, millaiseen tarvehierarkiaan se hallinnon sisällä asettuu tai olivatko paikallisella tasolla aiheutuneet tahattomat seuraukset kohtuullisia.

Hallinnon itsensä tuottamia selvityksiä voidaankin tarkastella poliittisina arvioina, joiden tarkoituksena oli etupäässä perustella jälkikäteen tehtyjä ratkaisuja. Arviot ovat siis strategista viestintää, jossa oma toiminta pyritään tuomaan esille myönteisessä valossa.

Ulkoministeriön selvityksessä puolestaan tuodaan esiin toiminnan vaikutuksia, kuten Afganistanin turvallisuusjoukkojen merkittävästi noussut toimintakyky. Tämä ei kuitenkaan kerro yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta siksikin, että raportin mukaan joukkojen romahtaminen johtui epäluottamuksesta maan hallitukseen. Pohtimatta jätetään, olisiko luottamusta voitu saavuttaa tehokkaammin toisin keinoin.

Myös Ulkopoliittisen instituutin selvityksessä sotilaallisesta kriisinhallinnasta pystyttiin tunnistamaan tiettyjä kansallisia hyötyjä, varsinkin osallistumisen alkuvaiheessa. Mitä pidemmälle Suomen osallistuminen jatkui, sitä enemmän oli kuitenkin kyse mainituista liittolaissuhteista.

Puolustusministeriön raportin vastaanotto toi esiin ristiriidan yleisesti ymmärretyn vaikuttavuusarvion merkityksen ja ministeriön käyttämän poliittisen tarkastelutavan välillä. Esimerkiksi Helsingin Sanomien pääkirjoitus ihmettelee, miten vuosien kriisinhallintaosallistuminen pelkistyi menestyksekkääksi operaatioksi hakea pisteitä Yhdysvalloilta ja Natolta.

Hallinnon itsensä tuottamia selvityksiä voidaankin tarkastella poliittisina arvioina, joiden tarkoituksena oli etupäässä perustella jälkikäteen tehtyjä ratkaisuja. Arviot ovat siis strategista viestintää, jossa oma toiminta pyritään tuomaan esille myönteisessä valossa.

Keinot vai tarpeet edellä?

Kokonaisvaltaisuus on ollut keskeinen käsite suomalaisessa kriisinhallinnan käsitteellistämis- ja kehittämistyössä sekä suomalaisen kriisinhallintaosaamisen markkinoinnissa. Myös Afganistanissa kokonaisvaltainen kriisinhallinta oli Suomelle keskeistä: koko Suomen Afganistan-politiikan sanottiin perustuvan kokonaisvaltaisuuteen.

Kokonaisvaltaisuuden korostaminen näyttääkin olevan yksi syy siihen, miksi myös siviilikriisinhallinnalle tuli löytyä rooli Afganistanista, etenkin koska samaan aikaan Suomen kansainväliset siviilikriisinhallintapanostukset muualla olivat vähentyneet.

Kokonaisvaltaisuuden ohella Suomi on halunnut profiloitua YK:n WPS-agendan tukijana. Keskeiseksi siviilikriisinhallinnan painopisteeksi Afganistanissa määrittyikin WPS-tematiikka, jota toteutettiin naispoliiseja kouluttaen. Tämä työ nostetaan Suomen keskeiseksi saavutukseksi ulkoministeriön selvityksessä.  Esimerkiksi Ulkopoliittisen instituutin selvityksessä on kuitenkin todettu naispoliisien kouluttamisen olleen monelta kannalta tehotonta toimintaa, joka lisäksi saattoi koulutettavia konkreettiseen vaaraan.

WPS-teeman korostaminen osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa on konkreettinen esimerkki siitä, miten tavoitteita asetetaan muista syistä kuin paikallistasolla syntyvää vaikuttavuutta tavoitellen.

Ulkoministeriön halu panostaa siviilikriisinhallinnassa nimenomaan WPS-teemaan vaikuttaa olleen esimerkiksi kriisinhallinnan poliittista ohjausta toteuttavan ulkoasiainvaliokunnan linjauksia vahvempi. Valiokunta painottaa naisten ja tyttöjen aseman parantamista, mutta etupäässä kehitysyhteistyöprojektien avulla. EU:n siviilikriisinhallintaoperaatio EUPOL Afganistanin osalta valiokunta sen sijaan korostaa operaation vaikuttavuuden parantamista yleisellä tasolla. Perusteet sille, että ulkoministeriö halusi EUPOL Afganistanin toiminnassa korostaa WPS-teemaa, löytyvät esimerkiksi vuoden 2012 Suomen kansallisesta 1325-toimintaohjelmasta ja  liittyivät mahdollisesti myös tuolloin käynnissä olleeseen Suomen YK:n turvallisuusneuvostokampanjaan.

Vaikuttaakin siltä, että WPS-teema ja siviilikriisinhallinta valikoituivat Suomen painopisteiksi ainakin osin muista syistä kuin Afganistanin kohdealueelta nousevista tavoitteista. Tästä huolimatta valittua lähtökohtaa korostettiin erityisesti paikallisten tarpeiden näkökulmasta.

Tämä seikka tekee paitsi ulkoministeriön arviosta poliittisen niin se myös paljastaa kiinnostavia asioita tavoitteenasettelusta. WPS-teeman korostaminen osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa on konkreettinen esimerkki siitä, miten tavoitteita asetetaan muista syistä kuin paikallistasolla syntyvää vaikuttavuutta tavoitellen.

Vähemmän satunnaisia arvioita, enemmän avoimuutta

Kriisinhallinta luo mielikuvan globaalista vastuunkantamisesta ja sitä kannattavat niin kansa kuin poliittiset päätöksentekijät. Tutkimuksemme kuitenkin osoittaa, että vastuunkannon lisäksi Suomen kriisinhallintaosallistumiselle asetetaan myös Suomen etua koskevia tavoitteita, joita ei kuitenkaan tuoda riittävän selkeästi julkiseen tai poliittiseen keskusteluun.

Kriisinhallinta on poliittista ja valtiot voivat perustella siihen osallistumista myös sen niille tuomalla hyödyllä. Osallistumistavoitteiden tulee kuitenkin olla nykyistä läpinäkyvämpiä ja paljon kaivatun vaikuttavuusarvioinnin tulee ottaa huomioon tavoitteiden kirjo ja keskinäinen hierarkia. Myös oman edun korostamisessa syntyvistä eettisistä ongelmista tulee voida keskustella. Näiden kysymysten suhteen Suomi ei vaikuta olevan poikkeustapaus, sillä esimerkiksi Norjan ja Alankomaiden Afganistan-selvityksissä on havaittu samoja ongelmia.

Kansallinen kriisinhallintapolitiikka ei kaipaa vaikuttavuutensa todistamiseksi lisää satunnaista arviointia vailla konkreettisia seurauksia, vaan enemmän julkista keskustelua siitä, mitkä ovat ne kansalliset tavoitteet, jotka Suomi pyrkii saavuttamaan. Samalla tulisi edistää yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen keskittyvien arviointien kehittämistä ja hyödyntämistä kansainvälisellä tasolla.

FM Johanna Hakanen toimii tutkimus- ja kehittämisasiantuntijana Kriisinhallintakeskuksessa (CMC Finland).

YTT Jyrki Ruohomäki toimii johtavana asiantuntijana ja yksikön päällikkönä Kriisinhallintakeskuksessa (CMC Finland).

Artikkelikuva: Erika Wittlieb / Pixabay

Julkaisu Vaikuttavaa kriisinhallintaa – Mutta kenelle? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Varautuminen on pyrkimystä kartuttaa tiedollista, taidollista ja aineellista pääomaa, joka auttaa ennakoimaan ja torjumaan kriisejä, lievittämään niiden vaikutuksia ja palautumaan niiden aiheuttamista seurauksista.

Joihinkin asioihin on helppo varautua. Syksyn taittuminen talveksi tuo liukkaat tienpinnat, joten autoilijan on huolehdittava alle asianmukaiset renkaat. Vaikka ensilumi saattaa silti yllättää suomalaisen autoilijan, siihen varautuminen ei ole ilmiönä kovinkaan kiinnostava, ellei asiaa tarkastele ensilumen ensikertaa kokevan uussuomalaisen näkökulmasta. Varautumisessa kiinnostavaa on kyky kohdata muita kuin täysin ilmeisiä, todennäköisiä ja ennalta arvattavia tapahtumia. 

Kiinnostavimmat uhat ovat ennenkokemattomia ja epäselviä, vakiintuneita hallintakeinoja väisteleviä. Ne sijoittuvat haastavalle episteemiselle eli tietämisen tapoja ja muotoja määrittelevälle kentälle, suoraviivaisten syy-seuraussuhteiden katveeseen: tapahtuma voi toteutua tai jäädä toteutumatta hyväksi koetusta varautumisesta huolimatta – tai juuri sen vuoksi. Ajatus siitä, että varautuminen itsessään voisi tuottaa haavoittuvuutta, vaikuttaa järjenvastaiselta. Silti tämä on todellinen vaihtoehto.

Kun kohdataan ja jäsennetään erilaisia varautumista vaativia tilanteita, muisti ja mielikuvitus ovat keskeisiä voimavaroja. Muisti liittyy kykyyn oppia koetuista tapahtumista ja tähän kiinnittyen kehittyä kohtaamaan tulevaa. Vaikka muisti on verraton ja välttämätön orientaatioperusta, se on myös paljossa velkaa toiveikkuudelle, epävarmuuden poissulkemiselle ja epämieluisten yllätysten kieltämiselle. Muistiin tukeutuva varautuminen luo käsitystä hallintakyvyn täydellistymisestä. Se ei kuitenkaan kykene havaitsemaan ja osoittamaan, millä ehdoin kyvykkyys täydellistyy.

Varautumisessa kiinnostavaa on kyky kohdata muita kuin täysin ilmeisiä, todennäköisiä ja ennalta arvattavia tapahtumia. 

Kysymys on tiedetyn ja ei-tiedetyn välisestä maailmasta – siitä, mikä näiden kahden ääripään välistä tiedollista eli episteemistä liikkumatilaa säätelee. Säätelyä tapahtuu tahattomasti esimerkiksi silloin, kun menneisyyteen katsomalla johdetaan päätelmiä tulevaisuudesta. Mutta sitä tapahtuu myös tarkoituksellisesti, jolloin kyse on usein päätöksien oikeuttamisesta. Välttämättömyys, väitetty näyttöperusteisuus tai todennäköisyys ovat yleisiä oikeuttamisen mekanismeja, joiden teho perustuu episteemisen liikkumatilan rajaamiseen. 

Politiikassa tieto ja asiantuntijuus toimivat usein vallankäytön oikeuttamisen mekanismeina, mutta taustalla vaikuttava episteemisen liikkumatilan säätely jää pimentoon. Varautumisen kannalta tämä on olennaista, sillä pelkkä menneisyyden muistaminen ja muistetun käyttäminen oppina tulevaisuuden kohtaamiseksi ei vielä ole riittävää. Tarvitaan myös mielikuvitusta simuloimaan vaihtoehtoisia todellisuuksia, jotka välittävät yllätyksellisyyden läsnäoloa ja ymmärrystä varmuuden rajallisuudesta. Vaan miten kysymys episteemisestä liikkumatilasta näkyy kansallisessa varautumismielikuvituksessa?

Makrodokumentit ikkunana kansallisen varautumismielikuvitukseen

Kansallisella tasolla varautumismielikuvitus näkyy siinä, miten yhteiskunnat orientoituvat kohtaamaan erilaisia uhkia ja kriisejä. Kansallista varautumismielikuvitusta ymmärtämällä saa tuntuman paitsi varautumisen ilmeisistä vahvuuksista, myös siitä, millainen haavoittuvuus näiden vahvuuksien ehtoihin kätkeytyy. Tämä ajatus mielessämme sukelsimme International Journal of Disaster Risk Reduction -lehdessä julkaistussa tutkimuksessa Suomen kansallisen varautumismielikuvituksen maailmaan.

Tarkastelimme varautumisajattelun keskeisimmän tekstiaineiston maalaamaa maisemaa. Varautumisen makrodokumenteiksi kutsumamme aineisto koostuu kansallisista riskiarvioista, yhteiskunnan turvallisuusstrategioista sekä valmiuslaista. Alueelliset ja kansainväliset liitännäiset sekä soveltuvat valmisteluasiakirjat otettiin myös tarkasteluun mukaan. 

Kansallista varautumismielikuvitusta ymmärtämällä saa tuntuman paitsi varautumisen ilmeisistä vahvuuksista, myös siitä, millainen haavoittuvuus näiden vahvuuksien ehtoihin kätkeytyy.

Tämä joukko tekstejä hahmottelee varautumistoimijoiden huomion kohteet sekä toiminnan puitteet ja suuntaviivat. Käytännössä tekstit asettavat kansallisen varautumismielikuvituksen rajat ja parametrit eli määrittävät sen, mihin ja miten Suomi varautuu. 

Varautumismielikuvituksen ymmärtämiseksi ei ole riittävää kiinnittää huomiota vain siihen, mitä aineistossa sanotaan, vaan on kiinnostuttava myös siitä, mitä yhtä hyvin olisi voitu sanoa. Näin makrodokumenteissa kerrottu ja kertomatta jätetty muodostavat jännitteen, joka johdattaa ymmärtämään varautumisen oletettua ja todellista vahvuutta sekä vahvuuteen kiinnittyneenä kehkeytyvää haavoittuvuutta.

Koneen toimintalogiikkaan sidottu varautumismielikuvitus

Makrodokumenttien perusteella Suomen kansallinen varautumismielikuvitus jäsentyy kahteen ulottuvuuteen: uhkaympäristöön sekä sitä tulkitsevaan ja siihen tarvittavia vasteita tuottavaan vertauskuvalliseen ”koneeseen”. 

Se siis pohjautuu ajatukselle, että on tunnettava uhat, ja kun uhat tunnetaan, on mahdollista organisoida tarvittavaa tiedollista, taidollista ja aineellista pääomaa vasteiden tuottamiseksi. Varautumistoimijat toimivat modernistista konemetaforaa muistuttavalla logiikalla – varautumiskoneena, joka mekaanisesti ja hallitusti tunnistaa uhkia ja tuottaa vasteita.

Vasteilla uhka suunnitelmallisesti neutralisoidaan vaarattomaksi. Tätä varten koneeseen on asetettu erilaisia tarkoituksenmukaisesti resursoituja toimijoita, jotka lainsäädännöllä annetun toimivallan rajoissa toteuttavat tehtäviään ja kehittävät näin ymmärrettyä suorituskykyään.

Varautumiskoneella on kyky tunnistaa pahin mahdollinen.

Uhkaympäristöä kuvattaessa pahimmaksi kuviteltavaksi uhaksi osoittautuu Suomeen kohdistuva sota, johon kaikki lievemmät uhat vertautuvat. Koneella on siis kyky tunnistaa pahin mahdollinen. Vaikka tunnistamiskyvyn ulottumattomissa olisikin jotain, on varmaa, ettei se voi olla pahinta tunnistettua pahempaa. Myöskään yksikään tunnistettu uhka, kuten ilmastonmuutos, ei ajan myötä kehkeydy sodan uhkaa pahemmaksi. Tällainen mielikuvituksen käyttö luo hallinnan tunnetta.

Tunnistetuilla uhilla on tiettyjä perusominaisuuksia, joista tässä yhteydessä mainittakoon ulkopuolisuus eli käsitys siitä, että uhka sijaitsee koneen ulkopuolella ja on jonkun muun aiheuttama. Esimerkiksi Suomessa tapahtuva radikalisoitumisen uhka on koneen hallinnassa, kun kohdehenkilö pysyttelee suojelupoliisin tai muun turvallisuusviranomaisen vasteiden piirissä. Toisaalta hän voi myös ajautua tämän hallintakyvyn katveeseen, jossa hän on kykenevä muodonmuutoksiin, kuten uudenlaisella tavalla radikalisoitumiseen. 

Tästä varautumismielikuvitus ei kuitenkaan ole kiinnostunut. Ohjaavana ajatuksena on se, että kun koneen katse jälleen tavoittaa hänet, kone kykenee tehokkain vastein kontrolloimaan uuden uhan.

Varjopuolena kyvyttömyys kohdata epävarma aidosti epävarmana

Tällaista uhkien tunnistamisen, erottelun, luokittelun ja arvioinnin kykyä tarvitaan, jotta voidaan luoda tarkoituksenmukaisia toimijuuksia uhkiin vastaamiseksi. Mielikuvituksen käyttö huolehtii tällöin siitä, että uhka saapuu selvärajaisessa muodossaan, ikään kuin esiohjelmoiduille vasteille osoitettavana tilauksena. 

Varautuminen voidaan näin organisoida selkeästi ja tehokkaasti. Kullakin toimivaltaisella taholla on vastuualueidensa ja tehtäväkuviensa ohella käsitys suorituskykynsä kehittämisen toivotusta suunnasta.

Esimerkiksi koronapandemian kaltainen tartuntatauti ohjautuu terveysviranomaisen johdettavaksi. Lääketieteellinen katse valikoituu itsestään selvästi vallitsevaksi tavaksi määrittää tehokkaat vasteet. Episteeminen tila on jo valmiiksi kavennettu. Makrodokumenteista huomataan, ettei uhkaympäristössä ole itse asiassa lainkaan sellaisia uhkia, joissa tilauksen ohjautuminen parhaan mahdollisen vastetoimijan äärelle kyseenalaistuisi.

Tällä vahvuudella on kuitenkin varjopuolensa: kyvyttömyys huomioida vaihtoehtoisia maailmoja, kuvitella ristiriitaisuuksia ja kohdata epävarma tosiasiallisesti epävarmana. 

Koneen toimintalogiikka näkyy myös uusiin tunnistettuihin uhkiin varautumisessa. Kun keväällä 2022 Suomessa havaittiin akuutti tarve varautua laajaan järjestäytyneeseen maahantuloon – toimintaan, jossa muuttoliikettä käytetään valtiollisen hybridivaikuttamisen välineenä – ryhdyttiin kuvittelemaan maahantuloskenaarioita, joissa ihmiset käyttäytyvät odotetulla, etukäteen päätettäviin ja lainsäädäntöön kirjattuihin vasteisiin soveltuvalla tavalla. Varautumismielikuvitus huolehtii siitä, että uhat kuvitellaan saatavilla olevien vasteiden mittaisiksi.

Makrodokumentteja koskevan analyysimme mukaan kone on viritetty suorittamaan tehtäviään rutinoidusti vailla kyseenalaistamista, epäilystä tai ristivetoisuutta. Näin väistämättä niukkoja resursseja voidaan allokoida kustannustehokkaasti ja hakeutua kohti optimitilaa. 

Tällä vahvuudella on kuitenkin varjopuolensa: kyvyttömyys huomioida vaihtoehtoisia maailmoja, kuvitella ristiriitaisuuksia ja kohdata epävarma tosiasiallisesti epävarmana. 

Mielikuvitus, joka on valjastettu tietämisen taustalle, ei itsessään päädy tarkastelulinssin alle. Makrodokumenttien poliittinen luonne turvallisuuden tunnetta tuottavana puhuntana voi osaltaan rajata episteemistä liikkumatilaa. Uhkaa, johon ei ole saatavilla tehokasta vastetta, ei mielellään kirjata näkyviin julkisiin dokumentteihin. 

Aidosti yllätyksellinen toimijuus jää kuvittelukyvyn katveeseen

Suomen kansallinen varautumismielikuvitus säätelee varautumisen episteemistä kenttää tavalla, jossa konemainen logiikka näyttäytyy alati kyvykkäänä, yhä kattavammin erilaisia uhkia ymmärtävänä ja niihin entisestään tehokkaampia vasteita tuottavana mekanismina. 

Tämä muodostaa vaikutelman kyvystä tarttua uhkiin ja kehittyä tekemään se yhä tehokkaammin ja kattavammin. Näin tapahtuukin, tosin taustalle valjastetun mielikuvituksen puitteissa. 

Koska varautumistoimenpiteet johtavat vääjäämättä alkuperäistä parempaan asiaintilaan, ajatus siitä, että varautuminen itsessään hidastaisi tai lamauttaisi tehokkaiden vasteiden tuottamista tai eskaloisi tilannetta, on Suomen kansalliselle varautumismielikuvitukselle mahdoton.

Mahdottomuus kielii siitä, että myös kansallisesta varautumisesta käytävä keskustelu on episteemisesti varautumismielikuvituksen ehdollistamaa. Kun on varmuus siitä, mikä uhkaympäristössä on olennaista ja miten sitä hallitaan parhain päin, keskustelu kiinnittyy kysymyksiin koneen säätämisestä. Keskustelun episteeminen tila on ennalta-asetettu. 

Kenties Suomessa olisi syytä varautua siihenkin, että olennaisimmat uhat voivat olla yllättävämpiä ja kiinnostavimmat kriisit vaikeaselkoisempia kuin aiemmin koetut.

Keskustelun ulkopuolelle jäävät aidosti yllätykselliseen toimintaan kykenevät hahmot ja tavanomaisesta poikkeavat tapahtumakulut – juuri sellaiset, jotka tuovat uskottavuuden romaanien ja elokuvien kertomuksiin.

Sanotaan, että esimerkiksi koronapandemia ilmaantui tavalla, johon ei osattu varautua. Se yllätti, koska se ei käyttäytynytkään koneen odottamalla tavalla, vaan sen sijaan kykeni yllätyksellisyyteen, jonka kohtaamista esimerkiksi ranskalainen kirjailija ja filosofi Albert Camus on kehitellyt metaforisessa pandemiaromaanissaan Rutto. 

Kenties Suomessa olisi syytä varautua siihenkin, että olennaisimmat uhat voivat olla yllättävämpiä ja kiinnostavimmat kriisit vaikeaselkoisempia kuin aiemmin koetut. Tällöin ennalta ohjelmoidut vasteet voivat vaikuttaa kuin liekkeihin kaadettu bensa. Jos haluamme ottaa epävarmuuden vakavasti, varautumismielikuvituksemme kaipaa päivitystä. 

Konemaisesti toimivan varautumisen vahvuudet ovat kiistattomia, mutta juuri ne myötävaikuttavat haavoittuvuuteen yllätyksellisten tilanteiden kohtaamisessa. Rationaalisin tapa edistää varautumista onkin hallintakykyä ylistävien ja varmuuden tunnetta luovien juhlapuheiden sijaan katkoa aktiivisesti mielikuvituksen kahleita. Tässä kirjailijoiden ja käsikirjoittajien puoleen kääntymisestä voisi olla apua.

Ossi Heino (TkT) työskentelee terveystieteiden tutkijatohtorina Tampereen yliopistossa.

Matias Heikkilä (YTM) työskentelee politiikan tutkimuksen väitöskirjatutkijana Tampereen yliopistossa. 

Pauli Rautiainen (HT, FM, VTM) työskentelee sosiaalioikeuden yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopistossa. 

Kirjoitus on laadittu osana Suomen Akatemian rahoittamaa Muutosjoustavuus, kriisivalmius ja huoltovarmuus suomalaisessa terveydenhuoltojärjestelmässä –tutkimushanketta, jossa kirjoittajat ovat analysoineet terveydenhuoltojärjestelmän kykyä kohdata tunnettujen kriisiskenaarioiden ulkopuolisia uhkia. Kansallisesta varautumismielikuvituksesta voi lukea tarkemmin tutkimusartikkelista.

Julkaisu Yllätyksellisyys ei mahdu suomalaiseen varautumismielikuvitukseen ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Vuoden 2020 kesällä asetettu Kriisinhallinnan parlamentaarinen komitea sai työnsä päätökseen 17.3. julkaisemassaan raportissa. Komitean tarkoituksena oli luoda ajantasainen kokonaiskuva kansainvälisen kriisinhallinnan kehittymiseen ja tarpeisiin sekä siihen kokonaisvaltaiseen toimintaympäristöön, jossa kriisinhallintaa toteutetaan. Kokonaisvaltaisuudella raportissa tarkoitetaan niin sanottua kolmoiskytköstä (triple nexus), jossa kansainvälisen yhteisön toimia konfliktissa tarkastellaan kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun ja rauhantyön kokonaisuutena.

Päivityksen tarve

Selonteolle on ollut tilaus jo pitkään, sillä edellinen kokonaisvaltaisesti Suomen kriisinhallintaosallistumista kokonaisvaltaisesti linjaava dokumentti julkaistiin vuonna 2009. Vuonna 2014 ulos tuli Suomen siviilikriisinhallintastrategia. Toki kriisinhallinnan tilaa on lyhyesti käsitelty ulko- ja turvallisuuspoliittisissa selonteoissa, viimeksi viime syksynä, mutta vuodesta 2009 paljon on muuttunut ja vuoden 2014 jälkeen muutos on vain kiihtynyt.

Siviilikriisinhallinnassa hauraalle valtiolle annettavan neuvonannon tarpeet ovat moninaistuneet. Etenkin vuoden 2015 muuttoliike toi näkyväksi myös kehityksen, jossa siviilikriisinhallinta alkoi muuntua myös Suomen ja EU:n sisäisen oman turvallisuuden välineeksi. Puheet EU:sta pehmeän ja normatiivisen vallan viejänä vaimenivat samalla kun keskiöön nousi puhe sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden keskinäisriippuvuudesta.

Etenkin vuoden 2015 muuttoliike toi näkyväksi myös kehityksen, jossa siviilikriisinhallinta alkoi muuntua myös Suomen ja EU:n sisäisen oman turvallisuuden välineeksi.

Muutos sotilaallisessa kriisinhallinnassa on ollut vielä isompi, tosin se on tapahtunut pidemmällä aikavälillä. Kansainvälisiin YK:n rauhanoperaatoihin Suomelta kaivataan joukkojen sijaan erikoisosaamista ja kalustoa. EU:n sotilaallinen kriisinhallinta taas on pitkälti siviilipuolelta tuttua neuvonantoa ja koulutusta, ei taisteluosastojen lähettämistä.

Onko muutos ajanut Suomesta ohi?

Nykyajan kriisit ovat aiempia kompleksisempia ja vaativat monipuolisia ja oikea-aikaisia toimia muuntuakseen kohti kestävää rauhaa. Pelkkä siviili-sotilasyhteistyö ei riitä, vaan tarvitaan mainittua kolmoiskytköstä siten, että sen osapuolet toimivat samanaikaisesti ja koordinoidusti, kuten mallinnetaan esimerkiksi Maailmanpankin Pathways for Peace -raportissa.

Siinä missä kriisinhallinnan alkuaikojen iskusana oli inhimillinen turvallisuus, nyt myös tavoitteet ovat moniulotteisempia. Pyrkimys on inklusiiviseen rauhaan, joka pitää sisällään YK:n päätöslauselmien 1325 ja 2250 kaltaisia erikseen määriteltyjä tavoitteita naisille, tytöille, miehille, pojille ja nuorille, gender-tematiikkaa unohtamatta. Konfliktinratkaisussa vaaditaan yhä enemmän konfliktisensitiivisyyttä, joka syventää vanhaa periaatetta maksimoida positiiviset vaikutukset ja minimoida negatiiviset.

Pelkkä siviili-sotilasyhteistyö ei riitä, vaan tarvitaan kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun ja rauhantyön kolmoiskytköstä.

Kaiken tämän yllä vaanii lisäksi ilmastonmuutos, joka koskettaa voimakkaimmin juuri niitä alueita, jotka ovat muutenkin konfliktiherkimpiä. Miten komitea onnistui luovimaan kaiken tämän muutoksen keskellä?

Itse asiassa varsin hyvin. Maailma on muuttunut ja sen mietintö toteaa varsin kattavalla tilannekuvalla, joka mainitsee niin mainitut muutokset, mutta myös muuta, kuten esimerkiksi koronapandemian myötä korostuneen terveysturvallisuuden.

Kriisinhallintaa pandemian aikaan

Koronapandemia nähdään mietinnössä ulkoisena tekijänä, joka haittaa kriisinhallintaoperaatioiden toimintaa etupäässä muodostamalla riskin sen henkilöstölle. Lisäksi mainitaan epidemioiden mahdollisesti luomat uudet kriisinhallintatarpeet. Tarkoittaako muotoilu sitä, että tulevaisuudessa terveysturvallisuus voisi olla osa kriisinhallintaoperaation mandaattia? Liikkuminen tähän suuntaan voisi toimia vastalääkkeenä tiettyyn ponnettomuuteen, joka viime aikoina on vaivannut etenkin Euroopan unionin kriisinhallintaa.

Jäsenmaat ovat menettäneet innostustaan osallistua operaatioihin. Tätä kurssia kääntämään EU on käynnistänyt niin sanotun kompaktiprosessin, jonka tarkoituksena on elävöittää siviilikriisinhallintaa muun muassa sen tehtäväkenttää laajentamalla. Uutuuksia esimerkiksi hybridi- ja kyberuhat sekä taistelu järjestäytynyttä rikollisuutta vastaan. Operaatiot ovat lisäksi monipuolistuneet sisäisesti uusilla tehtävillä, kuten ympäristöneuvonantajilla, jotka myös Suomi näkee tärkeinä, mikä näkyy näiden tehtävien avaamisessa kansalliseen hakuun.

EU:n jäsenmaat ovat menettäneet innostustaan osallistua operaatioihin.

Terveysturvallisuuden mahdollisesti tarjoamaan tilaisuuteen tai sen uhkiin komitea ei mietinnössään kuitenkaan pureudu kovin syvälle. Koronapandemia tulee hyvin mahdollisesti muuttamaan kriisinhallintaa pitkäjänteisemminkin, esimerkiksi tuomalla uusia rajoituksia operaatioihin lähetettävien asiantuntijoiden ikään ja fyysiseen kuntoon.

Tämän myötä nousee paine kehittää etäasiantuntijuutta, joka taas edellyttää  saavutettavuudesta huolehtimista, sillä teknologian roolin kasvaessa nousee vaara sulkea ulos ryhmiä, joilla ei ole tarvittavaa teknologiaa. Kansallisesti tämä kehitys voisi tuoda mahdollisuuksia kehittää esimerkiksi tarvittavaa rauhanteknologiaa, mutta näitä haasteita ja mahdollisuuksia mietintö ei havaitse.

Missä rauhanvälitys?

Mietinnössä eniten kummastuttava seikka on rauhanvälityksen saamat pari lyhyttä mainintaa. Tämän ulottuvuuden puuttumisen outoutta korostaa komitean itselleen asettama tavoite tarkastella kriisinhallintaa laaja-alaisesta kolmoiskytköksen perspektiivistä.

Kansallisesti rauhanvälitys on Suomen ulkopolitiikan painopisteitä ja ulkoministeriöön on vastikään perustettu Rauhanvälityskeskus. Myös kansainvälisesti kriisinhallinnan ja rauhanvälityksen yhteys on nyt konkretisoitumassa. EU on juuri julkaissut oman yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyvän rauhanvälityskonseptinsa, jota todennäköisesti aletaan nopeasti toimeenpanemaan esimerkiksi päivittämällä operaatioiden mandaatteihin myös rauhanvälitystehtäviä. EUBAM Libyan kaltaiset Suomellekin keskeiset operaatiot hyötyisivät tästä merkittävästi.

Rauhantoimijoiden ekosysteemi on Suomessa vahva pitäen sisällään kansainvälisestikin tunnustetut aktiiviset ja innovatiiviset yksityiset rauhanvälitystoimijat, ajatushautomon, lukuisat kansalaisjärjestöt ja yliopistot.

Valtiollisten toimijoiden lisäksi koko rauhantoimijoiden ekosysteemi on Suomessa vahva pitäen sisällään kansainvälisestikin tunnustetut aktiiviset ja innovatiiviset yksityiset rauhanvälitystoimijat, ajatushautomon, lukuisat kansalaisjärjestöt ja yliopistot. Tämän kokonaisuuden hahmottaminen ja sen potentiaalinen hyödyntäminen suosituksina jää raportissa oivaltamatta.

Näkyvyysongelma

Pitkistä perinteistään huolimatta pieni innostuksen puute on vaivannut Suomen kriisinhallintaosallistumista. Sekä sotilaallisen että siviilikriisinhallinnan puolella Suomen osallistuminen on ennen tätä hallituskautta laskenut tasaisesti. Nykyinen hallitus on tosin sitoutunut kääntämään kurssin. Hallinnon rakenteet ovat tuskin täysin tämän trendin takana, mutta niihin kuitenkin liittyy mielenkiintoisia piirteitä, joita komitea ei lähde suoraan uudistamaan.

Päätös sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon osallistumisesta vaatii tasavallan presidentin hyväksynnän. Siviilioperaatioon voidaan sen sijaan liittyä ulkoministeriön virkapäätöksellä. Tämä on antanut siviilikriisinhallinnalle positiivista ketteryyttä, mutta se on myös etäännyttänyt sitä poliittisen tason päätöksentekijöistä ja sitä kautta demokraattisesta kontrollista.

Eri toimijat yhdistävä neuvottelukunta piristäisi kansallista kriisinhallintakeskustelua ja toisi sivuraiteelle jääneet kansalaisjärjestöt takaisin päätöksentekoon.

Päätösten läpinäkyvyyttä ei nykyinen käytäntö myöskään lisää, koska päätöksistä ei jää kansalaisille avointa dokumentaatiota, toisin kuin tarkemmat valiokuntakäsittelyt läpikäyvä sotilaallinen kriisinhallinta. Tämä tarkoittaa myös sitä, että siviilikriisinhallintaan liittyvän informaation suhteen kansanedustajat ovat pitkälti oman aktiivisuutensa varassa.

Komitea suosittelee hallinnon kehittämiseksi yhtenäistä tavoitteenasettelua tulevaisuuden kriisinhallintapäätöksille ja peräänkuuluttaa näiden tavoitteiden läpinäkyvyyttä. Nämä suositukset voitaisiin yhdistää esimerkiksi kolmoiskytköksen toimijat osallistavalla neuvottelukunnalla, joka ohjaisi eduskunnan tukena Suomen kriisinhallintaosallisumista. Tämä mahdollisesti piristäisi kansallista kriisinhallintakeskustelua ja toisi myös hieman sivuraiteelle jääneet kansalaisjärjestöt takaisin mukaan päätöksentekoon.

Minne Suomi katsoo?

Alueellisen kriisinhallintaosallistumisen suhteen komiteamietintö toteaa nykytilanteen, jossa eurooppalaisesta näkökulmasta katsottuna keskeisiä kriisinhallintaoperaatioiden toiminta-alueita ovat Afrikka, laaja Lähi-itä ja itäinen Eurooppa, eli alueet, joita voidaan pitää sisäisen turvallisuuden uhkien syntysijoina. Katse on kääntynyt kaukaa lähelle. Pienenä ajatusleikkinä voidaan kysyä, olisiko nykypäivän Euroopan unioni enää halukas perustamaan kriisinhallintaoperaatiota kaukaiseen Acehiin, kuten se vielä 2005 teki.

Kun katsomme karttaa, siviilikriisinhallintamissiot noudattavatkin määriteltyjä painopisteitä hyvin. Ukrainan on tällä hetkellä suurin yksittäinen suomalaisten asiantuntijoiden asemapaikka. Siellä panostetaan määrällisesti etenkin niin sanottua kontaktilinjaa, eli Venäjän tukemien separatistien ja Ukrainan asevoimien välissä olevaa aluetta tarkkailevaan Etyj-operaatioon. Myös Ukrainan turvallisuussektorireformia toteuttava EU:n neuvonanto-operaatio on Suomelle tärkeä.

Olisiko nykypäivän Euroopan unioni enää halukas perustamaan kriisinhallintaoperaatiota kaukaiseen Acehiin, kuten se vielä 2005 teki?

Sotilaallisessa kriisinhallinnassa määrällinen keskittymä on edelleen Libanonin UNIFIL-operaatio, jonka strategista merkitystä ei mietintökään varsinaisesti avaa. UNIFIL-operaation vaikuttavuutta ja merkitystä Suomen kriisinhallintavoitteille on tarkasteltu parlamentaarisen komitean erikseen tilaamassa arviossa, jossa todetaan UNIFIL:n todetaan saavuttaneen poliittisia ja sotilaallisia tavoitteita. Näitä tavoitteita ei avata, kuten ei tehdä nyt annetussa mietinnössäkään.

Tämä kuvaa laajempaa ja keskeistä ongelmaa. Tavoitteiden ja niiden seurannan tulisi olla läpinäkyvämpiä. Tähän teemaan pureutuminen onkin mietinnön ja sen antamien suositusten ydin. Komitea esittää osallistumispäätösten parempaa ja läpinäkyvämpää perustelua, mikä mahdollistaisi tulevaisuudessa myös onnistumisen arvioinnin.

Kriisinhallinnan vaikuttavuus

Vaikuttavuuden arviointi vaatii, että toiminnan tavoitteet ovat riittävän selkeästi ja tarkasti määritelty. Tämä ei ole ollut tilanne Suomen kriisinhallintaosallistumisessa, kuten edellä mainitussa vaikuttavuusselvityksessä myös todetaan.

Komitea pyrkiikin korjaaman tämän asiantilan ja esittää mietinnön konkreettisimpana suosituksena Suomen kriisinhallinnan tavoitteiden määrittelemistä nykyistä selkeämmin, siten että käytössä olisi myös indikaattoreita ja mittareita, joiden avulla toiminnan vaikuttavuutta voitaisiin seurata. Vaikuttavuutta halutaan parantaa myös kannustamalla erityisesti EU:ta ja YK:ta kehittämään toimintojaan. Näiltä osin komitea osuukin maaliinsa erittäin hyvin.

Välttämätön tiekartta eteenpäin

Kriisinhallinnan parlamentaarinen komitea ei tarjoa noin 40 sivun mietinnössään kovinkaan paljoa uutta tai mullistavaa. Sen suurin heikkous on lievä taustapaperimaisuus, jossa ansiokkaasti kuvataan nykytilanne, mutta jäädään varovaisiksi pohdittaessa tulevaisuutta ja sen edellyttämiä muutoksia.

Tämä näkyy mietinnön lopun konkreettisissa suosituksissa. Näistä ainoastaan selkeämpi tavoitteiden asettelu ja systemaattinen vaikuttavuuden mittaaminen ovat sellaisia, joita ei tehtäisi jo nyt. Suositukset ovatkin pääosin olemassa olevien toimintojen määrällistä ja laadullista lisäystä.

Mietintö tekee ehkä ensimmäistä kertaa näkyväksi mielenkiintoisen samankaltaistumisen siviili- ja sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Kentällä sotilaat ja siviilit tekevät jo pitkälti samantyyppistä neuvonantoa esimerkiksi turvallisuussektorireformeissa, ainoastaan eri operaatioissa. Univormun väri vain on eri.

Mietintö tekee ehkä ensimmäistä kertaa näkyväksi mielenkiintoisen samankaltaistumisen siviili- ja sotilaallisessa kriisinhallinnassa.

Sotilaalliselta kriisinhallinnalta on edellytetty, että sillä tuetaan myös kotimaan puolustuskykyä, esimerkiksi kehittämällä kansainvälistä yhteistoimintakykyä. Nyt samaa kotimaan vaikuttavuutta toivotaan myös siviilikriisinhallinnalta. Tähän viitataan esimerkiksi sisäisen turvallisuuden parantamisesta puhuttaessa. Positiivista on, että myös tämä sinällään hyvä tavoite halutaan alistaa vaikuttavuusarviolle, eikä sitä heitetä pelkkänä retoriikkana.

Komitean mietintö ja esitykset antavat kaivatun kokonaiskuvan nykytilanteesta. Komitea ei kuitenkaan suoraan esitä, miten sen suositusten toimeenpanoa tulisi ohjata. Tähän soisi löytyvän mahdollisimman laaja-alainen ehkä kansalaisiakin osallistava elin.

YTT Jyrki Ruohomäki toimii johtavana asiantuntijana ja yksikönpäällikkönä Kriisinhallintakeskuksessa (CMC Finland).

Julkaisu Läpinäkyvämpää kriisinhallintaa? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Vuonna 2017 väkivalta nieli maailmanlaajuisesti noin 13 biljoonaa euroa eli 12,4 prosenttia globaalista bruttokansantuotteesta, noin 1 800 euroa jokaista maailman asukasta kohden. Rahalla kustannamme sekä väkivallan koneistoa että siltä suojautumista.

Turvattomuuden tunteen lisääntyessä luvut tuskin ovat ainakaan pienenemään päin. Rahan lisäksi väkivaltaan liittyvät tuotteet ja palvelut nielevät aikaa, energiaa ja luonnonvaroja.

Sotateollisuuden kerrannaisvaikutukset ovat mittavia. Esimerkiksi sotatoimissa käytetyt polttoainemäärät ovat valtavia. Yhdysvaltojen puolustusministeriö on maailman suurin yksittäinen polttoaineen käyttäjä, joka käyttää noin 16 miljardia litraa polttoainetta vuosittain.

Verrokkilukuna Suomen koko kevyen polttoöljyn ja lentopetrolin kulutus vuonna 2017 oli 2,9 miljardia litraa. Näillä litroilla lämmitettiin rakennuksia, tuotettiin suomalaiset teollisuustuotteet ja tankattiin suomalaiset lentokoneet.

Konfliktit tuhoavat ympäristöä sekä suoraan että heikentämällä rakenteita, jotka voisivat suojella ympäristöä. Jotkut konflikteihin liittyvät ympäristötuhot, kuten vaikka Agent Orange -kasvimyrkyn käyttö Vietnamissa, ovat hyvin tunnettuja, kun taas toiset ovat jääneet vähemmälle huomiolle.

Itämeressä on esimerkiksi kymmeniä tuhansia tonneja kemiallisia aseita, jotka upotettiin sinne toisen maailmansodan jälkeen. Kemiallisten aseiden metalliset säilytysastiat ovat vuosien myötä hapertuneet tai troolareiden mukana kulkeutuneet sinne tänne vaikuttaen meriympäristöön. Jo 2013 puolalainen tutkija Stanislaw Popiel ennusti, että muutaman vuoden päästä Itämeren kemialliset aseet voivat aiheuttaa Tšernobylia suuremman ympäristökatastrofin.

Monimutkainen maailma vaatii uusia keinoja ja yhteistyötä

Sotilaskoneiston ekseptionalismi, eli usko sotilaskoneiston erityislaatuisuuteen, on mahdollistanut sen, ettemme syynää sotilastuotteiden päästöjä ennen hankintaa tai vaadi tuottajia vastuuseen sotilastuotteiden koko elinkaaresta.

Ekseptionalismin myötä myös autonomisten aseiden, eli niin sanottujen tappajarobottien, kehittämisen rajoittaminen tai niihin liittyvän kansainvälisen lainsäädännön luominen on tahmaista.

Ekseptionalismi ulottuu myös sotilashankintoihin. Esimerkiksi päätös kymmeniä miljardeja euroja maksavien hävittäjien hankinnasta voidaan tehdä ilman julkisia kustannustehokkuus- ja riskianalyysejä. Tällaiset analyysit auttaisivat suhteuttamaan hankinnat kokonaisvaltaisiin turvallisuustarpeisiin. Kustannustehokkuus- ja riskianalyyseissa arvioitaisiin sekä ulkoisia uhkia, kuten sotilaallista hyökkäystä ja ilmastonmuutosta. että sisäisiä uhkia, kuten nuorten syrjäytymistä. Näin voitaisiin varmistaa maanpuolustuksen ohella toimiva yhteiskunta, jota puolustaa.

Heiluri on heilumassa yhä enemmän kovan turvallisuuden suuntaan, vaikka vuosikymmenien kokemus on tuonut selvästi esiin siviilien roolin tärkeyden.

Heiluri on heilumassa yhä enemmän kovan turvallisuuden suuntaan, vaikka vuosikymmenien kokemus on tuonut selvästi esiin siviilien roolin tärkeyden. Ensin puhuttiin kokonaisturvallisuudesta, sitten integraatiosta, siviili–sotilasyhteistyöstä ja rauhanrakentamisesta. Puhetta riittää vieläkin – ainakin silloin tällöin – mutta budjetteja katsomalla syntyvä kuva on toisenlainen.

Vuosien investoinnin puutteen tuloksena siviiliosaajien joukko on niin pirstaloitunutta, että edes uuden EU:n sotilastoimia tukevan 10 miljardin euron rahaston nimi Peace Facility, ”rauhan fasiliteetti”, ei ole aiheuttanut suurempaa kritiikkiä.

Siviilitoimijoiden heikkenemisestä kärsivät sotilastoimijatkin, koska yhteistyö sakkaa ja osaamista joudutaan paikkaamaan. Suomessakin, joka voisi olla integroidun kriisinhallinnan mallimaa, epätasaisuus budjeteissa on huima. Vuonna 2019 sotilaallisen kriisinhallinnan budjetti oli noin 110 miljoonaa euroa vuodessa, kun siviilikriisinhallintaan tullaan käyttämään noin 15 miljoonaa euroa.

Kukaan ei itse asiassa edes tiedä, miten tuo integroitu kriisinhallinta käytännössä toimisi, koska toimivaa yhteistä strategisen suunnittelun mekanismia tai yhteisiä budjetteja ei ole. Suomessa on kuitenkin kansainvälisesti harvinainen siviili–sotilas-yhteistoiminnanmalli Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan osaamiskeskuksessa.

Erityisen paljon taloudellisten resurssien puute on rajoittanut tietoon pohjautuvien innovaatioiden syntymistä. Oikeastaan tietoon pohjautuvia innovaatioita ei ole, koska tietoakin on vähän. Entistä monimutkaisempi maailmamme tarvitsee uusia keinoja ja uutta yhteistyöhön perustuvaa ajattelua.

Oikoteitä onneen ei kuitenkaan ole. Vaikka opiskelijat ja start-upit saavat aikaan hyvää pöhinää, varsinkin rauhanteknologioiden kehittämisessä tarvitsemme asiantuntijoita, kenttätoimijoita ja toimijoiden välisiä synergioita. Nykyinen toimintaympäristö kun on nimenomaan kompleksinen ja vaatii yhteistyötä ja monia osaratkaisuja.

Lyhytnäköiset ja kauaskantoiset seuraukset

Kansainvälisen yhteisön rapautuessa oman edun tavoittelusta tulee hyväksyttävämpää. Harmaalla alueella oman edun ja kansainvälisten sääntöjen välissä raha – joskus hyvinkin lyhytnäköisesti – ratkaisee. Nopeahkosti toteutetun kaupan mukana tulevat kuitenkin pitkät vaikutukset.

Käsiaseen elinkaari on helposti yli 40 vuotta, jonka aikana ase ehtii vaihtaa omistajaa lukuisia kertoja. Muun muassa Jugoslavian ja Neuvostoliiton hajotessa kiertoon lähteneitä aseita on yhä käytössä ja suhteellisen helposti ostettavina.

Koska laittomia aseita on laajasti saatavilla, kiinnostus 3D-printtauksen mahdollisuuksiin ja siihen liittyvän lainsäädännön tarpeellisuuteen vaikuttaa vähentyneen. Miksi tehdä hutera ase, kun halvemmalla ja helpommalla saa ihan kunnollisen Kalashnikovin?

Pitkään on puhuttu siitä, että rauhantekemisen tuomien kustannussäästöjen mittaaminen ja kustannustehokkuuden esittäminen toisi lisää tukea rauhanprosesseille. Ongelman on ajateltu olevan juuri numeroiden ja konkretian puute. Rauha vaikuttaa vaikealta ja monimutkaiselta ja on sopinut huonosti excel-taulukoihin.

Numeroittaminen onkin ollut viime aikoina rauhantekemisen trendinä. Taustalla on ajatus siitä, että jos rauhaa voisi mitata, kiinnostuskin siihen voisi lisääntyä. Esimerkiksi Maailmanpankin ja YK:n hiljattain julkaiseman raportin Pathways to Peacen mukaan konfliktin ennaltaehkäisyyn kunnolla panostaminen voisi säästää 4–61 miljardia euroa vuodessa. Kerrannaissäästöt olisivat vielä suurempia.

Kun kurjuus on todella syvää, pienikin muutos voi olla merkittävä.

Konfliktit ja väkivalta toimivat usein muiden globaalien ongelmien katalysaattorina, kumppanina, aiheuttajana ja kiihdyttäjänä. Väkivalta haaskaa resurssejamme, aikaamme, osaamistamme ja kykyjämme, tarkastellaan asiaa sitten yksilön tai valtion tasolla. Meillä ei kuitenkaan olisi varaa haaskata enää itseämme, toisiamme tai maailmaa.

Konfliktialueilla oppii, että kun kurjuus on todella syvää, pienikin muutos voi olla merkittävä. Prosentin poikkeama linjasta voi olla alkuna suurelle muutokselle. Hieman enemmän resursseja ja vähän enemmän tilaa tiedolle toisi lisää synergioita ja uusia osaajia; vähän enemmän panostusta kansainväliseen lainsäädännön kehittämiseen ehkäisisi tulevaisuuden uhkia; himpun verran kriittisempi suhtautuminen väkivaltaan vähentäisi resurssien haaskaamista; kehittämisen keskeisyyden painottaminen rauhantekemisessä raottaisi ovea.

Ehkä pienillä askelilla heilurinkin saisi liikahtamaan takaisin kovasta turvallisuudesta, jotta voisimme puhua unelmistamme ja paremman tulevaisuuden rakentamisesta emmekä vain kauhukuvista ja tuhon rajoittamisesta.

Maria Mekri on SaferGloben toiminnanjohtaja.

Kirjoitus on osa Miksi maailma on niin vaikea pelastaa -sarjaa.

Julkaisu Maailmaa on vaikea pelastaa, koska laitamme rahamme väkivaltaan ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alla toteutettava kriisinhallinta pyrkii ehkäisemään ja hallitsemaan konflikteja ja sitä kautta edistämään Euroopan unionille edullista vakautta.

EU:n kriisinhallintaoperaatiot ovat joko sotilasoperaatioita tai siviilikriisinhallintaoperaatioita. Jako ei kuitenkaan, ainakaan teoriassa, ole näin jyrkkä, vaan eurooppalaisessa kriisinhallinnassa pyritään kokonaisvaltaiseen toimintaan, jossa kriisinhallintaan yhdistyy myös rauhanvälitys ja kehitysyhteistyö.

Euroopan unionin kriisinhallintaoperaatiot ovat tähän saakka olleet tunnettuja varsin matalasta profiilistaan, mutta tuoreessa globaalistrategiassaan EU tekee selväksi, että sen yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan on oltava tulevaisuudessa nopeampaa ja tehokkaampaa. Tämä tulee vaikuttamaan myös kriisinhallintaoperaatioihin.

EU ei kuitenkaan halua operaatioiltaankaan varomatonta interventionismia, vaan globaalistrategin mukaan EU:n toiminta perustuu periaatteelliselle pragmatismille, jossa iso merkitys on myös eurooppalaisen arvomaailman välittämisellä.

Tässä kirjoituksessa tarkastelen EU:n globaalistrategian kriisinhallinnalle asettamien haasteiden suuntaviivoja. Nostan esiin ongelmia, jotka saattavat hankaloittaa EU:n tavoitetta tehokkaammasta ja vaikuttavammasta kriisinhallinnasta. Esimerkkinä toimii Libyan rajaturvallisuuden parantamiseen pyrkinyt kriisinhallintaoperaatio EUBAM Libya.

EUBAM Libyan mandaattina, eli toimeksiantona, oli tukea libyalaisten rajavalvontakapasiteettia kouluttamalla ja yhteistyössä libyalaisten kanssa rakentaa Libyalle niin sanottuun Integrated Border Management (IBM) –konseptiin pohjautuva rajavalvontaorganisaatio. Operaatio käynnistettiin toukokuussa 2013, mutta jouduttiin keskeyttämään heinäkuussa 2014 Libyan ajauduttua kaaokseen.

EU:n globaalistrategiassaankin tavoittelema suurempi vaikuttavuus voi tarkoittaa enemmän EUBAM Libyan kaltaisia operaatioita.

EU:n globaalistrategiassaankin tavoittelema suurempi vaikuttavuus voi käytännössä tarkoittaa enemmän EUBAM Libyan kaltaisia operaatioita, joissa yhdistyvät perinteiset tukitoimet, kuten kouluttaminen, ja vaikuttavuudeltaan kunnianhimoisemmat strategiset tavoitteet. Siksi EUBAM Libya on kiinnostava esimerkki.

Kirjoituksen lopussa nostan esiin myös laajemman kysymyksen siitä, vastaako se tapa, jolla EU hahmottaa kriisit ja niiden ratkaisut todellisuutta, vai onko EU jäänyt varsin vanhakantaisen, lineaarisen konfliktikäsityksen pauloihin.

Olisiko näkemys konflikteista ja kriiseistä tarpeen päivittää, ja nähdä konfliktit lineaaristen kausaalisuhteiden sijasta monimutkaisina järjestelminä, joissa kriisinhallintaoperaatiolta vaaditaan huomattavasti laajempaa ja syvempää toimintaympäristön hahmottamista ja kykyä toimia kontingentissa ja yllättävässä todellisuudessa?

Kriisit ja niiden hallinta

Kriisinhallinta pohjautuu ajatukseen siitä, että on olemassa konfliktisykli, jonka mukaisesti kriisi tai konflikti etenee, ja että vaikuttamalla syklin tiettyyn osaan voidaan välttää konfliktin epätoivottava lopputulos.

Siviilikriisinhallinnalla tarkoitetaan toimintaa, jossa nämä vaikutuskeinot ovat ei-sotilaallisia, kuten turvallisuussektorin uudistaminen tai oikeusvaltion vahvistaminen. Vaikka siviilikriisinhallinta on sotilaallista kriisinhallintaa vähemmän järeä keino, on se silti aina interventio, joka muuttaa esimerkiksi valtasuhteita kohteessaan.

Siviilikriisinhallintakin on aina interventio.

Konfliktin ymmärtäminen kausaalisena ja syklisenä johtaa helposti johtopäätökseen, että aina on parempi toimia kuin olla toimimatta, eli että interventio estää aina konfliktin kiihtymisen. Tämä on kuitenkin liian yksinkertaistavaa. Siviilikriisinhallinnan interventionkin seuraukset ovat ennakoimattomia ja ne voivat olla myös negatiivisia.

EU:n siviilikriisinhallintatoiminta on siis kohdemaansa valtio- ja yhteiskuntarakenteita tukevaa toimintaa, jonka perustana on humanitaarinen halu auttaa, mutta jonka tavoitteena on aina myös unionin poliittisten intressien edistäminen.

Siviilikriisinhallintaoperaatiot pyrkivät monentasoiseen vaikuttavuuteen parantamalla esimerkiksi rajaturvallisuuden tehokkuutta sekä ruohonjuuritason koulutuksella että vaikuttamalla neuvonannolla kohdemaansa hallintorakenteisiin ja ylätason politiikkaohjelmiin. Monitasoinen tehokkuus vaatii paljon myös operaatioiden suunnittelulta, jossa tulee kokonaisvaltaisuuden lisäksi huomioon esimerkiksi alueellisuus.

EUBAM Libya

EUBAM Libyan tarina alkaa tilanteesta, jossa Libyan johtaja Muammar Gaddafi oli kansainvälisen liittouman tuella syösty vallasta. Jo kansainvälisen liittouman aloitettua ilmaiskut Gaddafin joukkoja vastaan keväällä 2011, EU ryhtyi suunnittelemaan sotilasmissio EUFOR Libyaa, jonka tarkoituksena olisi ollut turvata Libyaan suuntautuvaa humanitaarista apua ja tukea Libyan turvallisuusreformia.

Nopeasti kävi selväksi, että libyalaiset eivät tulisi hyväksymään vieraita sotavoimia omalla maallaan.

EUFOR Libyasta piti kuitenkin luopua, koska kävi nopeasti selväksi, että libyalaiset eivät tulisi hyväksymään vieraita sotavoimia omalla maallaan. Tämän jälkeen EU:n ainoa kriisinhallinnallinen mahdollisuus oli siviilioperaatio.

Tässä vaiheessa poliittisessa prosessissa ajauduttiin ensimmäiseen suureen ongelmaan. Libyan jälleenrakennuksen suuntaviivat päätettiin niin sanotuissa Friends of Libya -ryhmän kokouksissa, joissa keskeisten suurvaltojen lisäksi edustettuina olivat myös Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto.

Näissä kokouksissa, joista ensimmäinen käytiin Pariisissa syyskuussa 2011, työnjako Libyan jälleenrakentamiseksi oli päätetty niin, että keskeisistä turvallisuussektorin reformista tuli vastaamaan YK omalla UNSMIL-operaatiollaan.

Turvallisuusreformi oli kuitenkin juuri se asia, jota monet EUBAM Libyan suunnittelussa keskeiset EU:n jäsenvaltiot olivat toivoneet EU:n vastattavaksi. EU ei siis päässyt valitsemaan mieleistään teemaa, vaan sen tehtäväksi annettiin rajaturvallisuuden kehittäminen. Se oli Libyan tapauksessa eräs keskeisimpiä ongelmia mutta samalla myös erittäin haastava tehtävä: esimerkiksi maan eteläraja oli luoksepääsemätön.

Samaan aikaan Libyan rajojen valvonta heikkeni entisestään. Rajaturvallisuuden parantamisesta tuli keskeinen tavoite koko Libyan vakauttamiseen tähtäävässä kansainvälisessä operaatiossa.

Jo tilanteen lähtökohta paljastaa poliittisen ja strategisen tason ongelmat, jotka vähensivät operaation tehokkuutta. Libyan tilanteeseen ryhdyttiin vaikuttamaan keinoilla, jotka olivat valtiorakennetta tukevia, vaikka Libyasta ei tällaista valtiorakennetta ollut edes löydettävissä.

Libyan tilanteeseen ryhdyttiin vaikuttamaan keinoilla, jotka olivat valtiorakennetta tukevia, vaikka Libyasta ei tällaista valtiorakennetta ollut edes löydettävissä.

Operaation asiantuntijat, suomalaisen Antti Hartikaisen johdolla, saivat tehtäväkseen kehittää yhdessä libyalaisten kanssa IBM-konseptiin pohjautuvan rajavalvontajärjestelmän ja kouluttaa libyalaisia rajavalvontatehtäviin.

Vaikka Libyan heikko turvallisuustilanne oli tiedossa, joutui operaatio kamppailemaan alusta saakka turvallisuuskysymysten kanssa. Ongelmat johtivat siihen, että Libyassa ei kerrallaan voinut oleskella kuin osa operaation kokoonpanosta, eikä operaatio koskaan päässytkään suunniteltuun vahvuuteensa.

EUBAM Libyan turvallisuudesta huolehtivat yksityiset turvallisuuspalveluyritykset, jotka eivät kuitenkaan varustukseltaan vastanneet esimerkiksi EU:n jäsenmaan omaa sotilasosastoa. Turvallisuuspalveluita jouduttiin käyttämään, koska libyalaiset eivät olisi hyväksyneet vieraita joukkoja maaperälleen.

Myös turvallisuuspalveluyrityksiä kilpailutettaessa jouduttiin erikoiseen tilanteeseen, jossa yritykset mustamaalasivat toisiaan suoraan Libyan hallinnolle kuvaamalla esimerkiksi kilpailijoitaan palkkasoturijoukoiksi.

Puoliksi suunniteltu

Olosuhdevaikeuksien lisäksi EUBAM Libyan mandaatti, eli toimeksianto parantaa Libyan rajaturvallisuutta sekä strategisella että taktisella tasolla, oli hyvin kunnianhimoinen. Taustalla olivat jäsenmaiden intohimot, joissa yhtäältä haluttiin strategista vaikuttamista ja toisaalta ehkäistä Libyan luhistuminen.

Mission suunnittelun taustalta paljastuu kahtalainen ongelma. Yhtäältä tukeuduttiin varsin suoraviivaiseen ajatteluun siitä, että Libyan rajaturvallisuutta vahvistamalla korjataan esimerkiksi aseiden holtittoman leviämisen ja ihmiskaupan ongelmat. Toisaalta strategisella tasolla ei osattu varautua operaation toimintaympäristön nopeisiin muutoksiin.

Täydellisestikin suunniteltu operaatio romahtaa, mikäli se on kykenemätön sopeutumaan toimintaympäristön muutoksiin.

Operaation toimintamahdollisuudet olivat niin rajoitetut ja mandaatti niin epärealistisesti kirjoitettu, että varsinaisen vaikuttavuuden aikaansaaminen oli hyvin vaikeaa. Tosin täydellisestikin suunniteltu operaatio romahtaa, mikäli se on kykenemätön sopeutumaan toimintaympäristön muutoksiin tai mikäli operaation henkilöstö kykenee toimimaan vain kapeaa erikoisosaamista vaativissa tehtävissä, jotka voivat nopeasti muuttua tarkoituksettomiksi.

Monissa EU:n kriisinhallintaoperaatioissa henkilöstöntarve näyttää painottuvan yhä enemmän spesialistien rekrytointiin. Silti rekrytoitavilla henkilöillä tulisi olla kykyä sopeutua monipuolisempaan tehtäväkuvaan, koska toimintaympäristössä voi tapahtua nopeita muutoksia.

Mission impossible?

EUBAM Libyan strateginen tavoite oli niin sanotun IBM-rajaturvallisuuskonseptin mukaan tehtävä Libyan rajavalvonnan uudelleenorganisointi. IBM-konsepti on erittäin moderni, eri rajavalvontaviranomaisten yhteistyön varaan rakentuva järjestelmä, jota ei käytetä edes suurimmassa osassa EU-maita.

IBM-konsepti luotiin eräänlaiseksi EU:n rajavalvontastandardiksi vuonna 2006, jolloin käsite virallisesti määriteltiin. Tuolloin EU:n puheenjohtajana toiminut Suomi tuki voimakkaasti IBM-konseptin jatkokehittelyä.

Sosiologi Didier Bigon mukaan IBM-konsepti liittyy EU:n tapaan ymmärtää rajat muurien sijasta sulkuina, joiden virtausta säädellään niin, että rajat pysyvät jatkuvasti auki mutta samanaikaisesti tiukan kontrollin alaisina.

Bigon mukaan IBM-konseptin mukaisesti rajavalvonnan viranomaiset toimivat näiden sulkujen hoitajina päästäen sisään kasvua tukevat virtaukset ja käännyttäen valtiolaivaa uhkaavat virrat.

IBM-konseptin mukaisen rajavalvonnan rakentaminen yhdessä libyalaisten kanssa olisi ollut poliittisesti merkittävä strateginen saavutus EU:lle. Tämän vuoksi sitä tavoiteltiin, vaikka jälkikäteen on selvää, että Libya, joka ei EUBAM Libyan operatiivisena aikana edes muodostanut yhtä selkeää valtiota, ei ollut tähän kykeneväinen.

EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yksi ongelma onkin, että samaa tuotetta tarjotaan vastaanottajamaalle eikä keinovalikoimaa sopeuteta tilanteeseen.

EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yksi ongelma onkin, että samaa, yleensä parasta mahdollista, tuotetta tarjotaan vastaanottajamaalle eikä keinovalikoimaa sopeuteta tilanteeseen. Tuen vastaanottajamaa oletetaan hallintorakenteeltaan tuen tarjoajan kaltaiseksi, jota esimerkiksi Libya ei missään tapauksessa ollut.

Tämä ajatusvirhe pohjautuu tapaan mieltää konfliktit ja kriisinhallinta edelleen liikaa valtiotoimijoiden väliseksi tai sinällään toimintakykyisten valtioiden sisäisiksi ongelmiksi.

Rajaturvallisuus EUBAM Libyan painopisteenä nostaa esiin myös kysymyksen siitä, voidaanko EUBAM Libya nähdä EU:n operaationa siirtää EU:n raja Libyan etelärajalle. Tästä operaatiota syytettiinkin. Tilannetta vakavoitti se, että Libyan rajaviranomaiset olivat syyllistyneet ihmisoikeusrikkomuksiin.

Mikäli näin menetelleet viranomaiset olisivat saaneet EUBAM Libyan koulutuksen, olisi tilanne ollut EU:n kannalta hyvin hankala. Näin ei kuitenkaan ole tiettävästi käynyt, eikä EUBAM Libyan syntyprosessissa mikään anna viitteitä siitä, että rajojen ulkoistaminen ja kansainvälisten sopimusten kiertäminen olisi ollut EU:n tarkoitus.

Pikemminkin EU näyttää toimineen hyvässä tahdossa, mutta kykenemättömänä ennakoimaan sitä, mitä sekavassa tilanteessa olevalle Libyan turvallisuussektorille annettava koulutus saattaisi merkitä.

EUBAM Libya opetti, että ennakoimattomiin tilannekulkuihin reagoiminen tulee huomioida tulevaisuuden operaatioissa, niiden suunnittelussa ja henkilöstön rekrytoinnissa. Kyvyn sopeutua tulisi näkyä myös kriisinhallintatehtävissä toimivien asiantuntijoiden koulutuksessa.

Kriisinhallintaoperaatioiden tarve vartiojääkäri-tyyppisiin tehtäviin tulee vähenemään. Sen sijaan tulevaisuudessa tullaan tarvitsemaan oman alansa asiantuntijoita, jotka ovat samanaikaisesti kykeneväisiä reagoimaan monella tasolla eteen tuleviin ongelmiin ja toimimaan yhteistyössä monitahoisesti ja monikulttuurisesti.

Eräs Libyan mission keskeisistä opetuksista nimittäin onkin, että tiettyä valtiosektoria, kuten rajaturvallisuutta, ei voi vahvistaa, jollei käynnissä ole samanaikaisesti vahvaa valtionrakennusprojektia. Libyassa näin ei ollut, vaan esimerkiksi YK:n UNSMIL-operaatio oli EUBAM Libyan lailla jatkuvissa vaikeuksissa. EUBAM Libyan kohdalla kokonaisvaltaisuus ei siis toteutunut toivotulla tavalla.

Tiettyä valtiosektoria, kuten rajaturvallisuutta, ei voi vahvistaa, jollei käynnissä ole samanaikaisesti vahvaa valtionrakennusprojektia.

On selvää, että Libyan kaaokseen päätyneessä tilanteessa kriisinhallinnan keinot olivat riittämättömät, mutta tämä ei poisseliltä operaation suunnitteluun ja toteutukseen liittyviä ongelmia, jotka ovat luonteeltaan sellaisia, että ne saattavat hyvinkin toistua uusissa strategisempaan vaikuttavuuteen pyrkivissä operaatioissa.

Operaatio suunniteltiin poliittisista lähtökohdista ilman, että otettiin riittävästi huomioon tiedustelu- ja tutkimustietoa, vaikka sitä olisi ollut saatavilla. Ongelma ei ollut tiedon puute, vaan se, että tietoa ei käytetty.

Suunnitteluprosessia kriittisesti tarkasteltaessa on myös otettava huomioon EU:n luonne yksittäisten maa- ja maaryhmäintressien kokoelmana.  EUBAM Libyan kohdalla jäsenmaiden ylimitoitetut odotukset välittyivät kahlitsemattomina operaation suunnitteluun ja EUBAM Libyasta muodostui hanke, joka ei lopulta ollut toteutettavissa.

Valtiollisen kriisinhallinnan ongelmat

EUBAM Libya oli suunniteltu tyypillisen kriisinhallintaoperaation tapaan toimimaan vastaanottajamaan valtiorakenteita tukevasti. Koska Libyalta puuttuivat valtiorakenteet täydellisesti, oli operaation epäonnistuminen väistämätöntä.

EUBAM Libyassa ei kyetty välittämään itse operaation suunnitteluun sitä tilannetta, mikä Libyassa oli. Maa ei ollut varsinaisesti koskaan muodostanut toimivaa keskushallintoa, se oli jakautunut vähintäänkin kahtia ja suuret alueet sen rajoilla olivat käytännössä luoksepääsemättömiä. Voikin kysyä, oliko tämän tyyppisen operaation käynnistäminen Libyassa ylipäätäänkään järkevää.

Oliko tämän tyyppisen operaation käynnistäminen Libyassa ylipäätäänkään järkevää?

EUBAM Libyan esimerkki nostaa esiin myös korkeamman tason kysymyksen kriisinhallinnan ja rauhanrakentamisen ongelmista ja mahdollisuuksista: missä määrin valtiolliset toimijat ovat suunnitteluprosesseissaan ottaneet huomioon, että konfliktit ovat muuttuneet asymmetrisiksi ja että kriisien tai konfliktien hallinnan sijaan tulisi pyrkiä kohti kestävää muutosta?

Kriisinhallinta onkin nähtävä pidemmälle kuin tulitaukoon tai rauhansopimukseen saakka tähtäävänä toimintana. Tässä mielessä suomalainen tapa nähdä siviilikriisinhallinta siltana turvallisuuden ja kehityksen välillä on hyvä malli myös koko EU:lle.

Toinen, vaikeampi ongelma on kriisinhallintaoperaatioiden mandaattiperusteisuus. EU:n kriisinhallintaoperaatiot perustuvat mandaateille, joissa määritellään operaation tavoitteet ja tehtävät. Lisäksi mandaatille määritetään kesto.

Mandaattilähtöinen, lineaarinen ajattelutapa, jossa konfliktit ja kriisit nähdään intervention suunnittelussa kaavamaisesti etenevinä, ei kuvasta todellisuutta. Konfliktit ja niiden hallitseminen muodostavat monimutkaisen järjestelmän, jossa toimitaan moniulotteisesti ja keskinäisriippuvaisesti.

Vaikuttavuutta ei synny, jollei operaation tavoitteita ja keinoja sopeuteta toimimaan uudessa tilanteessa.

Libyan konflikti on esimerkki konfliktista, jossa kriisinhallinnalla tuettavaa valtiorakennetta oli mahdotonta löytää. Vaikuttavuutta ei synny, jollei operaation tavoitteita ja keinoja sopeuteta toimimaan uudessa tilanteessa.

Sopeutuminen ei tapahdu mandaattilähtöisyydestä luopumisella, sillä kriisinhallintaoperaatioiden vastaanottajamaat tuskin haluavat antaa avointa valtakirjaa ulkoapäin tulevalle toimijalle. EU:n tuleekin pyrkiä kuitenkin samalla joustavuuteen jäykkien ja huonojen toimintamallien väkisinpuskemisen sijaan. Tämän tulisi etenkin operaatioiden suunnitteluprosessien parantamisessa.

Kirjoitus perustuu myöhemmin tänä vuonna julkaistavaan tutkimusraporttiin EUBAM Libyasta, joka on syntynyt osana HORIZON 2020 -rahoitusta saavaa IECEU-projektia. Tämä kirjoitus edustaa kuitenkin ainoastaan kirjoittajansa näkemystä.

YTT Jyrki Ruohomäki työskentelee kehittämispäällikkönä Kriisinhallintakeskuksessa (CMC).

Julkaisu Vaikuttavuutta kriisinhallinnalla? Tapaus EUBAM Libya ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.