”Ulkomaalaisena tämä oli minulle ainoa mahdollisuus käyttää ääntäni, joten tartuin mahdollisuuteen. Vaikka päätettävät asiat ovat aika vähäpätöisiä, se tuntuu silti voimaannuttavalta.”

Näin kokemustaan kuvasi kuusi vuotta Pariisissa asunut amerikkalainen, kun sanomalehti The Guardian haastatteli häntä liittyen kaupungin osallistuvaan budjetointiin. Vastaus tuo esiin yhden osallistuvan budjetoinnin eittämättömän vahvuuden: se voi avata vaikuttamisen mahdollisuuden sellaisille asukkaille, joilla ei ole perinteisiä, edustukselliseen demokratiaan sisältyviä vaikutusmahdollisuuksia.

Osallistuva demokratia ja sen käytäntöjen kehittäminen on yksi länsimaisen demokraattisen hallinnon keskeisiä tavoitteita. Viimeaikaiset yhteiskunnalliset tapahtumat, kuten Ukrainan sota ja kotimaan maakuntavaalien laimea äänestysinnokkuus ovat nostaneet kysymyksen demokratiasta jälleen entistä ajankohtaisemmaksi.

Millaisilla keinoilla ja välineillä voimme tukea demokraattisen yhteiskunnan toimintaa ja mahdollistaa kuntalaisille roolin vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon?

Osallistuva budjetointi antaa valtaa asukkaille

Demokratiainnovaatiot mielletään julkisesti demokratian kehittämisen välineiksi. Demokratiainnovaatioiksi kutsutaan käytäntöjä, joiden tarkoituksena on uudistaa vallitsevia demokratian toimintatapoja. Tällaisia innovaatioita voivat olla esimerkiksi kansalaisraadit tai kansalaispaneelit, joissa joukko tavallisia, yleensä satunnaisotannalla valittuja kuntalaisia perehtyy ja keskustelee yhteiskunnallisesta kysymyksestä – ja tuottaa tämän pohjalta suosituksia päätöksentekijöille.

Maailmalla yksi suosituimmista demokratiainnovaatioista on osallistuva budjetointi, joka on saanut jalansijaa myös Suomessa. Se on osallistumisen menetelmä, jossa kuntien asukkaat pääsevät kehittämään asuinympäristöjä ja julkisia palveluja sekä päättämään, millaisia kehitystoimia julkisilla varoilla toteutetaan.

Demokratiainnovaatioiksi kutsutaan käytäntöjä, joiden tarkoituksena on uudistaa vallitsevia demokratian toimintatapoja.

Osallistuva budjetointi tarkoittaa sitä, että esimerkiksi kunta varaa tietyn verran määrärahaa tai prosenttiosuuden vuosibudjetistaan sellaisiin hankkeisiin, joiden toteuttamisesta saavat päättää asukkaat. Asukkaat tekevät ensin ehdotuksia budjetin käytöstä, minkä jälkeen he päättävät esimerkiksi äänestämällä, mitkä ehdotukset toteutetaan. Osallistuvan budjetoinnin järjestäjätaho, esimerkiksi kunta, sitoutuu toteuttamaan ehdotukset äänestystuloksen mukaisesti.

Prosessin suunnittelu käynnistää osallistuvan budjetoinnin. Sen jälkeen asukkaat pääsevät ehdottamaan käyttökohteita yhteisten varojen käytölle. Ideoiden esitarkastusvaiheessa ideat tarkastetaan tiettyjen ennalta sovittujen periaatteiden pohjalta: niiden tulee esimerkiksi olla laillisia, eettisesti hyväksyttäviä tai sopia kokoluokaltaan määriteltyyn budjettiin.

Tämän jälkeen ideoita yleensä jatkojalostetaan täsmällisemmiksi kustannusarvioiduiksi suunnitelmiksi, joista äänestetään. Äänestyksessä voittaneet ehdotukset toteutetaan. Lopuksi tärkeää on arvioida prosessin kulkua.

Osallistuva budjetointi voi muodostua hyvin monenlaiseksi kuntien vuosibudjeteista paikallistason yhteisöavustuksiin. Vaihtoehtoja prosessin toteutukseen on lukuisia, ja osallistuvaa budjetointia onkin sovellettu eri paikoissa eri tavoin.

Porto Alegresta liikkuvaksi demokratiainnovaatioksi

Osallistuva budjetointi kehittyi Brasilian Porto Alegressa, missä sotilasvallan kukistuminen avasi mahdollisuuden hallinnon uudistamiselle 1980-90-lukujen taitteessa.

Se syntyi vasemmistoaktivistien pyrkimyksestä antaa asukkaille päätösvaltaa yhteisiin asioihin sekä uudistaa hallintoa vapaaksi sitä vaivanneesta korruptiosta. Porto Alegressa yhtenä keskeisenä tavoitteena oli päätöksentekomahdollisuuksien ulottaminen erityisesti yhteiskunnan syrjäytyneille ryhmille.

Osallistuva budjetointi kehittyi Brasilian Porto Alegressa, missä sotilasvallan kukistuminen avasi mahdollisuuden hallinnon uudistamiselle 1980-90-lukujen taitteessa.

Sittemmin osallistuvaa budjetointia on hyödynnetty ympäri maailman erilaisissa yhteiskunnallisissa konteksteissa, arvioiden mukaan jo yli 7000 kaupungissa. Siitä käytetään nimitystä liikkuva demokratiainnovaatio, jolla viitataan siihen, että Porto Alegressa syntynyt menetelmä on kulkeutunut käyttöön uusiin ja erilaisiin kulttuurisiin konteksteihin.

Suuri rooli osallistuvan budjetoinnin kansainvälistymisessä on ollut isoilla kansainvälisillä toimijoilla. Esimerkiksi Maailman Sosiaalifoorumi, Maailmanpankki, Taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestö OECD, Euroopan unioni ja Yhdistyneet kansakunnat ovat pitäneet sitä hyvänä kaupunkipolitiikan käytäntönä.

Globaali leviäminen on muokannut menetelmää ideologisesti neutraalimmaksi. Erityisesti länsimaisissa demokratioissa sitä käytetään nykyisin yhtenä monista asukkaille tarjotuista osallistumisen välineistä.

Kenen tietoa välittyy prosessiin?

Osallistumismenetelmien uudistamisen taustalla on yleensä normatiivinen oletus siitä, että osallistumisen kehittäminen on tasavertaisesti kuntalaisia hyödyttävää ja heitä osallistavaa.  Myös osallistuvaan budjetointiin liitetään tavoitteita, joissa sen nähdään vahvistavan kuntalaisten osallisuutta ja paikallisia yhteisöjä, edistävän sosiaalista oikeudenmukaisuutta, kehittävän asuinalueita ja tuottavan yhteistä hyvää.

Tutkijoiden mukaan osallistuva budjetointi onkin ollut yksi menestyksekkäimpiä demokratiainnovaatioita 1990-luvulta lähtien. Sen on huomattu vähentäneen korruptiota ja taloudellisia väärinkäytöksiä ja tehostaneen paikallishallinnon toimintaa, kun tehdyt päätökset ovat vastanneet paremmin kuntalaisten tarpeisiin. Toisaalta menetelmää on kritisoitu sen demokraattisten vaikutusten epäselvyydestä sekä osallistumisen inklusiivisuuden toteutumattomuudesta.

Siirtäessään hallinnon valtaa asukkaille osallistuva budjetointi on hyvin erityinen osallistumisen väline, joka nostaa esiin osallistumisen inklusiivisuuden kysymyksiä erityisesti tiedon, osallistumisen eriytymisen ja osallistumisen resursoinnin näkökulmista. Inklusiivisuudella tarkoitan tässä päätöksenteon tueksi räätälöityjä osallistamisen prosesseja syvälle luotaavampia ja asukkaita voimaannuttavia prosesseja. Nämä prosessit vahvistavat asukkaiden osallisuutta ja kyvykkyyttä toimia osallistuvassa budjetoinnissa yhdessä kehitetyn tiedon pohjalta.

Osallistuvan budjetoinnin on huomattu vähentäneen korruptiota ja taloudellisia väärinkäytöksiä ja tehostaneen paikallishallinnon toimintaa, kun tehdyt päätökset ovat vastanneet paremmin kuntalaisten tarpeisiin.

Osallistuvaa budjetointia toteutettaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, mitkä asukasryhmät käytännössä pääsevät mukaan prosessiin. Haasteeksi voi tällöin muodostua se, kenellä on mahdollisuus saada äänensä kuuluviin, ja kenen tieto asuinalueestaan lopulta etenee osallistuvassa budjetoinnissa toteutettavien ehdotusten pohjaksi. Olennaista on tarkastella osallistuvan budjetoinnin vuorovaikutusprosessia erilaisten tiedonmuotojen ja tiedon tavoittavuuden näkökulmasta.

Eri vuorovaikutuksen tavat mahdollistavat erilaisten ryhmien osallistumisen ja siten erilaisten tiedonmuotojen esiintuomisen. Esimerkiksi suomenkielinen viestintä sulkee ulos ne, jotka eivät puhu suomea ja heidän näkemyksensä siitä, millaisia asioita osallistuvalla budjetoinnilla tulisi kehittää.

Usein asukkaiden ideoita jatkojalostetaan työpajoissa täsmällisemmiksi ehdotuksiksi, mikä puolestaan antaa työpajoihin osallistuville asukkaille muita enemmän valtaa vaikuttaa osallistuvassa budjetoinnissa äänestykseen eteneviin ehdotuksiin.

Osallistuvan budjetoinnin työpajat vaikuttavat myös usein keskittyvän vahvasti suusanalliseen viestintään, mikä edellyttää osallistujilta valmiuksia keskustella esimerkiksi pienryhmissä. Myös vuorovaikutustilanteiden ajankohta vaikuttaa siihen, millaista ja keiden tietoa osallistuvaan budjetointiin välittyy: esimerkiksi iltaisin järjestettäviin työpajoihin osallistuminen voi olla haasteellista perheellisille, jos työpajoissa ei tarjota mahdollisuutta lastenhoitoon.

Osallistumisen eriytymisen riski

Tutkimukset ovat viime vuosina nostaneet esiin sen, että yhteiskunnallinen osallistuminen eriytyy voimakkaasti sosioekonomisen aseman mukaan. Myös osallistuvassa budjetoinnissa on viitteitä tästä. Osallistuvan budjetoinnin yksi ongelma on osallistumisen kasautuminen jo muutenkin aktiivisille ihmisille, hyväosaisille ja koulutetuille osallistujille.

Taloudellinen ja sosiaalinen eriarvoisuus tuottaa vinoumaa poliittiseen osallistumiseen. Tutkijat käyttävät poliittisen osallistumisen eriarvoistumisesta termiä ”eliittikehä”: parempi sosiaalinen ja taloudellinen asema tarkoittaa suurempaa poliittista osallistumista. Tämä heijastuu myös demokratiainnovaatioihin, joihin osallistuminen vaatii erilaisia voimavaroja ja resursseja kuten aikaa, määrättyjen osallistumistapojen hallintaa, lastenhoitoapua, monitahoista tietoa sekä verkostoja.

Osallistuvan budjetoinnin yksi ongelma on osallistumisen kasautuminen jo muutenkin aktiivisille ihmisille, hyväosaisille ja koulutetuille osallistujille.

Osallistuvan budjetoinnin prosessi, jossa valinnat tehdään äänestämällä kannustaa kilpailuun ehdotusten välillä. Se voi asettaa ehdotukset epätasa-arvoiseen asetelmaan sen suhteen, miten kyvykkäitä ehdotusten jättäjät ovat oman ideansa julkiseen markkinointiin ja kannatuksen keräämiseen. Menetelmään sisäänrakennettu kilpailuasetelma herättääkin kysymyksen siitä, miten tasavertaisessa asemassa erilaiset ehdotukset ja niiden esittäjät ovat osallistuvassa budjetoinnissa?

Esimerkiksi Helsingin ensimmäisessä koko kaupungin osallistuvassa budjetoinnissa äänestysjärjestelmä johti paikoittain kiivaaseen kilpailuun ja taktikointiin ehdotusten jättäjien kesken. Samalla erilaiset vähemmistöryhmät olivat prosessissa aliedustettuina.

Tämä pakottaa pohtimaan, millainen osallistuminen tai aktiivisuus on osallistuvassa budjetoinnissa hyväksyttävää tai toivottua. Suosiiko osallistuva budjetointi osallistujia, jotka ovat kyvykkäitä lobbaamaan omaa ehdotustaan ja hankkimaan sille ääniä? Onko oman ehdotuksen lobbaaminen hyväksytty ja tasavertainen tapa osallistua?

Osallistumisen resursointi haastaa inklusiivista osallistumista

Kunnat ovat avaintoimijoita inklusiivisen osallistumisen turvaamisessa. Hyvinvointivaltiojärjestelmän mukaisesti niillä on vastuu paitsi tasavertaisten palvelujen, myös tasavertaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien järjestämisestä asukkailleen.

Kuntien resurssit tarjota asukkailleen erilaisia osallistumisen ja vaikuttamisen välineitä vaihtelevat Suomen sisällä kuitenkin merkittävästi. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, millaisia panostuksia vaikkapa osallistuvan budjetoinnin järjestämiseen on kohdistettu.

Kuntien resurssit tarjota asukkailleen erilaisia osallistumisen ja vaikuttamisen välineitä vaihtelevat Suomen sisällä kuitenkin merkittävästi.

Osallistuvassa budjetoinnissa jaettavat määrärahat vaihtelevat suuresti kunnasta riippuen. Toisissa kunnissa osallistuvaa budjetointia myös järjestetään muun osallisuustyön ohessa ilman lisäresursseja, kun taas toisissa sitä toteutetaan useamman työntekijän tiimillä.

Kuntien erilaiset osallisuustyöhön kohdennetut resurssit voivatkin näkyä riskinä kuntien ja niiden asukkaiden eriarvoistumiseen suhteessa siihen, millaisia osallistumisen välineitä kunnat pystyvät asukkailleen tarjoamaan ja miten inklusiivisiksi osallistumisen prosessit muodostuvat.

Pauliina Lehtonen on yliopistotutkija sosiaalipolitiikassa Tampereen yliopistossa. Hänen tutkimuksensa käsittelee osallisuuden, vuorovaikutteisen hallinnan ja kestävän kaupunkikehityksen kysymyksiä.

Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.

Julkaisu Kaikki mukaan? Pohdintoja osallistuvan budjetoinnin inklusiivisuudesta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Muutosten ja murrosten leimaamassa nykypäivässä yksi keskeinen ja huolestuttava kehityskulku on demokratian kriisikehitys. Kriisillä on monia seurauksia, mutta selkeimmin se näkyy madaltuneina äänestysprosentteina viime vuosien vaaleissa.

Esimerkiksi kaikkien aikojen ensimmäisissä aluevaaleissa vuonna 2022 äänestysinnokkuus jäi huolestuttavan matalaksi: 47,5 prosenttiin. Myöskään kuntavaalit vuonna 2021 eivät saavuttaneet suurta kiinnostusta: vain 55,1 prosenttia äänioikeutetuista käytti ääntään.

Kun ilmiötä tarkastelee syvemmin, voi huomata muitakin kehityskulkuja, joista on syytä olla huolissaan. Niitä ovat esimerkiksi kasvava tyytymättömyys ja suomalaisten epäluottamus poliittiseen järjestelmään, mielipiteiden polarisoituminen, disinformaation lisääntyminen sekä äänestämisen eriytyminen.

Tutkimuksissa on havaittu, että esimerkiksi nuorten, pienituloisten ja matalasti koulutettujen äänestysaktiivisuus on matalaa verrattuna ikääntyneiden, hyvätuloisten ja korkeasti koulutettujen äänestysaktiivisuuteen. Nämä kehityskulut herättävät huolen vallan keskittymisestä yhä pienemmälle ja vauraammalle joukolle – ja yleisemmin pelon siitä, että kansalaisten yhteys päätöksentekoon on yhä ohuempi.

Kunnat ja osallistuva demokratia

Kunnat ovat kansalaisia lähinnä oleva hallinnon taso. Kuntien asema on suomalaisessa yhteiskunnassa erityisen vahva niiden itsehallinnollisen aseman ja laajan tehtävän vuoksi. Siksi myös demokratian kriisi ja siihen liittyvät edustuksellisen demokratian haasteet näyttäytyvät vahvana kunnissa.

Samalla kunnilla on kuitenkin mahdollisuuksia kehittää toimintatapoja, jotka edistävät ja tukevat demokratiaa. Ne voivat olla mukana keksimässä tapoja, joiden avulla voidaan vastata demokratian ongelmiin.

Osallistuvan demokratian hengessä Suomen kuntalaki velvoittaa kuntia järjestämään asukkailleen mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon muutenkin kuin vaaleissa.

Osallistuvan demokratian moninaiset muodot on nähty keinona vastata demokratian kriisiin sekä laajentaa ja monipuolistaa julkiseen päätöksentekoon osallistuvien kansalaisten joukkoa. Osallistuvan demokratian tehtävinä nähdään demokraattisten kansalaistaitojen kehittäminen (engl. educative function), kansalaisten yhteenkuuluvuuden tunteen vahvistaminen suhteessa yhteisöönsä (integrative function) sekä tehtyjen päätösten legitimiteetin vahvistaminen.

Osallistuvan demokratian hengessä Suomen kuntalaki velvoittaa kuntia järjestämään asukkailleen mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon muutenkin kuin vaaleissa. Samalla velvoitteita on asetettu myös esimerkiksi nuorisolain ja maankäyttö- ja rakennuslain kautta.

Monet kunnat ovat näin ollen ottaneet käyttöön erilaisia osallistumisen kanavia ja menetelmiä, joista mainittakoon esimerkiksi kansalaisraadit, sähköiset osallistumisen tavat, työpajat ja asukasfoorumit.

Kiinnittääkseen osallistumisen vahvemmin osaksi hallintoaan monet kunnat ovat myös rakentaneet erilaisia osallisuusohjelmia- ja malleja. Ne ohjaavat organisaation eri tasoja osallistumisen järjestämisessä ja osoittavat resursseja osallistumisen kehittämiselle ja toteuttamiselle. Nämä mallit ja ohjelmat ylittävät selkeästi lain vähimmäisvaatimukset.

Moni kunta on viime vuosina ottanut osallistuvan budjetoinnin käyttöön.

Erityisesti osallistuva budjetointi on herättänyt kunnissa innostusta, ja siitä on keskusteltu melko vilkkaasti. Osallistuvassa budjetoinnissa otetaan kansalaiset mukaan verovarojen käyttöön. Käytännössä kyse on usein tietystä rahasummasta, jonka käytöstä kansalaiset saavat päättää. Moni kunta on viime vuosina ottanut osallistuvan budjetoinnin käyttöön: esimerkiksi Helsinki liittyi joukkoon vuonna 2018 Suomen mittakaavassa verrattain suurella 4,4 miljoonan euron budjetilla.

Osallistuvaa budjetointia on kuitenkin paitsi hehkutettu, myös tarkasteltu kriittisesti tutkijoiden ja muiden toimijoiden parissa. Tutkijat ovat nostaneet esiin sen resurssi-intensiivistä luonnetta ja pohtineet sen todellisia mahdollisuuksia toteuttaa tasavertaisia osallisuusmahdollisuuksia.

Kuten edustuksellisen demokratian, myös osallistuvan budjetoinnin kaltaisten osallistuvan demokratian kanavien haaste on osallistaa tasavertaisesti ja saattaa kuuluviin myös  hiljaisempien ryhmien ääni.

Kunnat ja osallistuvan demokratian edistämisen rajat

Edellä mainittuja osallistumisen tapoja voidaan kuvata institutionaalis-organisatorisiksi osallisuuden tavoiksi. Tämä tarkoittaa sitä, että osallistuminen kiinnittyy kunnan hallintoon tavalla tai toisella ja on lähtöisin hallinnosta.

On kuitenkin huomioitava, että kuntien järjestämän osallistumisen lisäksi kunta toimii myös paikkana kansalaisista ja yhteisöistä nousevalle aktiivisuudelle ja yhteisöllisyydelle. Tämä kansalaisyhteiskunnasta nouseva aktiivisuus on tärkeä osallistumisen tapa, ja kunnilla on rooli sen mahdollistamisessa.

Keskeistä on tarkastella kuntien mahdollisuuksia edistää osallistumista ja näin myös demokratiaa. Innostuksesta huolimatta kunnilla on todellisuudessa rajalliset mahdollisuudet edistää osallisuutta ja rikastaa demokratiaa.

Tampereen yliopiston tutkijatohtori Anni Jäntin kanssa toteuttamassani tutkimuksessa havaitsimme, että kuntalaisten osallistumishalukkuuteen vaikuttaa hyvin erilaiset tekijät, joista osaan kunta voi vaikuttaa hyvin suoraviivaisesti, mutta osaan puolestaan hyvin rajallisesti.

Innostuksesta huolimatta kunnilla on todellisuudessa rajalliset mahdollisuudet edistää osallisuutta ja rikastaa demokratiaa.

Nämä tutkimuksessa esiin nousseet yhteiskunnalliset tekijät liittyvät yhteiskunnalliseen ilmapiiriin sekä poliittiseen järjestelmään kohdistuvaan luottamukseen ja tyytyväisyyteen. Yhteiskunnassa selkeämmin näkyvä vihapuhe on kuvaava esimerkki tekijästä, joka voi estää kansalaisen osallistumishalukkuutta kunnan asioihin. Tämän kaltaisiin tekijöihin kunnan on vaikea vaikuttaa suoraviivaisesti ja näin ollen kuntien mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnallisiin tekijöihin ovat rajalliset.

Henkilökohtaisiin tai henkilökohtaisiksi koettuihin tekijöihin liittyvät kuntalaisten kyvyt ja taidot, henkilökohtaiset resurssit sekä omat mieltymykset koskien osallistumisen tapoja. Vaikka henkilökohtaisiin tekijöihin kunnat voivat vaikuttaa vain rajallisesti, niihin voidaan kuitenkin pyrkiä vaikuttamaan esimerkiksi koulutuksen ja muiden kuntapalveluiden kautta.

Tutkimuksemme kolmannen kategorian muodostavat instrumentaalis-prosessuaaliset tekijät, eli toisin sanoen erilaiset kanavat kuntalaisten osallistumisen vahvistamiseksi sekä näiden kanavien toimivuus ja vaikuttavuus. Näihin tekijöihin kunta voi hyvin laajasti vaikuttaa – ja näyttääkin siltä, että juuri niiden kehittämisessä kunnat ovat laajalti kunnostautuneet viime vuosina.

Osallistuva demokratia kunnan hallinnan kysymyksenä

Tutkimuksemme keskeinen huomio on, että pelkästään osallistumisen kanavien kehittämisellä ei voida ratkaista osallistumisen haasteita. Tästä huolimatta osallistumisen kehittämisen parissa tehty työ ei missään tapauksessa ole hyödytöntä demokratian edistämisen näkökulmasta.

Tutkimuksessa korostuu yhtä lailla toimivien ja laadukkaiden osallistumisen kanavien mahdollisuudet parantaa kunnan osallistumiskulttuuria ja osallistumisen ilmapiiriä yhteiskunnallisesti.

Kuntatasolla laadukkaasti toteutetun kansalaisten osallistumisen kautta voidaan siis lisätä luottamusta paitsi kuntaan itseensä, myös laajemmin yhteiskuntaan ja julkiseen hallintoon. Kaiken kaikkiaan osallistumisen edistäminen tulisi ymmärtää tutkimuksemme valossa laajana yhteiskunnallisena kysymyksenä, jossa osallistumisen kanavat ovat vain jäävuoren huippu.

Tutkimuksemme keskeinen huomio on, että pelkästään osallistumisen kanavien kehittämisellä ei voida ratkaista osallistumisen haasteita.

Osallistumisen edistäminen tulisi kiinnittää vahvemmin kunnan johtamiseen, hallintaan ja toimintaan. Osana Helsingin kaupungin johtamisjärjestelmän arviointia tutkijaryhmämme tarkasteli kaupungin osallisuus- ja vuorovaikutusmallia. Arvioinnissa havaitsimme, että osallistumisen kiinnittymiseksi osaksi kunnan johtamista ja perustyötä, tarvitaan  laajaa yhteistä dialogia osallistumisen merkityksistä, osallistumisen nostamista johtamisen keskiöön sekä huomion kiinnittämistä osallistumisen keinojen inklusiivisuuteen ja organisatoriseen kuormittavuuteen.

Arviointimme valossa osallistumisen edistäminen paikantuu organisaatiossa kolmelle eri tasolle. Ensimmäisenä on tavoitteiden ja asenteiden taso. Toiseksi se ilmenee instrumentaalis-prosessuaalisella tasolla, joka tarkoittaa esimerkiksi osallistumisen järjestämiseen käytettäviä resursseja ja osallistumisen eri keinoja, mutta myös sen järjestämistä ja johtamista koskevia vastuita ja työnjakoa organisaatiossa.

Kolmanneksi osallistumisen edistäminen paikantuu yhteiskunnallisten, poliittisten ja hallinnollisten tarpeiden yhteensovittamisen tasolle. Kyse on tällöin esimerkiksi yhteiskunnallisesta keskustelusta kumpuavasta osallistumisen oikeutuksesta sekä johdon ja politiikan tuesta.

Onko kunnista lopulta demokratian kriisin ratkaisijoiksi?

Nyt kun olen pohtinyt kuntien mahdollisuuksia edistää osallistumista ja demokratiaa, on syytä vielä palata otsikon kysymyksen äärelle. Voisivatko kunnat ratkaista demokratian kriisin? Tuskinpa kunnat siihen yksin pystyvät, mutta kunnilla ja paikallistasolla on eittämättä merkittävä rooli demokratian kriisin selättämisessä.

Kunnilla on sellaisia mahdollisuuksia, joita muilla hallinnon tasoilla ei suomalaisessa yhteiskunnassa ole.

Keskeistä olisi ymmärtää demokratian edistäjän rooli kunnissa ja niiden johtamisessa. Kunnilla on nimittäin sellaisia mahdollisuuksia, joita muilla hallinnon tasoilla ei suomalaisessa yhteiskunnassa ole. Kunnat ovat hallinnon tasoista lähinnä kansalaisia ja heidän arkeaan.

Kunnat voivat siis ratkoa demokratian kriisiä  ruohonjuuritasolla ja pyrkiä näin edistämään keskeisiä osallistuvan demokratian arvoja ja tavoitteita, kuten tasavertaisia ja oikeudenmukaisia osallistumismahdollisuuksia. Paitsi kuntien roolin ymmärtäminen, tärkeää on myös demokratian kriisin tunnistaminen yhteiskuntamme keskeisenä kehityskulkuna sekä jaettu ymmärrys demokratian edistämisen tarpeellisuudesta.

Kaisa Kurkela on kunta- ja aluejohtamisen väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa.

Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.

Julkaisu Voivatko kunnat ratkaista demokratian kriisin? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Toteutumassa oleva sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistus tuo muassaan hyvinvointialueet. Kuntien tehtävät vähenevät, mutta aluehallinnon asetelma sakenee entisestään. Esimerkiksi elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset, aluehallintovirastot ja maakuntien liitot jatkavat entisellään. Rajojen ja toimivaltojen sekavuus lisääntyy.

Nyt tarjolla oleva sote-malli ei ole ainoa mahdollinen. Jos katsottaisiin kokonaisuutta, alue- ja paikallishallintoa voitaisiin uudistaa ainakin viidellä tavalla. Kutsun vaihtoehtoja kuntavaltioksi, maakuntavaltioksi, vain valtioksi, yhdistelmävaltioksi ja liikkeessä olevaksi valtioksi. Kaikissa vaihtoehdoissa on yhteistä, että vaativin erikoissairaanhoito organisoitaisiin viidellä erityisvastuu- eli Erva-alueella, joiden keskuksina ovat yliopistosairaalat.

Nyt tarjolla oleva sote-malli ei ole ainoa mahdollinen.

Mallit ovat tietenkin vain ajatusleikkejä, mutta perustan ne pitkäaikaiseen kokemukseeni aluekehittämisen parissa. Minulla on myös käytännön kokemusta, sillä vuosituhannen vaihteessa olin kolme kautta Vaasan kaupunginvaltuustossa ja yhden kauden Vaasan kaupunginhallituksessa. Mielestäni on korkea aika puntaroida, minkälaisia hallintokokonaisuuksia voisi syntyä, jos ei edettäisi yksittäisratkaisujen avulla.

Kuntavaltio

Mikäli aluehallinnon kokonaisuuden selkeyttäminen osoittautuu mahdottomaksi, voidaan aluehallinto myös lakkauttaa. Tämän jälkeen kansalaisten peruspalvelujen organisoinnista ja järjestämisestä sekä aluekehittämisestä vastaisivat yhteistyössä valtion keskushallinto ja kunnat.

Kuntien merkitys olisi niin suuri, että voitaisiin puhua kuntavaltiosta. Kuntien laaja-alainen vastuu edellyttäisi radikaalia kuntien yhdistämistä. Jäljelle jäisi noin 50 kuntaa.

Siirryttäisiin vaalikauden mittaisiin kuntaohjelmiin, joiden sisällöstä valtuutetut päättäisivät ja joiden lähtökohdista neuvottelut valtion kanssa käytäisiin. Tätä on suurimmilla kaupunkiseuduilla jo harjoiteltu maankäyttöä, asumista ja liikennettä koskevien MAL-sopimusten yhteydessä.

Mikäli aluehallinnon kokonaisuuden selkeyttäminen osoittautuu mahdottomaksi, voidaan aluehallinto myös lakkauttaa.

Lopullinen ohjelma-asiakirja vahvistettaisiin kunnan ja maan hallituksen yhteisen neuvottelun tuloksena.  Siinä sovittaisiin neljän vuoden budjettikehyksestä sekä päätettäisiin kunnan ja valtion välinen rahanjako. Asiakirjan perusteella kuntien ja valtion budjettiprosesseihin tulisi enemmän jatkuvuutta ja ennustettavuutta.

Ohjelmallisuus toisi kunnallisvaalikamppailuun uutta kiinnostavuutta. Vanhojen itsestäänselvyyksien toistaminen ja kaiken hyvän ja kauniin edistäminen eivät enää riittäisi vaaliviesteiksi. Kuntapoliitikot joutuisivat myös miettimään, mikä on valtakunnan politiikan ja kuntapolitiikan ero ja toisaalta millä tavoin ne kytkeytyvät toisiinsa.

Kuntavaltiossa kunta- ja eduskuntavaalit olisi järjestettävä samaan aikaan, koska kuntien ja valtion väliset neuvottelut olisi tarkoituksenmukaista käydä kerran neljässä vuodessa noin puoli vuotta vaalien jälkeen, jolloin maan hallitus ja kunnat olisivat ehtineet sopia tahoillaan vaalikauden tavoitteista. Kuntalaissa luovuttaisiin jaosta kaupunkeihin ja kuntiin: olisi vain kuntia.

Samanaikainen kansanedustajuus ja kunnanvaltuutettuna toiminen ei olisi mahdollista. Kunnanvaltuustojen ja kunnanhallitusten puheenjohtajistoon kuuluvat olisivat päätoimisia. Suomen hallintoperinteeseen sopimaton ja kunnallisvaaleja sotkeva pormestarimalli lakkautettaisiin.

Kuntavaltion paikallisdemokratia

Aluelautakuntien kautta voitaisiin edistää kansalaisjärjestöjen ja mikroyritysten toteuttamia paikallisia palveluratkaisuja. Aluelautakuntien toimivaltaan kunnanvaltuusto voisi siirtää myös elinkeinojen kehittämiseen ja maankäytön suunnitteluun kuuluvia tehtäviä.

Aluelautakuntien jäsenet valittaisiin avoimissa kokouksissa. Valinnassa sitoutuminen omaan asuinalueeseen olisi tärkeämpää kuin puoluepoliittinen sitoutuminen.

Kylä- ja kaupunginosatoiminnan merkitys lisääntyisi, koska aluelautakuntien budjettikehyksissä olisi määräraha kylä- ja kaupunginosasuunnitelmien sisältämien hankkeiden toteuttamiselle. Hankkeiden priorisoinnin tekisi aluelautakunta.

Parhaimmillaan kuntavaltio toteuttaisi oikeudenmukaisen ja vahvan hallinnon ihannetta. Kuntayhtymät olisivat tarpeettomia. Erikoissairaanhoidon organisoinnissa tarvittaisiin kuntien ja erityisvastuualueiden sopimuksiin perustuvaa yhteisyötä.

Maakuntavaltio

Voitaisiin myös toteuttaa maakuntavaltio, jossa taattaisiin edellytykset omaehtoiselle ja alueperustaiselle kehittämiselle. Suomi säilyisi yhtenäisvaltiona ja eduskunta huolehtisi lakien säätämisestä kuten tähänkin asti. Maakuntien merkitys kuitenkin lisääntyisi, koska niille siirrettäisiin runsaasti toimivaltaa kunnilta ja valtiolta. Valtion keskushallinnon valta vähenisi tuntuvasti.

Valtion aluehallinto ja maakuntien liitot lakkaisivat. Tilalle perustettaisiin 10-12 laajan toimivallan maakuntaa, joissa aluehallintomme kunnista nouseva ja keskushallinnosta laskeutuva hallintoperinne yhdistyisi. Uusiin maakuntiin valittaisiin poliittiset päättäjät joka neljäs vuosi järjestettävissä vaaleissa yhtä aikaa eduskuntavaalien kanssa. Tässäkään tapauksessa molemmissa vaaleissa ei voisi olla ehdokkaana.

Maakunnilla olisi verotusoikeus. Kuntayhtymät olisivat tarpeettomia, koska maakunnilla olisi tarvittavat resurssit kansalaisten peruspalvelujen järjestämiseksi. Erityisesti tämä koskisi sosiaali- ja terveyspalveluja ja koulutusta.

Voitaisiin myös toteuttaa maakuntavaltio, jossa taattaisiin edellytykset omaehtoiselle ja alueperustaiselle kehittämiselle.

Aluekehittämisen ja maankäytön suunnittelun organisointi kuuluisi myös maakunnille. Tämä antaisi mahdollisuuden sekavien seutukunnallisten kehittämisorganisaatioiden selkeyttämiseen ja päällekkäisyyksien karsimiseen.

Maakunnallinen palvelujen järjestäminen perustuisi hajautettuun palveluverkostoon. Lainsäädäntöön olisi kirjattu hajautettujen ratkaisujen ensisijaisuuden periaate. Keskittäminen olisi mahdollista ainoastaan, jos muita vaihtoehtoja ei pystyttäisi osoittamaan.

Maakuntavaltiossa kunnat säilyisivät kansalaisten lähiyhteisöinä ja niiden vastuulle jäisivät erityisesti määriteltävät lähipalvelut. Maankäytön suunnittelu tapahtuisi kansalaisjärjestöjen, kuntien ja maakuntien yhteistyönä. Kuntavero olisi suuruudeltaan kirkollisveron luokkaa, koska päävastuu palvelujen järjestämisestä olisi maakunnilla.

Koska kuntakoko olisi vapaa, voisivat nykyisten kuntien osa-alueet kansanäänestysten jälkeen irtaantua vanhan kuntajaotuksen mukaisiksi itsenäisiksi kunniksi. Maakuntavaltion perustana olisi kansalaisyhteiskunnan rakentama uusi paikallisuus. Sen edistämiseksi tarvittaisiin nykyistä vahvempaa kylä- ja kaupunginosatoimintaa.

Vain valtio

Kansalaisten peruspalveluja varten perustettaisiin valtion paikallisalueet.  Näin päästäisiin tehokkaaseen ja yhtenäiseen hallintoon, kun kunnat ja aluehallinto eivät olisi valtion ja kansalaisten välissä. Valtion paikallishallintoalueita tarvittaisiin noin 50.

Suuria väestöpohjia edellyttäviä palveluja varten perustettaisiin noin 10 lääniä. Kaikki valtion aluejaot mukautettaisiin paikallishallintoalueiden ja läänien rajoihin.

Kuntien koko olisi vain valtio -mallissa vapaa ja vanhoja kuntia olisi kansanäänestysten jälkeen perustettu uudelleen. Kunnat olisivat kansalaistoiminnan ja kulttuurin areenoita. Niiden toimivalta olisi vähäinen, koska raskaan sarjan palvelut, maankäytön suunnittelu ja aluekehittäminen organisoitaisiin valtion paikallisalueiden kautta.

Vahvan valtion Suomessa maakunnat mainittaisiin lähinnä perinteiden vaalimisen tärkeyttä korostavassa puheessa.

Kunnallisvero pienenisi ja se alkaisi myös tässä hallintomallissa suuruudeltaan vertautua kirkollisveroon. Toisaalta valtionverotus kiristyisi. Eniten kallistuisivat haittaverot ja pääomaverotus. Myös tuloverotukseen kohdistuisi paineita. Kokonaisveroaste säilyisi kuitenkin suunnilleen nykytasolla.

Maakuntia tarvittaisiin osoittamaan, että myös Suomessa vaalitaan alhaalta nousevan kansalaislähtöisyyden ideaa. Käytännössä olisi kuitenkin enemmän kyse muodon kuin sisällön toteuttamisesta. Vahvan valtion Suomessa maakunnat mainittaisiin lähinnä perinteiden vaalimisen tärkeyttä korostavassa puheessa.

Yhdistelmävaltio

Ehkäpä totunnainen aluehallintoajattelu on tullut tiensä päähän. Perinteiseen yhdenvertaisuusperiaatteeseen ”samalla tavoin kaikkialla” takertuminen on johtamassa yhä suurempaan kansalaisten ja alueiden väliseen eriarvoisuuteen.

Jospa on hyväksyttävä, että oikeudenmukaisuus, kohtuullisuus ja yhdenvertaisuus edellyttävät maantieteellisten olosuhteiden mukaan eriytynyttä hallintoa, ja että tähän olisi myös perustuslain tulkinnan taivuttava.

Yhdistelmävaltiossa osassa maata sovellettaisiin kuntiin perustuvaa mallia, osassa maata maakuntamallia ja osassa maata vain valtio -mallia.

Liikkeessä oleva valtio

Perinteisen tilastollisen erittelyn perusteella tehty tulkinta vääjäämättömästä ja nopeasta väestön keskittymisestä on vain osatotuus. Esimerkiksi heinäkuussa väestön alueellinen jakauma on tyystin toinen kuin marraskuussa jo normaalioloissakin.

Kansalaisten maantieteen todellisuus on monipuolinen ja se paljastuu erityisesti paikallisyhteisöissä. Tätä on koronan aikana lisääntynyt etätyö entisestään vahvistanut.

On ryhdyttävä kiireesti hahmottamaan liikkeessä olevan valtion maantiedettä ja sen edellyttämiä käytäntöjä.

Kakkosasunnoissa vietetään pitkiäkin aikoja. Yhtäkkiä maaseutukaan ei enää näyttäydy tyhjentyvänä takapajulana, vaan monenlaisten aktiviteettien paikkana. Koronan aika on nostanut aluekehityksen tutkijoiden jo kauan käyttämän käsitteen monipaikkaisuus parrasvaloihin.

Työn tekemisen uudet käytännöt ja digitalisaation eteneminen haastavat yhä vakavammin aluejakoihin perustuvan hallintomallin. Ehkä tulevaisuuden hallinto perustuukin joustaviin palveluverkostoihin, jotka tukevat kiinteitä aluejakoja paremmin kansalaisten ja yritysten vaihtelevia tarpeita.

On ryhdyttävä kiireesti hahmottamaan liikkeessä olevan valtion maantiedettä ja sen edellyttämiä käytäntöjä. Kaksoiskuntalaisuus ei ole ratkaisu; se perustuu menneen maailman hallintoajatteluun eikä sen toteuttaminen käytännössä ole mahdollista. Jos yritetään, törmätään järkyttävän monimutkaisten hallintomenettelyjen aiheuttamiin pirullisiin ongelmiin.

Hannu Katajamäki on Vaasan yliopiston aluetieteen emeritusprofessori.

Julkaisu Suomen alue- ja paikallishallinnon viisi vaihtoehtoa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

On viranomaisen velvollisuus vastaanottaa pyyntö ja antaa siihen vastaus: joko antamalla pyydetty tieto tai perustelemalla lain pohjalta, miksei tietoa anna.

Jyväskylän yliopiston viestintätieteiden laitoksella tutkittiin vuosina 2009–2013 Suomen julkisuuslainsäädäntöä journalistisessa tiedonhankinnassa. Kävi selväksi, että eri viranomaisilla on vaikeuksia toteuttaa julkisuuslakia ja sen henkeä.

Huhtikuussa alkaneessa tutkimushankkeessamme, joka selvittää tietopyyntöongelmien ratkaisemista kunnallishallinnossa, kaikille Manner-Suomen 301 kunnalle lähetettiin kolmiosainen tietopyyntö. Vastaukseksi tulkittiin joko pyydettyjen asiakirjojen lähettäminen tai viranomaisen vastaus, että niitä ei ole tai niitä on mahdoton löytää. Elokuuhun mennessä tietopyyntöömme vastasi 205 kuntaa. 96 kuntaa ei vastannut lainkaan.

Tietopyyntöprosessi lain näkökulmasta

Vaikka perustuslaki ja julkisuuslaki käsittelevät viranomaisten asiakirjojen julkisuutta, julkisuuslain keskiössä on viranomaisten tieto. Ensinnäkin asiakirja on hyvin laajasti määritelty lainsäädännössä: asiakirjaksi käy mikä vain videoleikkeestä kuittiin.

Toisaalta julkisuuslaissa painotetaan moneen kertaan, että viranomaisen on annettava tietoja esimerkiksi merkittävistä yhteiskunnallisista asioista, vaikkei asiakirjoja olisi olemassa. Lisäksi viranomaisella on jo hallintolain pohjalta laajat velvollisuudet neuvoa ja palvella kansalaisia.

Julkisuuslaki koskee kaikkia julkisen vallan käyttäjiä kunnalliset viranomaiset mukaan lukien. Nämä on lueteltu julkisuuslaissa, mutta laissa painotetaan sen koskevan kaikkia tahoja, jotka käyttävät julkista valtaa.

Kun tietopyyntö on vastaanotettu, on viranomaisen käsiteltävä tietopyyntö ja vastattava siihen. Jokainen tietopyyntö ratkaistaan tilannekohtaisesti eli asiaa käsittelevän viranomaisen on tulkittava, mitä tietoa täytyy antaa ja miten. Mikäli tietopyyntö on epäselvä, täytyy käsittelijän pyytää tietopyytäjää yksilöimään pyyntö tarkemmin.

Kun asiakirja on selvillä, on virkamiehen tulkittava laista, onko olemassa jotain syytä olla antamatta tietoa, asiakirjaa tai osaa siitä tietoa pyytäneelle. Julkisuuslain mukaan kyseessä voi olla viranomaisen asiakirja, muu kuin viranomaisen asiakirja, sisäisen toiminnan asiakirja tai salassa pidettävä asiakirja. Mikäli asiakirjassa tai tiedossa on salattavaa, täytyy asiakirja antaa niiltä osin kuin se on julkinen.

Joissain tapauksissa koko asiakirja salataan. Tiedon luovutus voi olla myös rajattua. Useissa tapauksissa asiakirjaa pyytävä saa asiakirjan nähtäväksi,  mutta hän ei saa julkaista sitä esimerkiksi internetissä. Muuten hän voi syyllistyä esimerkiksi rikoslain mukaiseen yksityiselämää loukkaavaan tiedon levittämiseen.

Toisaalta on lukuisia muita lakeja, jotka voivat olla ensisijaisia julkisuuslakiin nähden tai muutoin vaikuttaa tilanteeseen. Näitä ovat muun muassa hallintolaki, henkilötietolaki ja nimikirjalaki.

Kaiken kaikkiaan huomioitavia pykäliä eri laeissa on satoja. Virheen mahdollisuus on suuri kokeneellekin virkamiehelle.

Viranomaisen on myös tiedusteltava tietopyytäjältä, haluaako hän ratkaisun tietopyyntöönsä. Kielteiseen päätökseen voi hakea muutosta hallinto-oikeudesta. Tietopyytäjä saa itse valita missä muodossa tiedon haluaa, mutta esimerkiksi paperisista tulosteista tai luovuttamisen aiheuttamasta ylimääräisestä työstä viranomainen voi laskuttaa kohtuullisen korvauksen.

Kunnat, lopettakaa perustuslain rikkominen!

Tietopyyntöömme vastaamatta jättäneiden kuntien suuri määrä (96) oli yllätys. Tämä loukkaa tutkijoiden perustuslaillista oikeutta (12§) saada tietoa viranomaisten julkisista asiakirjoista.

Lähestyimme pistokoemaisesti seitsemän vastaamatta jättäneen kunnan kirjaamoa puhelimitse tai sähköpostitse. Jokaisesta kerrottiin, että tietopyyntö on tullut perille ja välitetty eteenpäin käsiteltäväksi. Miksi nämä kunnat eivät ole vastanneet?

Tietopyyntömme ei ollut tavanomainen saati yksiselitteinen. Mutta riippumatta tietopyynnön epäselvyyksistä se pitäisi viranomaisen vastaanottaa ja käsitellä hallintolainsäädännön palveluperiaatteiden mukaisesti.

Perustuslain hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluvat oikeus tulla kuulluksi, vaatimus päätösten perustelemisesta ja oikeus hakea muutosta. Mikään näistä ei toteudu, jos kunnasta ei edes vastata tietopyyntöön.

Selvitystä kehiin

Tutkimushankkeemme lähestymistapa on toimintatutkimuksellinen. Teemme tutkimusta vuorovaikutuksessa tutkimuskohteiden eli kuntien ja niiden viranhaltijoiden kanssa. Hankkeemme tavoitteena on herätellä aiheen pariin jo tutkimuksen aikana sekä kannustaa kuntia perehtymään ja kehittämään toimintaansa.

Haluamme selvittää, miksi nämä 96 kuntaa eivät vastanneet tietopyyntöömme. Toivomme vastaamatta jättäneitä kuntia olemaan meihin suoraan yhteydessä ja perustelemaan toimintansa. Lista kuntien vastaamisesta löytyy täältä.

Analysoimme parhaillaan kuntien jo lähettämiä vastauksia, joita löytyy mittava määrä. Tulostettuja sähköposteja on yli 500 sivua ja vastaanotettua viranomaisaineistoa tuhansia sivuja. Yleisesti ottaen tietopyynnöt ovat erittäin kirjavia, mutta myös tietopyyntöjen käsittelykäytännöt ovat hyvin erilaisia.

Aineistostamme ja tutkimuksestamme kiinnostuneita pyydetään ottamaan yhteyttä artikkelin kirjoittajiin. Otamme mielellämme vastaan uusia kysymyksiä, kritiikkiä ja näkökantoja.

Kirjallisuutta

Ahvenainen, T., Räty, T. 1999. Julkisuuslainsäädäntö: julkisuus ja salassapito kunnassa. Suomen kuntaliitto: Helsinki.

Kulla, H., Koillinen, M. 2014. Julkisuus ja henkilötietojen suoja viranomaistoiminnassa. Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta.

Kuutti, H. (toim.) 2011. Julkisuusjournalismi. Jyväskylän yliopisto.

Mäenpää, O. 2009. Julkisuusperiaate. WSOYpro: Helsinki.

Lait ja esitykset laeiksi

Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta HE 72/2002

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta HE 30/1998

Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi HE 1/1998

Hallintolaki 6.6.2003/434

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621

Suomen perustuslaki 11.6.1999/731

Kirjoittajat

FM Aleksi Koski, projektitutkija, Jyväskylän yliopisto, viestintätieteiden laitos (aleksi.koski@jyu.fi)

FT Heikki Kuutti, tutkimuskoordinaattori, Jyväskylän yliopisto, viestintätieteiden laitos (heikki.kuutti@jyu.fi)

Lisää tutkimushankkeesta osoitteessa http://tietopyyntoongelmat.net

Julkaisu Kolmannes kunnista ei vastannut julkisuuslain mukaiseen tietopyyntöön ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.