Vuosituhannen alun talous- ja finanssikriisi kyseenalaisti Euroopan unionin perustoimintaperiaatteet, joiden piti turvata vakaa talous ja tuottaa hyvinvointia kaikille eurooppalaisille. Samalla se osoitti, miten pitkälle EU nojaa markkinaohjaukseen pyrkiessään vahvistamaan talousjärjestelmän hyväksyttävyyttä.

Poliittinen talous tutkii hallinnon yleistä hyväksyttävyyttä eli legitimiteettiä. Kysymyksessä on pitkäaikainen ja muuntuva tieteenala, joka perustuu oleellisesti olemassa olevien toimintatapojen kriittiselle tarkastelulle sekä vaihtoehtojen esittämiselle. 

Poliittinen talousoikeus taas tutkii sitä, miten poliittiset tavoitteet muuttuvat taloudellisen valtiosäännön piirissä sääntelyvaihtoehdoiksi tai vaihtoehdottomuudeksi. Esimerkiksi julkisen talouden alijäämän ylittäessä 3 prosenttia ja/tai julkisen velan ylittäessä 60 prosenttia bruttokansantuotteesta eli BKT:sta, Euroopan unioni perussopimuksiin kirjattujen budjettisääntöjen mukaan talous on tasapainotettava ja velkoja lyhennettävä mahdollisimman nopeasti. 

Nyt ei kysytä leikataanko, vaan mistä leikataan — eikä edes mistä leikataan, vaan kuinka paljon.

Vaikka koronakriisissä budjettikuria löysättiin, niukkuuden aika ei ole ohi. Kriisin päättymistä seuraa entistä suuremmat leikkauslistat, mitä havainnollistaa Valtiovarainministeriön 8.3.2023 julkaisema meno- ja rakennekartoitus. Vaikka kriisien syyt ovat eri lähteissä, budjettikuripuhe on hyvin samanlaista kuin talous- ja finanssikriisin jälkeen. Nyt ei kysytä leikataanko, vaan mistä leikataan — eikä edes mistä leikataan, vaan kuinka paljon. Mitkä tulevat olemaan kansalaisten vaikutusmahdollisuudet näitä päätöksiä tehdessä?

Yalen yliopiston johtama talousoikeutta edistävä LPE-projekti on sitoutunut kehittämään tasa-arvoista ja demokraattista talousjärjestelmää. Projektia seuranneena huomaan siinä yhtymäkohtia aikaisempaan tutkimukseeni yritysten roolista EU:n taloudellisessa valtiosääntöoikeudessa. 

Tässä kirjoituksessa tarkastelen, miten talousjärjestelmän koettu hyväksyttävyys ja reiluus vaikutti siihen, millaisia toimenpiteitä EU:ssa omaksuttiin finanssi- ja talouskriisin aikana, ja reflektoin lyhyesti tämän päivän tilannetta. Tuon esille, miten hyväksyttävyyttä vahvistavissa toimenpiteissä korostui niiden tilapäisyys sekä markkinaohjauksen ensisijaisuus ja pohdin, miten markkinaohjaus vaikuttaa kansalaisten yhdenvertaisiin vaikuttamismahdollisuuksiin ja demokratiaperiaatteen toteutumiseen.

Sääntely lisääntyy finanssi- ja talouskriisissä

Vuonna 2007 puhjennutta talous- ja finanssikriisiä seuranneen Euroopan unionin kriisisääntelyn ensimmäisenä tavoitteena oli vakauttaa finanssi- ja pankkisektorisektori. Sääntelyllä pyrittiin paikkaamaan myös talouskriisin aiheuttamaa hyväksyttävyys- eli legitimiteettivajetta eurooppalaisten parissa. Loppuvuodesta 2012 toteutetun Eurobarometrin mukaan harva eurooppalainen uskoi suuryritysten olevan kiinnostuneita sosiaalisesta vastuustaan. Monet myös kokivat, että  korruptio lisääntyi talouskriisin aikana – että yritykset lahjoivat poliitikkoja ja viranomaisia tekemään heille edullisempia päätöksiä.

Poliittisilla olosuhteilla oli vaikutus sääntelyn rakentumiseen, koska legitimiteetin puute maksaa. Legitimiteetin puute myötävaikutti esimerkiksi siihen, miten osa EU:n jäsenmaista otti käyttöönsä finanssitransaktioveron, mikä tarkoitti osakkeiden ja muiden rahoitusinstrumenttien oston ja myynnin verotusta. Finanssitransaktioveron perusteluissa tuotiin esille, miten finanssiala on ”hyötynyt liian alhaisesta verotuksesta”, ja että finanssisektorin olisi ”maksettava kohtuullinen osuus kriisin kustannuksista”. 

Finanssitransaktioveron vaikutusten arvioinnissa tuotiin esille, miten epäoikeudenmukaisuuden kokemuksen aiheuttamat sosiaaliset jännitteet, lakot ja poliittinen epävakaus tuottavat yhteiskunnallisia kustannuksia, joiden talouden osalta arveltiin olevan maasta riippuen noin 0,05–0,2 prosenttia sen bruttokansantuotteesta (BKT). Toisin sanoen talouspoliittiset toimet, joilla vaikutetaan suosivan esimerkiksi suuryrityksiä, aiheuttavat laajaa tyytymättömyyttä, ja voivat siten käydä kalliiksi. 

Sääntelyn tavoitteena oli ohjata kuluttajia, sijoittajia ja julkisia hankintoja tekeviä hankintaviranomaisia tekemään yhteiskunnallisesti kestävämpiä valintoja. 

Legitimiteetin puutteen kustannukset eivät koskeneet vain pankki- ja finanssisektoria. Julkisen sektorin rahoittaessa pankkeja verovaroin EU:ssa tunnistettiin, miten kriisin kustannukset olivat kaatuneet pitkälti tavallisten veronmaksajien ja tulevien sukupolvien maksettaviksi. 

Kriisin kustannusten epätasainen jakautuminen vaikutti yleisesti EU:n veropolitiikkaan: kun unionissa oli aiemmin kiinnitetty huomiota yksinomaan kaksoisverotuksen ehkäisyyn, eli siihen, ettei veroja maksava yksilö tai yhteisö joudu maksamaan samasta tulosta veroja kahdesti, nyt huomio kiinnittyi myös valtioiden verotulojen suojeluun. 

Toimenpiteillä pyrittiin kitkemään yritysten harjoittamaa aggressiivista verosuunnittelua ja veronkiertoa. Kilpailulainsäädäntöä tiukentamalla haluttiin varmistaa, että markkinoiden hyödyt valuvat riittävästi myös kuluttajille asti.

Muilla toimialoilla legitimiteettivajetta pyrittiin korjaamaan puuttumaan vaatimalla liiketoiminnan läpinäkyvyyttä. Kansainvälisille suuryrityksille säädettiin velvollisuus julkaista tietoa liiketoiminnan taloudellisista, sosiaalisista ja ympäristöllisistä vaikutuksista sekä saamistaan valtiontuista. Sääntelyn tavoitteena oli ohjata kuluttajia, sijoittajia ja julkisia hankintoja tekeviä hankintaviranomaisia tekemään yhteiskunnallisesti kestävämpiä valintoja. 

Talous- ja finanssikriisin johdosta koetun epäoikeudenmukaisuuden seurauksena nimenomaan sosiaalinen kestävyys nousi aiemmin esillä olleen ympäristöllisen kestävyyden rinnalle. 

EU:n taloudellinen valtiosääntö ja ordoliberalismi

EU:n taloudellinen valtiosääntö muodostuu perussopimuksiin kirjatuista periaatteista. Nämä periaatteet määrittelevät talouden tavoitteet ja talouden ja politiikan keskinäissuhteen koko Euroopassa. Merkittävistä muutoksista huolimatta kriisiajan sääntelytoimenpiteet noudattivat EU:n taloudellisen valtiosäännön perusperiaatteita.

Nämä periaatteet ovat kuitenkin luonteeltaan muuttuviin olosuhteisiin mukautuvia. Toisin sanoen näkemykset siitä, kuinka paljon valtioiden budjetti voi olla alijäämäinen, paljonko jäsenmailla voi olla velkaa, paljonko markkinoiden toimintaan voidaan puuttua sääntelyllä tai voivatko yritykset saada valtiontukia ilman että se häiritsee kilpailua, muuttuvat tilanteen mukaan. 

Periaatteet toimivat välittäjäinstituutioina politiikan ja talouden muodostaman reaalimaailman sekä normien muodostaman oikeustodellisuuden välille. EU:ssa nämä periaatteet heijastavat saksalaisen Freiburgin koulukunnan muotoilemaa sosiaalisen markkinatalouden paradigmaa, joka tunnetaan myös ordoliberalismina. Ordoliberalismin sääntöpohjaisesti ohjatun markkinatalouden ajatuksen taustalla oli epäluottamus demokraattisesti hoidettua rahapolitiikkaa kohtaan.

Näkemykset siitä, kuinka paljon valtioiden budjetti voi olla alijäämäinen, paljonko jäsenmailla voi olla velkaa, paljonko markkinoiden toimintaan voidaan puuttua sääntelyllä tai voivatko yritykset saada valtiontukia ilman että se häiritsee kilpailua, muuttuvat tilanteen mukaan. 

EU-komissaarina finanssikriisin aikana toiminut taloustieteilijä Lázló Andor toi puheessaan esiin unionin talouspolitiikan kytköksen juuri saksalaiseen suunnittelutalouden ja vapaan markkinatalouden väliseen kompromissiin. Tässä teknokraattisessa talouspolitiikassa etenkin rahapolitiikka jätettiin asiantuntijoille ilman valtion väliintuloja. Suoran puuttumisen sijaan sääntelyllä pyritään luomaan puitteet kilpailullisille markkinoille, jotka tukevat yhteiskunnallisia tavoitteita, mukaan lukien sosiaalinen oikeudenmukaisuus. 

Tarvittaessa väliintulo on mahdollista, silloin kun se on välttämätöntä EU:n tavoitteiden, kuten hintavakauden, talouskasvun ja kestävän kehityksen turvaamiseksi. Toimenpiteiden välttämättömyys arvioidaan komission yksiköissä, joissa laaditaan taloudellisia vaikutustenarviointeja. 

Taloushallinnon hyväksynnän puute eli legitimiteettivaje tunnistettiin kriisin aikana ongelmaksi vaikutustenarviointeja laativissa työryhmissä. Jos legitimiteettivajeen arvioidut vaikutukset talouteen eivät olisi olleet merkittävät, myös markkinoiden reiluutta ja läpinäkyvyyttä vahvistamaan tarkoitetut toimenpiteet olisivat saattaneet jäädä toteuttamatta.

Markkinaohjaus vastaan yhdenvertaiset vaikutusmahdollisuudet ja demokratia? 

Esille nousee kaksi kysymystä markkinaohjauksen legitimiteetistä erityisesti demokratian ja yhdenvertaisten vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta. Ensimmäinen kysymys koskee markkinademokratian legitimiteettiä. 

Monet finanssikriisin aikaiset toimenpiteet tähtäsivät yksilöiden voimaannuttamiseen markkinoilla säätelyllisellä viitekehyksellä, jonka puitteissa jokainen voi kuluttajana, sijoittajana ja työntekijänä tehdä arvovalintoja, ja siten itse olla mukana rakentamassa oikeudenmukaista talousjärjestelmää. 

Tässä ajattelussa markkinoilla toimiminen nähdään demokraattisen toiminnan jatkumona. Poliittiseen demokratiaan verrattuna markkinademokratiassa on kuitenkin yksi merkittävä ero: yksilön valta määräytyy hänen sosioekonomisen asemansa mukaan. Markkinademokratian puitteissa luonnollinen ”yksi euro, yksi ääni” -periaate asettuu ongelmalliseen suhteeseen poliittisen demokratian ”yksi henkilö, yksi ääni” -periaatteen kanssa. Poliittisen demokratian kannalta markkinademokratiaan syntyy legitimiteettivaje.

Toinen kysymys liittyy siihen, miten taloudellinen vaikutusvalta tuottaa myös muita etuja silloin kun nämä edut ovat linjassa unionin taloudellisten tavoitteiden kanssa. Kriisin johdosta taloudelliset valtasuhteet muuttuivat, sillä yritysten järjestäessä uudelleen toimintojaan suojatakseen liiketoimintansa kannattavuutta, talouden rattaiden pyöriminen oli korostuneen riippuvainen tavallisista eurooppalaisista. Vaikka yksittäisten yksilöiden taloudellinen valta on vähäinen, yhdistettynä eurooppalaisten kollektiivinen taloudellinen valta on merkittävä.

Kansalaiset ja yritykset kilpailevat rinnakkain oikeuksista Euroopan unionissa. Voidaan ehkä jopa puhua kansalaisten ja yritysten intressien välisestä kilpailusta.

Kriisinaikaisessa strategiassa korostui tarve palauttaa kansalaisten luottamus markkinoihin, jotta raha jatkaisi liikkumista. Kansalaiset nostettiin talouspolitiikan keskiöön, ja suuryritykset siirrettiin tarkkailuluokalle: ”Yritykset eivät aina liputa solidaarisuuden, kestävyyden, osallisuuden ja eheyden puolesta, mikä on mielestäni yksi syy talousongelmiimme”, kuvasi EU-komissaari Andor vuonna 2011.

Muutos oli kuitenkin tilapäinen. Suhdanteiden palautuminen kriisitasolta ”normaalille” tasolle palautti jälleen markkinat ja yritykset toimenpiteiden keskiöön pyrittäessä ruokkimaan talouskasvua. Osana EU:n komission paremman sääntelyn ohjelmaa, käynnistettiin vuonna 2015 REFIT-ohjelma, jonka tavoitteena oli sääntelyn purkaminen. 

Hankkeen seurauksena pitkällekin edenneitä lakihankkeita peruutettiin, voimaan ehtinyttä tullutta sääntelyä purettiin ja valmistelussa olleita säätelyhankkeita siirrettiin pois pöydältä. Kriisin jälkeen palattiin takaisin strategiaan, jossa yritykset olivat taloudessa avainroolissa. 

Myös viestinnässä näkyi muutos. Kun kriisin aikana pyrittiin palauttamaan erityisesti kansalaisten luottamusta sisämarkkinoihin, kriisin jälkeen piti palauttaa niin kansalaisten kuin yritysten luottamus Euroopan unioniin. 

Kansalaiset ja yritykset kilpailevat rinnakkain oikeuksista Euroopan unionissa. Voidaan ehkä jopa puhua kansalaisten ja yritysten intressien välisestä kilpailusta.

Myös koronapandemian aikana jaettujen tukien voidaan katsoa osoittavan käsityksiä siitä, keitä pidetään yhteiskunnan kannalta merkittävimpinä taloudellisina toimijoina. Monet maat jakoivat rahaa suoraan kansalaisille. Toiset keskittyivät tarjoamaan taloudellista tukea ensisijaisesti yrityksille. 

Suomessakin kohdistettiin merkittäviä lisätukia nimenomaan yrityksille. Ensin otettiin käyttöön kehittämisavustukset, jotka Valtiontalouden tarkastusviraston raportin (2021) mukaan kohdistuivat myös muille kuin taloudellisesti koronasta kärsineille yrityksille. 

Myöhemmin otettiin käyttöön kustannustuki, joka kohdistui tasapuolisemmin tuen tarvitsijoihin. Mielenkiintoinen kysymys on, olisiko suoria tukia kohdistettu enemmän kansalaisille, jos koronakriisi olisi iskenyt samaan aikaan finanssikriisin kanssa.

Reilumpaa kahvia, reilumpaa yhteiskuntaa

EU:n demokraattisessa legitimiteetissä on tunnistettavissa monentasoisia haasteita. Nämä haasteet kumpuavat talouskurista, markkinoiden keskeisestä roolista unionin talousjärjestelmässä ja siitä, miten markkinoilla taloudellinen valta korvaa poliittisen vallan. 

Markkinaohjaus saattaa osaltaan vahvistaa illuusiota siitä, että talous on poliittisesti neutraalimpi ja jotenkin ”reilumpi”. Toimijuus katoaa abstraktien markkinamekanismien taustalle. Samalla poliittisten päätösten siirtämisellä markkinoille on vaikutuksensa yhdenvertaisten vaikuttamismahdollisuuksien ja demokratiaperiaatteen toteutumiselle.  

Jos demokratia rajataan markkinapäätöksiin eli kuluttamiseen, yksittäinen kansalainen voi pyrkiä vaikuttamaan lähinnä ostamalla Reilun kaupan kahvia, luomutofua ja ympäristömerkittyä sähköä – jos hänellä on siihen varaa. Säästölistojen edessä monien vaihtoehdot kapenevat entisestään.

Taloudelliset menetykset ovatkin mahdollisia, kun kysymyksessä on merkittävä ulkoinen uhka. 

Poliittisen talousoikeuden näkökulma talouden esitettyyn neutraliteettiin on kriittinen. Erityisesti se kyseenalaistaa lainsäädännön avulla vahvistetun talouden ja politiikan välisen keinotekoisen jaottelun. EU:n perusnormeihin kirjoitetuista kilpailullisen markkinatalouden periaatteista huolimatta talous ei ole epäpoliittista.

Esimerkiksi Venäjän hyökkäys Ukrainaan on osoittanut, miten talous ja politiikka kietoutuvat tiiviisti yhteen. Taloudelliset menetykset ovatkin mahdollisia, kun kysymyksessä on merkittävä ulkoinen uhka. 

Kykeneekö järjestelmä tunnistamaan ja vastaamaan myös sisäiseen uhkaan, mikäli vaikutusmahdollisuuksien puuttuminen näkyy yhteiskunnallisena epävakautena? Kriisitilanteessa on ajankohtaista keskustella avoimesti siitä, miten suojella ja vahvistaa yhtä keskeisimmistä eurooppalaisista arvoista, demokratiaa.  

Siina Raskulla (HT) toimii julkisoikeuden yliopisto-opettajana Tampereen yliopiston johtamisen ja talouden tiedekunnassa.

Artikkeli perustuu osittain kirjoittajan Tampereen yliopistossa vuonna 2022 julkaistuun väitöskirjaan.

Julkaisu Yhdenvertaiset vaikutusmahdollisuudet markkinayhteiskunnassa – kun demokratiaa ostetaan euroilla ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kun talouden ohjausta ja yhteensovittamista koskevat säännöt ja mekanismit luotiin 20 vuotta sitten, ajateltiin, että sääntöjen tulee olla selkeitä ja kriteerien yksiselitteisiä.

On ongelmallista, että tästä tavoitteesta on etäännytty ja samalla vastuusuhteet jäsenvaltioiden ja unionin välillä ovat hämärtyneet. Suomi on monien muiden maiden tavoin ajanut sääntöjen ja mekanismien selkeyttämistä, mutta tässä ei ole edistytty.

Talous- ja rahaliitossa politiikka ja talous kietoutuvat yhteen. EMU on ollut integraation syvenemisen keskeinen etappi ja symboli.

Poliittinen kunnianhimo, joka on tullut näkyviin huippukokouksissa ja EU-instituutioiden tavoitteenasettelussa, kulkee kaukana edellä konkreettisia päätöksiä ja toimenpiteitä. Monet askeleet, kuten yhteinen eurobudjetti, näyttävät jäävän auttamatta puolinaisiksi.

Talous- ja rahaliittoa ei pitäisi kehittää politiikka vaan talous edellä.

Talous- ja rahaliittoa ei pitäisi kehittää politiikka vaan talous edellä. Kysymys ei ole vain politiikasta ja taloudesta, vaan yhtä lailla myös juridiikasta ja instituutioista, joiden tasapainon horjuttaminen on ongelmallista. Tähän vaikuttaa lisäksi se, että EU-aluetta halkoo samanaikaisesti kaksi jakolinjaa: etelä ja pohjoinen sekä länsi ja itä.

Jos unionia ja euroaluetta halutaan vahvistaa ja integraatiota syventää, on tarkoitusperiä tarkistettava. Integraation syveneminen liittyy markkinaintegraatioon, jonka tuntuvin esimerkki ovat sisämarkkinat. Markkinaintegraatio edeltää poliittisen tason integraatiota ja on sen edellytys.

Vastuu julkisen talouden vakaudesta ja velkaantumisesta on yhä jäsenvaltioilla

Talous- ja rahaliittoa voidaan tarkastella sisämarkkinoiden näkökulmasta. Tiiviisti integroituneilla sisämarkkinoilla rajat ylittävät häiriöt olisivat ongelma. Tämä koskee myös kilpailevia devalvaatioita. Häiriöiden torjumiseen ja yhteisen edun huomioon ottamiseen liittyvät Maastrichtin sopimuksen määräykset talouspolitiikan koordinaatiosta.

Tottakai EMUn aikaansaamiseen liittyi poliittisia tavoitteita. On kuitenkin hyödyllistä pohtia myös taloudellisia argumentteja, jotka on usein ohitettu. EMUa suunniteltaessa elettiin aikaa, jolloin talouden toimintaympäristö oli muuttumassa ja kansallisten rajojen merkitys vähenemässä.

EMUa suunniteltaessa elettiin aikaa, jolloin talouden toimintaympäristö oli muuttumassa ja kansallisten rajojen merkitys vähenemässä.

Tähän liittyen pöydällä oli myös pankkiunioni, niin kriisinhallinta kuin valvonta. Siihen palattiin vasta vuoden 2008 finanssiriisin jälkeen, vaikka jo aiemmin oli nähty, kuinka pankki- ja rahoitusmarkkinat olivat kietoutuneet yhteen yli rajojen.

Kun EMU siirtyi niin sanottuun kolmanteen vaiheeseen vuonna 1999, oli edeltäneen laajan keskustelun ja selvitystyön tuloksena selvä, että euroalue ei ole teorian mukainen optimaalinen valuutta-alue. Markkinoiden integroituminen oli esimerkiksi suhdannevaihtelujen osalta vielä kesken.

Tämä heijastui Maastrichtin sopimuksen EMU-artikloihin, joita täydensi talouspolitiikan koordinaatiota koskeva lainsäädäntö, kuten neuvoston asetuksista muodostuva vakaus- ja kasvusopimus.

Samalla sovittiin epävirallisesta yhteistyöstä jäsenvaltioiden ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän välillä niin kutsutussa euroryhmässä. Keskuspankkijärjestelmän itsenäisyys haluttiin säilyttää.

Syntyneen institutionaalisen järjestelyn mukaan vastuu julkisen talouden vakaudesta ja velkaantumisesta kuului edelleen viime kädessä jäsenvaltioille. Koska yhteisen rahan oloissa yksittäinen jäsenvaltio saattaa asettua vapaamatkustajan asemaan, koskee euroaluetta myös yhteisvastuu.

Yhteisvastuuta, joka liittyy kaikkeen integraatioon, kuten sisämarkkinoihin, voidaan hallita sääntelyllä.

Vastuunjakoa on säännelty vuosien aikana, kun säädöksiin on tehty muutoksia. Kehikon muutoksista on raportoitu säännönmukaisesti sekä valtiovarainministeriön julkaisuissa että Kansantaloudellisessa aikakauskirjassa. Komission julkistama aineisto, joka on syntynyt koordinaatiomenettelyjen yhteydessä, on hyvin yksityiskohtainen

EMUn kuviteltiin olevan pakkopaita ja turvasatama

Alkuperäinen sääntökehikko, jolla luotiin puitteet markkinoiden toiminnalle, heijasti saksalaista ordoliberalismia. Toisaalta matkan varrella siihen on tehty muutoksia, kun vastuuta on siirretty takaisin jäsenvaltioille esimerkiksi tasapainotavoitteiden tai korjaavien toimien määrittelyn osalta.

Ajan kuluessa on tasapainoteltu yhtäältä talouskurin ja toisaalta markkinakurin välillä. Edellinen riippuu siitä, kuinka velvoittavia säännöt ovat. Aluksi EMUn kuviteltiin olevan sekä pakkopaita että turvasatama.

Markkinakuri, jota on vaikea mieltää talouspolitiikan välineeksi, on osoittautunut puolestaan epäjohdonmukaiseksi ja yllätykselliseksi. Kun kriisin myötä heikkoihin maihin kohdistuneet markkinareaktiot kärjistyivät, sääntelykehikko jouduttiin ottamaan uudelleen piirustuspöydälle, jotta sen uskottavuus säilyisi.

Ajan kuluessa on tasapainoteltu yhtäältä talouskurin ja toisaalta markkinakurin välillä.

Yhtäältä kehitettiin tehokkaampaa toissijaista lainsäädäntöä ja toisaalta unionitason tavoitteet, kuten sitoutuminen korjaaviin toimenpiteisiin, vietiin kansalliseen lainsäädäntöön. Mallina tässä oli saksalainen legalistinen lähestymistapa, niin sanottu velkajarru. Suomessa tätä lainsäädäntöä on kutsuttu nimellä fipo-laki.

Talouspolitiikan koordinaatiota koskeva EU-oikeus ja sitä täydentävät käytännesäännöt muodostivat sääntelykehikon. Tähän liittyivät vielä ECOFIN-neuvoston yksittäisiä maita koskevat suositukset ja päätökset.

Yhtäläisen kohtelun periaatteen vuoksi niistä syntyi ennakkotapauksia, joihin voitiin vedota. Kehikko ei ole mekaaninen pakkopaita, koska komissiolle ja neuvostolle on annettu harkinnanvaraa. Tästä syystä talouskuri on monesti joustanut.

Päätökset liiallisista alijäämistä osoittavat talouskurin joustaneen. Kriisin puhjettua monille jäsenvaltiolle osoitettiin suosituksia korjaaviksi toimiksi. Tilanteen vakavuuden vuoksi näitä toimia varten annettiin aikaa neljästä viiteen vuotta. Monet maat saivat lisäaikaa kriisin jatkuessa.

Kehikko ei ole mekaaninen pakkopaita, koska komissiolle ja neuvostolle on annettu harkinnanvaraa.

Usein väitetään, että säännöt eivät mahdollista elvytystä. Komissio käynnisti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa vuosina 2009–2010 mittavan elvytyssuunnitelman, johon muun muassa Suomi ja Saksa panostivat yli 3 prosenttia bruttokansantuotteestaan.

Näiden panostusten ja automaattisten vakauttajien yhteisvaikutuksen arvioitiin olleen noin 5 prosenttia bkt:sta ja kasvuvaikutuksen 1,6 prosenttia. Ongelmaksi osoittautui sovittu irtaantumisstrategia, joka ei toteutunut. Useiden maiden alijäämät ja velkaantuminen kasvoivat.

Sääntökehikkoa on kutsuttu uusliberalistiseksi, koska se nojautuu markkinoilta haettuun luottamukseen. Uusliberalismille on monia tulkintoja. Taloustieteilijä Joseph Stiglitz samaistaa sen ”markkinafundamentalismiin”.

Hollantilainen historioitsija Nicholas Mulder kytkee uusliberalismin hallitustenvälisyyteen. Kun uudet jäsenvaltiot ovat tulleet unionin jäseniksi, niiden on ollut pakko sopeutua alkuperäisen ytimen omaksumaan markkinakuriin.

Sekä Stiglitz että Mulder – kuten monet muutkin ulkopuoliset tutkijat – ovat pitäneet ongelmana euroalueen keskitetyn päätöksenteon puuttumista.

Politiikantutkija Timo Miettisen mukaan uusliberalismia ei pitäisi nähdä pelkästään markkinafundamentalismina. Tässä yhteydessä kiinnostavia ovatkin Miettisen mainitsemat valtion roolin uudelleentulkinta sekä EU:n liberaalin talouskonstituution asema, jolla on yhtymäkohtia Stiglitzin ja Mulderin eurokritiikkiin.

Tulisiko toimivaltasuhteita tarkistaa?

Kysymys kuuluu, onko EU:n nykyinen finanssipolitiikan hajautettu, sääntöihin nojaava toimivaltajako kestävä ja perusteltu.

Voimakkainta eurokritiikkiä Suomessa on esittänyt EuroThinkTank, jonka mukaan yhteinen raha estää (valuutta)markkinoiden kautta tapahtuvan sopeutuksen. Koska jäsenvaltioiden tuottavuuserot ovat tuntuvia eikä lähentymistä ole tapahtunut, on edessä ajan myötä joko tulonjakounioni tai euroalueen hajoaminen.

Tämän kritiikin ongelma on se, että siinä on esitetty vain äärivaihtoehtoja.

Kritiikki liittyy myös talouskuriin. Koska kriisiin ei voitu vastata devalvaatiolla, on sääntöjen puitteissa jouduttu harjoittamaan tarpeettoman kireää finanssipolitiikkaa. Tämä ei koske vain Suomea vaan koko euroaluetta, minkä vuoksi kasvuympäristö on ollut heikko ja Euroopan keskuspankki (EKP) on ottanut vastoin sääntöjä vastuuta euroalueen taloudesta.

Eurosta eroamisen tai euroalueen hajoamisen seuraukset olisivat arvaamattomat.

Molemmat näkökohdat voidaan kyseenalaistaa. Eurosta eroamisen tai euroalueen hajoamisen seuraukset olisivat arvaamattomat. Brexit on antanut viitteitä siitä, kuinka tiiviisti eurooppalaiset maat ovat keskenään integroituneet.

Nykytilaa korvaamaan on esitetty erilaisia järjestelyjä, jotka ovat kuitenkin poliittisesti ja taloudellisesti epärealistisia. Yhtäältä ne puuttuvat jäsenvaltioiden budjettiautonomiaan ja toisaalta yliarvioivat komission viranomaisten kyvyn ja mahdollisuuden ohjata euroalueen talouskehitystä.

Keskuspankin keskeistä roolia ja demokraattisen kontrollin puutetta on kritisoitu. Ekonomisti Jussi Ahokas katsoo tämän johtaneen uuteen keskuspankkikapitalismin vaiheeseen.

Perussopimuksista juontuvia peruskiviä on varmasti vaikea lähteä siirtelemään. Voidaan hyvin olettaa, että painopiste on jälleen siirtymässä finanssipolitiikan suuntaan ja asetelma normalisoituu ainakin joiltakin osin.

Tähän viittaa se, että julkinen talous on useimmissa jäsenvaltioissa vakautunut. Poliittista liikkumavaraa on syntynyt usein osapuolten tulkintojen kautta sinänsä tiukasta lainsäädännöstä ja institutionaalisista asetelmista huolimatta.

Julkisen talouden valvonta on yhteydessä EMUn markkinakuriin. Jos kansallisella tasolla ei kyetä varmistamaan julkisen talouden vakautta ja kestävyyttä, astuu markkinakuri kuvaan.

Markkinapaineiden hallinta ei ole niinkään komission vaan erityisesti jäsenvaltioiden intressissä.

Sääntelykehikko on toiminut

Kaikesta kritiikistä huolimatta on kiinnostavaa, että sääntelykehikko on toiminut keynesiläisittäin, vastasyklisesti. Alijäämät ja velka kasvoivat tuntuvasti kriisin alussa muun muassa koordinoidun elvytysohjelman seurauksena. Kasvun vauhdittuessa EU-alueen julkinen talous alkoi vahvistua jo vuosina 2014–2016.

Kritiikkiä voi esittää siitä, että jäsenvaltioita ei kohdeltu yhdenvertaisesti. Tässä painotettiin suurten maiden kuten Ranskan ja Italian vaikutusta euroalueen kokonaiskysyntään.

Lähtökohdat ovat nyt erilaiset. Kun vuonna 2008 unionialueen julkinen talous oli 2,4 prosenttia alijäämäinen, niin viime vuonna alijäämä oli vain 0,5 prosenttia. Tämä mahdollistaa toimet taantuman lieventämiseksi yhdessä EKP:n toimien kanssa.

Myös työttömyysaste on painunut 10 vuoden takaiselle tasolla. Luvut löytyvät EU:n talous- ja rahoitusosaston ja Eurostatin julkaisuista.

Kriisimaiden sopeutusohjelmat ovat perustuneet troikan eivätkä unionin sääntökirjaan.

Erityistä kritiikkiä on osoitettu kriisimaiden kohteluun, jonka on katsottu osoittavan ”talouskurin” armottomuutta. Tosiasiassa kriisimaiden sopeutusohjelmat ovat perustuneet troikan eli Euroopan komission, EKP:n ja Kansainvälisen valuuttarahasto IMF:n käsiohjaukseen eivätkä unionin sääntökirjaan.

Vaikka valinnanvaraa saattoi olla vähän, toimenpiteet on aina muodollisesti hyväksytty myös asianomaisen maan parlamenteissa tai perustuslakituomioistuimissa.

Integraation syventämiseen liittyy poliittisia ja taloudellisia riskejä

Talouskuri-ajattelua voidaan tarkastella top down- tai bottom up -näkökulmasta. Edellistä edustaa poliittisen talouden tutkija Mark Blyth, jonka asiaa käsittelevä teos on laajalti levinnyt. Blyth pitää talouskuria vaarallisena ideologiana ja määrittelee sen tietoiseksi deflaatioksi, jolla pyritään sopeuttamaan taloutta alentamalla palkkoja, hintoja ja julkisia menoja.

Tämä vaikuttaa kovin vieraalta, jos bottom up -näkökulmasta katsotaan sitä, mitä tällä vuosikymmenellä EU:ssa on tehty julkisen talouden vakauden ylläpitämiseksi. Tällä tavoin on haluttu kyseenalaistaa julkisen talouden kurinalaisuutta (fiscal discipline), joka on perusta keskipitkän aikavälin taloudenpidolle ja varautumiselle väestön ikääntyessä.

Suomessa tämä on ollut periaatteena julkisen talouden hoidossa jo pitkään, mikä mahdollisti sen, että olimme varsin hyvin valmistautuneet talouden romahdukseen kriisin puhjetessa. Mitään ideologista on vaikea myöskään liittää siihen. että Suomen ja unionialueen talous on varautunut uuteen taantumaan.

Uusliberalistinen talousohjauksen kritiikki on kohdistunut koordinaation hajautettuun toteutukseen. Vuonna 2015 julkaistu viiden puheenjohtajan raportti, joka tähtää liittovaltioon vuonna 2025, näyttäisi edellyttävän keskitettyä johtamista, euroalueen ”valtiovarainministeriön” aikaansaamista.

Tähän voidaan esittää kaksi huomautusta, joista ensimmäinen on poliittinen ja toinen talouspoliittinen.

Ensinnäkin integraation syventämistä on pidetty poliittisesti tärkeänä. Unionin ja EMUn kannalta tähän liittyy kuitenkin merkittäviä riskejä.

EMU ei koske vain euroalueen jäseniä vaan myös niitä maita, jotka eivät ole siihen vielä liittyneet.

Jos ajetaan unionin budjettivallan kasvattamista jäsenvaltioiden kustannuksella, poliittinen vastustus tulee olemaan voimakasta, jopa niin, että euroalue saattaa säröillä. Budjettisuvereniteetti on keskeinen osa kansallista itsemääräämisoikeutta.

EMU ei koske vain euroalueen jäseniä vaan myös niitä maita, jotka eivät ole siihen vielä liittyneet. Päätöksiä euroalueen uudistamisesta voidaan tuskin tehdä ilman, että kaikki maat osallistuvat ja hyväksyvät. Ulkopuolisten maiden liittymiseksi tarvitaan houkuttimia.

Kriisirahaston lisäksi tarvitaan myös euron yhteistä budjettia, mutta sen kasvattaminen riittävän suureksi nettomaksajien toimesta on epätodennäköistä. Näyttääkin siltä, että euroalueen budjetti kuivuu kokoon.

Taloudellinen haaste on, että euroalue ei ole optimaalinen tulevinakaan vuosina, erityisesti jos ja kun se laajenee edelleen. Tuottavuuserot säilyvät ja tarve reagoida poikkeavaan suhdannekehitykseen pysyy.

Olevissa oloissa johtopäätös on, että hajautettu, sääntöihin perustuva lähestymistapa on edelleen toimivin ratkaisu. Esimerkiksi ennustelukujen epävarmuus ei tue päätösperäistä suhdannetasausta, jota komission taholta on väläytetty.

Keskitetyn lähestymistavan taustalla on komission ajatus euroalueen kokonaiskysynnän ohjaamisesta. Jos tätä halutaan, riittää että neljä suurta maata sovittavat talousarvionsa yhteen. Pienten maiden kannattaa keskittyä vain omiin suhdanteisiinsa.

Keskuspankkipolitiikkaan ja finanssipolitiikkaan painottunut EU-tason keskustelu on ohittanut talouden rakenteet, jotka ovat keskeinen osa budjettipolitiikkaa

Keskuspankkipolitiikkaan ja finanssipolitiikkaan painottunut EU-tason keskustelu on ohittanut talouden rakenteet, jotka ovat keskeinen osa budjettipolitiikkaa. Kipeimmät politiikkakysymykset liittyvät rakenteellisiin uudistuksiin. Unionin tasolla näistä – kuten eläkeuudistuksista – on käyty keskustelua, mutta ratkaisut tehdään jäsenvaltioissa.

Vielä tärkeämpi argumentti nykyisen toimivaltajaon puolesta on, että talousstrategian tulee jatkossa kattaa myös rakenteet, eli hyödyke-, palvelu- ja työmarkkinoiden toiminta. Unionin ja euroalueen kannalta on ratkaisevan tärkeää, että jäsenvaltiot kykenevät uudistumaan ja kohottamaan tuottavuutta.

Rakenteet ovat – samalla tavalla kuin suhdanteet – maakohtaisia. Läheisyysperiaatteen kannalta on vaikea nähdä, että unioni ryhtyisi harjoittamaan keskitetysti rakenteiden uudistamista koskevaa politiikkaa.

Ilkka Kajaste on eläkkeellä oleva finanssineuvos ja apulaisosastopäällikkö valtiovarainministeriössä. Kajaste on kirjoittanut runsaasti artikkeleita talous- ja rahaliitosta ja toiminut vuosina 2001–2014 sijaisjäsenenä EU:n talous- ja rahoituskomiteassa (EFC).

Julkaisu Talouden ohjaus ja markkinat Euroopan unionissa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kaksi visiota

Poliittiset voimat EU:n taustalla ovat alusta alkaen jakaantuneet klassisiin markkinaliberaaleihin, kuten saksaa puhuviin Schumaniin ja Adenaueriin, sekä sosialisteihin, kuten ranskaa puhuviin Delorsiin ja Mitterandiin. Klassiset liberaalit kannattivat vapaata liikkuvuutta, vapaakauppaa ja omistusoikeuksia. Valtioiden välisen kilpailun ja kulttuurisen monimuotoisuuden katsottiin hyödyttävän kaikkia samalla tavalla kuin 1800-luvulla Euroopassa. EU:n poliittisen tahdon toista ääripäätä edustavat sosialistit pyrkivät puolestaan luomaan EU:sta linnakkeen, joka on ulkopuolelta protektionistinen ja sisäpuolelta interventionistinen. Ideaalin mukaan yksi mahtava valtakeskittymä yhtenäistää lainsäädäntöä ja verotusta sekä uudelleenjakaa hyvinvointia kansallisen päätöksenteon yli.

Aatteiden vaikutusta poliittisiin päätöksiin voidaan tarkastella kahden EU:n yleissopimuksen valossa. Klassisten liberaalien tavoitteet toteutuivat vuonna 1957 Rooman sopimuksen allekirjoittamisen myötä, kun laadittiin Euroopan talousyhteisö. Sosialistien tavoitteet toteutuivat vuonna 2009, kun Lissabonin sopimus astui voimaan. Klassisten liberaalien ja sosialistien tavoitteet ovat suorassa konfliktissa toistensa kanssa. Sosialistien tavoitteiden mukainen liittovaltiokehitys vähentää klassisten liberaalien ajamia vapauksia.

Sotien jälkeen

Sotien jälkeinen Eurooppa vaurastui nopeasti. Euroopan integraatio nojasi vapaaseen kauppaan ja omistusoikeuksien turvaamiseen. Rooman sopimuksessa vuonna 1957 oli sovittu neljästä vapaudesta: työvoiman, tavaroiden, palveluiden ja rahan liikkuvuus. Klassisten liberaalien näkökulmasta Euroopan talousyhteisössä oli kuitenkin kaksi valuvikaa: interventionistinen maatalouspolitiikka ja ETY:n rakenne, joka sisälsi siemenen keskitettyyn valtaan.

Baguksen mukaan fiat-raha (ei-arvometalleihin sidottu rahajärjestelmä) loi poliitikoille kannustimen inflatoriseen rahapolitiikkaan (keskuspankki lisää rahan määrää taloudessa) hyvinvointivaltion rahoittamiseksi. Kaikki EU-maat eivät lisänneet rahan määrää samaan tahtiin, mikä vaikutti rahan arvon eroihin, ja erot vaikuttivat edelleen kauppasuhteisiin. Vaihtelevat korkotasot olivat noloja erityisesti inflatorista rahapolitiikkaa harrastavien maiden päättäjille. Saksan keskuspankin muita maita tiukempi rahapolitiikka jarrutti muiden maiden julkista kulutusta, sillä inflatorinen rahapolitiikka johti väistämättä rahan arvon alenemiseen Saksan markkaa kohden.

Yhteisen rahan käyttöönotto vuonna 2002 oli voitto inflatorista rahapolitiikkaa harjoittaville maille, sillä Saksan keskuspankilla ei ollut enää itsenäistä rahapolitiikkaa, eikä se voinut siten toimia enää hallitusten kulutuksen jarruna. Päätös mahdollisti EU-alueella ennennäkemättömän julkisen kulutuksen, talouden interventiot ja tulonsiirrot.

Euron kriisi

Baguksen mukaan kriisi johtuu systemaattisesta ongelmasta, sillä se kannustaa valtioiden velkaantumiseen. Kun valtion budjetti on alijäämäinen, se laskee liikkeelle velkakirjoja. Pankkisektori ostaa mielellään suuren osan näistä velkakirjoista, sillä valtioiden velkakirjat hyväksytään Euroopan keskuspankin vakuuksiksi, mikä lisää pankkien kykyä saada rahaa Euroopan keskuspankilta. Pankkien kannustimia lainoittaa konkurssikypsiä maita lisää mahdollisuus siitä, että valtiot pelastavat pulaan joutuneen pankin joko suoraan tai ostamalla konkurssikypsän valtion velkakirjoja, kuten Kreikan tapauksessa.

Euroopan rahaliitossa nopeasti velkaantuvien maiden etupiirit hyötyvät. Velkaantuvilla valtioilla on luottojen myötä enemmän rahaa käytettävissään, ja ensimmäisenä uuteen rahaan kiinni pääsevät hyötyvät suuremmasta rahamäärästä ennen hintojen nousua. Ajan myötä uusi raha virtaa myös muualle Euroopan talousalueelle inflatorisin vaikutuksin. Ilmiötä kutsutaan yhteismaan ongelmaksi, ja systeemi luo kannustimen velkaantua muita nopeammin.

Haitalliset kannustimet olivat tiedossa kun rahaliittoa suunniteltiin. Tämän vuoksi luotiin vakaus- ja kasvusopimus, joka asetti katon jäsenmaiden alijäämälle 3% BKT:sta. Sopimuksesta ei ole pidetty kiinni eikä Eurooppa-neuvosto ole rankaissut sopimuksen rikkojia. Maastrichtin sopimuksessa laadittiin ”no-bailout”-klausuuli estämään jäsenmaan taloudellisia tukitoimia julkisen talouden kriisitilanteessa. Klausuuli kielsi myös keskuspankin osallistumisen tukitoimiin. Sääntöjä on onnistuttu kiertämään.

Valtion johdon ensisijaisena intressinä on tuleva vaalimenestys. Julkinen kulutus on helppo tapa jakaa palveluksia vaaleissa tukeville eturyhmille ja äänestäjille. Menojen lisäämisen ongelmat eivät aktualisoidu lyhyellä aikavälillä, ja Euroopan rahaliitossa menojen lisäämisen kustannukset voidaan maksattaa osittain muiden valtioiden avulla. EU-valtioiden johtajat kykenevät siis laistamaan vastuusta sekä maantieteellisesti että ajallisesti.

Euron jälkeen

Kirjan kirjoittaja Philipp Bagus uskoo klassiseen liberalismiin. Euroopan yhdentymisen isät, kuten Adenauer ja Schuman, tiesivät vapauden merkityksen pysyvän rauhan säilymiselle. Luodakseen rauhanomaisen ilmapiirin he perustivat vapaakauppa-alueen edistämään vapaaehtoista hyödykkeiden vaihtoa ja yhteistyötä. Yhdistyneen Euroopan alueella ei ole sen koommin sodittu.

EU on ottanut viime aikoina linjaksi hyödykkeiden ei-vapaaehtoisen siirtämisen alueelta toiselle. Tämä aiheuttaa rakoilua harmoniseen yhteistyöhön. Varallisuuden uudelleenjako ei ollut merkittävää ennen 1970-lukua. Nykyään kolmannes EU:n budjetista käytetään varallisuuden ”harmonisointiin”. Saksalaiset sanomalehdet kutsuvat kreikkalaisia valehtelijoiksi Kreikan hallituksen väärennettyä tilastoja. Kreikkalaiset lehdet puolestaan syyttävät Saksaa maan toisessa maailmansodassa suorittamista hirmuteoista ja väittävät, että saksalaiset ovat edelleen velvollisia maksamaan heille sotakorvauksia.

Euron kriisissä on Baguksen mukaan kyse sosialistisen Euroopan vision säilyttämisestä. Jos euroa ei kyetä pelastamaan, se ei tarkoita Euroopan unionin loppua. Kirjoittajan mielestä euron loppu merkitsee parhaassa tapauksessa uuden aikakauden alkua. Tällöin aatteiden heiluri liikahtaa kohti klassista liberalismia, kohti keskusvallan ja ylikansallisen sääntelyn supistumista –  paluuta vuoden 1957 Rooman sopimuksen turvaamaan vapauteen.

Artikkelin kuvituskuva: Wikimedia Commons, CC 4.0.

Julkaisu Bagus: Säilyykö sosialistisen Euroopan visio? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.