Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmassa asetettiin kymmenen vuoden tavoite suomalaisten hyvinvoinnin edistämiseksi otsikolla ”Suomi 2025 – yhdessä rakennettu”. Vaikka omalle hallituskaudellekin asetettiin joukko tavoitteita, kaikkea ei kuitenkaan yhdellä hallituskaudella ajateltu saavutettavan. Lisäksi osa tavoitteista on hallitusohjelmille tyypillistä yleishyväpuhetta, jota on vaikea konkretisoida ja mitata.

Konkreettisten ja mitattavissa olevienkin tavoitteiden toteutumista on vaikea tyhjentävästi arvioida, sillä toimenpiteiden vaikutukset näkyvät vasta viiveellä.

Hyvinvointi- ja terveyserot: kaventumista ja laajentumista

Hallituksen yksi keskeisimmistä sosiaali- ja terveyspoliittisista tavoitteista oli kaventaa terveys- ja hyvinvointieroja. Tilastojen hitaan valmistumisen vuoksi terveyseroista on vaikea sanoa vielä mitään. Keskimäärin suomalaisten hyvinvointi taloudellisilla mittareilla tarkasteltuna on parantunut.

Vuonna 2015 bruttokansantuote asukasta kohti vuoden 2017 hinnoin oli 38 723 euroa ja vuonna 2017 40 647 euroa. Myös kotitalouksien keskitulot ovat kasvaneet vastaavalla jaksolla: 22 536 eurosta 23 041 euroon. Näitä tuloksia selittänee sekä työttömyyden vähentyminen että työllisyyden parantuminen.

Tällaisesta kehityksestä hallituksilla on taipumus ottaa kunnia, eikä Sipilän hallitus ole tässä suhteessa poikkeus. Hallituksilta usein kuitenkin unohtuu, että Suomen tapahtumat ovat vahvasti sidoksissa muun maailman taloudelliseen kehitykseen.

Sipilä on toistuvasti viitannut siihen, miten edelliset hallitukset ajoivat Suomen talouden kuralle. Tämä on kuitenkin jokseenkin kiistanalainen väite, sillä on vaikea nähdä, miten pääministeri olisi voinut estää kansainvälisen finanssikriisin puhkeamisen tai EU:n asettamat vientikiellot Venäjälle seurauksena Krimin valloituksesta.

Hallituksen taholta on viitattu siihen, että hyvät työllisyystulokset on saavutettu uudistamalla tavoitteiden mukaisesti sosiaaliturvaa osallistavaksi ja työhön kannustavaksi. Paraatiesimerkkeinä toimivat työttömyysturvan aktiivimalli ja kilpailukykysopimus. Aktiivimallin työllisyysvaikutuksista ei vielä tiedetä, mutta se tiedetään, että malli kohtelee hyvin eri tavoin eri paikkakunnilla asuvia.

Aktiivimallin työllisyysvaikutuksista ei vielä tiedetä, mutta se tiedetään, että malli kohtelee hyvin eri tavoin eri paikkakunnilla asuvia.

Aktiivimalli on tehokas menoleikkuri. Se on lohkaissut loven noin joka kolmannen ansiopäivärahan saajan ja hiukan sitä useamman Kelan etuuden saajan kukkaroon. Yli 60-vuotiaista isku on osunut valtaosaan työttömistä.

Seuraukset ovat moninaisia. Monilla toimeentulotuki kompensoi leikkaukset. Heidän kohdallaan kannustinloukku pahenee. Leikkaukset myöskin lisäävät toimeentulovaikeuksia.

Pääministeri Sipilä on useaan otteeseen esittänyt, että eriarvoisuus ei ole lisääntynyt. Hän on pääsääntöisesti viitannut tuloeroja mittaavaan Gini-indeksiin, jossa ei oleellisia muutoksia ole tällä hallituskaudella tapahtunut. Eriarvoisuuden muihin ilmenemismuotoihin hän ei ole juurikaan puuttunut. On kuitenkin huomattava, että Gini-kertoimen arvotkin ovat olleet kasvussa (26,7 vuonna 2015 ja 27,0 vuonna 2017).

Samankaltainen trendi näkyy myös pienituloisuusmittareissa, käytettiinpä sitten 40, 50 tai 60 prosentin tuloköyhyysriskin rajaa. Samalla köyhien tulojen etäisyys köyhyysrajaan on kasvanut. Positiivisella puolella taas on se, että toimeentulovaikeuksia kokeneiden osuus on talouskasvusta johtuen laskenut.

Tuloerojen lisäksi on syytä tarkastella myös mahdollisuuksien tasa-arvoa, koulutuksellista eriarvoisuutta ja sen periytymistä sukupolvelta toiselle, koulusaavutusten ja sosioekonomisen taustan välistä yhteyttä. Vaikka tuleva pääministeri Sipilä ja tuleva valtiovarainministeri Petteri Orpo vakuuttivatkin ennen vuoden 2015 vaaleja, että koulutuksesta ei leikata, koulutukseen on kautta linjan kohdistunut merkittävät leikkaukset.

Perusopetuksessa tämä on johtanut luokkakokojen suurentumiseen ja avustavan henkilöstön supistumiseen, mikä tulevaisuudessa tulee näkymään oppimistulosten laskuna ja sosiaalisen taustan korostumisena. Oppimisvaikeuksista kärsiviä ei ole resurssien puutteen vuoksi mahdollista auttaa.

Myös korkeakoulujen tilanne on huono. Tutkijahenkilökunnan aivovuoto ulkomaille on Sipilän kaudella ollut suurempaa kuin minkään muun hallituksen aikana.

Kunnat sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistus: karille meni

Hallituksen sosiaalipoliittisten tavoitteiden kannalta ongelmallista on kuntasektorin huono taloudellinen tilanne. Tätä hallitus on toimillaan pahentanut. Kuntien talouden heikkenemiseen on vaikuttanut muun muassa kilpailukykysopimus.

Syy on se, että kuntien valtionosuuksia alennettiin kilpailukykysopimuksen laskennallisten vaikutusten perusteella. Itse asiassa kilpailukykysopimuksen vaikutuksia kuntatalouteen ei kunnolla selvitetty. Jälkeenpäin on havaittu, että työajan pidennyksen vaikutukset olivat nimellisiä, paljon pienempiä kuin valtiovarainministeriö oli arvioinut.

”Kiky-sopimuksen osana on 24 tuntia lisää vuotuista työaikaa – sehän meillä jatkuu tästä eteenpäin – kannatan sitä”, on Sipilä sanonut. Toisaalla vaakakupissa painaa se, että kilpailukykysopimuksen on katsottu parantaneen Suomen kilpailukykyä.

Edellisen vaalikauden päätteeksi sote-palveluiden uudistus oli kalkkiviivoilla kaatunut ”seuraavan hallituksen syliin” perustuslaillisten ongelmien ja aikapulan vuoksi

Edellisen vaalikauden päätteeksi sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistus oli kalkkiviivoilla kaatunut ”seuraavan hallituksen syliin” perustuslaillisten ongelmien ja aikapulan vuoksi. Sosiaali- ja terveyspalveluiden eli soten uudistaminen olikin yksi Sipilän hallituksen tärkeimmistä rakenteellisista uudistuksista.

Yhtäältä se jatkoi jo kolmen aikaisemman hallituksen yrityksiä uudistaa sote-järjestelmän rakenteita. Toisaalta se sitoutui tavoitteiltaan kuromaan myös niin sanottua kestävyysvajetta, hillitsemään sote-kustannuskehitystä pitkällä aikavälillä.

Sote-uudistuksen tavoitteeksi asetettiin kaventaa terveyseroja ja hillitä kustannuksia. Uudistus kaavailtiin toteutettavaksi ”palveluiden täydellisellä horisontaalisella ja vertikaalisella integraatiolla sekä vahvistamalla järjestäjien kantokykyä”.

Järjestäjien kantokyvyn vahvistamisella tarkoitettiin käytännössä sitä, että uudistusta lähdettiin valmistelemaan ”kuntia suurempien itsehallinnollisten alueiden” pohjalta, joita olisi korkeintaan 19. Ensimmäistä kertaa uudistuksen pitkässä kaaressa valmistelu irrotettiin kuntapohjasta.

Kokonaisuus alkoi rakentua kahden ison palikan, maakunta- ja sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistuksen, varaan.

Tarkoituksena oli edetä porrastetun mallin mukaisesti. Ensin tehtäisiin sote-palveluiden järjestämispohjan uudistus ja siirrettäisiin palvelut ”sote-alueille”. Seuraavaksi toteutettaisiin palveluiden rahoituksen uudistus. Viimeisessä vaiheessa tarkoitus oli laajentaa valinnanvapautta palveluissa sekä monipuolistaa tuotantorakennetta, käytännössä siis lisätä yksityistä palvelutuotantoa julkisissa palveluissa.

Nämä ”sote-portaat” romahtivat kuitenkin jo varhaisessa vaiheessa. Marraskuussa 2015 hallitus ajautui ensimmäiseen kriisiinsä sote-uudistuksen toteutuksen osalta. Tämän seurauksena suunnitelma portaittaisesta toteutuksesta heitettiin roskikseen ja kaikkia uudistuksen osa-alueita alettiin rakentaa samanaikaisesti.

Kokonaisuus alkoi rakentua kahden ison palikan varaan. Alettiin puhua maakuntauudistuksesta (maku), joka tarkoitti 18 maakunnan perustamista vastaamaan sosiaali- ja terveyspalveluista sekä joukosta muita tehtäviä, ja sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistuksesta (sote), jonka osalta keskeisen roolin sai niin sanottu valinnanvapausuudistus.

Nämä kaksi kokonaisuutta, maku-uudistus ja valinnanvapausuudistus, nivottiin erottamattomasti yhteen. Uudistus etenisi ja menisi läpi vain, jos molemmat keskeiset elementit, maakunnat ja valinnanvapaus, olisivat mukana.

Marraskuun 2015 kriisistä käyntiin pyörähti monivaiheinen tapahtumien sarja, jossa, koomikko Jukka Lindströmiä mukaillen, yritettiin koota tuolia palasista, joista ei tuolia ole mahdollista rakentaa. Prosessille ominaista oli joustamattomuus poliittisen kompromissin reunaehdoista ja valmistelulle asetettu aikapaine.

Hallituksen lainvalmistelua moitittiin myös ”uppiniskaisuudesta perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisia huomioita kohtaan”, minkä tuloksena hallituksen esityksiä jouduttiin täydentämään ja kirjoittamaan uudelleen useaan otteeseen. Tämä tehtiin kuitenkin usein hyvin nopealla aikataululla, mikä herättää kysymyksen siitä, kuinka tosissaan esimerkiksi perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutosvaatimukset hallituksen piirissä otettiin.

Sote- ja maku-uudistusprosessi huipentui hallituksen eroon 8.3.2019. Uudistus tyssäsi aikapulaan ja perustuslaillisiin ongelmiin, jotka liittyivät ennen kaikkea maakuntien rahoitukseen ja valinnanvapausuudistukseen. Sote-uudistus kaatui jälleen kerran seuraavan hallituksen syliin.

Hallitus pystyi muokkaamaan politiikan agendaa nostamalla sinne maakuntahallinnon ja valinnanvapauden sekä juurruttamaan ainakin osan ajamistaan uudistuksista osaksi palvelujärjestelmää.

Vaikka Sipilän hallitus ei edeltäjiensä tapaan onnistunut lainsäädännön muuttamisessa, pystyi se kuitenkin muokkaamaan politiikan agendaa nostamalla sinne maakuntahallinnon ja valinnanvapauden sekä juurruttamaan ainakin osan ajamistaan uudistuksista osaksi palvelujärjestelmää. Tämä liittyy keskeisesti siihen, että uudistuksen toimeenpanoa alettiin valmistella 18 maakunnallisessa valmisteluorganisaatiossa hyvin varhaisessa vaiheessa, paljon ennen kuin yhtään lakia oli annettu eduskunnalle.

Hallituksen erottua iso osa eduskuntapuolueista on ilmaissut halunsa jatkaa tehdyn valmistelutyön pohjalta. On mahdollista, että uudistus etenee seuraavan hallituksen toimesta nyt viitoitetulla tiellä ja jo tehtyä valmistelutyötä mahdollisuuksien mukaan hyödyntäen. Tosin ainakin vielä eduskuntavaalien alla suurten kaupunkien johto (Helsingin Jan Vapaavuori, Tampereen Lauri Lyly, Turun Minna Arve ja niin edelleen) yhdessä kokoomuksen kanssa liputtaa kuntapohjaisen mallin puolesta.

Hallitus lanseerasi myös joukon kärkihankkeita, joiden myötä toteutettiin esimerkiksi palveluseteli- ja henkilökohtaisen budjetin kokeiluja. Näiden ansiosta erilaiset valinnanvapausmallit ovat levinneet eri puolille maata, ja on mahdollista, että ne jäävät elämään Sipilän hallituksen uudistusyrityksen jälkeenkin.

Aktiivimalli löi perustulokokeilua korville

Sipilän hallitusohjelmassa oli lyhyt maininta: ”Toteutetaan perustulokokeilu”. Kelan johtama suunnitteluryhmä jätti esiraporttinsa 31.3.2016 sosiaali- ja terveysministeriölle. Tuossa raportissa ollut malli olisi ollut eräs parhaista perustulon kokeilumalleista. Kokeilu piti kuitenkin keskustan vaatimuksesta aloittaa 1.1.2017.

Aikataulu oli mieletön ottaen huomioon lainvalmisteluun ja perustulon maksatukseen liittyvät käytännölliset seikat. Siksi kokeilussa mentiin siitä, mistä voitiin mennä, ja alkuperäisistä ehdotuksista jouduttiin tinkimään. Lähtökohtana oli toteuttaa vuoden 2017 kokeilu pilottina ja aloittaa parempi kokeilu myöhemmin. Tämä ei toteutunut.

Sipilän johdolla keskusta on todennut perustulon haudatuksi.

Perustulokokeilu ja aktiivimalli ovat hyvä esimerkki Sipilä hallituksen politiikan tekemisestä, jota kuvaa jatkuva valtava kiire ja malttamattomuus odottaa lopputuloksia. Aloitetaan jotain uutta, joka lyö korville aiempaa.

Pulmaksi perustulokokeilun kokeilu- ja verrokkiryhmäasetelmalle muodostui vuonna 2018 voimaan tullut aktiivimalli, joka kohdisti sanktioita verrokkiryhmälle. Verrokit saivat siis oman käsittelynsä, mikä vaikeuttaa vuoden 2018 tulosten arviointia perustulokokeilun osalta. Tällä ei ehkä ole niin isoa merkitystä, sillä Sipilän johdolla keskusta on todennut perustulon haudatuksi. Koe todettiin siis tämän pohjalta turhaksi.

Yksilöille vastuuta ja normeille kirvestä

Ohjelmassaan hallitus korosti, että eri-ikäisten ihmisten vastuuta omasta terveydentilastaan ja elämäntavoistaan tullaan tukemaan, omaishoitoa vahvistetaan, annetaan taloudellisen kantokyvyn sallima julkinen palvelulupaus, ihmisten erilaisissa elämäntilanteissa toimivia valintoja on enemmän, omaishoitoa painotetaan enemmän, vahvistetaan järjestötyötä ja vapaaehtoistoimintaa sekä puretaan normeja.

Samalla yhtäällä yksilöille ja perheille tulee enemmän vastuuta valinnoistaan, mitä tulee terveyteen, sosiaali- ja terveyspalveluihin ja lasten, vanhusten ja muiden omaisten hoitoon. Hoivavastuu sälytetään yhä enemmän perheille. Toisaalla peräänkuulutetaan vapaaehtoistoimintaa paikkaamaan puuttuvaa julkista palvelulupausta – siihenhän kun ei ole varaa.

Normien purku puolestaan viittaa markkinamallin suosimiseen, mikä sote-uudistuksen toteutumisen myötä olisi vahvistunut. Toki näin käy nytkin. Koska poliittista ratkaisua sosiaali- ja terveyspalveluissa ei ole saavutettu, poliittisen ajelehtimisen kautta voidaan päätyä vielä vahvempaan markkinamalliin.

Koska poliittista ratkaisua sote-palveluissa ei ole saavutettu, poliittisen ajelehtimisen kautta voidaan päätyä vielä vahvempaan markkinamalliin.

Tämä kaikki tuo tarkemmat normit, satoja yksityiskohtia sisältävät sopimukset, säätelemään julkisen tilaajan ja yksityisen tuottajan välistä toimintaa. Esperit, attendot ja ankkalammet tarvitsevat säätelyä ja valvovaa silmää.

Häkäpönttöauton rakentelu sosiaalipolitiikan tekemisen mallina?

Vielä 2013 oppositiojohtaja Sipilä haikaili parlamentaarisen sote-valmistelun perään. Pääministeri Sipilä sen sijaan ajoi Suomen suurinta sosiaalipoliittista uudistusta pienimmällä mahdollisella enemmistöllä. Hallitusohjelman iskulause ”Yhdessä rakennettu!” jäi soten osalta toteutumatta.

Tilalle tuli autoritaariselta vaikuttava johtamistapa, joka johti huonoon ja hätiköityyn lainvalmisteluun: tehdään nyt tämä ja korjataan myöhemmin. Häkäpönttöauton kaasuttimen kehittelyssä periaate ehkä toimii, yhteiskuntapolitiikassa se ei toimi. Kaasutin voidaan korvata uudella ja prosessia voidaan iteroida lukemattomia kertoja.

Sen sijaan kun laki säädetään, luodaan myös käytännöt ja instituutiot, joilla on omat jatkuvuutensa. Kun ne on luotu, niitä on vaikea, jopa mahdoton peruuttaa. Siksi se, mitä tehdään lainsäädännössä, pitää tehdä kunnolla ja harkiten.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Olli Kangas on työelämäprofessori Turun yliopistossa ja ohjelmajohtaja strategisen tutkimuksen Tasa-arvoinen yhteiskunta -ohjelmassa Suomen Akatemiassa. Mikko Niemelä on sosiologian professori Turun yliopistossa. Liina-Kaisa Tynkkynen on sosiaali- ja terveyspolitiikan yliopistonlehtori Tampereen yliopistossa.

Julkaisu Iterointia ja vatulointia sosiaali- ja terveyspolitiikassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Akateeminen tutkimus perustuu käsitteelliseen ajatteluun, jolla maailmaa pyritään tulkitsemaan ja selittämään. Tieteenalojen sisällä ja välillä käsitteistä käydään toisinaan kiivasta keskustelua. Toraisakin dialogi vaatii yhteisesti jaetun käsitteistön.

Talous- ja yhteiskuntatieteellistä keskustelua seuraavalle muodostuu nopeasti käsitys uusliberalismin käsitteen latautuneisuudesta. Käsite on niin latautunut, ettei se mahdollista hedelmällistä dialogia. Asiallisen keskustelun sijaan voimakkaat affektit johdattavat keskustelijoita omiin poteroihinsa.

Uusliberalismin käsite on niin latautunut, ettei se mahdollista hedelmällistä dialogia.

Uusliberalismin käsitteen affektiivisuus ilmenee myös Juhana Vartiaisen ja Tommi Uschanovin dialogimuotoisessa teoksessa Keskusteluja taloudesta. Puheenvuorossaan Vartiainen jopa vihjailee, että ekonomisteilla olisi yhteinen – salaseurassa sovittu – intressi välttää koko ”höhlää termiä”. Omasta suhteestaan uusliberalismin käsitteeseen Vartiainen kirjoittaa seuraavasti:

”’Uusliberalismistakin’ voidaan ehkä kirjoittaa jotakin kiinnostavaa, jos markkinavetoisen talous- ja yhteiskuntapolitiikan piirteitä ja kehityskulkuja yritetään systematisoida ja ymmärtää. Jos taas hengenharjoituksen lähtökohtana on kysymys ’mitä uusliberalismi on’, minä käännän katseeni muualle, ja samoin silloin, jos jokin reformiehdotus torjutaan vain siksi, että sitä pidetään uusliberalismina.”

Uusliberalismin käsitettä pohdiskellessaan Vartiainen on tapansa mukaan provokatiivinen. Vartiaisen vuodatus kuitenkin johdattelee lukijaa pohtimaan sitä, miten dialogia tieteiden välillä voi käydä, mikäli toinen osapuoli on jo etukäteen päättänyt, ettei pidä toisen käsitteistä.

Tämän kaltaista käsitteellistä valikointia voi nimittää vallankäytöksi.

Uusliberalismi on pulmallinen käsite

Uusliberalismin käsitteen kritiikkiin on helppo yhtyä. Uusliberalismi on löperö käsite, joka on kaikkialla ja ei missään. Toisinaan uusliberalismiksi kuvataan kaikkia (työ)elämän pieniä ja suuria kurjuuksia 1980-luvulta eteenpäin – ikään kuin niiden taustalla olisi vain yksi tekijä.

Itse tuskailin uusliberalismin käsitteen kanssa tehdessäni väitöskirjaa työn rationalisoinnin historiallisista jatkumoista. Argumenttini voi kenties sijoittaa uusliberalismikeskustelun kehykseen, mutta tein tietoisen päätöksen muunlaisten käsitteiden käytöstä. Yksi syy valintoihini oli se, että uusliberalismi vaikutti liian deterministiseltä tulkinnalta yksilöiden toiminnan motiiveista.

Erityisesti minua häiritsi se, että uusliberalismin käsite sisältää usein oletuksen kontrolloivasta pedagogisesta viestistä, jonka kaikki nappaavat samalla tavalla. Tällainen oletus vapauttaa yksilöt pohtimasta omia motiivejaan ja toimintaansa.

Pohdin vapauden ja hallinnan välistä suhdetta erityisesti yliopistoreformeissa, jotka tulkitaan usein uusliberaaleiksi eli ylhäältä ohjatuiksi ja pakottaviksi. On kiistatonta, että reformit ovat ylhäältä ohjattuja. Haluan silti ajatella, että reformien keskellä toimivilla subjekteilla on jossakin määrin mahdollisuuksia vaikuttaa esimerkiksi siihen, paljonko he ruokkivat omalla toiminnallaan kilpailullista työkulttuuria.’

Uusliberalismin käsitteeseen kohdistuva kritiikki ei vielä vastaa kysymykseen siitä, miten toistuvia tehostamisreformeja tulisi kuvailla.

Lisäksi uusliberalismin käsitteeseen kohdistuva kritiikki ei vielä vastaa kysymykseen siitä, miten toistuvia tehostamisreformeja tulisi kuvailla. Oikea vastaus kysymykseen ei liene se, että reformeja ei tulisi lainkaan kritisoida.

Reformi-ideat ja käsitteet matkustelevat

Uusliberalismi on kimurantti käsite, mutta samalla se on yleisesti käytetty kansainvälisellä yhteiskuntatieteiden ja politiikan tutkimuksen kentällä. Tutkijan on muodostettava jonkinlainen suhde uusliberalismin käsitteeseen, mikäli hän mielii keskustella tai julkaista tällä areenalla.

Suomen Akatemiaa myöten tutkijoita kannustetaan voimakkaasti julkaisemaan kansainvälisissä huippulehdissä, joten käsitteiden käyttöön sisältyy myös tiedepoliittisia ulottuvuuksia.

Tiedepoliittiset seikat eivät muuta sitä, etteikö Yhdysvaltojen ja Britannian talouspoliittisten reformien tutkimukseen suunnattu käsite olisi ongelmallinen suomalaisessa kontekstissa. Silti on naiivia ajatella, että arvostetuimmat kansainväliset tieteelliset lehdet olisivat kiinnostuneita suomalaisen yhteiskunnan erityispiirteistä.

Kansainvälistä keskustelua voi myös pitää perusteltuna, sillä tiedepolitiikan ohella talouspolitiikka ylittää kansalliset rajat. Suomalaiset reformi-ideat ovatkin pääosin tuontitavaraa. Näin uusliberalismin voi ajatella olevan kriittinen sateenvarjokäsite matkusteleville konsultti- ja ekonomistivetoisille uudistuksille.

Uusliberalismin voi ajatella olevan kriittinen sateenvarjokäsite matkusteleville konsultti- ja ekonomistivetoisille uudistuksille.

Tähän tapaan uusliberalismia ja kokeilukulttuuria tarkastelevat Jamie Peck ja Nik Theodore teoksessa Fast Policy: Experimental Statecraft at the Thresholds of Neoliberalism. Kirjoittajien mukaan oleellista ei ole kysyä mitä uusliberalismi on, vaan miten uusliberaalit ”hyvät käytännöt” toteutetaan paikallisesti. Uusliberalismi tulee siis paikantaa ja asettaa kontekstiin.

Tästä näkökulmasta tutkijat eivät välttämättä käytä uusliberalismin käsitettä paljastaakseen ekonomistien globaaleja salaliittoja vaan keskustellakseen muiden samantapaisia aiheita ja strategisia uudistuksia kriittisesti tarkastelevien tutkijoiden kanssa. Yhteyksien osoittaminen auttaa myös spekuloimaan niin utopististen kuin dystooppisten tulevaisuusskenaarioiden kanssa.

Neoliberalismista neuroliberalismiin

Uusliberalismin käsitteeseen kytkeytyvässä latautuneessa keskustelussa jää herkästi huomiotta se, että myös aihepiirin sisällä käydään kriittistä käsitteellistä keskustelua. Ymmärrettävästi tutkijoiden maltillinen käsitteellinen keskustelu ei ole suuren yleisön mielestä yhtä kiinnostavaa kuin kiivas Twitter-sanailu.

Törmäsin tovi sitten kiinnostavaan uusliberalismin käsitteeseen liittyvien pulmien pohdintaan teoksessa Neuroliberalism: Behavioural Government in the Twenty-First Century. Routledgen ”Economics in the real world” -sarjassa julkaistu teos on neurotieteiden, behaviorismin ja politiikan välisiä yhteyksiä tarkastelevien viiden tutkijan yleisesitys tuuppauspolitiikasta eli kansalaisten valintojen ohjaamisesta ilman suoria käskyjä.

Teoksen kirjoittajia motivoi uusliberalismin käsitteen päivittäminen finanssikriisin jälkeiseen aikaan. Tällä he viittaavat aikaan, jolloin käyttäytymistaloustiede ja valtion perustamat ”tuuppausyksiköt” (nudge unit) saivat jalansijaa poliittisessa päätöksenteossa. Kirjoittajat pohtivat, millainen käsite voisi kuvailla nykypolitiikan valinnanvapautta korostavia kognitiivis-behavioristisia ulottuvuuksia ilman liiallista painolastia.

Millainen käsite voisi kuvailla nykypolitiikan valinnanvapautta korostavia kognitiivis-behavioristisia ulottuvuuksia ilman liiallista painolastia?

Kirjoittajat tarjoavat uusliberalismin tilalle käsitettä neuroliberalismi. Neuroliberalismi on kehys, jonka kautta tarkastellaan politiikkaa, jossa valtio käyttää neurotieteellisiä löydöksiä budjettivajeen paikkaamiseen ja ihmisten käyttäytymisen muokkaamiseen valinnanvapautta korostamalla.

Tuuppauspolitiikka perustuu ajatukseen, jonka mukaan kansalainen on rationaalisen toimijan sijaan Homer Simpson. Näin ollen kansalaista on jopa suotavaa ohjata oikeaan suuntaan sekä yleisen hyödyn että kansalaisen oman edun nimissä.

Paternalistinen tuuppaaminen asettaa politiikan tutkimuksen kummallisten kysymysten eteen. Kuinka paljon valtio saa optimoida kansalaisten ajattelua tai jopa heidän alitajuntaansa? Millainen paternalismi on suotavaa? Miten valtiolla on oikeus ohjailla kansalaisten käytöstä terveelliseen suuntaan kustannuksia säästääkseen?

Onko perustulo neuroliberalismia?

Käsitteenä neuroliberalismi sisältää sudenkuoppia, mutta se vaikuttaa lupaavalta esimerkiksi perustulokokeilun tulkintaan.

Perustulo on yhtäältä työttömien aktivointiin tähtäävä toimenpide. Toisaalta se on myös mahdollisesti hyvinvointia lisäävä ja voimavaroja vapauttava kokeilu. Hallituksen strategisessa ohjelmassa perustulokokeilu esitetään osana hyvinvoinnin ja valinnanvapauden lisäämistä.

Hallituksen strategista ohjelmaa voi lukea kuin piru raamattua, ja itselläni on kieltämättä tapana niin tehdä. Suhtaudun myös hyvin kriittisesti käyttäytymisperusteisiin valtiojohtoisiin satunnaiskokeisiin sekä kansalaisten behavioristis-neuropsykologiseen arviointiin.

Samaan aikaan toisaalla perustulokokeilu, kuten myös työttömien haastattelut ja heidän terveydentilansa tarkastelu, saavat osan kansalaisista nyökyttelemään myötämielisesti. Perustulokokeiluun liittyvä uutisointi on ollut pääsääntöisesti myönteistä ja jotkut kokeiluun osallistuneet ovat kokeneet kokeilun vapauttavan heidät orjamarkkinoilta.

Perustulokokeilun ohella kansalaiset suhtautuvat varsin positiivisesti terveysdatan keräämiseen ja mittaamiseen. Suomi on uutisten mukaan edelläkävijä työntekijöiden elämäntapojen tuuppaamisessa terveelliseen suuntaan.

Kenties neuroliberalismi on osuvampi käsite mutkikkaiden kontrollia ja vapautta sekoittavien ajatusmallien tarkasteluun kuin uusliberalismi.

Kenties neuroliberalismi on osuvampi käsite mutkikkaiden kontrollia ja vapautta sekoittavien ajatusmallien tarkasteluun kuin uusliberalismi. Kriittisiä näkökulmia joka tapauksessa tarvitaan, sillä näissä malleissa raja manipuloinnin ja vapauden välillä on hiuksenhieno ja herkästi ylitettävissä.

Neuroliberalismia tulisikin lähestyä avoimesti keskustellen ja tieteidenväliset rajat ylittäen. En spekuloi millaisia tunteita Neuroliberalism-teos ekonomisteissa herättää, mutta ainakin toinen Nudge–teoksen kirjoittajista, käyttäytymistaloustieteilijä Cass R. Sunstein, suosittelee sitä käyttäytymisperusteisesta poliittisesta ohjauksesta kiinnostuneille.

FT Mona Mannevuo työskentelee tutkijana Turun yliopistossa Eduskuntatutkimuksen keskuksessa. Tällä hetkellä hän työstää monografiaa neurotieteiden ja työnjohto-oppien kytköksistä. Elokuusta alkaen hän toimii erikoistutkijana Kansalaisuuden kuilut ja kuplat (BIBU) -konsortiossa. 

Julkaisu Uusliberalismista neuroliberalismiin ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Turun yliopiston tutkijatohtori Mona Mannevuo kirjoitti Politiikasta-lehden lokakuussa julkaistussa artikkelissaan käynnissä olevan perustulokokeilun eettisistä ja poliittisista haasteista. Mannevuo kysyi tekstissään, ”onko valtion tilaama yhteiskunnallinen, päätöksentekoa tukeva tutkimus millään mittarilla objektiivista?”

Kysymys on poleeminen, sillä Juha Sipilän hallituksen lanseeraamaa ”kokeilukulttuuria” on perusteltu juuri sillä, että jatkossa politiikkatoimenpiteet voisivat tukeutua enenevissä määrin näyttöön perustuvaan tietoon. Vastaan Mannevuon esittämään kysymykseen perustulokokeilun taustatutkimusta tehneen tutkimusryhmän jäsenen näkökulmasta. Kaikki kirjoituksessa esitykset näkemykset ovat kuitenkin omiani.

Uudistuksen, joka edellyttää koko sosiaaliturva- ja verojärjestelmän muuttamista, kokeileminen on monimutkaista niin tutkimuksellisesti kuin lainsäädännöllisesti. Siksi se vaatii poikkeuksellisen paljon poliittista sitoutumista.

Tästä syystä kaikkia perustulokokeilun suunnitteluun ja toteuttamiseen liittyneitä ongelmia ei voi suoraan yleistää kaikkiin yhteiskunnallisiin kokeiluihin. Perustulokokeilu alleviivaa kuitenkin konkreettisella tavalla, millaisia haasteita poliittiseen tiedontuotantoon voi liittyä.

Perustulokokeilun kohdalla haasteiksi muodostuivat erityisesti poliittisesti määritelty tutkimusongelma, tiukka aikataulu ja alimitoitettu budjetti. Käyn seuraavaksi läpi, millaisia reunaehtoja nämä haasteet asettavat kokeilusta tehtävien havaintojen tulkinnalle.

Perustulo ei poista kannustinloukkuja

Perustulokokeilun kohdalla poliittisesti määritelty ongelma on ollut alusta alkaen yksiselitteinen: kannustinloukut estävät ihmisiä työllistymistä. Mittari, jolla perustulon toimivuutta siis arvioidaan, on kuinka perustulo vaikuttaa työllisyyteen.

Koska ongelman määrittelyssä työllistymisen esteenä nähdään työnteon liian vähäiset taloudelliset kannustimet, tarkoittaa tämä sitä, että perustuloa verrataan ensi sijassa muihin politiikkatoimenpiteisiin, joilla työttömiä on pyritty ”kannustamaan” työmarkkinoille. 1990-luvun puolivälistä alkaen tämä kannustaminen on tarkoittanut tuloverotuksen keventämisen lisäksi työttömyysturvan heikentämistä sekä vastikkeellisuuden ja sanktioiden lisäämistä. Tavoitteena on ollut lisätä työvoiman tarjontaa eli ihmisten osallistumista työmarkkinoille.

Toisenlainenkin ongelmanmäärittely olisi ollut mahdollinen. Startup-kiihdyttämö Y Combinatorin Kaliforniassa käynnistämä perustulokokeilu painottaa tutkimussuunnitelmassaan työmarkkinakäyttäytymisen lisäksi psykologisia ja sosiaalitieteellisiä näkökulmia. Kanadassa ja Alankomaissa suunnitelluissa kokeiluissa hyvinvointi- ja terveysnäkökulmat ovat olleet keskeisessä osassa.

Perustulon tutkimista laajalla mittaristolla suositeltiin myös ajatushautomo Tänkin vuonna 2014 julkaisemassa raportissa, joka vaikutti yhdessä ajatushautomo Demos Helsingin lobbaaman kokeilukulttuurin ohella siihen, että perustulokokeilu päätyi Sipilän hallituksen ohjelmaan.

Perustulokokeilun näkökulmasta näin määritellyn ongelman tekee kiusalliseksi se, että budjettineutraaleilla perustulomalleilla, jotka eivät heikennä sosiaaliturvaa, on mikrosimulointien perusteella hankalaa lisätä työnteon taloudellisia kannustimia eli laskea työllistymisveroasteita. Tämä johtuu siitä, että asumistuen ja ansiosidonnaisten etuuksien korvaaminen ilman sosiaaliturvan heikentämistä vaatisi huomattavan korkeaa ansiotuloverotusta. Esimerkiksi 1 500 euron perustulon kohdalla budjettineutraaliuden edellyttämä tasaveroaste on 79 prosenttia.

Työllistymisveroasteita (participation tax rate) käytetään tutkimuskirjallisuudessa kuvaamaan työnteon taloudellisia kannustumia. Työllistymisveroaste lasketaan huomioimalla henkilön bruttopalkasta lähtevät verot, veroluonteiset maksut, leikkaantuvat etuudet ja mahdolliset tulosidonnaiset palvelumaksut, eli Suomessa käytännössä päivähoitomaksut. Tutkimuskirjallisuudessa työttömyysloukuksi tulkitaan yleensä tilanne, jossa henkilön työllistymisveroaste on 80 prosenttia, eli työllistyttäessä yhdestä ansaitusta eurosta katoaa 80 senttiä.

Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana työllistymisveroasteet ovat laskeneet selvästi, mutta keskustelu kannustinloukuista ei ole vähentynyt.

Tämä ei tietenkään tarkoita sitä, etteikö tällä hetkelläkin työmarkkinoille osallistuisi ihmisiä, jotka olisivat työttömyysloukussa, mikäli eläisivät työttömyysturvan varassa. Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana työllistymisveroasteet ovat laskeneet selvästi, mutta keskustelu kannustinloukuista ei ole vähentynyt. Käytännössä työllistymisveroasteita on mahdollista laskea tuntuvasti ainoastaan heikentämällä sosiaaliturvaa tai vaihtoehtoisesti toteuttamalla kalliita verokevennyksiä.

Vaikka perustulon avulla on hankala parantaa työnteon taloudellisia kannustimia, ei se tietenkään tarkoita sitä, etteikö perustulolle olisi löydettävissä muita perusteluita. Digitaalisen talouden oletettuihin työmarkkinavaikutuksiin kytkeytynyt kansainvälinen perustulokeskustelu on painottanut perustuloa keinona turvata ihmisten toimeentulo riippumatta siitä, osallistuuko henkilö työmarkkinoille.

Vaikka perustulon avulla on hankala parantaa työnteon taloudellisia kannustimia, ei se tietenkään tarkoita sitä, etteikö perustulolle olisi löydettävissä muita perusteluita.

Suomessa työnteon kannustavuuden lisäämisestä on muodostunut yksi keskeisimmistä ellei keskeisin argumentti perustulon puolesta. Tätä selittää epäilemättä se, että 1990-luvun puolivälistä alkaen harjoitettu työttömien aktivointipolitiikka on pakottanut myös perustulon kannattajat muotoilemaan argumenttinsa kannustavuusdiskurssiin sopiviksi.

Perustulon kytkeminen kannustinloukkukeskusteluun on kuitenkin idean uskottavuuden kannalta ongelmallista. Sen lisäksi, ettei argumentti saa tukea laskelmista, se lähtee oletuksesta, että perustulon tarkoituksenmukaisuuden määrittää viime kädessä se, lisääkö se ihmisten osallistumista työmarkkinoille.

Koko nykyisen sosiaali- ja työvoimapolitiikan ihmiskuvan kyseenalaistavalla perustulolla on valtava todistustaakka suhteessa vastikkeellisiin järjestelmiin, jos sitä tarkastellaan ainoastaan tästä näkökulmasta. Jotta työttömiin yhdistetystä moraalikato-oletuksesta olisi mahdollista luopua, vaatisi se perustulolta kohtuuttomia näyttöjä ihmisten työmarkkina-aktiivisuuden lisäämisestä.

Kuten vuoden 2017 alussa käyttöönotetut työttömien määräaikaishaastattelut ja voimaan tulleet tuntuvat työttömyysturvan leikkaukset sekä kiistelty aktiivimalli osoittavat, perustulokokeilussa ei itsessään ole kysymys sosiaali- ja työvoimapolitiikan paradigmamuutoksesta. Politiikkaa ohjaavat, keynesiläisen täystyöllisyyspolitiikan kriisiytymisen jälkeen vähitellen aina 1970-luvulta alkaen voimistuneet työvoiman tarjontaa korostavat ajattelumallit eivät ole menettämässä vaikutusvaltaansa.

Tämän ymmärtäminen on ollut hankalaa erityisesti kansainvälisessä mediassa, jossa Suomen perustulokokeilu on poikkeuksetta kehystetty irtiottona aktivointipolitiikalle.

Veromuutoksen puute vaikeuttaa tulosten tulkintaa

Kelan tutkimuksen johtama tutkimuskonsortio aloitti perustulokokeilua varten tehdyn taustatutkimuksen loppuvuodesta 2015. Valtioneuvoston kanslian kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti tutkimuskonsortion tuli esittää varsinainen koeasetelma joulukuussa 2016 julkaistussa loppuraportissa.

Pian maaliskuussa julkaistun esiselvityksen jälkeen kävi kuitenkin selväksi, että perustulokokeilua koskevan lain kirjoittaminen ja eduskuntakäsittely vielä saman vuoden aikana vaatisi lainsäädäntöprosessin aloittamisen heti.

Tiukan aikataulun mutta myös poliittisen koordinaation puutteen vuoksi perustulokokeilua varten ei toteutettu omaa veromallia. Kokeilun aloittaminen alkuperäisen suunnitelman mukaisesti 1. tammikuuta 2017 koettiin poliittisesti tärkeämmäksi kuin kokeilun aloittaminen tutkimusryhmän suosituksiin tukeutuen.

Nykyisen ansiotuloverotuksen soveltaminen perustulon yhteydessä madaltaa huomattavasti kokeiluun osallistuvien työllistymisveroasteita. Perustulokokeilumallin toteuttaminen koko väestön tasolla tarkoittaisi kuitenkin budjettialijäämän lisääntymistä 11 miljardilla eurolla. Tästä syystä kokeilumallia on helppoa syyttää epärealistiseksi.

Perustulokokeilussa taloudelliset kannustimet perustuvat epärealistisen kevyeen verotukseen. Siksi on todennäköistä, että kokeilun tulokset tulkitaan ensisijaisesti osoituksena taloudellisten kannustinten vaikutuksesta kohdejoukon työmarkkinakäyttäytymiseen; ei siis osoituksena perustulon vaikutuksesta työntekoon.

Nykymuodossaan perustulokokeilu tuottaa tietoa siitä, miten 25–58-vuotiaat työttömän peruspäivärahaa ja työmarkkinatukea saavat reagoivat parempien taloudellisten kannustinten ja vähenevän byrokratian yhteisvaikutukseen.

Tulosten tulkintaa hankaloittaa se, että taloudellisten kannustinten ja byrokratian vähenemisen vaikutuksia on vaikea erottaa toisistaan luotettavasti ilman toista kokeilumallia, joka ei paranna työnteon taloudellisia kannustimia. Emme voi siis varmasti sanoa, vaikuttaako koeryhmän mahdollisesti lisääntyvään aktiivisuuteen juuri paremmat taloudelliset kannustimet vai byrokratialoukkujen väheneminen.

Tämä ei ole ongelmallista pelkästään kokeilua seuraavan perustulokeskustelun kannalta vaan myös siksi, että tulkinta voi vaikuttaa merkittävästi siihen, millaisia sosiaaliturvauudistuksia jatkossa toteutetaan.

Nykyisen sosiaaliturvan byrokratialoukut – viiveet etuuksien maksatuksissa osa-aikaisesti työskenneltäessä, epätarkoituksenmukaiset raportointi- ja tapaamisvelvollisuudet sekä pahimmassa tapauksissa tipahtaminen koko etuusjärjestelmän ulkopuolelle – syntyvät nykyisen järjestelmän tarveharkinnasta ja vastikkeellisuudesta.

Koska aktivointipolitiikka lähtee oletuksesta, että työttömien kannustaminen vastikkeellisella sosiaaliturvalla on tärkeää, ei byrokratialoukkuja ole saatu purettua, vaikka niiden synnyttämät psykologiset esteet työllistymiselle yleisesti tunnustetaankin.

Mikäli perustulokokeilun mahdollisia myönteisiä työllisyysvaikutuksia tulkitaan siten, että taloudelliset kannustimet ovat johtaneet työllisyyden lisääntymiseen, poliittinen johtopäätös voi olla työttömyysturvan vastikkeellisuuden ja sanktioiden lisääminen. Mikäli myönteisten työllisyysvaikutusten katsotaan aiheutuneen byrokratialoukkujen vähenemisestä, johtopäätöksen tulisi olla päinvastainen: sosiaaliturvan tarveharkintaa on vähennettävä.

Alimitoitettu budjetti estää tutkimustehtävään vastaamisen

Aikataulua isommaksi haasteeksi perustulokokeilun kohdalla muodostui kuitenkin kokeilulle myönnetty 20 miljoonan euron budjetti. Mikäli kokeilun kohdejoukkoon olisi kuulunut tutkimusryhmän suositusten mukaisesti myös pienituloiset työlliset, ei budjetti olisi riittänyt otoskokoon, jolla olisi taattu tilastollisesti merkitseviä tuloksia. Budjettia olisi pitänyt siis kasvattaa huomattavasti, jotta hallituksen asettamaan tutkimustehtävään olisi ollut mahdollista vastata, vaikka kokeilun aloittamista olisi lykätty vuodelle 2018.

Ilman pienituloisten työllisten ottamista mukaan perustulokokeiluun on itse asiassa mahdotonta vastata koko perustulokeskustelun ja mahdollisesti myös koko tulevaisuuden sosiaaliturvan kehittämisen kannalta keskeisimpään kysymykseen: uhkaako ihmisiä moraalikato ilman sosiaaliturvaan liitettyjä velvoitteita ja sanktioita?

Uhkaako ihmisiä moraalikato ilman sosiaaliturvaan liitettyjä velvoitteita ja sanktioita?

Ideaalitilanteessa kokeilussa olisi ollut tutkimusryhmän suositusten mukaisesti myös eri tasoisia perustuloja ja veromalleja. Tämä olisi kuitenkin vaatinut otoskoon ja siten budjetin merkittävää kasvattamista.

Perustulokokeilulaki lähti lausuntokierrokselle elokuussa 2016 ja johti laajaan kritiikkiin, joka alleviivasi kokeilun kapeaa kohdejoukkoa ja perustulomallin kanssa integroidun verojärjestelmän puutetta. Kritiikki ei tullut tutkimusryhmälle yllätyksenä, sillä ryhmän jäsenet olivat jo puolen vuoden ajan esitelleet suosituksiaan laajalle yleisölle.

Kritiikin seurauksena lopullisessa hallituksen esityksessä perustulokokeilulaiksi linjattiin seuraavasti: ”Ehdotettu kokeilu liittyy laajempaan perustulon selvityshankkeeseen. Perustulokokeilun laajemman, toisen osan on tarkoitus käynnistyä vuoden 2018 alusta.”

Maininta oli tutkimusryhmän näkökulmasta helpotus, sillä epätietoisuus kokeilun jatkumisesta vaikeutti mahdollisuuksia tehdä linjauksia loppuraporttia varten. Koska hallituksen esitys lähti ajatuksesta, että kokeilua laajennetaan, joulukuussa 2016 julkaistu tutkimusryhmän loppuraportti keskittyi kokeilun ensimmäisen osan puutteiden esiintuomiseen ja kokeilun laajennusta koskeviin suosituksiin.

Kuten nyt tiedämme, poliittisia päätöksiä kokeilun laajentamisesta ei koskaan tehty. Koska kohdejoukon laajentamisen mahdollistava lainsäädäntöprosessi ja perustulon kanssa koordinoidun veromallin toteuttaminen olisivat vaatineet huomattavaa poliittista sitoutumista, oli jo pitkään ennen sosiaali- ja terveysministeriön ulostuloa ilmeistä, että tällä hallituskaudella perustulokokeilua ei enää laajenneta.

Kokeilun laajentaminen seuraavalla hallituskaudella on kuitenkin yksinkertaista tukeutuen jo tehtyyn tutkimustyöhön. Käytännössä tämä vaatii ainoastaan poliittista sitoutumista, eli riittävästi aikaa ja rahaa sekä hallinnonalojen välisen yhteistyön määrätietoista johtamista.

Politiikka on läsnä kokeiluiden jälkeenkin

Vaikka yhteiskunnallisia kokeiluja toteutettaisiin tukeutuen parhaisiin tieteellisiin käytäntöihin, on politiikka läsnä vielä kokeiluiden jälkeenkin. Poliitikot voivat yksinkertaisesti vain sivuuttaa saadut tulokset tai valikoida tuloksia siten, että ne istuvat omaan ideologiaan.

1960-luvun Yhdysvalloissa lähellä toteutumista olleen, perustuloa muistuttavan negatiivisen tuloveron laaja poliittinen tuki romahti, kun yksittäinen, myöhemmin virheelliseksi todettu tutkimustulos ”osoitti” negatiivisen tuloveron lisänneen avioeroja yli 50 prosentilla.

Aikansa konservatiivisessa ilmapiirissä tämä yksittäinen tulos riitti kumoamaan lukuisat muut luotettavammat arviointitutkimukset, jotka osoittivat negatiivisen tuloveron johtaneen kokeiluissa itse asiassa varsin myönteisiin tuloksiin, kuten nuorten kouluttautumisen lisääntymiseen.

Tutkimustieto jättää tilaa aina myös poliittisille arvovalinnoille.

Tutkimustieto jättää tilaa aina myös poliittisille arvovalinnoille. Perustulolla voidaan tavoitella samanaikaisesti työllisyyden parantamista ja mahdollisuutta työstä kieltäytymiseen tai hyvinvointivaltion alasajoa ja kommunismia.

Tutkimustulosten ja poliittisten arvovalintojen rinnalla poliittista päätöksentekoa ohjaavat aina myös median ja poliitikkojen yhteistyössä luomat narratiivit yrittäjäkansalaisen ihannetta toteuttavista perustulo-juhista ja sohvan pohjalla makaavista ideologisesti työttömistä osseista.

Yhteiskunnalliset kokeilut eivät hävitä politiikkaa politiikasta

Puutteistaan huolimatta perustulokokeilu sisältää useita tutkimuksellisia valintoja, jotka muodostavat hyvien käytäntöjen perustan tuleville yhteiskunnallisille kokeiluille. Perustulokokeilusta opittavia hyviä käytäntöjä ovat esimerkiksi kokeiluun osallistuvien satunnaistaminen tulosten yleistettävyyden varmistamiseksi, osallistumisen pakollisuus valikoitumisharhan välttämiseksi ja otoskoon määritteleminen voimalaskelmiin perustuen tilastollisesti merkitsevien tulosten takaamiseksi.

Hyvänä käytäntönä on pidettävä myös sitä, että tutkimusryhmän työtä ei juurikaan ohjattu poliittisesti, vaikka työtä valvoikin seurantaryhmä.

Perustulokokeilu oli niin poliittisesti kuin tutkimuksellisestikin poikkeuksellisen rohkea tapa lähteä edistämään kokeilukulttuuria Suomessa. Tästä syystä perustulokokeilun ensimmäistä osaa voi kaikesta siihen kohdistamastani kritiikistä huolimatta kuvata ”kyllin hyväksi”, kuten sosiaalipolitiikan professori Heikki Hiilamo kommentoi kokeilua elokuussa 2016.

Kokeilu on jo osoittanut, että hyviin tieteellisiin käytäntöihin perustuvat satunnaiskokeilut ovat perustuslaillisesti mahdollisia. Kokeilun tuloksia voidaan myös hyödyntää perustulon vaikutusten luotettavassa arvioinnissa, mikäli kokeilua myöhemmin laajennetaan.

Kokeilu on osoittanut, että hyviin tieteellisiin käytäntöihin perustuvat satunnaiskokeilut ovat perustuslaillisesti mahdollisia.

Käynnissä oleva perustulokokeilu on kuitenkin kyllin hyvä ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseessä todella on ensimmäinen osa. Perustulokokeilun saaman poikkeuksellisen laajan kansainvälinen huomion tulisi velvoittaa poliitikot viemään hanke päätökseen tutkimuksellisesti ja sitä kautta poliittisesti arvokkaalla tavalla.

On varsin ilmeistä, ettei perustulon poliittinen toteuttamiskelpoisuus lisäänny perustulokokeilun ensimmäisen osan jälkeen. Vaikka perustulo lisäisi huomattavastikin koeryhmän työllisyyttä, tulokset tulkittaneen ensisijaisesti näyttönä taloudellisten kannustinten merkityksestä.

Ottaen huomioon, että perustuloa kannattaa nykyisin erityisesti heikommassa työmarkkina-asemassa olevat, on mahdollista, että perustulosta kehittyy nykyistä uskottavampi vaihtoehto, mikäli digitaalinen talous johtaa työmarkkinoiden epävarmistumiseen ja teknologisen työttömyyden lisääntymiseen; myös ilman perustulokokeilun laajentamista. Tällöin poliittisesti määritelty ongelma on kuitenkin epäilemättä kannustinloukkujen purkamisen sijaan köyhyyden ehkäiseminen ja sosiaaliturvan joustavuuden lisääminen.

Valtioneuvoston kansliassa on tehty ansiokasta työtä kokeilukulttuurin periaatteiden levittämiseksi suomalaiseen yhteiskuntaan. Valtion tilaama päätöksentekoa tukeva tutkimus voi olla parhaimmillaan yhtä lailla objektiivista kuin muillakin tavoin motivoitunut yhteiskuntatutkimus.

Jotta yhteiskunnallisista kokeiluista voi kehittyä aidosti tutkimustiedon käyttöä politiikassa edistävä käytäntö, on kuitenkin välttämätöntä tiedostaa, että viime kädessä politiikka luo reunaehdot sille, millaista tietoa kokeiluilla on mahdollista tuottaa.

Ville-Veikko Pulkka on Helsingin yliopiston yhteiskuntapolitiikan väitöskirjatutkija, joka on aikaisemmin työskennellyt Kelan tutkimuksessa perustulokokeilun taustatutkimuksen toteuttaneessa tutkimusryhmässä.

Artikkelin alkuperäinen versio on julkaistu Voima-lehdessä 2/2018.

Julkaisu Perustulokokeilu ei johda perustulon toteuttamiseen ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kelan perustulokokeilu on herättänyt uteliaisuutta ja hämmennystä. New York Times hihkuu Suomen jakavan työttömille ilmaista rahaa.

Yle puolestaan tekee juttusarjaa onnekkaista perustulokokeiluun valitusta. Sarjan ensimmäisessä osassa yksi kokeiluun valituista toteaa huojentuneena vapautuneensa orjamarkkinoilta ja saaneensa kansalaisuutensa takaisin.

Perustulokokeiluun valittiin osallistujat arpomalla. Arpalipun sai, mikäli nosti Kelan työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa ja osui ikähaarukkaan 25–58. Satunnaisotannan joukko oli 175 000 kansalaista, ja osallistujia valittiin 2 000.

Valitut muodostavat ryhmän, joka saa automaattisesti 560 euroa kuukaudessa vuosina 2017–2018. Kelan kokeilua leikkisästi esittelevässä videossa osallistumisesta kirjeen kotiin saanut kansalainen muuttuu murheellisesta onnelliseksi vapautuessaan kannustinloukusta.

https://www.youtube.com/watch?v=8xPAlEkT0kk

Hallitusohjelman mukaan perustulokokeilu edistää terveyttä ja hyvinvointia. Sen tarkoitus on opastaa työtöntä ottamaan vastuuta itsestään ja omasta elämästään. Kokeilussa työttömiä aktivoidaan voimavaroja vapauttamalla.

Perustulokokeilu on myös sosiaaliturvan uudistamista varten tehty taustatutkimus, jossa uteliaisuus kohdistuu tutkimuskohteiden käytökseen. Syntyykö yrityksiä? Vapautuvatko voimavarat? Jäävätkö ihmiset kotisohvalle vai lisääntyykö aktiivisuus?

Vastauksia kysymyksiin saadaan vertaamalla kokeiluun valittuja verrokkiryhmään, jolla ei tällä kertaa ollut onnea arpajaisissa.

Mentorivaltio

Perustulokokeilussa valtio on mentori, joka tukee ja mahdollistaa. Kumppanuus muodostuu sen jälkeen, kun arpalippu on osunut kohdalle. Kelan asiakkaat eivät saa päättää osallistuvatko kokeiluun, vaan osallistuminen on pakollista. Sekä osallistujat että verrokkiryhmä valitaan Kelan rekistereistä.

Perustulokokeiluun liittyvä tutkimus on tuore esimerkki valtion kiinnostuksesta kansalaisten käyttäytymiseen ja työttömien toimintakyvyn arviointiin. Tulokset vaikuttavat sosiaaliturvan uudistuksiin kytkeytyvään poliittiseen päätöksentekoon.

Kelan asiakkaat eivät saa päättää osallistuvatko kokeiluun, vaan osallistuminen on pakollista.

Perustulon kohdalla tutkimukseen perustuvaan päätöksentekoon suhtaudutaan erityisen myönteisesti. Laajasta myötämielisyydestä kertoo se, että kiireestä huolimatta kokeilulle onnistuttiin luomaan oma kokeilulakinsa, ja perustuslakivaliokunta katsoi kokeilun niin tärkeäksi, että se hyväksyi sosiaaliturvan satunnaistamisen ja osallistumisen pakollisuuden. Yhdenvertaisuusperiaatteesta poikettiin sillä oletuksella, että kokeilu tuottaa arvokasta yhteiskunnallista tietoa poliittiseen päätöksentekoon.

Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen ekonomistit ovat jo tovin suositelleet päätöksentekoa tukevan tutkimuksen tehostamista julkisen vallan, tutkijoiden ja lainsäätäjien yhteistyöllä. Vuonna 2014 Juhana Vartiainen ja Kari Hämäläinen kirjoittivat Helsingin Sanomien Vieraskynässä olevan harmillista, että lainsäätäjät estävät luotettavan tiedon tuottamisen ja siihen perustuvan politiikan toteuttamisen.

Perustulo on paitsi työvoimapoliittinen kokeilu, myös laaja tutkimus, jossa neuvotellaan julkisen vallan, tieteellisen tutkimuksen ja lainsäädännön rajoista.

Käyttäytymisperusteinen ohjaus

Perustulokokeilu tuo käyttäytymistaloustieteellisen tutkimuksen suomalaiseen politiikkaan. Käyttäytymistaloustieteellinen tutkimussuuntaus haastaa uusklassisen taloustieteen oletuksen rationaalisesta toimijasta. Käyttäytymistaloustieteellisten mallien mukaan yksilöt toimivat tunteiden ja virhepäätelmien ohjaamina.

Käyttäytymistaloustieteellinen tutkimussuuntaus haastaa uusklassisen taloustieteen oletuksen rationaalisesta toimijasta.

Kiinnostus käyttäytymistaloustieteeseen kasvoi vuosien 2007–2009 finanssikriisin jälkeen. Edelläkävijänä toimi Britannia, jossa David Cameronin hallitus perusti julkisen sektorin toimintaa tehostavan soveltavan yksikön Behavioural Insights Team.

BIT-yksikön tavoitteena on tutkimus, jonka avulla kansalaisia voidaan hienovaraisesti tuupata kohti taloudellisia ja terveydelle edullisia ratkaisuja. Tuuppausoppi perustuu teokseen Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness.

Teoksessa hiljattain taloustieteen Nobelin palkinnolla palkittu Richard H. Thaler ja hänen kollegansa Cass R. Sunstein nimittävät tuuppausta libertaariksi paternalismiksi. Libertaari paternalismi ei rajoita yksilöiden vapautta, mutta se muodostaa kansalaisia oikeaan suuntaan tuuppaavan valinta-arkkitehtuurin.

Suomessa käyttäytymistaloustieteen mahdollisuuksista sosiaaliturvan uudistamiseen ovat kirjoittaneet muun muassa Libera sekä ajatushautomo Tänk. Myös Valtioneuvoston Design for Government -hanke ehdottaa viheliäisten ongelmien ratkaisemiseksi käyttäytymisperusteisia kokeilevia tutkimuksia.

Viime vuosina myös Euroopan komissio on suositellut ”kovaan” käyttäytymistaloustieteelliseen tietoon perustuvaa ”pehmeää” ihmislähtöistä politiikkaa. Poliitikoille käyttäytymistaloustiede tarjoaa mahdollisuuden tulkita, ennustaa ja ohjailla kansalaisen käyttäytymistä.

Hallituksella on myös muita käyttäytymisperusteiseen ohjaukseen perustuvia hankkeita kuin perustulo.

Hallituksella on myös muita käyttäytymisperusteiseen ohjaukseen perustuvia hankkeita kuin perustulo. Yksi näistä on Omahoito- ja digitaaliset arvopalvelut (ODA) -hanke, jossa kansalaisia kehotetaan digitaalisella valinta-arkkitehtuurilla terveellisiin elämäntapoihin yksilöllisistä riskeistä huomautellen.

Molemmissa hankkeissa rekisteriaineistojen käyttöön liittyvät eettiset ongelmat sivuutetaan lupauksilla hyvinvoinnista ja kustannustehokkuudesta.

Tuuppauspolitiikan eettisyys

Britanniassa käyttäytymistaloustieteellinen poliittinen päätöksenteko on saanut osakseen kritiikkiä. Tutkija William Davies huomauttaa, että käyttäytymisperusteinen ohjaus ja siihen liittyvät kokeilut tarjoavat poliitikoille uuden työkalun arvioida, hallita ja ohjailla työvoimaa.

Daviesin mukaan historiallisesti työntekijöiden psykofyysisiä ominaisuuksia ja käytöstä on arvioinut ja lokeroinut henkilöstöhallinto. Nyt samaa tekee valtio, jolla on käytössä laaja kansalaisia koskeva rekisteriaineisto.

Perustulokokeilun esiselvityksessä eettisiä kysymyksiä sivutaan vain lyhyesti. Selvityksessä mainitaan YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, jonka mukaan ketään ei saa alistaa ilman vapaata suostumusta tieteelliseen kokeiluun.

Artiklaa ei yhteiskuntatieteellisen kokeilun kannalta koeta tärkeäksi, sillä se on luotu hyvin erilaisissa olosuhteissa. Artiklan tarkoitus on estää natsien tekemät julmat ihmiskokeet. Silti en ole vakuuttunut artiklan sivuuttamisesta natsivertauksella.

Voiko valtion tilaamalla päätöksentekoa tukevalla hyvinvointi-nimikkeen alla tehtävällä tutkimuksella olla oma eettinen koodistonsa?

Tieteellisen tutkimuksen valtasuhteisiin liittyvät ongelmat on kirjoitettu auki eri tieteenaloilla lukuisia kertoja, ja tutkimussuunnitelmissa eettisiä kysymyksiä on välttämätöntä reflektoida. Niitä ei voi tavallisesti sivuuttaa oletuksilla tieteen vapaudesta tai yhteiskunnallisten ilmiöiden tutkimisen tärkeydestä.

Voiko valtion tilaamalla päätöksentekoa tukevalla hyvinvointi-nimikkeen alla tehtävällä tutkimuksella olla oma eettinen koodistonsa?

Kustannustehokasta tutkimusta?

Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen tutkijat perustelevat perustulokokeilun kaltaisia satunnaiskokeita kustannustehokkuudella. Suomessa on poikkeuksellisen laadukkaat rekisteritiedot, jotka ovat syntyneet, kun viranomaiset ovat keränneet tietoja asiakkaistaan. Rekisterit tarjoavat nopeita ja edullisia mahdollisuuksia tarkastella kansalaisten käyttäytymistä satunnaistetuilla ”objektiivisilla” kokeilla.

Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen mukaan kokeiden ainoa riski näyttää olevan se, että tutkittavat tietävät olevansa tutkimuksen kohteena:

”Satunnaistettuun kenttäkokeeseen liittyy kaikkien muiden kokeiluiden tavoin riski siitä, että pelkkä tietous kokeilusta muuttaa käyttäytymistä. […] Lääketieteessä ongelmaa lievennetään suorittamalla satunnaiskokeet sokkoutettuina, jolloin tutkimukseen osallistujat eivät tiedä, saavatko he tutkittavaa lääkettä vai lumelääkettä. Tätä voidaan toisinaan käyttää yhteiskuntatieteissäkin. Palveluiden lisäämisen tai toimintatapojen muuttamisen vaikutuksia voidaan hyvin tutkia kertomatta asiakkaille taustalla olevasta laajemmasta kehikosta. Infokirjeissäkään ei aina tarvitse kertoa, että henkilö tai yritys on osana laajempaa kokeilua.

Jos kokeilusta kertominen on välttämätöntä, tilannetta voidaan lieventää muunlaisin keinoin. Yksi mahdollisuus on jatkaa rekisteriseurantaa kokeilun jälkeen, jolloin kohdejoukkoon kuuluvat eivät enää tiedosta olevansa seurannassa mukana.”

Yllä kuvattu tutkimuseettinen näkemys on linjassa EU-komission käyttäytymistieteellisten suositusten kanssa. Suosituksessa todetaan, että parhaan tuloksen saamiseksi yksilöiden  käytöstä tulee tutkia ”luonnollisissa olosuhteissa” satunnaisotannalla siten, että ulkopuolinen tarkkailija vertailee ”kontrolliryhmää” ja ”hoidettavaa ryhmää” toisiinsa.

Mutta onko valtion tilaama yhteiskunnallinen, päätöksentekoa tukeva tutkimus millään mittarilla objektiivista? Poliittiseen päätöksentekoon liittyvien tutkimusasetelmien eettinen tarkastelu on paikallaan, sillä perustulokokeilu on alkusoittoa. Tulevaisuudessa kansalliseen tulorekisteriin kerätyt tiedot mahdollistavat laajemmat sosiaaliturvan uudistamisen liittyvät kokeilut yhdessä perustulokokeilusta saatavien tulosten kanssa.

Kansalaisten on syytä tietää, miten kokeellisissa tilaustutkimuksissa yhdistellään erilaisia rekistereitä, millä tavoin niiden kautta tarkastellaan kansalaisten käytöstä ja miten kansalaisten käytös vaikuttaa poliittiseen päätöksentekoon.

Mona Mannevuo työskentelee tutkijatohtorina Turun yliopistossa historian, kulttuurin ja taiteen tutkimuksen laitoksella.

Julkaisu Kun valtio tuuppii kansalaisia – tapaus perustulo ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.