Mikä on edustuksellisen ja puntaroivan (deliberatiivisen) demokratian ero?

Puntaroiva demokratia on ihanteellisen demokraattisen päätöksenteon malli. Tutkijat ovat esittäneet hieman erilaisia näkemyksiä siitä, mitä ihanteeseen tarkkaan ottaen sisältyy. Joistakin yleisistä piirteistä ollaan kuitenkin melko yksimielisiä.

Puntaroivassa demokratiassa poliittista päätöksentekoa edeltää määrättyjen ihanteiden mukainen keskustelu. Keskustelu on puntaroivaa, kun siihen voivat osallistua kaikki, joita päätös koskee; kun keskustelijat ovat keskenään tasa-arvoisia, kun esitetyt näkemykset perustellaan, kun muita keskustelijoita kunnioitetaan ja heidän näkemyksiään kuunnellaan ja kun keskustelijat ovat valmiita muuttamaan mielipiteitään, mikäli muiden esittämät argumentit vakuuttavat heidät.

Puntaroivan demokratian ihanne ei ota kantaa siihen, millaisessa instituutiossa demokratia toteutuu. Edustuksellinen demokratia voi olla yhtä lailla puntaroivaa kuin kansalaispaneelin päätöksenteko. Puntaroivan demokratian tutkijat ovat kuitenkin kehittäneet erilaisia suoran kansalaisosallistumisen malleja, joissa pyritään erilaisilla järjestelyillä pitämään huolta puntaroivan demokratian toteutumisesta. Ehkä tunnetuin malleista on kansalaispaneeli, jota kutsutaan mini-demokseksi.

Puntaroivassa demokratiassa poliittista päätöksentekoa edeltää määrättyjen ihanteiden mukainen keskustelu.

Mini-demoksen osallistujajoukko perustuu satunnaisotokseen kansalaisista. Satunnaisotos on arvottu joukko kansalaisia. Tällöin kaikilla kansalaisilla on yhtä suuri mahdollisuus tulla kutsutuksi osallistumaan. Osallistujille jaetaan käsiteltyä teemaa koskevaa tasapuolista tietoa ja he voivat kuulla asiantuntijoita. Osallistujat myös keskustelevat teemasta pienryhmissä, joissa keskustelua ohjaavat keskustelusäännöt ja paneelin järjestäjien ohjeistamat valvojat, eli moderaattorit. Moderaattori pitää huolta siitä, että keskustelu on toisia kunnioittavaa ja tasapuolista. Keskustelun säännöt puolestaan perustuvat puntaroivan keskustelun ihanteelle.

Puntaroivan demokratian toteutuminen on jatkumo. Demokraattista päätöksentekoa voidaan arvioida sen mukaan, miten hyvin se saavuttaa puntaroivan demokratian ihanteen. Voimme esimerkiksi tutkia, miten hyvin eduskunnassa käyty keskustelu ja päätöksenteko täyttää puntaroivan demokratian ihanteen.

Kaisa Herne on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa ja työpaketin johtaja Åbo Akademin Future of Democracy -huippuyksikössä.

Julkaisu Kysy politiikasta: Mikä on edustuksellisen ja puntaroivan demokratian ero? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Ilmastoliike Elokapina on saanut viime aikoina paljon näkyvyyttä, erityisesti suurempien protestiensa aikana. Näkyvyyden ja taitavan poliittisen tyylin ansiosta myös liikkeen tavoitteet ovat nousseet osaksi monia keskusteluja. Suomessa ja kansainvälisesti Elokapinan ensisijaiset tavoitteet liittyvät luonnollisesti ilmastonmuutoksen torjuntaan: kärkivaatimuksia ovat vahvat hiilineutraalisuussitoumukset ja ilmastohätätilan julistus.

Elokapinan kolmas päätavoite ei kuitenkaan liity suoraan ilmastoon vaan ilmastokriisin torjunnan menetelmiin. Liike nimittäin vaatii erityisen kansalaisfoorumin perustamista oikeudenmukaisen ekologisen siirtymän tueksi. Pohdin alla tätä vaatimusta eri näkökulmista. Olen kiinnostunut ennen kaikkea demokratian ja ympäristötuhon suhteesta ja kamppailusta demokraattisten prosessien annetuista reunaehdoista.

Elokapinan malli

Elokapinan ehdottama kansalaisfoorumi olisi valtion perustama väline ilmastonmuutoksen torjunnan edellyttämän yhteiskunnallisen muutoksen käsittelyyn. Sen tehtävänä olisi etsiä yhteisesti hyväksyttäviä ratkaisuja, joita muotoiltaisiin suosituksiksi hallitukselle. Suositukset eivät kuitenkaan olisi sitovia: kansalaisfoorumin ”tavoitteena ei ole korvata eduskuntaa, vaan tukea sen työtä”. Toki sen suosituksilla olisi luultavasti huomattavaa painoarvoa, ja niiden ohittaminen päätöksenteossa olisi kiusallista.

Käytännössä kansalaisfoorumi koostuisi edustavalla satunnaisotannalla valitusta joukosta. Edustavuus varmistettaisiin ainakin sukupuolen, iän, etnisen taustan, koulutuksen ja alueellisuuden suhteen. Foorumin työskentelyn tukena olisi keskustelun ohjaamisen ammattilaisia ja eri alojen asiantuntijoita. Se ei olisi pysyvä elin, vaan sen rooli olisi tarkkarajainen ja kertaluonteinen.

Kansalaisfoorumin tehtävänä olisi etsiä yhteisesti hyväksyttäviä ratkaisuja, joita muotoiltaisiin suosituksiksi hallitukselle.

Elokapinan vaatimuksella on myös esikuvia. Kansalaisfoorumeja on käytetty eri maissa, kun on syystä toisesta tarvittu parlamentaarisesta normaalijärjestyksestä poikkeavaa käsittelytyyliä ja tavallista laajempaa hyväksyntää jollekin politiikkatoimelle. Erityisesti Irlannissa kansalaisfoorumit ovat olleet kohtuullisen menestyksekäs tapa aborttioikeuden kaltaisten tärkeiden mutta jakolinjoja synnyttävien kysymysten käsittelyyn.

Toki ilmastokriisin torjunta on näistä esikuvista poikkeava teema sikäli, että siihen liittyy myös runsaasti taloudellisia intressejä ja agendalla on paljon laaja-alaisempi yhteiskunnallinen muutos. Kuitenkaan ei ole erityistä syytä, miksi samanlainen prosessi ei voisi toimia tässäkin kontekstissa.

Demokratiaa syventävien prosessien vaatimus on Elokapinan ajatusmaailmassa yhteensopiva kriisiajattelun kanssa.

Mielenkiintoista kyllä, demokratiaa syventävien prosessien vaatimus on Elokapinan ajatusmaailmassa yhteensopiva kriisiajattelun kanssa. Elokapina on korostanut, että ilmaston tilaan pitäisi suhtautua nimenomaan kriisinä. Kriisi viittaa välittömän toiminnan ja hätätila-ajattelun tarpeeseen, ja tyypillisesti käsitetty poikkeustila on yhdistynyt haluun sivuuttaa perinteiset – hitaammat – demokraattiset prosessit  sen sijaan, että vaadittaisiin tavallistakin demokraattisempaa mekanismia kriisitilan käsittelyyn. Aiemmat kansalaisfoorumit eivät ole syntyneet hätätila-ajattelun kontekstissa.

Deliberatiivinen demokratia nyt

Demokratiaa syventävät suoran ja puntaroivan eli keskustelevan demokratian aloitteet ovat selvästi yleistyneet viime aikoina. Esimerkeistä käyvät kansalais- ja kuntalaisaloitteet ja osallistava budjetointi. Keskustelua puntaroivasta demokratiasta on käyty myös esimerkiksi koronakriisin yhteydessä. Demokratian kehittäminen tähän suuntaan ei olekaan itsessään erityisen radikaalia, kun aloitteita puuhataan valtioneuvostoa myöten.

Kuitenkin aloitteiden tosiasiallinen vaikutus on usein ollut pettymys. Demokratiaa syventävien aloitteiden muotoa olennaisempaa usein onkin, kuinka paljon valtaa niille annetaan.

Jos puntaroivan demokratian katsotaan olevan ”väistöliike”, siihen ei selvästikään luoteta kovin paljon.

Elokapinan kansalaisfoorumiajatusta on kritisoitu ”väistöliikkeeksi”, jolla kierretään keskustelua ilmastonmuutosta tuottavista valtasuhteista. Jos puntaroivan demokratian katsotaan olevan ”väistöliike”, siihen ei selvästikään luoteta kovin paljon.

Ympäristöministeriö asetti äskettäin kansalaisraadin pohtimaan ilmastokysymyksiä. Voisi näin ollen vaikuttaa siltä, että Elokapinan vaatimukset ovat jo toteutuneet. Elokapina on kuitenkin huomauttanut, että ministeriön asettama kansalaisraati poikkeaa huomattavasti heidän ehdottamastaan. Paitsi että raati oli lyhytaikainen, kokoontuen vain kolme kertaa, sen toimivalta oli epäselvä eikä siltä odotettu politiikkasuosituksia. Kyse oli siis tavallaan vain hallinnon organisoimasta keskustelukerhosta.

Elokapina on huomauttanut, että ministeriön asettama kansalaisraati poikkeaa huomattavasti heidän ehdottamastaan.

Jos Elokapinan esittämä kansalaisfoorumi toteutuisi, sen mandaatin tulisi olla hyvin laaja. Jos ilmastopolitiikkaa haluaa käsitellä laaja-alaisesti, kovinkaan montaa politiikka-aluetta ei voisi rajata etukäteen foorumin työn ulkopuolelle. Ympäristöministeriön toteutuneen raadin mandaatti oli taas tiukasti kiinni annetussa lokerossa.

Raadin lopputulemat koostuivat varsin yleisluontoisista ja yleisesti hyväksytyistä ajatuksista: mainittuna on esimerkiksi kevyen liikenteen tukeminen ja liikenteen sähköistämisen edistäminen.

Demokratia ja ympäristötuho

Radikaalien ympäristöliikkeiden yhteydessä demokratian syventämisen kannatus ei ole itsestään selvää. Ympäristöliikkeellä on aina ollut antidemokraattinen siipensä, jonka mukaan ympäristötuho ja ylikulutus seuraavat ihmisten ahneesta perusluonteesta. Niinpä poliitikkojen tulisi rajoittaa kansan poliittista valtaa. Kalastaja ja syväekologi Pentti Linkolan ”taivaanrantaan ulottuvia parkkikenttien peltikuoriaislauttojen” tarkastelu sai hänet parahtamaan ”Ei demokratiaa, taivaan tähden, ei demokratiaa!”.

Talouteen keskittyvä ajattelutapa lähtee siitä, että ihmiset maksimoivat halujensa toteutuksen eli käytännössä useimmiten kulutuksensa, ellei sitä erikseen estetä. Markkinatalouden koneisto tuottaa sitä, mille kysyntää on, kun hintasignaalit välittyvät tuotantopäätöksiksi. Demokratiapessimisti katsoo kansanvallan olevan vain lisäväline kuluttajien hillittömyyden edistämiseen.

Tähän ajatustapaan voidaan nojata varsin vastakkaisin tavoin: se voi kääntyä yhtä lailla populistiseksi luonnonsuojelun kritiikiksi, jonka mukaan kunnianhimoinen ympäristöpolitiikka on ”kansan” tahdon vastaista, kuin myös kunnianhimoisen ympäristöpolitiikan perusteluksi, jonka perusteella ainoa tapa suojella ilmastoa on rajoittaa ihmisten demokraattista tahdonilmaisua. Linkolalla on tässä mielessä varsin paljon yhteistä markkinahenkisen yritysvastuupuheen kanssa: molemmat uskovat järjestelmän tuottavan varsin tarkasti sitä, mitä ihmiset haluavat.

Demokratiapessimisti katsoo kansanvallan olevan vain lisäväline kuluttajien hillittömyyden edistämiseen.

Toisaalta jotkut ympäristöaktivistit ovat katsoneet vallitsevan talousjärjestelmän estävän demokraattista itseilmaisua. Ajattelutavassa lähdetään optimistisesti siitä, että demokratia johtaa parantuvaan ympäristön tilaan, kunhan nykyisistä vääristymistä päästään eroon. Ongelmana voi toki olla käsitetyn ”todellisen demokratian” ja omien mielipiteiden samaistaminen. Myös Elokapinan mallia on syytetty ajatustavasta, jossa kansalaisfoorumin oletetaan paljastavan liikkeen tavoitteiden mukaisen kansan todellisen ja yhtenäisen tahdon. Tämä tosin vaikuttaa väärinkäsitykseltä, sillä Elokapinan kansalaisfoorumin malli korostaa moniäänisyyttä.

On kuitenkin tärkeä ja avoin kysymys, miten hyvin nykyinen demokratian malli välittää ihmisten haluja osaksi yhteiskunnan suuntaa. On syytä pohtia, onko nykyinen ympäristötuho suoraa heijastusta ihmisten haluista.

Reunaehdot ja asiantuntijuus

Edustuksellinen demokratia periaatteessa tuottaa sitä, mitä kansalaiset haluavat. Kuitenkin kaikkiin päätöksentekomalleihin kuuluu lopputuloksiin vaikuttavia reunaehtoja. Demokratia ei merkitse organisoimatonta puhetta ja päätöksentekoa, ja organisoinnin tapa heijastuu myös päätöksiin. Siksi suora ja puntaroiva demokratia ei tarkoita kansan tahdon tarkempaa heijastumista, vaan myös erilaisia päätöksenteon reunaehtoja.

Nämä reunaehdot voivat liittyä päätöksenteon prosesseihin, esimerkiksi eri tahojen kuulemisten määrään ja laatuun, konsensushakuisuuden asteeseen ja mahdollisia päätöksiä rajoittaviin käytäntöihin. Vieläkin olennaisempia kuitenkin ovat tietoon liittyvät reunaehdot.

Suora ja puntaroiva demokratia ei tarkoita kansan tahdon tarkempaa heijastumista, vaan myös erilaisia päätöksenteon reunaehtoja.

Päätöksenteon taustalla on aina käsityksiä yhteiskunnallisista mekanismeista ja mahdollisista päätöksistä. On oletettava joitakin syy-seuraussuhteita, polkuriippuvuuksia ja yhteiskunnallisia faktoja, jotka eivät jousta, vaikka päätöksentekijä haluaisi. Demokraattisemmissa järjestelmissä näiden oletusten tuottama kehikko on joustavampi, mutta jonkinlaisia oletuksia on aina.

Esimerkiksi valtion budjetointi katsotaan yleisesti demokraattiseksi ja edustuksellisen demokratian kautta kansan tahtoa heijastavaksi. Kuitenkin sen lähtökohtana ovat pitkään olleet budjettikehysten määräävyys. Prosessi mahdollistaa poliittista erimielisyyttä monesta asiasta, mutta ei niinkään itse kehysten mielekkyydestä. Lisäksi päätöksentekoon sisältyy oletuksia valtiontalouden liikkumatilasta, polkuriippuvuuksista, syy-seuraussuhteista ja dynaamisista vaikutuksista.

Työn pohjaksi hyväksyttävät joustamattomat faktat liittyisivät päästöjen vähentämisen kiireellisyyteen.

Elokapinan ehdottaman kansalaisfoorumin olemassaolon syy on ilmastonmuutoksen torjunta, mikä varmasti näkyisi myös toiminnan lähtökohdissa. Päätöksentekoprosessi keskittyisi siirtymäkeinojen tehokkuuteen ja oikeudenmukaisuuteen. Työn pohjaksi hyväksyttävät joustamattomat faktat liittyisivät päästöjen vähentämisen kiireellisyyteen.

Erityisesti ilmastoskeptisten ajatusten edistäminen näissä puitteissa olisi varmasti hankalaa, ja tätä voi pitää epädemokraattisena. Tässä ei kuitenkaan ole mitään epädemokraattisempaa kuin tällä hetkellä demokraattisina pidetyissä päätöksenteon muodoissa. Kritiikki, jonka mukaan nykyinen päätöksenteon malli on demokratiaa ja Elokapina edustaa irtiottoa siitä, ei siksi osu maaliin.

Luultavasti talous ja ympäristö esiintyvät lähitulevaisuudessa yhä useammin vastinpareina reunaehdoista puhuttaessa: kumpi on se lähtökohta, joka ei voi joustaa?

Kansalaisfoorumialoitetta on kiinnostavaa tulkita nimenomaan kamppailuna päätöksenteon reunaehdoista. Jo mallin esittäminen osallistuu kamppailuun siitä, mitkä asiat tulisi nähdä demokraattisen politiikan reunaehtoina ja mitkä demokraattisen politiikan kohteina. Tämä on eri kysymys kuin se, miten hyvin puntaroiva demokratia ilmentää ”kansan tahtoa” verrattuna edustukselliseen.

Voi olla, että lähiaikoina poliittinen kamppailu kohdistuu entistä enemmän juuri reunaehtoihin. Ilmastoaktivistit ovat kokeneet mielekkään tulevaisuuskeskustelun kärsivän taloudellisten ja teknologisten näkökulmien hegemoniasta, ja kansalaisfoorumialoitteessa korostetaan asiantuntijatiedon tasapainoista kuuntelua. Samaan aikaan budjettikehysten kaltaisia varsin pitkäaikaisia poliittisen päätöksenteon reunaehtojen perusteluja haastetaan enemmän.

Luultavasti talous ja ympäristö esiintyvät lähitulevaisuudessa yhä useammin vastinpareina reunaehdoista puhuttaessa: kumpi on se lähtökohta, joka ei voi joustaa?

Yhteenvetoa: demokratian arvo ja ehdot

On avoin kysymys, missä määrin demokraattista järjestelmää voi syyttää ilmastokriisistä. Toki ihmisillä olisi mahdollisuus saada äänestämällä ilmastokriisi päättäväisemmin politiikan agendalle. Toisaalta politiikassa on aina lopputuloksiin vaikuttavia reunaehtoja.

Elokapinan ehdottama kansalaisfoorumi on monessa mielessä kiinnostava avaus. Ensinnäkin siksi, että se korostaa demokraattisen oikeutuksen merkitystä kriisiajattelusta huolimatta – tai ehkä jopa sen takia. Kun ilmastotoimia on tiukennettava entisestään, kysymys oikeutuksesta ja oikeudenmukaisuudesta on jatkuvasti tärkeämpi. Elokapina saattaa tehdä laajemmankin palveluksen yhteiskunnalliselle keskustelulle korostamalla, että ympäristökriisi luo tarpeen yhteiskunnalliselle reflektiolle vallan keskittämisen sijaan.

Mielenkiintoista kyllä, Elokapina ilmaisee tyytymättömyyttä nykyiseen päätöksentekoon varsin samankaltaisin sanankääntein kuin demokratian vastustajat. Ilmastonmuutoksen katsotaan olevan liian monimutkainen asia poliitikkojen yksin ratkaistavaksi Elokapinan taustalla olevan kansainvälisen Extinction Rebellion -liikkeen mukaan “vaaleihin perustuva demokratia on osoittautunut kyvyttömäksi tekemään ilmasto- ja ympäristökriisiin vastaamisen edellyttämiä kauaskantoisia päätöksiä”. Tästä turhautumisesta kuitenkin seuraa johtopäätös demokratian syventämisen tarpeesta sen sijaan, että se haluttaisiin sivuuttaa.

Elokapina saattaa tehdä laajemmankin palveluksen yhteiskunnalliselle keskustelulle korostamalla, että ympäristökriisi luo tarpeen yhteiskunnalliselle reflektiolle vallan keskittämisen sijaan.

Toiseksi Elokapinan avaus on kiinnostava siksi, että se nostaa esiin poliittisen prosessin reunaehtojen, oletusten ja asiantuntijuuden vallan roolia. Kamppailu reunaehdoista muodostunee politiikassa entistä tärkeämmäksi: miksi ekologisiin reunaehtoihin ei suhtauduta samalla vakavuudella kuin taloudellisiin?

Kansalaisfoorumialoitetta on syytä tulkita osana tätä keskustelua. Elokapinan vaatimusta ei tulisikaan ymmärtää ainoastaan edustuksellisen ja puntaroivan demokratian eron kautta, vaan myös avauksena siitä, minkälaista tietoa ja minkälaisia oletuksia demokraattisen päätöksentekoprosessin taustalla tulisi vallitsevassa maailmantilanteessa olla.

Teppo Eskelinen on yhteiskuntatieteiden yliopistonlehtori Itä-Suomen yliopistossa.

Julkaisu Ilmastonmuutos, kansalaisfoorumit ja demokratian reunaehdot ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Puntaroivat kansalaiskeskustelut ovat demokraattisia innovaatioita, joissa satunnaisotannalla valittu joukko kansalaisia kokoontuu yhteen saamaan tietoa, keskustelemaan sekä tuottamaan päättäjille suosituksia jostain asiakysymyksestä tai useista kysymyksistä.

Puntaroivan kansalaiskeskustelun menetelmät rakentuvat puntaroivan demokratian ihanteelle, jonka mukaan demokraattisen päätöksenteon tulisi perustua tietopohjaiseen ja tasapuoliseen, toisia kunnioittavaan keskusteluun, joissa omat näkemykset perustellaan. Yleisimpiä puntaroivan kansalaiskeskustelun muotoja ovat kansalaisraadit, kansalaispaneelit, puntaroivat mielipidemittaukset sekä kansalaiskokoukset.

Mitä on edustaminen?

Edustaminen tarkoittaa päätöksentekoa muiden puolesta. Kansanedustajat valitaan tekemään päätöksiä kansalaisten puolesta. Heidän edustajuutensa voidaan nähdä usealla eri tavalla.

Yhtäältä kansanedustajat edustavat heitä äänestäneitä kansalaisia, toisaalta edustajuus voidaan kytkeä parlamentaarikon ominaisuuksiin tai ajatusmaailmaan. Esimerkiksi vertaamalla kansanedustajien koulutustasoa, ikärakennetta tai sukupuolijakaumaa koko väestöön voidaan arvioida kuinka hyvin kansanedustajat edustavat erilaisia väestönryhmiä.

Toiveena voi olla myös, että kansanedustajien arvot, asenteet ja ideologiat vastaavat kansalaisten näkemyksiä.

Edustajuus kansalaiskeskusteluissa

Edustajuus sisältyy vääjäämättä myös puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin, koska kaikki kansalaiset eivät voi yhdellä kertaa osallistua. Osallistujat pyritään valitsemaan niin, että he edustaisivat mahdollisimman hyvin koko väestön demografista jakaumaa.

Tavallisesti osallistujat valitaan arpomalla, jolloin jokaisella kansalaisella tai kunnan asukkaalla on yhtä suuri mahdollisuus tulla valituksi. Satunnaisotannalla pyritään siihen, että erilaiset intressit, näkemykset ja kannat olisivat mahdollisimman hyvin edustettuina keskusteluissa. Näin ollen myös puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin osallistuvia kansalaisia voidaan pitää eri ryhmien ja näkökulmien edustajina.

Politiikan tutkimuksen professori Mark Warren  kutsuu edustajuutta puntaroivissa kansalaiskeskusteluissa ”kansalaisedustamiseksi”. Tämä eroaa perinteisestä ”kansanedustamisesta” siinä, että mahdollisuus päästä edustajan asemaan on kaikille kansalaisille avoimena eikä se riipu vaalikampanjaan käytettävissä olevista resursseista. Kansalaiskeskusteluihin osallistuvien kansalaisten ei myöskään tarvitse huolehtia poliittisen mandaatin uusimisisesta eikä uudelleenvalinnasta, kuten vaaleilla valittavien poliitikkojen täytyy.

Kansalaisedustaminen eroaa perinteisestä kansanedustamisesta siinä, että mahdollisuus päästä edustajan asemaan on kaikille kansalaisille avoimena eikä se riipu vaalikampanjaan käytettävissä olevista resursseista.

Yksi suoran kansalaisosallistumisen merkittävistä ongelmista liittyy edustamiseen, sillä suoran kansalaisosallistumisen menettelyt eivät usein saavuta täysin edustavaa osallistujajoukkoa. Erityisesti osallistujien koulutustaso vaikuttaisi olevan hieman kansalaisten keskimääräistä koulutustasoa korkeampi. Näin ollen kansalaispaneeli ei välttämättä edusta koko väestöä yhdenvertaisesti.

Hyvin vinoutunut osallistujajoukko voi vähentää kansalaiskeskustelun legitimiteettiä eli vallan oikeutusta. Mikäli kansalaiset kokevat, että heidän arvonsa, ominaisuutensa tai intressinsä eivät ole keskustelussa edustettuna, he voivat kyseenalaistaa keskustelun tulokset.

Poliitikot osallistujina kansalaiskeskusteluissa

Viime vuosina on herännyt kysymys sitä, kuinka puntaroivat kansalaiskeskustelut voitaisiin paremmin kytkeä perinteisen vaalidemokratian instituutioihin. Tavoitteena on, että vaalidemokratian instituutiot, paikallisella ja valtakunnallisella tasolla, saataisiin sitoutumaan paremmin kansalaiskeskusteluiden tuottamien suositusten toteuttamiseen tai vähintään niiden huomioimiseen.

Yhtenä keinona puntaroivien kansalaismenetelmien vaikuttavuuden lisäämiseksi on esitetty vaaleilla valittujen poliitikkojen kutsumista mukaan kansalaiskeskusteluihin tavallisten kansalaisten rinnalle. Tämän on arvioitu vahvistavan kansalaiskeskusteluiden poliittista painoarvoa, ja lisäävän keskusteluihin osallistuneiden poliitikkojen halua edistää tuotettuja suosituksia päätöksentekoprosesseissa.

Toisaalta poliitikkojen osallistuminen puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin herättää kysymyksen siitä, ovatko kansalaiskeskusteluihin osallistuvat poliitikot valmiita luopumaan perinteisestä kansanedustajan roolistaan ja omaksumaan kansalaisedustajan roolin? Merkittävää on, kuinka sitovaksi ja painavaksi ”edustamisvaatimus” erilaisissa tilanteissa muodostuu.

Kuinka puntaroivat kansalaiskeskustelut voitaisiin paremmin kytkeä perinteisen vaalidemokratian instituutioihin?

Parlamentaarisissa keskusteluissa poliitikot toimivat usein julkisuuden valokeilan alla ja joutuvat näin harkitsemaan esittämiään kannanottoja tarkasti ja laskelmoidusti. Jokainen puhe on poliittinen teko, jolla poliitikko asemoi itsensä suhteessa keskustelun aiheena olevaan kysymykseen. Tällöin poliitikko joutuu tasapainottelemaan äänestäjiensä, puolueensa sekä erilaisten poliittisten sitoumusten välillä.

Puntaroivat kansalaiskeskustelut sen sijaan käydään tavallisesti keskustelujen tulosten julkistusta lukuun ottamatta julkisuudesta piilossa, mikä tarjoaa mahdollisuuden myös muuttaa näkemystään ilman syytöksiä takin kääntämisestä. Parhaimmillaan puntaroivat kansalaiskeskustelut toimivat yhteisen ymmärryksen ja näkemysten muodostamiseksi, jolloin osallistujilla ei ole tarvetta osoittaa väittelytaitojaan, kääntää muita omien näkemysten kannalle tai osoittaa ”järkkymättömyytä” pitämällä kiinni omista näkemyksistään. Tämä koskee myös kansalaiskeskusteluihin osallistuvia poliitikkoja, jotka voivat osallistua ilman tarvetta täyttää eri tahojen vaatimuksia ja odotuksia.

Valtuutetut Turku keskustelee -kansalaispaneelissa

Aikaisemmin poliitikot ovat osallistuneet puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin muun muassa Irlannissa. Keväällä 2020 järjestetyssä Turku keskustelee -kansalaispaneelissa suomalaiset poliitikot saivat mahdollisuuden osallistua ensimmäistä kertaa puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin yhdessä tavallisten kansalaisten kanssa.

Poliitikkojen osallistuminen kansalaiskeskusteluihin herättää kysymyksen siitä, kuinka vaaleilla hankittu edustajuus mahdollisesti vaikuttaa keskusteluiden kulkuun ja tuloksiin. Käyttävätkö poliitikot keskusteluja omien näkemystensä edistämiseen, vai ovatko he valmiita joustamaan näkemyksistään, kuten puntaroivan demokratian periaatteet edellyttävät?

Turku keskustelee -kansalaispaneeli osoitti, että poliitikkojen osallistuminen kansalaiskeskusteluihin ei vaikuttanut negatiivisesti keskusteluiden kulkuun. Muiden osallistujien mukaan poliitikot eivät hallinneet keskusteluja liikaa eivätkä tehneet liian puoluepoliittisesti värittyneitä ehdotuksia. Monet poliitikoista kertoivat itse jälkikäteen tehdyissä tutkimushaastatteluissa, että he pyrkivät tietoisesti ottamaan neutraalin roolin ja varoivat ”jyräämästä” muita keskusteluiden aikana.

Käyttävätkö poliitikot keskusteluja omien näkemystensä edistämiseen, vai ovatko he valmiita joustamaan näkemyksistään, kuten puntaroivan demokratian periaatteet edellyttävät?

Kansalaispaneeliin osallistuneista poliitikoista monet pitivät paneelin parhaana antina sitä, että se välitti poliitikoille tietoa tavallisten turkulaisten näkemyksistä. Paneelin kautta poliitikot saivat vaalitorikeskusteluja monipuolisemman käsityksen siitä, mitä mieltä tavalliset kansalaiset olivat paneelissa käsitellyistä kysymyksistä.

Se myös osoitti poliitikoille, että kansalaiset kykenevät muodostamaan valistuneita mielipiteitä sekä keskustelemaan eri näkemyksistä rakentavassa hengessä ja tietopohjaisesti.

Lisäksi kansalaispaneeli tarjosi poliitikoille mahdollisuuden rakentaa suhdetta äänestäjäkuntaan vuorovaikutteisesti potentiaalisten äänestäjien kanssa. Paneelia voi pitää eräänlaisena ilmapuntarina, jonka avulla valtuutetut pystyivät mittaamaan kaupunkilaisten suhtautumista eri kysymyksiin ja samalla uudelleenarvioimaan omaa kantaansa näihin kysymyksiin. Haastatteluissa kävi ilmi, että monet poliitikoista aikoivat nostaa esiin paneelin keskusteluja omassa valtuustoryhmässään sekä valtuustossa.

Paneelin aikana poliitikot pystyivät myös jakamaan osallistujille lisätietoa keskusteltavista kysymyksistä sekä kertomaan kansalaisosallistujille, kuinka paneelissa käsiteltäviä kysymyksiä oli jo käsitelty kaupunginvaltuustossa. Näin poliitikkojen osallistuminen lisäksi keskustelujen tietopohjaisuutta sekä vahvisti paneelin kytköstä poliittisiin prosesseihin.

Paneelia voi pitää eräänlaisena ilmapuntarina, jonka avulla valtuutetut pystyivät mittaamaan kaupunkilaisten suhtautumista eri kysymyksiin ja samalla uudelleenarvioimaan omaa kantaansa näihin kysymyksiin.

Turku keskustelee -kansalaispaneeli nivoutuu käynnissä olevaan keskusteluun edustajuuden murroksesta. Poliitikkoja sekä tavallisia kansalaisia yhdistävät toimintatavat tarjoavat alustan mukautuvalle edustajuudelle, jossa edustajat rakentavat itsenäisesti suhdettaan äänestäjäkuntaan.

Tässä prosessissa kansalaispaneelin tapaiset menetelmät voivat edistää edustajuutta, jossa poliitikot eivät pyri edistämään pelkästään jonkin puolueen tai tietyn äänestäjäkunnan intressejä, vaan selvittämään laajemman väestön muuttuvia toiveita ja tarpeita. Kansalaispaneelissa kansanedustajat voivatkin muistuttaa lähemmin kansalaisedustajia, joilla on poliitikkoja vapaammat kädet mielipiteen muodostukseen.

Kirjoitus pohjautuu Politiikka -lehdessä (63/1) julkaistuun tutkimusartikkeliin ”Kaksisuuntainen katu – Poliitikot osallistujina puntaroivassa kansalaiskeskustelussa”.

Mikko Värttö on valtio-opin väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa ja projektitutkija Osallistuminen pitkäjänteisessä päätöksenteossa (PALO) -hankkeessa.

Kaisa Herne on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa ja tutkija Åbo Akademin Future of Democracy -hankkeessa.

Julkaisu Edustajuus puntaroivissa kansalaiskeskusteluissa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

OECD:n kesällä 2020 julkaisemassa raportissa ennakoidaan deliberatiivisen aallon vahvistumista. Tällä järjestö viittaa sellaisten kansalaisosallistumisen mallien lisääntymiseen, joiden keskeisinä piirteinä ovat deliberatiivinen eli puntaroiva keskustelu, osallistujajoukon edustavuus ja päätöksentekoon vaikuttaminen. Puntaroivan keskustelun nähdään korostavan vastavuoroisuutta ja erilaisten mielipiteiden kunnioitusta sekä lisäävän keskustelun pohjana olevaa tietoa korjaten virhekäsityksiä.

Deliberatiivisesta aallosta on merkkejä myös koronakriisissä. Yksi eniten huomiota herättäneistä puntaroivan keskustelun malleista on Ranskassa vuoden 2021 alussa aloittanut 35:n satunnaisesti valitun ranskalaisen kansalaisraati. Sen tarkoituksena on tukea ja neuvoa Ranskan hallitusta rokotuskampanjassa sekä ehdottaa toimenpiteitä rokotteen hyväksyttävyyden edistämiseksi.

Puntaroivan keskustelun nähdään korostavan vastavuoroisuutta ja erilaisten mielipiteiden kunnioitusta sekä lisäävän keskustelun pohjana olevaa tietoa korjaten virhekäsityksiä.

Kansalaisraati on saanut osakseen kritiikkiä. Sitä on kutsuttu muun muassa hallituksen PR-kampanjaksi. Kritiikkiä on kohdistettu myös kansalaisraadin pieneen kokoon. Osaltaan kriittiseen suhtautumiseen vaikuttanee myös aiempi, vaikutuksiltaan kyseenalaistettu, 150 kansalaisesta koostunut ilmastonmuutoksen torjuntaa käsitellyt puntaroinnin foorumi.

Suomessa kansalaiset ovat osallistuneet koronakriisin aikana varsinkin palveluiden yhteistuotantoon julkisen sektorin jättämiä aukkoja paikaten sekä dialogisiin kansalaiskeskusteluihin. Olisiko myös puntaroivasta kansalaisosallistumisesta apua suomalaisessa kriisitilanteiden hallinnassa?

Mitä aiempi tutkimus kertoo?

Analysoimme pikaisella kirjallisuuskatsauksella (rapid review) 11 kansalaisdeliberaatiota ja pandemianhallintaa käsittelevää tieteellistä artikkelia. Artikkeleissa kuvatut deliberatiiviset foorumit toteutettiin vuosina 2008–2019 Yhdysvalloissa, Australiassa ja Etelä-Koreassa.

Foorumeissa hyödynnettiin puntarointia muun muassa varautumisen, viestinnän, toimien priorisoinnin ja rajoitusten hyväksyttävyyden puntaroinnissa. Varautumisen osalta keskeisenä kysymyksenä oli, mitä varautumisjärjestelmän osa-alueita tulisi kehittää valmiuden ja vasteen varmistamiseksi. Viestinnän yhteydessä pohdittiin, mitä, miten ja milloin kansalaisille tulisi kertoa pandemiasta ja kenen toimesta.

Tehtävien priorisointia selvitettiin kysymällä, mitä tulisi tehdä tilanteissa, joissa hengityskoneita tarvitsevia potilaita on enemmän kuin hengityskoneita sekä kenelle tulisi antaa vähäiset viruslääkkeet ja rokotteet. Rajoitusten hyväksyttävyyden kohdalla punnittiin karanteenia ja sosiaalista etäisyyttä edellyttäviä olosuhteita.

Vaikka foorumeilla ei saavutettukaan kaikkia puntarointiin kohdistuvia odotuksia raatien edustuksellisuudesta ja vaikuttavuudesta, niitä voidaan pitää kuitenkin suhteellisen onnistuneina. Puntaroivia keskusteluja tuettiin tarjoamalla osallistujille monipuolista tietoa sekä kirjallisesti että asiantuntijoita kuulemalla ja tenttaamalla. Keskustelut fasilitoitiin ja puntaroinnille oli varattu riittävästi aikaa, sillä foorumit kestivät yhdestä neljään päivään.

Edustavuuden osalta myönteistä oli osallistujajoukkojen moninaisuus, jota tuettiin hyödyntämällä osallistujien rekrytointiin erikoistuneita yrityksiä. Ongelmaksi kuitenkin muodostui foorumeiden melko alhaiset osallistujamäärät.

Konkreettiseen päätöksentekoon vaikuttamisen sijaan foorumeissa vaikutti olevan kyse enemmänkin yksisuuntaisesta kansalaismielipiteen kuulemisesta tai tutkimusintressien edistämisestä.

Foorumeiden järjestäjinä oli mukana virallisia toimijoita, mutta kytkennät päätöksentekoon jäivät silti epäselviksi. Konkreettiseen päätöksentekoon vaikuttamisen sijaan foorumeissa vaikutti olevan kyse enemmänkin yksisuuntaisesta kansalaismielipiteen kuulemisesta tai tutkimusintressien edistämisestä.

Menetelmällisistä haasteista huolimatta artikkeleissa nostettiin esille puntaroivan kansalaiskeskustelun monia hyötyjä.

Puntaroinnin foorumeiden nähtiin osoittavan, että tavalliset kansalaiset kykenevät käsittelemään pandemiaan liittyviä monimutkaisia kysymyksiä. Tämä kuitenkin edellyttää sopivien olosuhteiden luomista. Fasilitoinnin tulee olla ammattitaitoista ja annetun tiedon monipuolista, minkä lisäksi puntaroivalle keskustelulle tulisi varata riittävästi aikaa.

Artikkeleissa osoitettiin, että puntaroivat keskustelut ja asiantuntijakuulemiset eivät pelkästään lisää osallistujien tietämystä puheena olevista kysymyksistä, vaan ne myös vaikuttavat näkemysten kehittymiseen ja muuttumiseen. Ero on suuri verrattuna perinteisiin kyselyihin, joiden ongelmana on se, että kansalaisilla ei useinkaan ole ennen kriisitilanteen kehkeytymistä riittävää tarttumapintaa asiaan. Puntarointi tekee mahdolliset tulevaisuuden skenaariot tutummiksi, jolloin osallistujien on helpompi ottaa asiaan kantaa ja muodostaa kyselytulosta punnitumpi kansalaismielipide – jo ennen kriisin syntymistä.

Puntaroiva kansalaiskeskustelu korona-aikana

Vaikka koronakriisi on asettanut omat rajoitteensa deliberatiivisten mallien toteutukselle, on korona-aikanakin toteutettu lukuisia puntaroivia kansalaiskeskusteluja. Keskeinen ero aiempaan on se, että puntarointi on siirtynyt useimmissa tapauksissa verkkoon.

Esimerkiksi Yhdysvalloissa Oregonin osavaltiossa toteutettiin kesällä 2020 koronakriisistä palautumista käsitellyt  puntaroinnin foorumi. Osavaltion pienoiskoossa muodostava foorumi koostui 36:sta satunnaisesti valitusta oregonilaisesta äänioikeutetusta.

Osallistujat tapasivat verkossa kaksi tuntia viikossa yhteensä seitsemän viikon ajan. Prosessin läpinäkyvyyden lisäämiseksi kaikki koko ryhmää koskevat tapaamiset – esimerkiksi asiantuntijoiden kuulemiset ja tenttaamiset – olivat katsottavissa suoratoistona ja myöhemmin tallenteena. Foorumin loppuraportti luovutettiin päätöksentekijöille verkon välityksellä toteutetussa lehdistötilaisuudessa.

Myös Bristolissa toteutetussa puntaroinnin foorumissa käsiteltiin koronakriisistä palautumista, joskin kaupunkitasolla. Verkon välityksellä toteutettu foorumi kesti neljä viikonloppua ja siihen osallistui kuusikymmentä satunnaisesti valittua bristolilaista.

Foorumin syötteistä vastasi muun muassa aiemmin toteutettu kysely, johon vastasi noin 6 500 asukasta. Luotettavuuden lisäämiseksi foorumin toteutusta valvoi nimetty ohjausryhmä. Prosessi oli kytketty jo lähtökohtaisesti päätöksentekoon, joskin foorumin tuotoksissa on kyse suosituksista.

Aiempi tutkimus ja korona-aikana toteutetut puntaroinnin foorumit osoittavat, että puntaroinnilla on paikkansa osana osallistumiskeinojen kokonaisuutta – myös koronakriisissä.

Kirjallisuuskatsaukseemme sisältyviin tutkimuksiin verrattuna Oregonissa ja Bristolissa toteutetut foorumit edustavat selkeämmin deliberatiivisten foorumeiden ideaalia, jossa osallistujiksi valitaan edustava otos kansalaisia, jossa käydään puntaroivaa keskustelua ja jonka lopputulokset vaikuttavat päätöksentekoon. Toisaalta niiden teemat eivät ole yhtä arvolatautuneita kuin tutkimusesimerkeissä kuvatut priorisointiin liittyvät puntaroinnin foorumit tai kirjoituksen alussa kuvattu Ranskassa toteuttavana oleva rokotuskampanjaan liittyvä kansalaisraati.

Foorumit voidaan asettaa myös kriisinhallinsyklin eri vaiheisiin. Tutkimusesimerkeissä kuvatut foorumit sijoittuvat selvimmin varautumisvaiheeseen, Ranskan esimerkki vastevaiheeseen, kun taas Oregonin sekä Bristolin foorumit palautumisvaiheeseen. Ranskassa toteutettavan foorumin osakseen saamaan kritiikkiin saattaa osaltaan vaikuttaa se, että foorumi kytkeytyy juuri kriittiseen vastevaiheeseen ja lisäksi kyseessä on korkean profiilin kansallinen hanke.

Aiempi tutkimus ja korona-aikana toteutetut puntaroinnin foorumit osoittavat, että puntaroinnilla on paikkansa osana osallistumiskeinojen kokonaisuutta – myös koronakriisissä. Myös Suomessa vastikään toteutettu koronarajoituksiin ja -suosituksiin liittyvä puntaroiva kansalaiskeskustelu tuottanee tärkeää tietoa puntaroinnin mahdollisuuksista. Voisiko kansalaiset mukaan ottavasta puntaroinnistaolla apua esimerkiksi yhteiskunnan informaatioresilienssin vahvistamisessa?

Kasvattaako puntaroiva kansalaiskeskustelu yhteiskunnan informaatioresilienssiä?

Yhteiskunnan informaatioresilienssi on notkea käsite, joka taipuu moneen käyttöön. Suppeassa määritelmässään sillä tarkoitetaan yleistä kyvykkyyttä varmistaa, että ”oikea tieto on oikeassa paikassa oikeaan aikaan”. Hieman laajemmin tarkasteltuna käsitteeseen voidaan liittää myös kyky vastustaa tarkoituksellisesti tai tahattomasti levitettävää mis- ja disinformaatiota. Toisin sanoen faktojen lisäksi informaatioresilienssi edistää myös fiktion käsittelyä.

Kun yhteiskunnan informaatioresilienssi ymmärretään kollektiiviseksi prosessiksi, puntaroiva kansalaiskeskustelu tarjoaa koetellun keinon kriisitilanteisiin liittyvän epävarmuuden käsittelyyn. Puntarointi ei välttämättä tuota ratkaisuja akuutteihin kriiseihin, mutta se voi lisätä luottamusta yhteiskunnan instituutioihin tavalla, joka toimii sekä rokotteena monimutkaisen yksinkertaistamista vastaan että liimana, joka tuo saman pöydän äärelle yhteiskunnan eri toimijoita.

Yhteiskunnan informaatioresilienssi on kehityskulku, jonka syntyminen ottaa aikansa. Matkaa tehdään usealla rintamalla, kuten esimerkiksi Suomen Akatemian Strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamassa Information Resilience in a Wicked Environment (IRWIN) -hankkeessa. IRWINissä informaatioresilienssi nähdään kriittisenä osana kansallista huoltovarmuutta ja sitä lähestytään hallinnan ja kansalaisten yhteiskunnallisen osallistumisen näkökulmista.

Vaikka emme vielä tiedäkään, mistä raaka-aineista ja millaisella reseptillä yhteiskunnan informaatioresilienssi lopulta syntyy, olemme vakuuttuneita, että sen yksi keskeinen komponentti muodostuu niistä tavoista, joilla kansalaiset osallistuvat kriiseihin liittyvien uhkien merkityksellistämiseen.

Harri Raisio on yliopistonlehtori Vaasan yliopiston johtamisen akateemisessa yksikössä.

Harri Jalonen on professori Vaasan yliopiston johtamisen akateemisessa yksikössä.

Julkaisu Onko puntaroivalla kansalaiskeskustelulla roolia koronakriisissä? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.