Helmikuussa 2022 sisäministeriö julkaisi kaksi selvitystä, joissa pohdittiin ilman oleskeluoikeutta Suomessa olevien – lyhyemmin siis paperittomien – tilannetta ja ratkaisuja siihen. Ratkaisuja pohdittiin erityisesti vuosina 2015–16 turvapaikanhakijoina tulleiden ja sittemmin paperittomiksi päätyneiden tilannetta. Tavoitteena on ehkäistä varjoyhteiskunnan syntymistä Suomeen.

Paperittomia arvioidaan selvitysten mukaan olevan Suomessa joitakin tuhansia, joista noin 3000 on 2015–16 turvapaikanhakijoina tulleita. Ennen vuotta 2015 Suomessa oli vastaavassa asemassa olevia paperittomia huomattavasti vähemmän, arviolta joitakin satoja.

Nykyinen paperittomuusongelma johtuu osittain asioista, joihin Suomella on vain vähän vaikutusvaltaa – kuten vuoden 2015 pakolaiskriisistä – mutta yhtä lailla se johtuu myös Suomen tietoisesti tekemistä poliittisista ja käytännöllisistä päätöksistä.

Paperittomuusongelma ei siis ole syntynyt itsestään, vaan monet viime vuosina tehdyt turvapaikanhakijoiden ja paperittomien asemaa koskevat seikat ja päätökset ovat vaikeuttaneet oleskeluluvan saamista, ja sitä kautta lisänneet paperittomien määrää. Näiden avaaminen systemaattisesti on tämän artikkelin aiheena.

Tilapäisen oleskeluluvan muutokset

Toukokuussa 2015 niin kutsuttu pakolaiskriisi näkyi jo Välimerellä, mutta ei vielä Suomessa. Silloin kuitenkin astui voimaan lakimuutos, joka seuraavina vuosina vaikutti paperittomien asemaan. Ulkomaalaislain mukaan ihmiselle voidaan myöntää tilapäinen oleskelulupa, mikäli häntä ei pystytä poistamaan maasta.

Lakimuutoksessa oleskelulupa sidottiin vapaaehtoiseen paluuseen. Toisin sanoen lupa voitiin myöntää vain, jos ihminen oli halukas vapaaehtoisesti palaamaan kotimaahansa, mutta paluu ei siitä huolimatta onnistunut.

Lain esitöissä useat lausunnon antajat esittivät muutoksen riskiksi uuden paperittomien ryhmän syntymisen. Lausunnoissa todetaan myös, että paperittomien määrän mahdollista kasvua tulisi seurata, ja toimenpiteisiin ryhtyä, jos määrä merkittävästi kasvaa. Näin ei kuitenkaan toistaiseksi ole tehty.

Oleskelulupa voitiin myöntää vain, jos ihminen oli halukas vapaaehtoisesti palaamaan kotimaahansa, mutta paluu ei siitä huolimatta onnistunut.

Toukokuun 2015 lakimuutos on olennainen nykytilanteen valossa, koska suuri osa nykyisistä paperittomista on arvioiden mukaan Irakin kansalaisia, ja Irakin valtio ottaa vastaan vain vapaaehtoisesti palaavia. Jos irakilainen siis – syystä tai toisesta – kieltäytyy palaamasta kotimaahansa, häntä ei voida sinne pakolla palauttaa. Ennen toukokuuta 2015 hänelle olisi voitu myöntää tilapäinen oleskelulupa, mutta enää tämä ei ole mahdollista, vaan hänestä tulee paperiton.

Syksyllä 2015 Suomeen alkoi tulla tavallista enemmän turvapaikanhakijoita. Yhteensä heitä tuli vuoden 2015 aikana noin 32 000, joista ylivoimaisesti suurin osa – 20 000 – oli Irakin kansalaisia.

Osa saapuneista sai turvapaikan, mutta monet saivat kielteisen päätöksen, eli oleskelulupaa ei myönnetty. Osa palasi kotimaahan joko vapaaehtoisesti tai pakolla, mutta osa jäi.

On oletettavissa, että toukokuun 2015 lakimuutoksen jälkeen paperittomien määrä olisi joka tapauksessa jonkin verran noussut, mutta ilman syksyn 2015 kasvaneita turvapaikanhakijamääriä ei myöskään paperittomien määrä olisi nykytasolla.

Humanitaarisen suojelun poisto

Toukokuussa 2016 tehtiin toinen paperittomien määrän kasvuun vaikuttanut lakimuutos: laista poistettiin humanitaarisen suojelun kategoria. Tämän merkitystä voi havainnollistaa tarkastelemalla bagdadilaisia turvapaikanhakijoita, joita oli vuoden 2015 tulijoissa varsin paljon.

Toukokuuhun 2016 asti Maahanmuuttovirasto piti Irakin pääkaupunki Bagdadia niin turvattomana, että sinne ei voitu palauttaa ketään, vaan kaikille bagdadilaisille myönnettiin vähintään humanitaarista suojelua. Kun humanitaarinen suojelu sitten poistettiin laista, Bagdad muuttui käytännössä yhdessä yössä niin turvalliseksi, että sinne voitiin palauttaa paitsi bagdadilaisia myös muita irakilaisia, jotka eivät koskaan olleet kaupungissa asuneet tai välttämättä edes käyneet.

On todennäköistä, että jos humanitaarista suojelua ei olisi poistettu laista, osa nykyisistä paperittomista olisi saanut sen nojalla oleskeluluvan.

Julkisuudessa tätä perusteltiin turvallisuustilanteen parantumisella, mutta maatiedon mukaan Bagdadin turvallisuustilanne ei tosiasiassa ollut muuttunut. Kyse oli siis nimenomaan Suomen lainsäädännön muutoksesta.

Vuoden 2016 alkukuukausina irakilaisista turvapaikanhakijoista noin 60 prosenttia saikin oleskeluluvan. Kesällä lakimuutoksen jälkeen oleskeluluvan sai enää noin 15 prosenttia. Onkin todennäköistä, että jos humanitaarista suojelua ei olisi poistettu laista, osa nykyisistä paperittomista olisi saanut sen nojalla oleskeluluvan.

Turvapaikkaprosessin ongelmat

Humanitaarisen suojelun poisto ei ole ainoa syy, jonka vuoksi kielteisten turvapaikkapäätösten määrä ja myöhemmin paperittomuus lähtivät kasvuun. Samaan aikaan on tapahtunut paljon muita näkymättömämpiä muutoksia.

Vuodelle 2016 hallitus asetti Maahanmuuttovirastolle hurjat tulostavoitteet. Jotta kasvaneesta hakijamäärästä selviydyttäisiin, Maahanmuuttovirastoon palkattiin uutta henkilökuntaa. Käytännössä tämä tarkoitti, että päätöksenteosta vastasivat suurelta osin kokemattomat viranomaiset.

Maahanmuuttoviraston työntekijät kertoivat kiireestä ja jopa ohjauksesta tehdä kielteisiä turvapaikkapäätöksiä.

Syksyllä 2016 rajoitettiin hakijoiden oikeutta julkiseen oikeusapuun ensimmäisessä turvapaikkaprosessin vaiheessa eli Maahanmuuttovirastossa. Käytännössä tämä tarkoitti, että kukaan ei välttämättä kunnolla selittänyt turvapaikanhakijoille heidän oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan, mitä turvapaikan saamiseksi vaadittiin tai mitä turvapaikkapuhuttelussa oli tärkeää kertoa.

Ihmiset saattoivat puhua traumaattisista kokemuksistaan kuten kidutuksesta tai seksuaalisesta väkivallasta ensimmäistä kertaa elämässään vasta Maahanmuuttoviraston turvapaikkahaastattelussa.

Kukaan ei välttämättä kunnolla selittänyt turvapaikanhakijoille heidän oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan, mitä turvapaikan saamiseksi vaadittiin tai mitä turvapaikkapuhuttelussa oli tärkeää kertoa.

Kaikki nämä muutokset johtivat kielteisten turvapaikkapäätösten määrän ja samalla myöhemmin paperittomuuden kasvuun. Samalla sillä oli myös toinen tärkeä vaikutus: kaikkien vuosina 2016–17 turvapaikkapäätöksentekoon kohdistuneiden haasteiden ja ongelmien vuoksi on vaikea varmistua siitä, että jokaisen turvapaikanhakijan turvapaikkahakemus on todella tutkittu perusteellisesti ja ihmisoikeuksia kunnioittavasti.

Kevään 2019 lakimuutoksella nostettiin myös turvapaikanhakijoiden uusintahakemusten tutkintakynnystä. Uusintahakemukset nähtiin tapana käyttää turvapaikkajärjestelmää väärin, eikä niinkään seurauksena turvapaikkaprosessiin kertyneistä ongelmista aiemmilta vuosilta.

Tiedetään tapauksia, jossa turvapaikka on myönnetty vasta viidennen tai kuudennen hakemuksen jälkeen.

Jos turvapaikkahakemus on hylätty sekä Maahanmuuttovirastossa että oikeusasteissa, ihmisen ainoa mahdollisuus saada asiansa käsiteltyä Suomessa on hakea uudelleen turvapaikkaa, eli tehdä uusintahakemus. Turvapaikkahakemusten määrää ei ole rajoitettu, ja tiedetään tapauksia, jossa turvapaikka on myönnetty vasta viidennen tai kuudennen hakemuksen jälkeen.

On yleinen harhaluulo, että jos ihminen on hakenut turvapaikkaa vaikkapa viisi kertaa, hänen turvapaikkaperusteensa on tutkittu viiteen kertaan. Jos ihminen on hakenut turvapaikkaa samoilla perusteilla viisi kertaa, perusteet on yleensä tutkittu vain ensimmäisellä kerralla. Esimerkiksi vuosina 2017–18 ratkaistuista uusintahakemuksista 55 prosentissa perusteet jätettiin tutkimatta.

Toisin sanoen moni päätyy hakemaan turvapaikkaa toistamiseen, mutta noussut tutkintakynnys lisää toistuvien kieltävien päätösten todennäköisyyttä. Tämän lisää mahdollisuuksia siihen, että hakija päätyy paperittomaksi järjestelmän ulkopuolelle.

Oleskelulupa kiven alla ja vastaanottavat maat

Turvapaikan lisäksi paperittomuutta vastaan on mahdollista taistella muilla oleskeluluvilla, kuten esimerkiksi työn, opiskelun tai perhesiteen perusteella myönnettävillä luvilla. Kansainväliseen suojeluun perustuvia oleskelulupia lukuun ottamatta luvan myöntäminen vaatii olemassa olevaa passia. Monilla turvapaikanhakijoilla ei kuitenkaan passia ole. Osa on hukannut sen tai hankkiutunut siitä eroon, toisilla ei ole passia koskaan ollutkaan, tai Suomi ei esitettyä passia hyväksy.

Passin hankkiminen turvapaikanhakijana tai paperittomana on vaikeaa, koska esimerkiksi Irakin suurlähetystö Suomessa ei myönnä passeja, vaan niitä on haettava Ruotsista. Ilman oleskelulupaa tai matkustusasiakirjaa taas ei saa matkustaa Ruotsiin. Jotkut eivät saisi passia edes haettaessa, koska sen myöntämisestä kieltäytyminen on osa kotimaan harjoittamaa vainon kirjoa.

Järjestelmän joustamattomuuden voi katsoa lisäävän paperittomuutta.

Suomi voi periaatteessa myöntää hakijalle muukalaispassin, jolla myös oleskeluluvan voisi saada. Hakijan on kuitenkin osoitettava Maahanmuuttovirastolle, että hän ei voi saada oman maansa passia. Esimerkiksi lähetystön sijaitseminen toisessa maassa tai aiemmat ongelmat saada passia eivät kuitenkaan riitä perusteiksi. Järjestelmän joustamattomuuden voi katsoa lisäävän paperittomuutta.

Niille, joilla on passi työperäinen oleskelulupa voi olla tie ulos paperittomuudesta. Kevään 2019 lakimuutos teki kuitenkin turvapaikanhakijoiden työnteon hankalammaksi, sillä se monimutkaisti työnteko-oikeuden määrittelemistä merkittävästi. Ennen lakimuutosta työnteko-oikeus jatkui yleensä koko turvapaikkaprosessin ajan eli korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen asti, mutta nykyään se saattaa katketa vaihtoehtoisesti joko Maahanmuuttoviraston tai hallinto-oikeuden päätökseen. Työnteko-oikeuden jatkumisaikaa siis ei voi arvioida etukäteen, mikä on tehnyt työnantajalle erittäin riskialttiiksi palkata turvapaikanhakijoita.

Monet turvapaikanhakijat ovat kokeneet kotimaassaan kovia, ja vanha traumatisoituminen ja Suomessa koetut vastoinkäymiset ovat voineet vahingoittaa työkykyä.

Työperäinen oleskelulupa ei kuitenkaan ole ratkaisu kaikille, sillä kaikki paperittomat eivät ole työkuntoisia. Joukossa on lapsia ja sairaita ihmisiä. Monet turvapaikanhakijat ovat kokeneet kotimaassaan kovia, ja vanha traumatisoituminen ja Suomessa koetut vastoinkäymiset ovat voineet vahingoittaa työkykyä.

Paperittomuuskysymyksessä olennaisessa roolissa ovat myös paperittomien kotimaat, ja niiden halukkuus tai haluttomuus ottaa vastaan omia palaavia tai palautettavia kansalaisiaan. Suomen kannalta keskeisiä vastaanottajamaita ovat Irak, Somalia ja kesään 2021 asti myös Afganistan.

Käytännössä kaikki maat ottavat vastaan omia kansalaisiaan, jotka palaavat kotimaahan vapaaehtoisesti. Kynnyskysymyksen muodostavat kuitenkin ihmiset, jotka eivät halua palata, ja joilla ei ole kansalaisuuden osoittavaa passia. Palautuksista ja palautussopimuksista voidaan neuvotella vastaanottavien maiden kanssa, mutta Suomi ei voi ratkaista paperittomuusongelmaa yksipuolisesti vasten tahtoa tehtävin palautuksin.

Itse luotu paperittomuusongelma

Paperittomuus on ongelma sekä yhteiskunnalle että yksilölle. Yhteiskunnalle se on ongelma, koska yhteiskuntaan muodostuu ryhmä ihmisiä, jotka käytännössä asuvat ja toimivat osana yhteiskuntaa, mutta ainoastaan sen laitamilla tai varjoissa. Pitkällä tähtäimellä tämä voi aiheuttaa levottomuutta, osattomuutta ja syrjäytymistä, ja sitä kautta yhteiskunnallista epävakautta.

Yksilölle paperittomuus on ongelma, koska hänellä ei ole mahdollisuutta tai pääsyä osaksi yhteiskuntaa, jossa hän kuitenkin käytännössä asuu. Ei ole oikeutta työhön, perheeseen, omaan kotiin tai pankkitiliin, ja niiden kautta oikeutta normaaliin elämään.

Paperittomuusongelma ei ole syntynyt itsestään vaan se on ainakin osittain luotu poliittisten päätöksentekijöiden toimesta. En tällä tarkoita sitä, että päätöksentekijöiden tavoitteena olisi ollut paperittomuusongelman luominen.

Pitkällä tähtäimellä paperittomuus voi aiheuttaa levottomuutta, osattomuutta ja syrjäytymistä, ja sitä kautta yhteiskunnallista epävakautta.

Syksyllä 2015 saapuneet turvapaikanhakijat esitettiin silloisen poliittisen johdon taholta johdonmukaisesti epätoivottuina ”elintasopakolaisina”, luonnonkatastrofiin vertautuvana uhkana ja potentiaalisina järjestelmän väärinkäyttäjinä, ei esimerkiksi tulevana yhteiskunnan arvokkaana osana. Ehkä siksi myös poliittiset päätökset ovat pyrkineet ajamaan heidät yhteiskunnan ulkoreunoille ja tehneet yhteiskuntaan mukaan pääsemisen mahdollisimman vaikeaksi.

Monet päätökset ovat korostaneet mustavalkoista tulkintaa säännöistä, sen sijaan että olisi osoitettu ihmisoikeuslähtöistä harkintaa ja joustoa sen varmentamiseksi, ettei synnytetä paperittomuuteen ajavia käytäntöjä. Lakimuutoksia on usein perusteltu yhtenäisyydellä EU:n tai muiden EU-maiden sääntöjen kanssa, vaikka nämä säännöt eivät olisikaan pakottavia. Sääntöihin vetoaminen on johtanut siihen, että arvokeskustelua siitä, millaista yhteiskuntaa Suomeen halutaan rakentaa, on käyty vähemmän.

Taka-ajatuksena politiikkatoimille oli julkilausutusti Suomen ”houkuttelevuuden” vähentäminen ja paperittomien ”rohkaiseminen” palaamaan kotiin. Tämä painostaminen ei kuitenkaan ole toiminut, vaan Suomeen on syntynyt uuspaperittomien ryhmä.

Ongelman tunnustaminen osittain itse luoduksi tarjoaa siihen kuitenkin myös ratkaisun: koska se on luotu aktiivisilla toimilla, sitä voidaan myös helpottaa aktiivisilla toimilla. Tähän vain tarvitaan poliittista tahtoa.

VTT Erna Bodström on post doc -tutkija Helsingin yliopiston Etnisten suhteiden ja nationalismin tutkimusyksikkö CERENissä. Hän on tutkinut Suomen turvapaikkajärjestelmää vuodesta 2016.

Julkaisu Miten Suomeen luotiin paperittomuusongelma ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Sisäministeri Paula Risikko liittyi Helsingin Sanomien haastattelussa keskusteluun paperittomien asemasta Suomessa ja määritteli paperittomat turvallisuusuhaksi. Jo aiemmin vastaavanlaisia näkemyksiään ovat esittäneet entinen poliisiylijohtaja Mikko Paatero sekä sisäministeriön kansliapäällikkö Päivi Nerg. Tosin Nergin myöhemmän lausunnon mukaan paperittomuus ei tulle olemaan kovinkaan merkittävä kysymys Suomessa.

Näkökulmille yhteistä on paperittomuuden liittäminen rikollisuuteen. Tämä on ongelmallista monessa suhteessa.

Pelon lietsominen ja hätäännyksen tunnun luominen ei ole uusi ilmiö. Se ei myöskään ole vain Suomessa esiintyvä ilmiö, vaan ympäri maailmaa kriisiretoriikkaa viljelemällä on  oikeutettu sekä aitojen ja muurien rakentaminen, erilaiset ulkoistetut säilöönottoratkaisut että lukuisten kiristysten tekeminen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaan.

Mielikuvat hallitsemattomasta ja uhkaavasta kriisistä ovat tehokkaita poliittisia välineitä.

Mielikuvat hallitsemattomasta ja uhkaavasta kriisistä, ”pakolaistulvasta” tai turvallisuuteen kohdistuvasta uhasta ovat tehokkaita poliittisia välineitä, joita voidaan käyttää valvonnan lisäämiseen ja jopa yksilönvapauksien rajoittamiseen.

Järjestelmällä on osa paperittomuuden rakentamisessa

Uhkakuvien maalailulla peitetään se, että valtaosa paperittomuudesta juontaa juurensa juurikin järjestelmän ja maahanmuuttohallinnan tasolle: hallituksen syksyllä 2015 julkaisemaan turvapaikkapoliittiseen toimenpideohjelmaan, ulkomaalaislakiin ja vastaanottolakiin tehtyihin muutoksiin.

Muutosten seurauksena ulkomaalaislaista poistuivat muun muassa tilapäinen – vaikkakin monella tapaa kiistanalainen – oleskelulupa maastapoistumisen kieltäytymisen perusteella ja humanitaarisen suojelun kategoria. Tämä merkitsee kielteisten turvapaikkapäätösten määrän kasvua, etenkin kun keväällä 2016 Maahanmuuttovirasto eli Migri tiukensi tulkintaansa Irakin, Somalian ja Afganistanin turvallisuustilanteista.

Tammikuussa 2017 julkaistussa Irakin turvallisuustilannetta koskevassa maatietoraportissaan Migri kuitenkin toteaa Irakin poliittisen dynamiikan olevan ristiriitojen repimää ja turvallisuusympäristön varsin heikko. Nähtäväksi jää, vaikuttaako tämä kielteisen päätöksen saaneiden määrään ja jo annettujen päätösten uudelleen arviointiin.

Tätä kuvaamaamme lainsäädännöllistä ja hallinnollista taustaa vasten paperittomien määrän kasvu Suomessa on ollut odotettavissa, vaikka ministeri Risikko toteaakin hallituksen ”jossain määrin” yllättyneen.

Toisaalta kansliapäällikkö Nerg korosti omassa lausunnossaan vain päivää aiemmin, että viranomaisilla on hyvin tarkka tilannekuva asiasta. Kansalaisille välittyy näiden kommenttien perusteella aiheesta varsin ristiriitainen kuva, eikä luottamus päätöksentekijöiden tietotaitoon suoranaisesti vahvistu.

Kansalaisille välittyy aiheesta varsin ristiriitainen kuva, eikä luottamus päätöksentekijöiden tietotaitoon suoranaisesti vahvistu.

Vastaanottolakiin tehdyt muutokset koskevat etenkin kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden oikeutta vastaanottopalveluihin (14a§). Muutosten myötä vastaanottopalvelujen kesto rajattiin 30 päivään sen jälkeen, kun päätös maastapoistamisesta on tullut lainvoimaiseksi. Vastaanottokeskusten johtajille on kuitenkin varattu oikeus jatkaa palvelun antamista ”kohtuullinen aika” erityisen painavista henkilökohtaisista syistä.

Kokonaisuutena kaikki yllämainitut toimenpiteet ja kehityskulut myötävaikuttavat siihen, että paperittomien asema Suomessa muodostuu äärimmäisen vaikeaksi. Tarpeen olisikin puuttua niihin järjestelmän ominaisuuksiin, jotka tuottavat paperittomuutta. Tämä edellyttää nöyrtymistä arvioimaan uudelleen lainsäädäntöä, jonka myötä oleskeluluvan saamista on edelleen vaikeutettu.

Paperittomien asema Suomessa

Viime kuukausina viranomaiset ovat vähintäänkin pyrkineet rajoittamaan elleivät suoranaisesti kieltämään paperittomien auttamisen tilanteessa, jossa nämä ovat täysin yhteiskunnan muodollisten turvaverkkojen ulkopuolella.

Monissa muissa Euroopan maissa on vahvoja vapaaehtoisuuteen perustuvia toimintamalleja, joiden puitteissa kansalaisyhteiskunnan toimijat – järjestöt, yhdistykset, naapuriryhmät ja yksittäiset ihmiset – pyrkivät auttamaan paperittomia. Niissä järjestetään ruokailuja ja lämpimiä vaatteita, helpotetaan tietä terveydenhoidon pariin ja majoitetaan ihmisiä, joilla ei ole muuta pääsyä suojaan.

Suomessa tämä on ollut melko pienen joukon toimintaa ja valtaosa kansalaisista onkin luottanut valtion toimivan oikeudenmukaisesti sekä huolehtivan kaikista alueellaan oleskelevista.

Kiristyneiden linjanvetojen myötä myös suomalaisten uskomus valtion tasaveroiseen huolenpitoon on horjunut.

Syksystä 2015 alkaen vapaaehtoistoiminta Suomeen saapuvien turvapaikanhakijoiden parissa sai aiempaa huomattavasti suuremman joukon mukaan. Nämä henkilökohtaiset kontaktit ovat avanneet yhä useammalle suomalaiselle näkymän siihen, miten ulkomaalaislainsäädäntö muualta tulleita kohtelee. Kiristyneiden linjanvetojen myötä myös uskomus valtion tasaveroiseen huolenpitoon on horjunut.

Joulukuussa julkaistu sisäministeriön koordinoima toimenpidesuunnitelma toteaa, että paperittomille kuuluu vain perustuslain 19§ 1 momentissa tarkoitettu välttämätön toimeentulo ja huolenpito. Toimenpidesuunnitelmassa kansalaisia kehotetaan ilmiantamaan paperittomia ja heitä auttavia tahoja. Kansalaisyhteiskunta ei tällaista kehotusta kuitenkaan hyväksy.

Viime viikolla keskipohjanmaalainen Pietarsaaren kaupunki nousi uutisiin tehtyään linjauksen paperittomien auttamisesta. Kaupunginjohtaja Kristina Stenman toi paperittomuuden ympärillä vellovaan keskusteluun tervetulleen näkökulman kuntasektorilta. Stenman toteaa, ettei kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneita voi jättää yksinomaan vapaaehtoistoiminnan varaan.

Kyseinen kehityskulku soveltuukin varsin huonosti Suomen poliittiseen ja lainsäädännölliseen kulttuuriin, etenkin kun sitä tarkastellaan perustuslain tarkoittamaa subjektiivista oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon vasten.

Perustuslaissa taattu oikeus ei ole rajoitettavissa ihmisen hallinnollisen statuksen tai kansalaisuuden perusteella. Kaupunginjohtaja Stenman peräänkuuluttaakin kuntakohtaisten ratkaisujen sijasta keskustelua kuntien, Kuntaliiton ja valtion välille yhtenäisten toimintamallien luomiseksi.

Tarve ketterämmille ja kohdennetuille oleskelulupaprosesseille

Paperittomuuden hallinnolle ja suomalaiselle yhteiskunnalle esittämä haaste on laajempi kuin pelkkää turvapaikkajärjestelmää koskeva. Oleskelulupajärjestelmä kokonaisuutena kaipaa arviointia.

Tällä hetkellä viranomaisten huomio kiinnittyy pääosin turvapaikkaprosessin tehostamiseen ja niin kutsutun vapaaehtoisen paluun mekanismin entistä vahvempaan asemaan. Lisäksi panostetaan paluusopimusten tekemiselle, jolloin kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneet olisi mahdollista palauttaa kotimaahansa myös tilanteissa, joissa he itse kieltäytyvät palaamasta.

Oleskelulupajärjestelmä kokonaisuutena kaipaa arviointia.

Paitsi Geneven sopimuksessa määritetty pakolaisstatukseen oikeuttava henkilöön kohdistuva vaino, ihmisiä ajavat liikkeelle myös yleinen näköalattomuus, köyhyys sekä ekologiset syyt. Turvapaikkaprosessi ei ole jälkimmäisistä syistä liikkuvien ihmisten asian käsittelyyn oikea kanava.

Viranomaiset ovat omaksuneet linjan, jonka mukaan liikkuvuuden juurisyihin vaikuttaminen ja lähtömaissa tehtävä työ ovat pääasialliset keinot kyseisen ongelman ratkaisemiseen.

Kehityskulut osoittavat, etteivät länsimaiden toimet ja ratkaisuyritykset ole yksiselitteisiä eikä juurisyiden poistaminen ole millään tavalla ongelmatonta.

Kehityskulut Afganistanissa, Irakissa, Somaliassa ja tuoreimpana esimerkkinä Syyriassa kuitenkin osoittavat, etteivät länsimaiden toimet ja ratkaisuyritykset ole yksiselitteisiä eikä juurisyiden poistaminen ole millään tavalla ongelmatonta.

Vaikka rauhantyötä ja ihmisarvoisen elämän edellytysten parantamistoimia tulee jatkaa, on tunnustettava, että tarvitaan myös muunlaisia hallinnollisia toimenpiteitä ihmisten liikkumisen mahdollistamiseksi kansalaisuudesta ja varallisuudesta riippumatta.

Nämä toimet eivät tarkoita rajojen poistamista, vaan uudenlaisia väyliä liikkuvuuden kanavoimiseksi. Vaihtoehtona on jatkaa reaktiivista politiikkaa, joka kuormittaa hallinnon prosesseja ja voimavaroja sekä vahvistaa kriisimielialaa. Jälkimmäisen ei voida tulkita olevan hyväksi eri väestöryhmien välisille suhteille, sillä se ruokkii niiden välistä polarisaatiota.

Turvapaikkaprosessin ruuhkautuminen pahoin vuoden 2015 ”pakolaiskriisin” seurauksena osoittaa, että nykyinen järjestelmä on altis hakijamäärien voimakkaalle vaihtelulle ja verrattain raskas, mikä pidentää hakemusten käsittelyaikoja ja nostaa kustannuksia.

Pakolaisuuden arviointiin tarkoitetun turvapaikkaprosessin rinnalle kaivattaisiin kipeästi kanavia, joissa käsiteltäisiin sellaisten ihmisten asia, joiden kohdalla henkilöön kohdistuvan vainon määritelmä ei täyty. Tällä hetkellä hekin ovat turvapaikkaprosessissa, jossa korostuvat institutionaalinen vastaanottokeskusasuminen, pitkät odotusajat, epätietoisuus ja -varmuus sekä toimettomuus.

Kaikki kielteisen päätöksen saaneet eivät koe voivansa palata kotimaahansa, vaan jäävät oleskelemaan Suomeen, jolloin heistä tulee osa paperittomina yhteiskunnan rakenteiden ulkopuolella eläviä.

Putoamisessa yhteiskunnan rakenteiden ja palvelujen ulkopuolelle ei silti ole ensi sijassa kysymys turvallisuusuhasta. Paperittomat, kuten mikään muukaan väestöryhmä, ei ole homogeeninen joukko ihmisiä. Siksi heitä ei voida leimata uhaksi turvallisuudelle. Heidän asemastaan ongelmallisen tekee oikeudeton asema suhteessa valtioon sekä kuulumattomuuden ja osattomuuden tunteet suhteessa suomalaiseen yhteiskuntaan.

Suomessa tehdyt linjaukset ja käyttöön otetut toimenpiteet altistavat paperittomuuteen ajautuneet henkilöt monenlaiselle hyväksikäytölle.

Suomessa tehdyt linjaukset ja käyttöön otetut toimenpiteet altistavat paperittomuuteen ajautuneet henkilöt monenlaiselle hyväksikäytölle, olipa kyse harmaasta taloudesta tai ihmiskaupan uhriksi joutumisesta. Jälkimmäinen on mahdollista myös Suomessa, vaikka usein ajatellaan ihmiskaupan olevan Suomen ulkopuolinen ilmiö.

Tätä kautta paperittomuus saattaa kytkeytyä rikollisuuteen, mutta tuo rikollisuus ei ole virallisten kannanottojen lietsomaa pelkoa radikalisoitumisesta tai vakavasta turvallisuusuhasta kansalaisille. Se kohdistuu ensi sijassa paperittomiin itseensä.

Rinnakkaisten yhteiskuntien ja ”varjorakenteiden” muodostuminen on kysymys, joka vaatii toimenpiteitä. Kriisiretoriikalla ratsastamisen sijasta kaivataan yhteisiä toimintamalleja sekä avointa, rakenteellisiin syihin puuttuvaa, poikkihallinnollista ja monialaista keskustelua siitä, millaista yhteiskuntaa Suomeen ollaan tuottamassa ja mikä on valtion vastuu alueellaan oleskelevia ihmisiä kohtaan.

YTT Anitta Kynsilehto on Suomen Akatemian rahoittama tutkijatohtori Rauhan- ja konfliktintutkimuskeskus TAPRIssa Tampereen yliopistossa. Hänen tutkimuksensa käsittelee liikkuvuutta, paperittomuutta ja solidaarisuustoimintaa Euroopassa ja Välimeren alueella. YTT Eeva Puumala on Suomen Akatemian rahoittama tutkijatohtori Rauhan- ja konfliktintutkimuskeskus TAPRIssa Tampereen yliopistossa. Hänen tutkimuksensa käsittelee turvapaikanhakijoiden toimijuutta, turvapaikkaprosessia sekä poliittisen yhteisön muodostumista.

Julkaisu Paljon puhetta paperittomuudesta ja kriisistä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Esitys olisi koskenut ainoastaan kolmannen maan kansalaisia, ja siten palvelujen ulkopuolelle rajautuivat EU-kansalaiset, käytännössä Itä-Euroopan romanit. Lisäksi ulkomaalaiselta perittäisiin normaalien asiakasmaksujen – kuten Helsingissä tehdään tällä hetkellä – sijaan todellisia tuotantokustannuksia vastaava maksu, mutta valtio korvaisi kustannukset kunnalle, mikäli asiakas on maksukyvytön.

Esitys oli hyvin tulkinnanvarainen, koska se jättää lääkäreiden harkittavaksi tarjottavan terveydenhuollon välttämättömyyden sekä avoimeksi maksuvelvoitteen toimeenpanon. Onkin epäselvää, olisiko esitys toteutuessaan muuttanut nykykäytäntöjä merkittävästi.

Puutteista huolimatta esityksen kaatuminen herätti laajaa paheksuntaa, mihin vaikutti osaltaan kevään vaalien läheisyys ja ulkomaalaisten oikeuksien polkijana kunnostautuneen Kari Rajamäen (sd.) keskeinen rooli esityksen kaatumisessa. Terveydenhoidon ohella eduskunnan käsittelyssä oli myös kaksi vähälle huomiolle jäänyttä ulkomaalaisten asemaa heikentävää lakiesitystä, vapaaehtoisen paluun järjestelmän vakiinnuttaminen (HE 170/2014) ja säilöönoton käytäntöjen tiukentaminen (HE 172/2014). Näiden kohdalla ulkomaalaisten ihmisoikeudet eivät herättäneet laajempaa kiinnostusta. Kuitenkin vapaaehtoisen paluun velvoite kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneille, joiden maasta poistaminen ei onnistu, luo satoja käytännössä paperittoman asemassa olevia henkilöitä – ja siten nimenomaan lisää terveyspalvelujen ulkopuolella jäävien henkilöiden määrää.

Keskustelun perusteella voisi ajatella, että paperittomuudesta on muodostunut poliittinen kysymys myös Suomessa. Terveyspalveluiden laajentamien on ensimmäinen lakiesitys, jossa paperittomuutta käsitellään laajemmin kuin ”laittoman maahanmuuton” torjunnan kontekstissa. Keskustelussa on kuitenkin hyvin vähän puhuttu paperittomista siirtolaisista, heidän ongelmistaan ja kamppailuistaan – siitä, miten he ovat päätyneet paperittomiksi. Sen sijaan esillä ovat sairaudet, kärsimys ja jopa mahdollisten tartuntatautien leviämisen vaara. Samalla terveys näyttäytyy paperittomien keskeisenä ongelmana: biologinen ruumis on ensisijainen kärsimyksen kohde, ei siirtolaisten elämä paperittomana. Näin ollen on syytä pohtia, mitä paperittomuus on ja minkälaisia ongelmia voi liittyä terveydenhoidon irrottamiseen laajemmasta maahanmuuttopolitiikan kehyksestä.

Paperittomuuden tuottaminen

Paperittomat ovat usein kielteisen päätöksen saaneita turvapaikanhakijoita tai muulla perusteella maassa laillisesti oleskelleita henkilöitä, jotka eivät ole saaneet (uusittua) oleskelulupaa. Paperittomuus on sidoksissa oleskelulupien myöntämisen kriteereihin – ja Suomessa ennen kaikkea turvapaikkapolitiikkaan. Paperittomuutta ei ole olemassa ilman ulkomaalaislainsäädäntöä, joka määrittäessään laillisen maahantulon ja maassa oleskelun ehdot luo ”laittomuuden” mahdollisuuden. Vapaaehtoisen paluun hanke on esimerkki paperittomuuden tuottamisesta lainsäädännön tiukentamisen kautta (ks. Dauvergne 2009).

Maahanmuuttopolitiikkaa määrittää keskenään erilaisessa asemassa olevia oikeussubjekteja, joiden pääsy palveluiden piiriin vaihtelee kansalaisuudesta ja oleskeluluvan perusteesta riippuen (ks. Könönen 2014). Terveydenhoitokeskustelussa paperittomalla tarkoitetaan varsinaisten paperittomien eli ilman oleskeluoikeutta asuvien henkilöiden lisäksi myös maassa laillisesti oleskelevia henkilöitä, joiden yksityinen sairausvakuutus ei ole riittävä tai voimassa (käytännössä opiskelijat) tai EU-kansalaisia, jotka ovat vakuutusturvan ulkopuolella (käytännössä Itä-Euroopan romanit). ”Paperittomien kaltaisessa asemassa olevien” käsite kertoo siitä, että kaikki lailliset asemat eivät aina takaa riittäviä perusoikeuksia.

Hallituksen esityksessä (s. 22) mahdollisuutta terveyspalveluihin perustellaan sillä, että kyse on ”usein haavoittuvissa olosuhteissa elävistä ihmisistä, joiden ihmis- ja perusoikeuksien toteutumiseksi tarvitaan julkisen vallan toimenpiteitä.” Kuitenkin nämä haavoittuvat olosuhteet ovat osaltaan lainsäädännön ja viranomaistoimenpiteiden itsensä tuottamaa. Esimerkiksi maistraattien vaihtelevien kotikunnan kirjaamiskäytäntöjen seurauksena oleskeluluvan saanut turvapaikanhakija voi jäädä terveyspalveluiden ulkopuolelle. Vaikka perustuslaki takaa periaatteessa perusoikeudet kaikille maassa oleskeleville, se ei estä hallitusta säätämästä lakeja (tai sallivan käytäntöjä), jotka vievät nämä oikeudet käytännössä, kuten Markus Himanen (2015, 25) huomauttaa vapaaehtoisen paluun esityksestä.

Ulkomaalainen sijoittuu eri tavoin oikeuksien universaalisuuden ja kansalaisuuteen sidottujen oikeuksien risteävälle kentälle (Bosniak 2006). ”Paperittomuuden” käsite laajenee terveydenhoidon kontekstissa rajallisten oikeuksien legitimoijana mutta muissa konteksteissa (esim. oleskeluluparatsiat) ”laittomuus” toimii kontrollien oikeuttamisen välineenä. Luettaessa terveydenhoitoesitystä yhdessä laittoman maahanmuuton torjuntaohjelmien kanssa huomataan kaksoisdynamiikka: toiminnalla siirtolainen siirtyy laittomuuden rekisteriin, mutta sairaana rajallisten oikeuksien piiriin. Samalla sairaus näyttäytyy legitiimimpänä perusteena oleskella ”laittomasti” maassa kuin halu luoda parempaa elämää esimerkiksi tekemällä työtä.

Hoivan antipolitiikka

Palvelujen rajaaminen johtaa väistämättä eron tekemiseen sekä sairauksien että hoivan kohteiden välille. Kaikki sairaudet eivät ole hoitamisen arvoisia eikä kaikkien siirtolaisten sairaudet näyttäydy yhtä kiireellisinä. Hallituksen esityksessä kyse oli ”terveydenhuollon ammattihenkilön välttämättömiksi arvioimista lyhytkestoisista terveyspalveluista”. Alaikäisille olisi taattu laajemmat terveyspalvelut, lisäksi esityksessä korostetaan raskaana olevien naisten asemaa. Sen sijaan Itä-Euroopan romanien – todennäköisesti merkittävin palveluita tarvitsevan ryhmän – pääsy terveyspalveluihin rajattiin esityksen ulkopuolelle. Epäselväksi jää, miten käytännössä erotettaisiin hoitoon oikeutetut paperittomat muista hoitoa tarvitsevista ja minkälaisia seurauksia tällaisella mallilla olisi Itä-Euroopan romanien asemaan.

Paperittomia avustavia tahoja Ranskassa tutkineen Miriam Ticktinin (2011) mukaan hoivan politiikka johtaa paperittomuuden epäpolitisoimiseen ja erottelujen vahvistumiseen harvojen myötätunnon arvoisten ja muiden kriminalisoitujen välille. Terveyden korostaminen paperittomien käytännössä ainoana oikeutena luo erityisen uhri-subjektin, jonka on esitettävä itsensä moraalisesti apua ansaitsevana uhrina. Erityisen haavoittuvassa asemassa olevien sairaiden siirtolaisten pelastamisen diskurssissa yhteiskunnalliset kamppailut korvautuvat passiivisten uhrien ja aktiivisten pelastajien suhteella. Ticktinin mukaan hoivan politiikka onkin antipolitiikkaa, sillä se sivuuttaa laajemmat eriarvoisuutta tuottavat rakenteet ja samalla syrjäyttää mahdollisuuden laajempiin poliittisiin muutoksiin.

Humanitaarinen kärsimyksen lieventämiseen pyrkivä toiminta johtaakin helposti perverssiin tilanteeseen: saadakseen palveluja ja päästäkseen rajallisten oikeuksien piiriin on oltava poikkeuksellisessa tilanteessa, joko riittävän sairas, raskaana tai alaikäinen. Kuten Ticktin huomauttaa, hoivan politiikassa sairaudesta tulee ihmisyyden kriteeri, tapa todistaa ihmisyys. Ihmisten moninaisten tilanteiden sijaan hoivan politiikan keskiössä on siirtolaisen ruumis ja sen tarpeet; ruumis, joka on viaton, sillä sairauksista kukaan toimija ei ole suoraan vastuussa. Samalla hoivan ehtona on, että siirtolainen säilyy äänettömänä apua tarvitsevana paljaana elämänä, eräänlaisena ideaalisena uhrina, joka on erotettu muista hyväksikäytön muodoista.

On mahdollista ajatella, että terveys välttämättömänä perusoikeutena sijoittuu politiikan ulkopuolelle. Haluttiinpa sitä tai ei, paperittomuus on aina väistämättä poliittinen ilmiö, koska paperittomuus kategoriana on aina valtion ja ulkomaalaislainsäädännön toimeenpanon oheistuote. Huomion rajaaminen ruumiiseen liittyvän kärsimyksen lievittämiseen sivuttaa maahanmuuttopolitiikan, jonka seurauksena erityiset hoivan kohteet ilmaantuvat. Paperittomuuden irrottaminen oleskelulupajärjestelmästä ajasta ja paikasta irralliseksi ilmiöksi voikin johtaa paitsi paperittomuuden epäpolitisoimiseen, myös siirtolaisten kamppailujen mitätöimiseen.

Terveenä käännytettäväksi?

Suurin osa paperittomista ei ole akuutin terveydenhoidon tarpeessa, vaan heidän elämäänsä rajoittavat oleskeluluvan puuttuminen ja käännytyksen pelko. Paperittomat tekevät töitä ja saattavat maksaa verojakin, koska ilman laajempia resursseja ja verkostoja työ on välttämätön selviytymisen ehto. Oleskelulupahakemus tulee kuitenkin jättää henkilökohtaisesti poliisiasemalle, mikä uhkaa sysätä paperittomat limbo-tilaan, josta ei ole ulospääsyä, vaikka heillä olisikin peruste oleskeluluvan saamiselle. Jos paperittomuutta tarkastellaan suhteessa siirtolaisten konkreettisiin kamppailuihin, keskeistä olisi esimerkiksi oleskeluluvan turvallinen jättämisen mahdollistaminen tai työlupapolitiikan uudelleen arviointi.

Nähtäväksi jää, mihin suuntaan keskustelu paperittomuudesta kehittyy Suomessa. Käytännön työtä siirtolaisten parissa tekevät tahot – kuten Global Clinic, Pro-tukipiste ja Vapaa liikkuvuus -verkosto – tarkastelevat paperittomuutta laajemmassa kontekstissa ja neuvovat myös siirtolaisia oleskelulupien hakemisessa. Kuitenkin julkisessa keskustelussa vapaaehtoisen paluun saama vähäinen huomio viittaa vaikeuteen käsitellä rajajärjestelmään liittyvää rakenteellista väkivaltaa. Voidaan toki ajatella, että terveydenhoito on ensisijainen ratkaisua vaativa akuutti ongelma, minkä jälkeen on mahdollista käsitellä muita vähemmän kiireellisiä teemoja. Huomion rajaaminen määrättyyn teemaan voi kuitenkin johtaa siihen, että kysymys paperittomien mahdollisuudesta laillistaa oleskelunsa jää huomioimatta.

On selvää, että terveys on kaikille kuuluva perusoikeus. Terveyspalvelujen laajentaminen vähentää väliaikaisesti joidenkin kärsimystä, mutta ei ratkaise paperittomien ongelmia. Keskeinen akuutti ongelma paperittomalle on juuri oleskelulupa, jonka saaminen usein ratkaisee terveydenhoidon saatavuuden. Moraalinen velvollisuus auttaa hädässä olevia näyttääkin rajautuvan lyhytaikaiseen kärsimyksen helpottamiseen, mikä voi toimia myös ulkomaalaisiin kohdistuvien kontrollien oikeuttamisena. Joka tapauksessa vaatimus terveydenhoidosta ilman oleskelulupapolitiikan artikuloimista voi johtaa paradoksaalisesti siihen, että paperittoman oikeus on tulla terveenä käännytettäväksi.

Lähteet

Bosniak, Linda (2006) The Citizen and the Alien. Princeton: Princeton University Press.

Dauvergne, Catherine (2008) Making People Illegal: What Globalization Means for Migration and Law. Cambridge: Cambridge University Press.

Himanen, Markus (2015) ”Hallitus: lisää paperittomia Suomeen!” Signal – kirjoituksia liikkumisen vapaudesta -lehti.

Könönen, Jukka (2014) Tilapäinen elämä, joustava työ. Rajat maahanmuuton ja työvoiman prekarisaation mekanismina. Joensuu: Itä-Suomen yliopisto.

Ticktin, Miriam (2011) Casualties of Care: Immigration and the Politics of Humanitarianism in France. Berkeley: University of California Press.

Julkaisu Terveenä käännytettäväksi? Huomioita paperittomuuden politiikasta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.