Peruskoulujen kansallinen testi on noussut koulutuspoliittiseen keskusteluun. Julkisessa keskustelussa on esitetty, että Suomessa tulisi ottaa käyttöön peruskoulujen kansallinen koe nykyisen otospohjaisen testauksen sijasta. Sitran keskustelualoite Koulutuspolitiikan korjaussarja ehdottaa valtakunnallista koetta yhdenmukaisella arvioinnilla. Laboren selvitys eduskunnan tarkastusvaliokunnalle näkee tarpeen laajalle datainfrastruktuurin päivitykselle ja sen osana myös kansalliselle peruskoulujen kokeelle.

Myös Helsingin Sanomat otti asiaan kantaa pääkirjoituksessaan ja tämän jälkeen aihetta on käsitelty mielipideosastolla. Kansallista koetta tukevana pääargumenttina on, että tätä kautta voisimme saada lisää tietoa tutkimuksen ja tietoperustaisen päätöksenteon käyttöön.

Kysymys on mielenkiintoinen, sillä vain harva tutkija väittäisi, että politiikka on rationaalisen tiedonmuodostuksen kaltaista. Siinä missä tiedonmuodostukseen kuuluu järkiperäisten väitteiden kamppailu, politiikassa tärkeämpää on arvojen, etujen ja ideologioiden taisto. Tämä lähtökohtainen erilaisuus aiheuttaa sekaannuksia.

Poliittisessa päätöksenteossa sekaannuksen voi aiheuttaa ero politiikan tekemisen ja tutkimuksen logiikoiden välillä. Tutkimuksista tiedetään, että räikeimmillään tietoon vetoaminen pyrkii kätkemään poliittiset arvopohjaiset päätökset rationaalisuuden kaapuun. Steven Klees ja D. Brent Edwards esittävät vuonna 2014 julkaistussa kirjaluvussaan Knowledge Production and Technologies of Governance in Education, että vetoaminen ’tietoon’ (evidence) tarkoittaa aina ’minun tietoani’ (my evidence).

Myös tiedon tuottamiseen liittyy sekaannuksia. Poliitikolle on tarjolla hyvin monenlaisia tietolähteitä ja niiden arviointi on haastavaa. Tietoähky voi johtaa päätelmään, että kaikki tieto on samanarvoista ja kyse on vain valinnasta. Tämä on ’totuudenjälkeinen’ ajatus siitä, että kaikki tieto on kiistettävissä ja riippuu vain poliittisesta näkökulmasta.

Analysoin käytyä keskustelua kansallisista kokeista tietopohjaisen päätöksenteon näkökulmasta.

Tiedonkäytön verkostot ja kerrokset

Hankkeessa Transnational Knowledge Networks in Higher Education Policymaking (KNETS) kartoitimme Euroopan unionin ja Suomen koulutuspoliittisia verkostoja julkisiin lähteisiin pohjaten ja analysoimme niitä verkostoanalyysilla. Haastattelimme 45 poliitikkoa, virkahenkilöä tai sidosryhmän edustajaa keskustellaksemme, miten he toimivat näissä verkostoissa. Tämän lisäksi havainnoimme EU-jaostoja kahdessa ministeriössä ja Euroopan parlamentin CULT-valiokuntaa.

Tutkimuksen päätuloksissa hahmotimme EU:n kasvavaa valtaa koulutuspolitiikassa verkostojen kautta, tutkimme näitä tiedonkäytön verkostoja ja tarkastelimme tiedon käytön poliittisuutta.

Tiedon käytön poliittisuuteen liittyen hahmotimme neljä tiedon käytön kerrosta, jotka kuvaavat tietoon perustuvaa poliittista keskustelua

Tiedon käytön poliittisuuteen liittyen hahmotimme neljä tiedon käytön kerrosta, jotka kuvaavat tietoon perustuvaa poliittista keskustelua: tietoon perustuvan politiikan retoriikka, tiedon valinta, tiedon normatiivisuus ja tiedon politiikka.

Sovellan näitä kerroksia ajankohtaiseen keskusteluun peruskoulujen kansallisista standardoiduista kokeista. Väitän, että keskustelunaloitusten jälkeen kysymys hahmottuu kapeahkosta taloustieteellisestä näkökulmasta ja punnittu päätös vaatii myös muiden näkökulmien ymmärtämistä.

Pintakerros: tietoon perustuvan politiikan retoriikka

Poliittisessa päätöksenteossa on vahvistunut ajatus siitä, että päätösten tulisi perustua tutkittuun tietoon. Näyttöön perustuvan lääketieteen läpimurron vanavedessä ajatus tietopohjaisesta päätöksenteosta on siirtynyt myös muille alueille. Suomessa on näytön sijasta poliittiseen puheenparteen on vakiintunut sana tieto ja siitä johdetut tietoon perustuva päätöksenteko tai tiedolla johtaminen.

Politiikan tutkija Paul Cairney on esittänyt 2015 julkaistussa teoksessaan The Politics of Evidence-based Policy Making, että tiedon käytöstä politiikassa luodaan usein epärealistinen fantasia. Tässä fantasiassa sulavasti etenevässä prosessissa tieteellinen tieto jalostetaan poliittiseksi toiminnaksi.

Cairneyn mukaan realistisempi ymmärrys on se, että politiikan tekijät pyrkivät löytämään yksinkertaistettuja päätösperusteita punnittuaan runsaasti erilaista, ei ainoastaan tutkimusperustaista näyttöä.

Tutkimamme tiedonkäytön verkosto toimi Cairneyn realistisen ymmärryksen suuntaisesti. Politiikan toimijat haalivat tietoa laajalti omista verkostoistaan tasapainoista kokonaiskuvaa varten. Tiedon laatua arvioitiin ennen kaikkea lähteen uskottavuuden perusteella. Uskottavuutta taas toi se, että tunnettiin tiedon lähde ja tarkoitusperät.

Tietoon vetoamalla saatettiin pyrkiä lisäämään päätöksen hyväksyttävyyttä ja vähentämään kiistoja. Tietoperustaiseen päätöksentekoon vetoaminen oli siis ennemmin retorinen tehokeino kuin politiikanteon prosessi.

Suoremmin sanottuna, emme havainneet, että tietoon perustuva päätöksenteko olisi asianmukainen kuvaus päätöksenteosta. Ennemminkin tietoon vetoamalla saatettiin pyrkiä lisäämään päätöksen hyväksyttävyyttä ja vähentämään kiistoja. Tietoperustaiseen päätöksentekoon vetoaminen oli siis ennemmin retorinen tehokeino kuin politiikanteon prosessi. Tämä onkin tiedonkäytön pintakerros.

Keskeinen ulottuvuus kansallisista peruskoulun kokeista keskustellessa on juuri tietoon perustuva päätöksenteko. Lyhyen ajan sisällä kahdessa raportissa on nostettu yhdeksi tietoon perustuvan päätöksenteon heikkoudeksi kansallisten perusopetuksen kokeiden puuttuminen.

Sitran keskustelualoite katsoo, että nykyinen otospohjainen oppilasarviointi ”tekee syy-seuraussuhteiden tutkimisesta käytännössä mahdotonta” ja ehdottaa valtakunnallista koetta yhdenmukaisella arvioinnilla. Laboren tutkimustietoon pohjaava selvitys esittää samaa samoin perustein osana ehdotusta laajemmasta datainfrastruktuurin päivityksestä. Näiden väitteiden painoarvoa lisää se, että Sitra ja Labore ovat tunnettuja ja arvostettuja toimijoita kansallisessa keskustelussa.

Ehdotukset ovat linjassa tiedonkäytön pintakerroksen kanssa. Ne yhtyvät tämänhetkisiin maailmanlaajuisiin poliittisiin trendeihin tietoperustaisuudesta. Tässä ajattelussa nähdään, että voimme saada objektiivista tietoa koulutusjärjestelmästä ja luoda pohjaa dataperustaiselle päätöksenteolle.

Ajatus on vetoava tietoperustaisen päätöksenteon kehikossa ja samanaikaisesti kantaa Cairneyn esittämän fantasian riskin. Tarkasteltaessa tiedon käytön syvempiä kerroksia, väite on yksinkertaistava.

Tiedon valinnan kerros

Tietoperustaisen päätöksenteon retorisen kerroksen alta paljastuu tiedon valinnan kerros. Kysymys on siitä, mikä tieto ylipäätään otetaan vakavasti poliittisessa prosessissa.

John Kingdonin klassikkotutkimuksessa Agendas, Alternatives, and Public Policies kuvataan ”politiikan alkulientä”, jossa muhii poliittiselle toiminnalle tärkeitä rakennuspalikoita: poliitikkojen, tutkijoiden, eturyhmien ja muiden toimijoiden esittämiä ideoita, tutkimuksia, linjaehdotuksia, mielipiteitä ja ratkaisuja. Omassa tutkimuksessamme pystyimme havaitsemaan, millä perusteilla näitä tiedonpalasia valitaan poliittisen päätöksentekoon.

Tutkimuksemme mukaan verkoston jäsenen uskottavuus on keskeinen peruste luotettavan tiedon etsinnässä. Samoin huomasimme, että tunnettuus verkostossa auttaa politiikan tekijää arvioimaan tiedon lähdettä. Tämän lisäksi havaitsimme poliitikkojen, virkahenkilöiden ja sidosryhmien tavan asettaa tietyn tyyppistä tietoa etusijalle.

Samankaltainen tiedon arvostus näkyy keskustelunaloituksissa peruskoulujen kansallisista kokeista. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus Karvi, kerää otospohjaista arviointitietoa oppimisesta, mutta keskustelunaloituksissa tätä ei nähdä täysin hyödylliseksi päätöksenteon kannalta, koska se ei salli yhdistämistä muihin esimerkiksi yksilökohtaisiin tietoihin.

Sekä Laboren että Sitran julkaisuissa todetaan suoraan, että koska meillä ei ole standardoitua tapaa mitata oppimistuloksia ja yhdistää tätä muuhun dataan, emme tiedä tarpeeksi hyvin mitä koulutusjärjestelmässä tapahtuu.

Taloustieteellinen tutkimus on lähempänä politiikan yleisesti arvostamaa tietoa. Tämä voi jättää kasvatustieteelliset yhteiskunnalliset näkökulmat varjoon päätöksenteossa.

Sitran ja Laboren julkaisuissa arvostetaan taloustieteellistä tarkastelua, jossa tavoitellaan kausaliteettien analyysia. Taloustieteellisessä lähestymistavassa tämä on mahdollista luomalla klassisia koeasetelmia, joissa koeryhmää ja verrokkiryhmää vertaillaan muuttujien vaikutuksista.

Oppimistuloksia voitaisiin verrata saatavilla olevaan muuhun dataan, luomaan koeasetelmia ja pyrkiä siten päättelemään vaikutuksia oppimistuloksiin.

Valtavirta kasvatustieteestä näkee asian toisin. Oppimista tutkivan tieteenalan edustajat ovat kriittisiä kansallista koetta kohtaan. Kasvatustieteellisen tutkimuksen avulla voidaan väittää tiedettävän paljon oppimisen prosessista ja sen yhteiskunnallisista reunaehdoista perustaen kausaalianalyysien lisäksi laajaan kirjoon erilaisia määrällisiä ja laadullisia tutkimuksia. Yksinkertaistaen voi todeta, ettei kasvatustiede rajoita syy-seuraussuhteiden havaitsemista yhtä tiukasti kuin valtavirtataloustiede.

Lisäksi tiedon käytön ja arvioinnin tutkijat, kuten Peter Dahler-Larsen vuonna 2013 Public Management Review’ssä julkaistussa artikkelissaan, ovat huomanneet, että testaaminen jo itsessään muuttaa yhteiskuntaa. Suomalaisessa kasvatustieteessä on vallalla näkemys, että kansallinen testi tuo järjestelmän tasolla epätoivottuja seurauksia ja mittaustulosten julkisuus luo kilpailun kautta eriytymistä.

Otospohjaisen arvioinnin on siksi nähty soveltuvan Suomessa vallalla olevaan kehittävän arvioinnin malliin, jossa lähtökohtana on toiminnan kehittäminen oppilaitosten lähtökohdista.

Tutkimuksemme osoittaa, että taloustieteellinen tutkimus on lähempänä politiikan yleisesti arvostamaa tietoa. Tämä voi jättää kasvatustieteelliset yhteiskunnalliset näkökulmat varjoon päätöksenteossa. Lienee haastavaa poliitikolle pyrkiä arvioimaan tieteenalojen maailmankuvien eroja ja pyrkiä argumentoimaan tältä perustalta tietopohjaisesti. Tämä jännite kätkee tosin alleen vielä syvemmän kerroksen.

Tiedonkäytön normatiivinen kerros

Tietopohjaisen päätöksenteon normatiivinen kerros liittyy siihen mitä ajatellaan hyväksi ja tavoiteltavaksi. Normatiivinen kerros ei kysy miten asiat ovat, vaan miten niiden tulisi olla.

Politiikan tutkijat korostavat sitä, miten poliittiset ideologiat, uskomukset, asenteet ja arvot ovat pohja päätöksenteolle. Tutkimuksemme vahvisti, että tietopohjainen päätöksenteko ei ole muuttanut tätä poliittisen toiminnan ydintä.

Haastateltavamme tunnistivat hyvin, miten oma arvomaailma, poliittisen ryhmän sitoumukset sekä pyrkimykset yhteisiin tai taustayhteisön tavoitteisiin ovat tärkeitä päätöksenteon pohjia – toisin kuin tutkimustieto. Lisäksi havaitsimme verkostossa, kuinka henkilöt saivat valtaa taustayhteisönsä avulla eli toimielinten edustuksellisuuden kautta.

Suomen sotien jälkeinen koulutuspolitiikka on perustunut tasapainoon kahden tavoitteen välillä. Ensimmäinen tavoite on ollut taloudellisen kasvun mahdollistaminen. Toinen tavoite on ollut kansalaisten yhdenvertaisuuden turvaaminen. Näitä kahta tavoitetta on toteutettu poliittisten voimasuhteitten mukaan eri tavoin eri aikoina.

Keskustelusta voi tehdä sen tulkinnan, että kansantalouden tarpeiden tyydyttämistä priorisoidaan yhdenvertaisuuden turvaamisen edelle.

Tällä hetkellä koulutuspolitiikkaan kohdistuu useita paineita nimenomaan talouskasvun suunnalta. Tutkimuksemme mukaan EU:n finanssipoliittinen ohjaus läikkyy myös koulutuksen kysymyksiin.

Lisäksi tutkimuksemme jälkeen herännyt kansallinen keskustelu velkajarrusta asettaa eittämättä reunaehtoja koulutukseen. Keskustelusta voi tehdä sen tulkinnan, että kansantalouden tarpeiden tyydyttämistä priorisoidaan yhdenvertaisuuden turvaamisen edelle.

Keskustelun rajalinjat eivät ole puhtaita, mutta peruskoulun kansallisten kokeiden keskustelussa kokeita puolustava puheenparsi kytkeytyy lopulta taloudellisen tai mittaamisen tehokkuuden ajatukseen. Kansallisten kokeiden tulosten avulla katsotaan pystyttävän tehokkaampaan ja tasavertaisemmin mitattuun oppimiseen.

Kokeita vastustavat argumentit ovat taas useammin huolissaan yhdenvertaisuudesta, jota kansallisten kokeiden yhteiskunnalliset lieveilmiöt synnyttävät. Kokeita vastustetaan esittämällä, että ne lisäävät segregaatiota ja siirtävät huomiota pois kasvatuksellisesta tehtävästä.

Normatiivinen kerros siis tuo esille, että tietopohjainen päätöksenteko on lopulta arvopohjaista. Kerroksen alta löytyy vieläkin syvempi kerros.

Poliittinen kerros

Kaikkein syvimmillään tietoon perustuvan politiikka kätkee alleen sen mistä puhutaan ja mistä ei puhuta. Poliittisen yksi määritelmä on kaikki se, joka on kiistanalaista ja siksi mahdollista muuttaa. Mikäli asiasta ei käydä keskustelua, siitä ei voida muuttaa. Politisointi on siis tärkeää, mikäli halutaan ottaa asia puheeksi ja muutoksen kohteeksi.

Politiikka onkin taitoa luoda uutta toimintatilaa ja mahdollisesti sulkea toisia toimintatiloja pois. Tutkimuksessamme havaitsimme, miten EU:n työryhmien kautta pystyttiin luomaan toimintatilaa siellä, missä EU:lla ei ole toimivaltaa. Sama koski tiedonkäyttöä: politiikassa käydään jatkuvaa neuvottelua siitä, mikä on varteenotettavaa tietoa ja ketkä ovat varteenotettavia toimijoita.

Tämä on myös syvin kerros peruskoulujen päättökoekeskustelussa. Keskustelua avanneet Laboren ja Sitran raportit ovat esittäneet oman tulkintansa siitä, mikä on keskeistä. Niiden mukaan yhtenä keskeisenä ongelmana on vähäinen tieto, jota pitää kerätä systemaattisemmin liittyen oppimistuloksiin. Vaikka raportit tiedostavat koulutuksen yhteiskunnallisen asiayhteyden, ne esittävät ratkaisuja mittaamiseen ja sen perusteella tapahtuvaan parempaan ohjaukseen.

Kaikkein syvimmillään tietoon perustuvan politiikka kätkee alleen sen mistä puhutaan ja mistä ei puhuta. Poliittisen yksi määritelmä on kaikki se, joka on kiistanalaista ja siksi mahdollista muuttaa.

Kasvatustieteellisessä tutkimuksessa ratkaisujen hakemisen voisi katsoa olevan laaja yhteiskuntapoliittinen projekti. Tämä ei ratkea tarkemmalla oppimistulosten mittaamisella vaan vaatii keskusteluja esimerkiksi alueiden segregaation tasaamisesta kaavoituksella, kouluvalintoihin reagointia, pitkän aikavälin taloussuunnittelua koulutuspoliittisten tavoitteiden linjassa tai perheiden ja huoltajien moniammatillista tukea. Kansallisten kokeiden nähdään paitsi vievän resursseja myös kohdistavan huomiota vääriin asioihin.

Tietopohjaisen päätöksenteon syvin kerros siis liittyy siihen, mistä puhutaan ja mistä ei puhuta. Tieto on erittäin hyvä kohdistamaan huomiota tiettyihin asioihin. PISA-tulokset ovat tästä hyvä esimerkki. Tutkimus on tosin osoittanut, että eri maissa PISA-tuloksilla saatetaan perustella päinvastaisia uudistuksia. Sama koskee tietoperustaisen päätöksenteon poliittista kerrosta: poliittinen valta pystyy tarvittaessa taivuttamaan tiedon sopimaan omaan tarkoitusperäänsä.

Miten tulla toimeen tietoperustaisen päätöksenteon kanssa?

Esittämäni tietopohjaisen päätöksenteon kerrokset ovat limittäisiä ja ne ovat havaittavissa haastattelemiemme ja havainnoimiemme politiikkaverkoston jäsenten toiminnassa.

Tutkimuksemme osoittaa, että tietopohjainen päätöksenteko on arvopohjaista. Yhteiskunnallisissa kysymyksissä kuten koulutuspolitiikasta, tutkimuksesta johdetuilla toimintamalleilla on aina syvempi, normeihin, arvoihin ja poliittisiin preferensseihin liittyvä kerroksensa. Näiden syvempien kerrosten päätöksiä ei voida ratkaista tietopohjaisesti vaan ainoastaan poliittisen keskustelun kautta.

Aiempaan puheenvuorooni kirjoittamassaan kritiikissä Laboren tutkimusjohtaja Hannu Karhunen toteaa osuvasti: ”Tutkimusnäyttö ei vapauta arvovalinnoista, mutta se auttaa ymmärtämään niiden seurauksia.” Karhusesta poiketen korostan sitä, miten itse mittaaminen vaikuttaa maailmaan. En siis väitä, etteikö tieteellisellä tutkimuksella olisi väliä tai etteikö tutkimusta kannattaisi hyödyntää päätöksenteossa.

Nykyisessä keskusteluilmapiirissä taloustieteeseen pohjaavat argumentit saavat helposti näkyvyyttä ja ne vetoavat myös syvempien tietoperustaisen päätöksenteon kerrosten vuoksi.

Saamamme tutkimustulokset päätöksenteosta auttavat ymmärtämään tiedon käytön arkipäivää ja paljastamaan piiloon jääviä käytäntöjä, jotka koulutuspoliittisessa keskustelussa usein suosivat taloustieteellistä argumentointia.

Tärkein tutkimuksemme oppi tutkimukselle ja politiikalle näyttääkin olevan tietoisuuden kehittäminen omasta päättelystä. Tutkijan on pystyttävä reflektoimaan omia päätöksenteon ja tulkinnan askelia. Kasvatustieteilijöiden ja taloustieteilijöiden tulisi avata taustaoletuksiaan siitä, miten he ymmärtävät maailmasta saatavan tietoa.

Sama ajattelumalli voisi auttaa poliitikkoja tulemaan laajemmin tietoiseksi poliittisen päätöksenteon reunaehdoista ja vaikutuksista. Suorempi taustaoletusten avaaminen voisi edesauttaa rakentavaa keskustelua.

Peruskoulujen kansallisista kokeista keskusteltaessa on hyvä tunnistaa kaikki tietoperustaisen päätöksenteon kerrokset. Nykyisessä keskusteluilmapiirissä taloustieteeseen pohjaavat argumentit saavat helposti näkyvyyttä ja ne vetoavat myös syvempien tietoperustaisen päätöksenteon kerrosten vuoksi. Punnitun poliittisen päätöksen tekeminen vaatii paitsi laajaa tietopohjaa myös ymmärrystä siitä, minkälaisin taustaoletuksin tieto rakentuu ja kykyä arvioida tiedon valinnan normatiivisia ulottuvuuksia.

FT Jaakko Kauko on koulutuspolitiikan professori Tampereen yliopiston kasvatustieteiden ja kulttuurin tiedekunnassa. Kauko johti Suomen Akatemian rahoittamaa hanketta Transnational Knowledge Networks in Higher Education Policymaking (KNETS) vuosina 2022–25. Projektin tutkimusryhmään kuuluivat Katri Eeva Di Minin, Joni Forsell, Jarmo Kallunki ja Paula Silvén.

Artikkeli pohjautuu MustReadin Akatemia-sarjassa toukokuussa 2026 julkaistuun tekstiin.

Artikkelin kuvituskuva: Susan Q. Yin / Unsplash

Julkaisu Mitä tietopohjainen päätöksenteko kätkee koulutuspolitiikassa? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.