Syksyllä 2023 Suomen hallitus teki historiallisen päätöksen sulkea Suomen ja Venäjän välinen maaraja. Päätöksen perusteena oli aluetta jo kuukausien ajan vaivannut “sääntöjenvastainen” maahantulo. Rajaliikenne vilkastui elokuun aikana, ja marraskuun loppuun mennessä Suomeen oli saapunut itärajan kautta jo lähes tuhat kolmannen maan kansalaista.

Tilannetta hankaloitti se, että maahantulijoiden kasvaneen määrän katsottiin olevan Venäjän hallituksen tietoisesti masinoima ilmiö. Monet rajalle saapuneista henkilöistä olivat kotoisin maantieteellisesti kaukaisista valtioista, ja heidän arvioitiin käyttäneen Venäjää läpikulkumaana matkalla Suomeen. Huolta herätti erityisesti tapa, jolla venäläisviranomaisten katsottiin “ohjanneen” tulijoita rajan yli.

Analysoin tässä kaksiosaisessa artikkelisarjassa hallituksen toimia kansainvälisen politiikan tutkimuksen näkökulmasta. Sovellan teksteissä tutkijoiden Barry Buzanin, Ole Wæverin, ja Jaap de Wilden kehittämää turvallistamisteoriaa. Kyseessä on 1990-luvulla kehitetty kansainvälisen politiikan tutkimuksen teoria, joka perustuu ajatukseen turvallisuudesta sosiaalisesti rakentuvana ilmiönä.

Kuten sarjan ensimmäisessä osassa totesin, turvallistamisteoria ei ota niinkään kantaa siihen, ovatko jotkin tietyt turvallisuusuhat todellisia vaiko eivät. Huomio on ennemminkin niissä tavoissa, joilla puhujat pyrkivät vakuuttamaan yleisön näiden uhkien olemassaolosta ja oikeuttamaan niiden neutralisoimiseksi käytetyt keinot.

Keskityn tässä sarjan toisessa osassa niihin oikeudellisiin ja muihin näkökulmiin, jotka ovat jääneet Suomessa parhaillaan käytävän turvallistamiskeskustelun jalkoihin. Se on jatkoa aiemmalle keskustelulle Suomeen itärajan kautta tulleista turvapaikanhakijoista kansallisena turvallisuusuhkana.

Turvallisuutta, mutta millä hinnalla?

Turvallistaminen nojaa käsitykseen havaittujen uhkien todellisuudesta ja välittömyydestä. Niiden neutralisoimiseksi ehdotetaan usein päättäväisiä, nopeita ja jopa radikaaleja toimia, joiden toteuttaminen edellyttää normaalien päätöksentekoprosessien sivuuttamista.

Kuten tutkija Mikko Poutanen huomauttaa, lopputuloksena on paradoksaalinen tilanne, jossa uhattuina ovat juuri ne demokraattisen yhteiskunnan keskeiset piirteet, joita turvallistamisella alun perin väitettiin suojeltavan.

Itärajan kontekstissa tämä näkyy hämärtyneenä käsityksenä ei vain hallituksen toimien moraalisesta oikeutuksesta, vaan myös niiden oikeudellisuudesta.

Mediassa haastateltujen rajaviranomaisten mukaan konkreettiseksi haasteeksi itärajalla muodostui lähinnä se, että Venäjän viranomaiset olivat muuttaneet toimintaansa ja sallivat nyt pääsyn Suomen rajalle ilman passia tai viisumia. Aiemmin maasta poistuminen oli edellyttänyt asiaankuuluvien matkustusasiakirjojen esittämistä.

Hallituksen aihetta koskevissa ulostuloissa tämä tulkittiin Venäjän aggressioksi ja yhdistettiin sekaannuksen ja ristiriitojen aiheuttamiseen tähtäävään hybdiridivaikuttamiseen.

On kuitenkin tärkeää huomata, että vaikka Venäjän viranomaisten toiminta oli tavallisuudesta poikkeavaa, se ei ollut itsessään mitenkään laitonta. Kuten professori Martin Scheinin huomauttaa, “kysymys ei ole laittomista vaan laillisista rajanylityksistä.” Oikeus poistua maasta on ihmisoikeus, eikä Venäjällä ei ole mitään velvoitetta – tai edes oikeutta – estää turvapaikanhakijoiden siirtyminen Suomen rajalle.

Oikeus hakea turvapaikkaa on kirjattu niin vuoden 1951 pakolaissopimukseen kuin myös YK:n ihmisoikeusjulistukseen sekä EU:n perusoikeuskirjaan. Suomi on kaikkien näiden sopimusten jäsen ja velvoitettu niiden täysimääräiseen toimeenpanoon.

Suomella sen sijaan on velvollisuus vastanottaa ja käsitellä sille tehdyt turvapaikkahakemukset. Oikeus hakea turvapaikkaa on kirjattu niin vuoden 1951 pakolaissopimukseen kuin myös YK:n ihmisoikeusjulistukseen sekä EU:n perusoikeuskirjaan. Suomi on kaikkien näiden sopimusten jäsen ja velvoitettu niiden täysimääräiseen toimeenpanoon.

Hallituksen toimissa nämä kansainväliset sitoumukset ovat pitkälti jääneet turvallisuusnäkökulmien jalkoihin. Tällä hetkellä valmisteilla oleva niin kutsuttu “käännytyslaki” antaisi rajaviranomaisille oikeuden kieltäytyä vastaanottamasta turvapaikkahakemuksia Suomen ulkorajoilla.

Kuten hallitusneuvos Sanna Palo on todennut, kyseinen laki on “oikeudellisesti poikkeuksellisen haastava ja jännitteinen perus- ja ihmisoikeuksien kanssa.” Sitä on kritisoitu Suomen kansainvälisten velvoitteiden vesittämisestä ja väheksymisestä.

Lain on myös arvioitu loukkaavan rajavartiolaitoksen työntekijöiden oikeusturvaa. Rajavartijat ovat laillisesti velvoitettuja toimimaan tavalla, joka parhaiten edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Nyt valmisteilla oleva “käännytyslaki” tarkoittaisi kuitenkin sitä, että he saattaisivat joutua poistamaan rajan ylittäneitä ihmisiä Suomen maaperältä tai estämään heitä hakemasta turvapaikkaa. Tämä on esimerkki tilanteesta, jossa rajavartijat joutuisivat toimimaan rajavartiolain vastaisella tavalla ja näin ollen rikkomaan virkavelvollisuuttaan.

Itärajan totaalisulku heikentää haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten oikeuksia

Toinen itärajan sulkemisen aiheuttama oikeudellinen haaste liittyy perheoikeuksien toteutumiseen. Aiheesta ovat kirjoittaneet Itä-Suomen yliopiston professori Olga Davydova-Minguet ja yliopistotutkija Pirjo Pöllänen.

He kiinnittävät huomiota niihin erilaisiin inhimillisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin sidonnaisuuksiin, jotka määrittävät Suomessa asuvan venäjänkielisen väestön jokapäiväistä elämää, ja jotka sitovat itärajan molemmin puolin asuvat ihmiset toisiinsa.

Kirjoittajien mukaan esimerkiksi ylirajaiset hoivasuhteet ovat yleisiä, sillä monet Suomessa asuvista venäjänkielisistä naisista huolehtivat rajaa taa jääneistä vanhemmistaan. Maiden välisen maarajan sulkeminen hankaloitti tätä arkista toimintaa ja teki fyysisistä vierailuista käytännössä mahdottomia.

Davydova-Minguet ja Pöllänen arvostelevatkin tapaa, jolla hallituksen toimet itärajalla ovat “koskettaneet kaikkein kipeimmin juuri tavallisia ihmisiä” ja lisänneet kaikkein heikoimmassa asemassa olevien henkilöiden haavoittuvuutta.

Tämänkaltaiset kriittiset huomiot ovat yleisiä turvallistamisteorian piirissä. Teorian kehittäneet tutkijat pyrkivät jo alunperinkin varoittamaan ihmisiä turvallistamispuheen vaikeasti ennakoitavista seurauksista. Näihin lukeutuvat turvallisuuspoliittinen vaihtoehdottomuus sekä sen johdosta tapahtuneet sotilaalliset ylilyönnit. Yhdysvaltain terrorismin vastaista sotaa on usein käytetty esimerkkinä jälkimmäisestä.

Turvallistamispuheelle ominaiset uhkakuvat ruokkivat erityisesti toiseuden pelkoa, eli tuntemattomien ihmisten ja kansojen näkeminen vaaroina tai vihollisina. Lopputuloksena on usein muukalaisvihan ja poliittisen vastakkainasettelun lisääntyminen.

Erityisesti populististen puolueiden on todettu soveltavan turvallistamisteorian oppeja omassa vaikuttamistyössään. Turvallisuuskysymyksiin vetoaminen on tehokas keino sulkea tiettyjä ryhmiä yhteiskunnan ulkopuolelle ja vahvistaa mielikuvia maan kansalaisiin kohdistuvasta uhasta.

Turvallistamispuheelle ominaiset uhkakuvat ruokkivat erityisesti toiseuden pelkoa, eli tuntemattomien ihmisten ja kansojen näkeminen vaaroina tai vihollisina. Lopputuloksena on usein muukalaisvihan ja poliittisen vastakkainasettelun lisääntyminen.

Kriisipuhe muodostaa itseään ruokkivan noidankehän

Turvapaikanhakijoiden ja muiden siirtolaisten turvallistaminen on ilmiö, josta puhutaan vuosi vuodelta enemmän. Siihen liittyy aivan oma, perinteisestä kansallisen turvallisuuden logiikasta eriävä uhkakuvastonsa ja toimintamallinsa.

Itärajan kontekstissa turvallistaminen on näkynyt erilaisten – ja tähän asti pääasiallisesti toteutumattomien – riskien korostamisena. Poliitikkojen viittaukset Venäjän hallituksen “hybridihyökkäykseen” sekä paperittomien maahantulijoiden aiheuttamaan potentiaaliseen turvallisuusuhkaan ovat herättäneet pelkoa kansalaisten keskuudessa.

Ne ovat myös naamioineet sen tosiasian, että hallituksen toimet itärajalla ovat olleet pitkälti epäsuhtaisia verrattuna maahan pyrkineiden ihmisten määrään. Kuten Pakolaisneuvonnan toiminnanjohtaja Pia Lindfors osuvasti totesi: “Kyseessä on varsin onnistunut hybridioperaatio, […] kun muutama sata suojelua hakevaa ihmistä saa aiemmin ihmisoikeuksien puolesta kansainvälisesti vahvasti puhuneen oikeusvaltion taipumaan ja rajoittamaan itse perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia.”

Mahdollisia jatkotoimenpiteitä harkittaessa tulee pitää mielessä, että tilanne Suomessa ei ole mitenkään uusi tai ainutlaatuinen.

Mahdollisia jatkotoimenpiteitä harkittaessa tulee pitää mielessä, että tilanne Suomessa ei ole mitenkään uusi tai ainutlaatuinen. Monella on tuoreessa muistissa vuoden 2015 “pakolaiskriisi” sekä vuoden 2021 “rajakriisi”, jolloin Valko-Venäjän katsottiin tieten tahtoen lähettäneen tuhansia turvapaikanhakijoita Puolaan EU:n ulkorajalle.

Molemmissa tapauksissa turvapaikanhakijoiden yllättäen kasvaneeseen määrään vastattiin koventamalla maiden sisäisiä turvallisuustoimia ja leimaamalla maahantulijat kansalliseksi turvallisuusuhaksi.

Tämänkaltaiset toimet ovat omiaan lisäämään hybridihyökkäyksen houkuttelevuutta. Ne paljastavat läntisen yhteiskunnan heikot kohdat ja haavoittuvuuden sekä sen, kuinka helppoa sisäisen eripuran kylväminen on.

Sen sijaan että Venäjän toimintaan vastataan ottamalla etäisyyttä historiallisiin arvoihin ja kansainvälisiin sitoumuksiin, tulisi Suomen hallituksen takertua niihin entistä vahvemmin.

VTT Iida-Maria Tammi on vieraileva tutkija saksalaisessa  Centre for Humanitarian Action-ajatushautomossa, jossa hän työskentelee Alfred Kordelinin Säätiön rahoittaman Humanitarian Climate Politics-tutkimusprojektin parissa. Tammi on yksi Politiikasta-lehden päätoimittajista.

Artikkelikuva: Pexels / Pixabay

Artikkelia muokattu 12.6.2024: Artikkelin otsikkoa tarkennettu lisäämällä siihen osan järjestysnumero.

Julkaisu Rajat kii! Osa 2: Oikeudelliset näkökulmat ovat jääneet kriisipuheen jalkoihin ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Keskustelu Suomen hallituksen rajaturvallisuuteen liittyvistä toimista on käynyt viime kuukausien aikana vilkkaana. Erityisesti poliitikkojen keskuudessa kiitosta ovat keränneet hallituksen nopea ja päättäväinen vastaus itärajan muuttuneeseen tilanteeseen sekä tapa, jolla kansallisesta turvallisuudesta tehtiin ykkösprioriteetti epävakaassa ja vaikeasti ennakoitavassa tilanteessa.

Samalla monet asiantuntijat ovat kritisoineet hallituksen toimien perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia. Huomiota on kiinnitetty erityisesti siihen, että valtaosa syksyn 2023 aikana Suomeen itärajan kautta tulleista henkilöistä on turvapaikanhakijoita.

Ihmisoikeusjärjestö Amnesty International on huomauttanut, että hallituksen päätös rajanylityspaikkojen sulkemisesta ja turvapaikkamenettelyn keskittämisestä on heikentänyt pakolaisten oikeuksia ja aiheuttanut “vakavien ihmisoikeusloukkausten vaaran.”

Analysoin tässä kaksiosaisessa artikkelissa hallituksen toimia kansainvälisen politiikan tutkimuksen näkökulmasta. Sovellan teksteissä tutkijoiden Barry Buzanin, Ole Wæverin, ja Jaap de Wilden kehittämää turvallistamisteoriaa. Kyseessä on 1990-luvulla kehitetty kansainvälisen politiikan tutkimuksen teoria, joka perustuu ajatukseen turvallisuudesta sosiaalisesti rakentuvana ilmiönä.

Keskityn tässä sarjan ensimmäisessä osassa tapaan, jolla hallituksen turvallisuuspoliittisiin kysymyksiin painottuva retoriikka on muokannut itärajan tilannetta koskevaa julkista keskustelua. Sarjan toisessa osassa erittelen turvallistamispuheen luomia analyyttisia aukkoja, ja niiden vaikutuksia ihmis- ja yksilönoikeuksien toteutumiselle.

Turvallistaminen oikeuttaa radikaalit ja epädemokraattiset toimenpiteet

Akateemisessa tutkimuksessa turvallistamisteoriaa on käytetty ensisijaisesti keinona selittää tapaa, jolla tiettyjä yhteiskunnallisia aiheita tarkastellaan pääasiallisesti turvallisuusnäkökulmien kautta, ja niitä koskeva päätöksenteko niin sanotusti “kohotetaan” päivänpolitiikan yläpuolelle.

Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että puhuja, joka on usein poliitikko tai muu päätöksentekijä, pyrkii vakuuttamaan yleisön, kuten vaikkapa äänestäjät, jonkin ilmiön tai toimijan aiheuttamasta turvallisuusuhasta. Puhujan retoriseen keinovalikoimaan kuuluvat usein pelkoa herättävät kielikuvat, liioittelu sekä tarkkaan valitut, tilanteen kiireellisyyttä ja esitettyjen toimien vaihtoehdottomuutta alleviivaavat “faktat”.

Onnistuneesta turvallistamisesta puhutaan silloin, kun yleisö hyväksyy uhan olemassaolon ja sen neutralisoimiseksi tehdyt toimet. Termillä ei siis oteta kantaa siihen, onko uhka torjuttu vaiko ei.

Onnistuneesta turvallistamisesta puhutaan silloin, kun yleisö hyväksyy uhan olemassaolon ja sen neutralisoimiseksi tehdyt toimet. Termillä ei siis oteta kantaa siihen, onko uhka torjuttu vaiko ei. Ennemminkin on kyse onnistuneesta poliittisesta vaikuttamisesta, joka muokkaa kuulijan käsitystä sillä hetkellä vallitsevasta turvallisuustilanteesta.

Aiemmassa tutkimuksessa turvallistamisteorian avulla onkin usein pyritty ymmärtämään, kuinka jostakin näennäisen vaarattomasta toimijasta tai ilmiöstä on muodostettu turvallisuusuhka. Turvallistamisteoriaa on sovellettu onnistuneesti esimerkiksi journalismiin, terveyteen ja ilmastonmuutokseen liittyviin kysymyksiin, teoria on myös yksi tapa hahmottaa kansallisia ja kansainvälisiä kriisejä.

Kuinka turvapaikanhakijoista tuli uhka Suomen valtiolle

Ensimmäinen päätös Suomen ja Venäjän välisen rajan sulkemisesta tehtiin 16. marraskuuta 2023. Sulkupäätös koski Vaalimaan, Nuijamaan, Imatran ja Niiralan raja-asemia. Vainikkalan rautatieliikenteelle omistetun raja-aseman lisäksi nämä ovat neljä eteläisintä itärajan ylityspaikkaa. Niistä on hyvät kulkuyhteydet niin Pietariin kuin Moskovaankin.

Vajaa viikko tämän jälkeen valtioneuvosto päätti sulkea myös Kuusamon, Sallan ja Vartiuksen raja-asemat. Tämä tarkoitti sitä, että Suomen ja Venäjän väliselle henkilöliikenteelle oli avoinna enää kaikkein pohjoisin rajanylityspaikka, nimeltään Raja-Jooseppi. Marraskuun lopussa myös tämä suljettiin.

Raja-Joosepin sulkemisen myötä koko Suomen ja Venäjän välinen maaraja oli kiinni, eikä minkäänlainen henkilöliikenne ollut enää mahdollista. Nämä jyrkät ja tavanomaisesta poikkeavat toimet pyrittiin oikeuttamaan vetoamalla turvallisuusnäkökulmiin.

Pääministeri Petteri Orpo viittasi marraskuussa 2023 itärajan muuttuneeseen tilanteeseen Venäjän Suomeen kohdistamana “hybridioperaationa”, jolla pyritään aiheuttamaan sekaannusta ja ristiriitoja Suomen ja EU:n sisällä. Orpo on sittemmin koventanut retoriikkaansa, ja kuvannut itärajan tilannetta “hybridihyökkäyksenä” Suomen ja EU:n itsemääräämisoikeutta vastaan.

Hallituksen kirjelmissä itärajan totaalisulkua on niin ikään perusteltu vetoamalla turvapaikanhakijoiden aiheuttamaan turvallisuusuhkaan.

Hallituksen kirjelmissä itärajan totaalisulkua on niin ikään perusteltu vetoamalla turvapaikanhakijoiden aiheuttamaan turvallisuusuhkaan. Valtioneuvoston päätöksen mukaan “sääntöjenvastainen maahantulo” Suomen itärajalla aiheuttaa “vakavan uhan kansalliselle turvallisuudelle sekä yleiselle järjestykselle Suomessa ja muualla Schengen-alueella.”

Päätöksessä kiinnitettiin erityistä huomiota “vieraan valtion viranomaisten” ja “muiden toimijoiden” rooliin Suomeen kohdistuvan maahantulon edesauttamisessa. Myös kansainvälisen rikollisuuden arveltiin liittyvän itärajan muuttuneeseen tilanteeseen.

Jotkut poliitikot ovat myös epäilleet, että Suomeen voisi itärajan kautta saapua turvapaikanhakijoiksi naamioituneita sotilaita. Tutkijat ovat sittemmin torpanneet tämän huolen. Kuten väitöskirjatutkija Mikko Räkköläinen toteaa, “Venäjällä on jo käytössä paljon parempia tapoja tällaiseen kuin joukkojen naamioiminen turvapaikanhakijoiksi.”

Tätä mahdollisuutta vastaan puhuu myös se, että kyseiset henkilöt kirjataan ja otetaan talteen heti heidän ylitettyään rajan. Näin ollen heidän mahdollisuuteensa mihinkään sotilaalliseen toimintaan Suomen sisällä ovat heikot.

Itärajaa koskeva julkinen keskustelu tarvitsee lisää kriittisiä äänenpainoja

Hallituksen itärajaa koskeva narratiivi on malliesimerkki onnistuneesta turvallistamisesta. Yllä olevista esimerkeistä käy ilmi, kuinka puhujat, kuten Orpon hallituksen jäsenet ja muut poliitikot, ovat systemaattisesti pyrkineet vakuuttamaan kuulijat (Suomen kansalaiset) itärajan muuttuneen tilanteen aiheuttamasta turvallisuusuhasta ja oikeuttamaan rajaturvallisuuden takaamiseksi tehdyt toimet.

Puhujien ilmaisut ja heidän käyttämänsä esimerkit ammentavat kansalaisten historiallisesti muodostuneesta –ja Ukrainan sodan uudelleenaktivoimasta – pelosta Venäjää kohtaan. Hallituksen kriisipuheen keskiössä on ajatus itärajasta vaarallisena alueena, jonka hallitseminen vaatii epätavanomaisia ja radikaaleja turvallisuustoimia.

Se, että kuulijat hyväksyvät tämän väitteen on olennaista ei vain hallituksen esittämien toimien hyväksyttävyyden, vaan myös niiden toimeenpanijoiden poliittisen uran jatkuvuuden kannalta.

Avoin ja ennakkosensuurista vapaa keskustelukulttuuri on tärkeä vastavoima pelkoa herättävälle kriisiretoriikalle. Se monipuolistaa itärajan tilanteesta käytävää julkista keskustelua ja tarjoaa vaihtoehtoisia tapoja käsitteellistää tilannetta.

Turvallistamispuhetta kuunnellessa on kuitenkin tärkeää pitää mielessä, että puhujat usein korostavat tai jopa liioittelevat uhan laatua hakiessaan kuulijoiden hyväksyntää. Tämän seurauksena maan sisäpoliittinen ilmapiiri muuttuu helposti jännittyneeksi, ja aihetta koskeva julkinen keskustelu kärjistyy ja yksipuolistuu. Usein keskeisiä toimijoita on enemmän kuin yksi, ja myös media ja erilaiset asiantuntijat voivat omalla toiminnallaan vaikuttaa aiheesta käytävän keskustelun laatuun.  

Tämä ilmiö on näkynyt myös Suomessa. Kun esimerkiksi apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen kyseenalaisti itärajan totaalisulun laillisuuden viime syksynä, häntä arvosteltiin kovin sanakääntein. Myös monia tutkijoita, ihmisoikeusjärjestöjä ja muita asiantuntijoita on kritisoitu heidän tuotuaan esille vaihtoehtoisia tai marginaaliin jääneitä näkökulmia.

Tästä kriisipuheen vaihtoehtoisia ääniä poissulkevasta luonteesta huolimatta – tai siitä johtuen – on ensiarvoisen tärkeää, että hallituksen rajaturvallisuuteen liittyviä toimia seurataan yhä edelleen kriittisesti ja moniäänisesti.

Viimeisimpien tietojen mukaan Suomen ja Venäjän välinen maaraja pysyy toistaiseksi suljettuna. On tärkeää, että tulevia toimenpiteitä koskevassa keskustelussa annetaan enemmän tilaa myös hallituksen toimia vastustaville tai niitä kyseenalaistaville mielipiteille.

Avoin ja ennakkosensuurista vapaa keskustelukulttuuri on tärkeä vastavoima pelkoa herättävälle kriisiretoriikalle. Se monipuolistaa itärajan tilanteesta käytävää julkista keskustelua ja tarjoaa vaihtoehtoisia tapoja käsitteellistää tilannetta.

Vaihtoehtoiset kannanotot myös haastavat kriisipuheelle ominaisen “vaihtoehdottomuuden” ja auttavat kuulijoita tunnistamaan, milloin kriisin ratkaisemiseksi ehdotetut keinot kääntyvät itseään vastaan. 

VTT Iida-Maria Tammi on vieraileva tutkija saksalaisessa Centre for Humanitarian Action-ajatushautomossa, jossa hän työskentelee Alfred Kordelinin Säätiön rahoittaman Humanitarian Climate Politics-tutkimusprojektin parissa. Tammi on yksi Politiikasta-lehden päätoimittajista.

Artikkelikuva: Pexels / Pixabay

Artikkelia muokattu 12.6.2024: Artikkelin otsikkoa tarkennettu lisäämällä siihen osan järjestysnumero.

Julkaisu Rajat kii! Osa 1: Eksistentiaalinen pelko ajaa hallituksen rajapolitiikkaa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kansainvälinen politiikka on varautumista uhkiin, mutta kovin usein myös spekulointia, uhkien vähättelyä sekä niiden maalaamista. Kun kysymyksessä ovat marraskuun alusta 2021 kärjistyneet tapahtumat Puolan ja Valko-Venäjän rajalla, taustalla kummittelee myös vuoden 2015 ”pakolaiskriisi”, joka on jäänyt elämään vahvasti poliittiseen muistiin.

Historialliset rinnastukset ovat hyvin tyypillisiä historian käytön muotoja, mutta väitämme, että niihin liittyy myös ongelmia. Esimerkiksi Thukydideen Peloponnesolaissodan klassista poliittista realismia ja liberalismia luotaavaa Melos-dialogia on usein käytetty kansainvälisen politiikan turvallisuusdilemman toistuvuuden perusteluun ajasta riippumatta. Kriitikot ovat jopa arvioineet, että kansainvälisen politiikan valtavirtatutkimus on takertunut ajatukseen kansainvälisten suhteiden toistuvuudesta, ajattomuudesta ja syklisyydestä.

Historialliset rinnastukset ovat hyvin tyypillisiä historian käytön muotoja, mutta väitämme, että niihin liittyy myös ongelmia.

Kyse ei kuitenkaan ole siitä, että asioita muistamaton olisi pakotettu toistamaan samat virheet. Sen sijaan viisas politiikka purkaa ja pilkkoo historialliset rinnastukset kysymällä, miten samaltakin näyttävä tilanne eroaa aiemmasta.

Tässä artikkelissa tarkastelemme Valko-Venäjän hybridihyökkäyksenä tunnettua tapahtumasarjaa ja suhteutamme sen vuoden 2015 tapahtumiin. Aluksi tarkastelemme, mitä Euroopan unionin ja Valko-Venäjän konfliktista tiedetään nyt ja sen jälkeen pohdimme sille sekä sopivaa vertailukohdetta että toimijoita.

Nykyisen rajakriisin taustaa

Vuonna 2016 Valko-Venäjän ja Euroopan unionin suhteet olivat lämpenemässä. Valko-Venäjän presidentti Aljaksandr Lukašenka vapautti maan viimeiset poliittiset vangit, ja EU:n neuvosto poisti helmikuussa suurimman osan Valko-Venäjää koskevista pakotteista. Vaikka syksyn parlamenttivaalit olivat räikeän vilpilliset, EU:ssa arvostettiin Lukašenkan hallinnon vakautta ja presidentin pyrkimystä ottaa etäisyyttä liittolaisestaan Venäjästä, joka oli juuri vallannut Krimin ja kävi sotaa Itä-Ukrainassa.

Lokakuussa 2016 EU solmi Valko-Venäjän kanssa liikkuvuuskumppanuuden, joita EU on solminut naapurimaidensa kanssa muuttoliikkeen hallitsemiseksi. EU:n muuttoliike-, sisä- ja kansalaisasioista vastaava komissaari Dimitris Avramopoulos luonnehti kumppanuutta tärkeäksi askeleeksi EU:n ja Valko-Venäjän välisen yhteistyön vahvistamisessa muuttoliike-, turvapaikka- ja rajahallinnon alalla korostaen kuinka tärkeää EU:n olisi tehdä yhteistyötä Valko-Venäjän kanssa.

Vaikka syksyn 2016 parlamenttivaalit olivat räikeän vilpilliset, EU:ssa arvostettiin Lukašenkan hallinnon vakautta ja presidentin pyrkimystä ottaa etäisyyttä liittolaisestaan Venäjästä, joka oli juuri vallannut Krimin ja kävi sotaa Itä-Ukrainassa.

EU-komissaari Avramopoulosin kommentti kertoo tilanteesta vuoden 2015 kriisin jälkeen: potentiaalinen ongelma ei ollut vain lähtö- tai määränpäämaissa, vaan myös EU:n rajanaapureissa ja niiden reaktioissa. EU:n alueelle oli tullut 1,26 miljoonaa turvapaikanhakijaa vuonna 2015, eli kyse oli siitä, miten unioni valmistautuisi vastaaviin liikkeisiin tulevaisuudessa.

Tilanteen moninaisuudesta kertoo jo se, että tällä aiemmalla tapahtumasarjalla on monta nimeä, kuten turvapaikka-, pakolais- siirtolais- tai maahanmuuttokriisi. Kokonaisuutena kysymys oli todennäköisesti Euroopan merkittävimmästä muuttoaallosta sitten toisen maailmansodan, sodanjälkeiset väestönsiirrot itäisessä Keski-Euroopassa mukaan luettuina.

Kokonaisuutena kysymys oli todennäköisesti Euroopan merkittävimmästä muuttoaallosta sitten toisen maailmansodan, sodanjälkeiset väestönsiirrot itäisessä Keski-Euroopassa mukaan luettuina.

Suhtautuminen kriisiin jakoi sekä yksittäisiä EU-kansalaisia että valtioita, joista erityisesti Italia, Kreikka ja Unkari nousivat otsikoihin liikkuvuutta rajoittavien poliittisten toimien vuoksi. Lähtömaista tärkein oli sisällissotaan ajautunut Syyria jopa siinä määrin, että tutkimuksessa se määriteltiin Syyrian kriisiksi.

Suomeen turvapaikanhakijoita tuli vajaa 32 500 pääosin Ruotsin ja Pohjois-Suomen kautta. Oman sivujuonensa toivat 1756 maahantulijaa, jotka saapuivat Suomeen Venäjältä loka-helmikuussa 2015–2016, kun Venäjä höllensi hetkellisesti rajanylityksen vaatimuksia.

Rajapolitiikka kiristyksenä?

EU solmi Turkin kanssa kiireessä sopimuksen, joka vähensi maan läpi kulkevaa liikettä. Näin Euroopan rajoille saapuvien turvapaikanhakijoiden määrät saatiin romahtamaan. EU ei siis ratkaissut kriisiä sinällään, vaan ainoastaan osti itselleen lisäaikaa.

On hyvin mahdollista, että Turkin kanssa solmittu sopimus, joka paransi autoritaarisen presidentti Recep Erdoğanin asemaa Euroopan johtajien keskuudessa, toimi esikuvana Lukašenkan toimille.

Lukašenka pyrkii painostamaan EU:ta poistamaan maansa vastaiset pakotteet, jotka asetettiin vastauksena Valko-Venäjän vilpillisille presidentinvaaleille ja laajoille ihmisoikeusrikkomuksille. Kesäkuussa 2021 asetetut uusimmat pakotteet oppositioaktivisti Raman Pratasevitšin erittäin julkisesta pidätyksestä tulevat voimaan täysimittaisesti vasta ensi vuoden loppuun mennessä, ja niillä tulee olemaan kauaskantoisia vaikutuksia Valko-Venäjän taloudelle. Pakotteita oli asetettu jo tätä ennen, mutta niiden vaikutus oli henkilöpakotteina rajattu.

On hyvin mahdollista, että Turkin kanssa solmittu sopimus, joka paransi autoritaarisen presidentti Recep Erdoğanin asemaa Euroopan johtajien keskuudessa, toimi esikuvana Lukašenkan toimille.

Toinen aiempi esimerkki EU:n haastamisesta voidaan löytää yhä autoritaarisemman Unkarin toiminnasta, jonka hallitseva Fidesz-puolue ei vuonna 2015 yhtäältä noudattanut Dublinin sopimusta ja toisaalta rakennutti raja-aidan Serbian vastaiselle rajalleen. Tarkasteltaessa Viktor Orbánin ja Angela Merkelin reaktioita kriisin aikana esiin nousi kaksi erilaista toimintatapaa, joista edellinen painotti kansallista ja jälkimmäinen eurooppalaista toimintatapaa.

Unkarin johto halusi toimia yksin, syytti Brysseliä maahanmuuton suosimisesta ja sulki yksipuolisesti rajansa siirtolaisilta ja turvapaikan hakijoilta, ilmenee Heino Nyyssösen kirjoittamasta Unkaria käsittelevästä artikkelista Clarke Rountreen ja Jouni Tillin toimittamassa National Rhetorics in the Syrian Immigration Crisis (2019).

Euroopan itäraja hahmotetaan nyt Puolassa ja Liettuassa, mutta myös Suomessa vuoden 2015 tapahtumiin peilaten, haavoittuvana.

Unkari 2015 ja Puola 2021 ovat siinä mielessä verrattavissa, että kriisi tuli molemmille kuin tilauksesta helpottamaan kummankin juuri meneillään olevaa oikeusvaltiokiistaa EU:n kanssa.

Euroopan itäraja hahmotetaan nyt Puolassa ja Liettuassa, mutta myös Suomessa vuoden 2015 tapahtumiin peilaten, haavoittuvana. Vuonna 2015 sisäministerinä toiminut Petteri Orpo arvioi jälkikäteen, että Venäjä toimi organisoidusti ja hallitusti, kun Suomen Venäjän-vastainen raja alkoi vuotaa yllättäen vuoden 2015 lopulla. Pyrkimyksenä oli neuvotella poliittisia myönnytyksiä, joita Orpon mukaan Venäjä ei tuolloin kuitenkaan saavuttanut.

Välit viilenevät jälleen

Vain kuukausi ennen Valko-Venäjän elokuun 2020 presidentinvaaleja EU:n ja Valko-Venäjän välinen viisumihelpotussopimus ja takaisinottosopimus astuivat voimaan. Pienen särön rauhalliselle rajalle loivat vuoden 2016 jälkeen ainoastaan tsetseenipakolaiset, jotka pyrkivät säännöllisesti paikallisjunalla rajan yli Puolaan. Ihmisoikeusjärjestöt syyttivät Puolan rajaviranomaisia jo silloin siitä, että ne rikkoivat kansainvälistä pakolaissopimusta kieltäytyessään turvapaikkapyynnöistä ja kyyditsemällä pakolaiset takaisin Valko-Venäjän puolelle, mutta aihe ei noussut kiistakapulaksi koko EU:n tasolla.

Pakettimatkan ostaneille myönnettiin turistiviisumit ja heidät lennätettiin suoraan Minskiin.

Valko-Venäjän presidentinvaalien ja niitä seuranneiden ihmisoikeusrikkomusten jälkeen Valko-Venäjän ja EU:n lämmenneet välit viilenivät jälleen. Myös Valko-Venäjän rajalla kuohui, kun maa päätti sulkea maarajansa joulukuussa 2020. Päätös tulkittiin neuvostohenkisenä yrityksenä tukahduttaa maata ravistuttava protestiliike ja aivovuoto, jota hallinnon sorto oli kiihdyttänyt.

Lukašenkan hallinnon sortoa paenneille valkovenäläisille myönnettiin runsaasti turvapaikkoja Euroopasta, etenkin Liettuasta ja Puolasta. Vaikka Puola on ollut jo aiemmin kriittinen EU:n turvapaikkapolitiikkaan kohtaan, vähemmän tunnettua on, että Puolaan on saapunut joko opiskelemaan tai työskentelemään jopa miljoona tulijaa entisen Neuvostoliiton alueelta, lähinnä Ukrainasta. Tämä käy ilmi Jarosław Jańzakin kirjoittamasta Puolaa koskevasta artikkelista edellä mainitussa Rountreen ja Tillin toimittamassa kirjassa.

Lukašenka kutsui hallintonsa autoritaarisia toimia seuranneita, etenkin Pratasevitšin pidätyksen jälkeisiä EU:n pakotteita hybridihyökkäykseksi ja uhkasi päästävänsä ”huumeet ja siirtolaiset valloilleen” Euroopassa.

Saksalaisen Der Spiegel-lehden mukaan turvapaikanhakijoiden rekrytointi Irakissa alkoi heti toukokuussa 2021. Valko-Venäjän valtion omistama matkailuyritys Tsentrkurort alkoi markkinoida maassa pakettimatkoja, joiden tarkoituksena oli nostaa Valko-Venäjän profiilia turvallisena, nopeana ja helppona reittinä Eurooppaan. Pakettimatkan ostaneille myönnettiin turistiviisumit ja heidät lennätettiin suoraan Minskiin.

Puola ja Liettua etulinjassa

Valko-Venäjän viranomaiset ohjasivat turvapaikanhakijoita etenkin Liettuaan, joka syytti Valko-Venäjää laittomien rajanylitysten organisoimisesta. Liettua ja Latvia pyysivät Frontexilta tukea rajavalvontaan, johon vastattiin myöntävästi heinäkuun alussa.

Frontexin saapuminen rajalle ei kuitenkaan tarkoittanut turvapaikanhakijoiden toivottamista tervetulleiksi. Frontexin perusoikeusvalvoja syytti Liettuaa turvapaikanhakijoiden joukkopakkopalautuksista Valko-Venäjän puolelle, ja maan parlamentti hyväksyi kiireessä uuden lain, jonka perusteella maahan laittomasti tulleen siirtolaisen voi pidättää jopa kuuden kuukauden ajaksi. Käytännössä rajan ylittäneet suljettiin aidatuille telttaleireille ja heidän turvapaikkahakemuksensa evättiin. Marraskuun alussa uutisoitiin, että 4200 turvapaikkahakemuksesta vain kuudelle oli tarjottu turvapaikkaa.

Rajan ylittäneet suljettiin aidatuille telttaleireille ja heidän turvapaikkahakemuksensa evättiin.

Turvapaikanhakijoiden ilmestyessä Puolan vastaiselle rajalle Puola julisti raja-alueelle hätätilan syyskuun alussa. Hätätila esti myös kansalaisjärjestöjen ja median pääsyn rajalle. Toisin kuin Latvia ja Liettua, Puola toimi kuten Unkari vuonna 2015 eikä pyytänyt tukea Frontexilta.

Liettuan tavoin myös Puolassa kiirehdittiin lainmuutos vastauksena kriisiin. Uusi laki sallii turvapaikanhakijoiden välittömän käännyttämisen maan rajojen ulkopuolelle EU:n ja kansainvälisen pakolaissopimuksen vastaisesti.

Ihmisoikeusjärjestöt sekä YK arvostelivat Puolaa Valko-Venäjän ja Puolan väliselle rajalle loukkuun jääneiden ihmisten jättämisestä oman onnensa nojaan. Jopa Puolan konservatiivisen katolisen kirkon johto vetosi maan hallitukseen, jotta turvapaikanhakijoita kohdeltaisiin inhimillisesti. Turvapaikanhakijat ovat syyttäneet sekä Valko-Venäjän että Puolan hallituksen joukkoja siitä, että heitä työnnettiin kerta toisensa jälkeen rajan yli.

Jopa Puolan konservatiivisen katolisen kirkon johto vetosi maan hallitukseen, jotta turvapaikanhakijoita kohdeltaisiin inhimillisesti.

Toisin kuin Unkarin kohdalla vuonna 2015, EU on nyt ollut yhtenäisempi: sen sijaan, että EU olisi tuominnut Puolan toimet, se vahvisti Puolalla olevan oikeus rajojensa turvaamiseen. Kun Valko-Venäjä hylkäsi EU:n kanssa aiemmin solmitun takaisottosopimuksen, Euroopan komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen arvioi Valko-Venäjän tavoitteena olevan horjuttaa Eurooppaa. Hybridihyökkäyksen syytös esitettiin nyt Euroopasta Valko-Venäjää vastaan.

Mitä seuraavaksi?

Vaikka EU ja jopa Valko-Venäjä itsekin ovat pyrkineet hidastamaan tulijoiden virtaa, sana avoimesta ovesta Eurooppaan on jo kirinyt.

Lukašenka on ilmaissut voivansa päättää kriisin, jos EU tunnustaa hänen hallintonsa sekä lopettaa talouspakotteet. EU vaikuttaa tällä hetkellä vastaavan Lukašenkan valtapoliittiseen neuvotteluun, jonka voisi myös rinnastaa kiristykseen, sekä viestimällä kiinnostuksesta myönnytyksiin että koventamalla pakotteita.

EU vaikuttaa tällä hetkellä vastaavan Lukašenkan valtapoliittiseen neuvotteluun sekä viestimällä kiinnostuksesta myönnytyksiin että koventamalla pakotteita.

Kriisiin aikana on myös spekuloitu sillä, missä määrin Venäjän presidentti Vladimir Putin on koko kriisin takana tai Lukashenka ja Putin osoittautuneet kriisin ”voittajiksi”. Vaikka Merkelin ja Lukashenkan keskustelujen lopputuloksesta ei ole kerrottu julkisuuteen, jonkinlainen sopimus näyttää olevan tekeillä, sillä Valko-Venäjä on siirtänyt osan turvapaikanhakijoista rajan läheisyydessä sijaitsevaan hätämajoitukseen ja jopa sallinut palautuslennot Irakiin.

Olisi kuitenkin ennenaikaista väittää kriisin olevan ohi. Valko-Venäjällä on edelleen arviolta jopa 10 000 turvapaikanhakijaa, mikä on kaukana vuoden 2015 lukemista, mutta ennennäkemätöntä Valko-Venäjällä. Puolan viranomaisten mukaan joka yö sadat turvapaikanhakijat yrittävät edelleen ylittää rajan Valko-Venäjän joukkojen avustuksella.

Historian tragediaa on siinä, että Valko-Venäjän reitti Eurooppaan esitettiin helppona ja turvallisena, ja matkaan lähti paljon erityisesti haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä. Viimeisin kuolonuhri olikin sikiö, joka menehtyi viimeisillään raskaana olleen naisen pyrkiessä rajan yli mitä ilmeisimmin tiistain vastaisena yönä.

Haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä käytetään valtapoliittisina pelinappuloina, eivätkä EU:n arvot näytä kestävän.

Traagista on myös se, että turvapaikanhakijat ovat Valko-Venäjällä täysin hallinnon armoilla, sillä maan poliittinen oppositio ja kansalaisyhteiskunta on kukistettu syksyn 2020 mielenosoituksien jälkimainingeissa, eivätkä ihmiset uskalla auttaa maahan saapuneita rangaistuksen pelossa.

Nykyinen kriisi kuvaa hätkähdyttävästi, kuinka rajapolitiikka on onnistunut kaappaamaan niin poliittisen mielikuvituksen kuin julkisen keskustelummekin. Haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä käytetään valtapoliittisina pelinappuloina, eivätkä EU:n arvot näytä kestävän. Historian klassikoiden mukaan maailmanhistorian tapahtumat monesti toistuvat farssina, mutta tilannetta Puolan, Liettuan ja Valko-Venäjän rajalla on vaikea nähdä nyt minään muuna kuin tragediana.

Kristiina Silvan on tutkija Ulkopoliittisen instituution Venäjä ja EU:n itäinen naapurusto -ohjelmassa ja poliittisen historian tohtorikoulutettava Helsingin yliopistossa. Hän tutkii autoritääristä hallintoa ja yhteiskunnallisia liikkeitä entisen Neuvostoliiton alueella.

YTT, dosentti Heino Nyyssönen on politiikan tutkija ja Turun yliopiston valtio-opin yliopistonlehtori. Hänen tutkimuksiinsa kuuluvat muun muassa sekä kansainvälinen politiikka että historian käyttö erityisesti itäisessä Euroopassa.

Silvan, Kristiina ja Nyyssönen, Heino 2021. ”Vuoden 2015 ”pakolaiskriisistä” vuoden 2021 ”hybridihyökkäykseen”” Politiikasta, 26.11.2021, https://politiikasta.fi/vuoden-2015-pakolaiskriisista-vuoden-2021-hybridihyokkaykseen

Julkaisu Vuoden 2015 ”pakolaiskriisistä” vuoden 2021 ”hybridihyökkäykseen” ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Syyskuun 11. päivänä EU-komission tuore puheenjohtaja Ursula von der Leyen julkaisi uuden komission salkkujaon. Yksi salkuista oli nimeltään ”eurooppalaisen elämäntavan suojeleminen” ja aiheutti kiistelyä sekä EU-instituutioiden sisällä että niiden ulkopuolella.

Uuden komissaarin Margaritis Schinasin salkun toimeksiannossa eurooppalainen elämäntapa määritellään niin, että se on ”rakentunut solidaarisuuden, mielenrauhan ja turvallisuuden ympärille”. Tätä määrittelyä seuraa toteamus: ”meidän täytyy ottaa huomioon sekä lieventää perusteltuja pelkoja ja huolia, joita liittyy laittoman muuttoliikkeen vaikutuksiin talouteemme sekä yhteiskuntaamme”.

Salkun nimeä tai kuvausta ei toistaiseksi ole muokattu – useista kriittisistä reaktioista huolimatta. Salkun vastuualueeseen kuuluu lukuisia tärkeitä ja akuutteja asioita esimerkiksi työmarkkinoihin, koulutukseen, ilmastonmuutokseen sekä siirtolaisten ja pakolaisten integraatioon liittyen. Lisäksi vastuualueeseen kuuluu useita turvallisuuskysymyksiä.

Salkku on luotu ja esitelty niin, että se yhdistää laittoman muuttoliikkeen suoraan uhkaan EU:n turvallisuudelle ja hyödyntää kyseistä uhkakuvaa solidaarisuuden perustana.

Tämä on hyvin ongelmallista, sillä se johtaa käytäntöihin ja priorisointiin, jotka eivät vastaa EU:n omia ihmisoikeuksiin ja oikeuteen liittyviä vaatimuksia – ja kyseiset arvot luovat koko eurooppalaisen hankkeen perustan.

Muuttoliikkeestä turvallisuusasia

Muuttoliikkeen (tai pikemminkin tietyn tyyppisen muuttoliikkeen) esittäminen turvallisuusuhkana ei ole uutta. Kyseinen esitystapa on ennemminkin perustana EU-instituutioille.

Kuten ilmiötä tutkineet tutkijat huomauttavat, ajatus muuttoliikkeen yhdistämisestä turvallisuusuhkaan on peräisin Euroopan unionin perustamisajoilta 1990-luvulta. Maastrichtin sopimuksessa muuttoliike luettiin samaan kastiin terrorismin ja rikollisuuden kanssa EU:n kolmanteen pilariin, joka perustui jäsenvaltioiden hallitusten väliselle yhteistyölle.

Muuttoliike alettiin esittää sekä uhkana turvallisuudelle että ongelmana.

Koska muuttoliike sijoitettiin kyseiseen pilariin, siitä tuli osa paradigmaa, jota tutkijat kutsuvat ”turvallisuusparadigmaksi”. Muuttoliike alettiin esittää sekä uhkana turvallisuudelle että ongelmana.

Piirre säilyi myös silloin, kun muuttoliikkeeseen liittyvät asiat siirrettiin Amsterdamin sopimuksessa kolmannesta pilarista ensimmäisen pilariin, ja ne siirtyivät enemmän yhteisön kuin yksittäisten jäsenvaltioiden vastuulle. Tällä on konkreettisia ja materiaalisia vaikutuksia turvapaikanhakijoiden elämään ja oikeuksiin.

Artikkelin kirjoittamishetkellä nämä vaikutukset ovat EU:n alueella poikkeuksellisen vahvoja Kreikassa. Esimerkiksi sunnuntaina 29. syyskuuta Kreikan Lesbos-saarella sijaitsevalla Morian pakolaisleirillä syttyi tulipalo.

Moria on osa paikallista ”hotspotia” eli saapuvien siirtolaisten tunnistamis- ja käsittelykeskusta, jota EU-instituutiot (kuten Frontex eli EU:n raja- ja merivartiovirasto sekä EASO eli Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto) ja Kreikan viranomaiset hoitavat yhdessä. Kaksi siirtolaisia majoittavaa muovista konttia paloi maan tasalle.

Välimeri on jo vuosia ollut eniten kuolemia aiheuttava raja maailmassa, koska muuttoliikkeestä on EU-sanktioiden kautta tehty ensisijaisesti turvallisuusasia.

Raporttien mukaan palo alkoi viallisesta lampusta, sillä sähköongelmat ovat Kreikan leireillä yleisiä. Afgaaninainen kuoli palossa.

Tämän jälkeen siirtolaiset alkoivat osoittaa mieltään leirin olosuhteita vastaan. Kreikan poliisi tukahdutti nopeasti mielenosoitukset kyynelkaasulla. Joidenkin raporttien mukaan 21 siirtolaista loukkaantui yhteenotossa, ja neljä heistä oli lapsia.

Tämän artikkelin kirjoitushetkellä Moriassa elää 13 000 ihmistä. Kreikan hallitus ”lupaa” nopeuttaa siirtolaisten karkottamista ja parantaa leirin infrastruktuuria. Moriassa on tilaa korkeintaan 3 000 ihmiselle.

Syyskuun 29. päivän tapahtumat olivat jatkoa tulipaloille ja mielenosoituksille, joita on syttynyt Morian täpötäydellä ja oman onnensa varaan jätetyllä leirillä siitä asti, kun se vuonna 2015 muutettiin tunnistamis- ja säilöönottolaitokseksi.

Olisi helppoa ja houkuttelevaa sanoa, että tilanne johtuu pelkästään Kreikan infrastruktuuriin ja hallintoon liittyvistä epäonnistumisista. Kreikan viranomaisten vastuuta ei toki saa vähätellä, mutta tutkimukset linkittävät siirtolaisten vankeuden Kreikan saarilla ja leirien kurjat olot EU-politiikkaan, kuten hotspot-menettelytapaan sekä EU:n ja Turkin pakolaissopimukseen. Molempia linjauksia on toistuvasti syytetty kansainvälisen lain rikkomisesta.

Euroopan ja ”eurooppalaisen elämäntavan” suojeleminen laittoman muuttoliikkeen aiheuttamalta turvallisuusuhalta johtaa perusoikeuksien rikkomiseen, laajaan heitteillejättöön sekä kuolemantapauksiin rajavalvonta-alueilla, jotka nykyään ulottuvat pitkälle fyysisten rajojen yli.

Välimeri on jo vuosia ollut eniten kuolemia aiheuttava raja maailmassa, koska muuttoliikkeestä on EU-sanktioiden kautta tehty ensisijaisesti turvallisuusasia.

Kolonialistisia jatkumoita

Siinä on siis perustavanlaatuinen ristiriita, että komission salkun kuvauksessa viitataan sellaisiin arvoihin kuin arvokkuus, tasa-arvo ja solidaarisuus, mutta samalla laiton muuttoliike esitetään salkun kuvauksessa uhkana EU:n taloudelle ja yhteiskunnalle – väite, jonka monet tutkijat ovat kyseenalaistaneet – sekä oletetuille eurooppalaisille arvoille ja identiteetille.

Laittomien siirtolaisten esittäminen tällä tavalla vahvistaa vaarallisesti kulttuurista ja sivistyksellistä erottelua EU-kansalaisten ja EU-alueelle ilman papereita saapuvien ihmisten välillä. Oikeudellisen aseman tai sen puutteen perusteella määritellään, kykeneekö henkilö seuraamaan ”läntisiä” sosiaalisia sekä laillisia normeja.

Tämä on entistäkin epäoikeudenmukaisempaa, kun ottaa huomioon, ettei suurimmalla osalla sotaa, laajalle levinnyttä turvattomuutta ja vainoa pakenevista siirtolaisista edes ole mahdollisuutta saapua EU:n alueelle säännönmukaisella tavalla. Laillinen saapuminen vaatisi passin ja viisumin, mikä on käytännössä mahdotonta monille poliittisille ja muille pakolaisille.

EU-komission ”eurooppalaisen elämäntavan” määrittely paljastaa myös asian, jota historioitsijat Peo Hansen ja Stefan Jonsson kutsuvat uraauurtavassa eurooppalaista integraatiota ja kolonialismia käsittelevässä Eurafrica-kirjassaan ”hyvin varjelluksi salaisuudeksi”.

EU-instituutiot ovat kolonialistisen historian ja kolonialistisen tiedon tuotteita.

Kyseinen salaisuus on se, että EU-instituutiot – ei pelkästään Eurooppa kulttuurisena konstruktiona – ovat kolonialistisen historian ja kolonialistisen tiedon tuotteita. Lisäksi EU:n yhdentyminen on alun perin luotu ja suunniteltu myös säilyttämään merentakaisten alueiden kontrolli antikolonialistisen vastustuksen uhatessa sitä.

Nämä kolonialismiin liittyvät historialliset jatkumot ohjaavat EU:n suhteita Afrikan unioniin ja afrikkalaisiin valtioihin. Kuten politiikan teoreetikko Sandro Mezzandra muistuttaa, nämä jatkumot ovat erityisen selvästi nähtävissä siinä, miten muuttoliikettä hallitaan Välimerellä.

Kritiikki ja vaatimukset nimetä salkku uudelleen lisääntyvät, mutta vaarana on, että toteutuessaan uudelleennimeäminen olisi pelkkä kosmeettinen toimenpide.

Jotta EU:n rajavalvonnan tehostamisen sekä maahanmuutto- ja turvapaikanhakijapolitiikan aiheuttamat, kuolemiin johtavat epäoikeudenmukaisuudet saadaan lopetettua ja Euroopasta tulee oikeasti turvallinen ja inklusiivinen, täytyy EU-hankkeen kolonialistista menneisyyttä ja tulevaisuutta tarkastella paljon syvemmin ja kriittisemmin.

Magdalena Kmak on vähemmistötutkimuksen apulaisprofessori Åbo Akademissa ja tutkijatohtori Eurooppalaisen oikeuden, identiteetin ja historian tutkimuksen huippuyksikössä Helsingin yliopistossa. Elisa Pascucci on tutkijatohtori Eurooppalaisen oikeuden, identiteetin ja historian tutkimuksen huippuyksikössä Helsingin yliopistossa.

Englannista suomeen kääntänyt Roosa Oksanen.

Julkaisu ”Eurooppalaisen elämäntavan suojeleminen” ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan unionin maihin jätettiin vuosina 2015–2016 noin 2,6 miljoonaa uutta turvapaikkahakemusta ja tilannetta luonnehdittiin yleisesti pakolaiskriisiksi. Kriisiytyminen näkyi ensisijaisesti rajojen hallinnassa, ja siksi kriisistä voidaan pikemminkin puhua EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän kriisinä. Eteläiset jäsenmaat kantoivat tulijoista suurimman vastuun, ja niiden vastaanottojärjestelmät ylikuormittuvat.

Samanaikaisesti monet jäsenmaat vastustivat tulijoiden liikkuvuutta EU:n sisällä ja komission esittämiä pakolaisten jakamiskiintiöitä EU-maiden kesken. Kriisipuhe kuvastikin ennen kaikkea rajojen hallinnan, jäsenmaiden keskinäisen päätöksenteon ja eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kriisiä.

Kriisipuhe kuvasti ennen kaikkea rajojen hallinnan, jäsenmaiden keskinäisen päätöksenteon ja eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kriisiä.

Euroopan komissio vastasi tilanteeseen esittelemällä EU:n muuttoliikeagendan, jonka olennaisena osana oli uusi luonnos EU:n yhteisestä turvapaikkapolitiikasta. Agendan näkökulma on kokonaisvaltainen: unioni pyrkii tarttumaan siirtolaisuuden perimmäisiin syihin lähtömaissa ja toimimaan yhteistyössä kolmansien maiden kanssa muuttoliikkeen hallitsemiseksi.

Oikeudenmukainen vastuun jakaminen ja solidaarisuus ovat kuitenkin olleet kateissa sekä EU:hun saapuvien turvapaikanhakijoiden näkökulmasta että jäsenmaiden kesken. Vaikka yksittäisissä konkreettisissa asioissa jäsenmaat ovat kyenneet luomaan nopeita ratkaisuja, järjestelmän perusperiaatteiden suhteen yksimielisyyttä on ollut vaikeaa saavuttaa.

Turvapaikkapolitiikasta on tullut jäsenmaita vahvasti jakava asia ja päätöksenteko on jumiutunut paikoilleen.

EU:n turvapaikka- ja laajemminkin maahanmuuttopolitiikka onkin saanut osakseen kovaa kritiikkiä. Toiset vaativat unionia tekemään enemmän hädänalaisten ihmisten auttamiseksi, kun taas toisten mielestä nykyiset toimet ovat jo liikaa.

Oikeus- ja turvallisuusnäkökulmat tuntuvat jatkuvasti kilpailevan EU:n toiminnan taustalla.

Oikeus- ja turvallisuusnäkökulmat tuntuvat jatkuvasti kilpailevan EU:n toiminnan taustalla. Unionin lausunnoissa ja asiakirjoissa on vahvasti esillä arvonäkökulma, joka korostaa turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten ihmisarvoa ja oikeuksia. Tämän perusteella EU:n tulisi pyrkiä rakentamaan yhteistä turvapaikkapolitiikkaa ensisijaisesti pakenevien ihmisten perus- ja ihmisoikeuksien suojelemiseksi.

Toisenlainen kuva EU:n toiminnasta piirtyy, kun sitä tarkastellaan sisäisen turvallisuuden tehostamisen ja ihmisten liikkuvuuden rajoittamisen näkökulmasta.

Vaikka myös turvallisuus voidaan määritellä arvoksi, keskittyminen ulkorajojen vahvistamiseen ja valvontaan, palautuskäytäntöjen tehostamiseen ja ihmissalakuljetuksen vastaiseen toimintaan voivat heikentää turvaa hakevien ihmisten asemaa ja mahdollisuuksia ihmisarvoiseen elämään.

Arvot ja oikeudet EU:n turvapaikkapolitiikan perustana

Jäsenvaltiolle yhteiseksi katsotut perusarvot, kuten ihmisarvon kunnioittaminen, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltioperiaate ja ihmisoikeudet, mainitaan EU:n perussopimuksen toisessa artiklassa. Perusarvojen lisäksi sopimuksissa tuodaan esiin EU:n toimintaa ohjaavat periaatteet, kuten oikeudenmukaisuus, moniarvoisuus, suvaitsevaisuus, syrjimättömyys ja yhteisvastuu.

Arvojen uskottava vaaliminen edellyttää sanojen ja tekojen välistä yhdenmukaisuutta. EU:n voi olla vaikea ylläpitää mielikuvaa itsestään ihmisoikeuksien puolustajana ja edistäjänä, jos sen toiminta ajautuu kauaksi näistä arvoista.

Vahvasta arvoretoriikasta huolimatta EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa on koko sen historian ajan arvosteltu siitä, että se ei ota kunnolla huomioon turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten oikeuksia.

EU:n muuttoliikeagendan lähtökohtana mainitaan ”välitön ja väistämätön velvollisuus suojella hädänalaisia”. Lisäksi EU:n perusoikeuskirja nostaa monet harkinnanvaraisina tai ehdollisina tulkitut pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden oikeudet perustavien ihmisoikeuksien tasolle.

Oikeus turvapaikkaan on tärkeä EU:n perusoikeuskirjaan kirjattu ihmisoikeus (artikla 18), joka perustuu Geneven pakolaissopimukseen ja sen lisäpöytäkirjoihin. Ketään ei saa palautus- ja karkottamiskiellon (artikla 19) mukaan palauttaa alueelle, jossa hänen henkensä tai vapautensa ovat uhattuina.

Vahvasta arvoretoriikasta huolimatta EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa on koko sen historian ajan arvosteltu siitä, että se ei ota kunnolla huomioon turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten oikeuksia. EU:ta on syytetty muun muassa siirtolaiskriisin ulkoistamisesta kolmansille maille, joiden maine ihmisoikeuksien saralla on kyseenalainen.

Toinen olennainen ongelma ovat olleet tulijoiden pakkosiirrot EU:n sisällä sekä palautukset maihin, joita ei voida pitää turvallisina.

Yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusta luodaan Tampereella

EU:n turvapaikkapoliittinen yhteistyö juontaa Schengenin sopimuksen solmimisesta vuonna 1990. Sen mahdollistama vapaa liikkuvuus osoitti jäsenmaille, että siirtolais- ja turvapaikkapolitiikkaa ei voitu toteuttaa enää yksin kansallisella tasolla. Sisärajojen poistuminen johti ulkorajojen aiempaa tiukempaan valvontaan ja tulijoiden tarkempaan kontrollointiin.

Eurooppalainen yhteistyö vauhdittui Jugoslavian hajoamissotien myötä 1990-luvulla. Amsterdamin sopimus, joka astui voimaan 1999, pyrki kehittämään EU:ta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueena. Ensimmäisiä eurooppalaistamisen alueita olivat nimenomaan pakolais- ja turvapaikka-asiat.

Tampereen huippukokouksessa vuonna 1999 lanseerattiin ajatus ”kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta maahanmuuttoon”, johon sisältyisi muun muassa köyhyyden vähentäminen turvapaikanhakijoiden lähtömaissa, elinolosuhteiden ja työmahdollisuuksien parantaminen sekä konfliktien ehkäiseminen.

Samalla perustettiin EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä. Sen perustaksi asetettiin yhtenäiset standardit pakolaisaseman määrittelylle ja myöntämiselle, turvapaikkamenettelylle sekä vastaanotto-olosuhteille. Säännöt turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavasta jäsenmaasta kirjattiin osaksi EU:n lainsäädäntöä (Dublin-asetus). Sen mukaan hakemuksen käsittelisi pääsääntöisesti se jäsenmaa, johon turvapaikanhakija EU:n alueella oli ensimmäiseksi tullut. Tämän tueksi otettiin käyttöön EURODAC-järjestelmä turvapaikanhakijoiden sormenjälkien tallentamiseen.

Terrori-iskut Yhdysvalloissa vuonna 2001 ja Madridissa 2004 osaltaan vaikuttivat EU:n pyrkimyksiin tehostaa rajat ylittävien ongelmien hallinnointia. Vuonna 2004 päätettiin yhteisen rajavalvontaviraston Frontexin perustamisesta tukemaan jäsenvaltioiden rajaviranomaisia sekä tuottamaan tietoa ja riskianalyysejä EU:n ulkorajojen tilanteesta.

Haagin ohjelmassa (2004–2009) EU:n turvapaikkapolitiikkaan lisättiin ulkoinen, rajoittava ulottuvuus. Sen mukaan EU:n pitäisi ulkopolitiikassaan tukea turvapaikanhakijoiden ja muiden siirtolaisten lähtö- sekä kauttakulkumaita siirtolaisuuden hallinnassa, pakolaisten suojelussa ja rajavalvonnassa.

EU aloitti vuosina 2004–2005 pilottihankkeita Tunisian, Marokon, Algerian, Mauritanian ja Libyan kanssa. Lisäksi yksittäiset jäsenmaat alkoivat estää siirtolaisuutta kahdenvälisin sopimuksin.

Käytännössä eteläiset jäsenmaat Kreikka ja Italia joutuivat kohtuuttoman tehtävän eteen.

EU:n sopimukset kolmansien maiden kanssa saivat osakseen ankaraa kritiikkiä kansalaisjärjestöiltä ja Euroopan parlamentilta. Sopimusten nähtiin painottavan liiaksi turvallisuutta ja liikkuvuuden rajoittamista, ja niistä nähtiin myös puuttuvan vastavuoroisuutta ja dialogia. EU:n yhteisen rajavalvonnan alkua puolestaan leimasi epäselvyys siitä, miten ihmisoikeusvelvoitteet pätevät kansainvälisillä vesillä.

EU-tason säädökset tuntuivat johtavan myös siihen, että aiempaa harvempi hakija pääsi varsinaiseen turvapaikkamenettelyyn: merkittävä osa lähtö- ja kauttakulkumaista määriteltiin turvallisiksi, ja näistä maista tulleiden ihmisten turvapaikkahakemuksia voitiin käsitellä nopeutetusti. EU:n naapurimaihin taas voitiin palauttaa hakijoita ilman, että heidän tilanteeseensa välttämättä perehdyttiin.

Dublin-asetus turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavasta maasta oli oikeuksien näkökulmasta kahtalainen: se osoitti hakijan hakemuksen käsittelystä vastuullisen valtion mutta esti turvapaikanhakijoiden vapauden valita päämääränsä EU-alueella. Yhteinen järjestelmä myös oletti kaikkien jäsenmaiden kykenevän käsittelemään hakemukset.

Käytännössä eteläiset jäsenmaat Kreikka ja Italia joutuivat kohtuuttoman tehtävän eteen, eivätkä niiden turvapaikkajärjestelmät kyenneet turvaamaan tulijoiden oikeuksia.

Harmonisointiin pyritään, mutta tahdonvoima ei riitä

Lissabonin sopimuksen voimaantulosta vuonna 2009 alkoi EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan toinen vaihe. Sopimus pyrki yhtenäistämään pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman määritelmät sekä vahvistamaan yhtenäiset turvapaikkamenettelyt ja vastaanotto-olosuhteet aiempien minimitasojen sijaan. Käytännössä EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen direktiiveistä ja asetuksista kaikki paitsi tilapäisen suojelun direktiivi uudistettiin vuoteen 2013 mennessä.

Käytännössä EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisen vaiheen direktiiveistä ja asetuksista kaikki paitsi tilapäisen suojelun direktiivi uudistettiin vuoteen 2013 mennessä.

EU-johtajat julkaisivat myös uuden oikeus- ja sisäasioita koskevan Tukholman työohjelman (2010–2014), jossa sisäinen turvallisuus yhdistettiin vahvasti luvattoman maahantulon ja turvapaikanhaun kontrolloimiseen. Jäsenmaiden päätöksenteon ja yhteisen politiikan tueksi tarkoitettu Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) aloitti toimintansa vuonna 2011.

Kun vanhat vallat kaatuivat Pohjois-Afrikan maissa vuonna 2011 niin kutsutun arabikevään yhteydessä, paperittomien maahantulijoiden määrä lisääntyi Euroopan maissa. Sitä mukaa kun tulijoita oli entistä enemmän, heidän tuloaan pyrittiin rajoittamaan sekä kahdenvälisin sopimuksin että EU-tason toimin.

Esimerkiksi Italia solmi sopimuksen vuonna 2011 sekä Tunisian että Libyan kanssa. EU hahmotteli Tunisian, Marokon, Egyptin ja Libyan kanssa liikkuvuuskumppanuussopimuksia (mobility partnerships), jotka edellyttivät kumppaneilta tehostettua rajavalvontaa ja yhteistyötä palautuksissa.

Turvapaikkapolitiikkansa toisessa vaiheessa EU näytti tasapainottelevan oikeuksien suojelijan ja sisäisen turvallisuuden takaajan roolien välissä. Pyrkimys määritelmien ja suojelutason harmonisointiin jäsenmaissa oli vahva, sillä sen avulla haluttiin estää turvapaikanhakijoiden liikehdintää unionin sisällä.

Esimerkiksi Kreikassa ja Italiassa turvapaikkahallinnon kehittymättömyyttä ei kuitenkaan kyetty ratkaisemaan yksin yhteisillä standardeilla ja tahdonvoimalla. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin suositteli, ettei turvapaikanhakijoita palautettaisi näihin maihin niiden heikkojen vastaanotto-olosuhteiden ja tulijoiden oikeusturvan takia.

Kriisi johtaa kiisteltyihin, välittömiin toimiin

Vuoden 2015 niin sanottu pakolaiskriisi aiheutti EU:ssa turvapaikkapolitiikan uudelleenarvioinnin, sillä tragediat Välimerellä vaativat välittömiä toimia. Kreikkaan ja Italiaan perustettiin tulijoiden rekisteröintiin ja käsittelyyn erikoistuneita keskuksia (hotspots).

Keskeiseksi ongelmaksi muodostui turvapaikanhakijoiden jakaminen jäsenmaiden kesken. Syyskuussa 2015 ministerineuvosto päätti hätätoimena jakaa Kreikasta ja Italiasta muihin jäsenmaihin kaikkiaan 160 000 turvapaikanhakijaa.

Slovakia, Unkari, Tšekki ja Romania äänestivät turvapaikanhakijoiden pakollista vastaanottamista vastaan. Erimielisyyksien takia turvapaikanhakijoita ei kyetty jakamaan jäsenmaiden kesken suunnitelman mukaisesti.

Komissio kuitenkin laati vuonna 2016 ehdotuksen turvapaikanhakijoiden pysyvästä jakomekanismista, joka ottaisi huomioon jäsenmaiden vastaanottokyvyn ja tulijoiden määrän. Ehdotuksessa jäsenmaille jätettiin myös mahdollisuus ostaa itsensä ulos siirroista.

Komissio on ehdottanut myös muiden yhteisen turvapaikkajärjestelmän säännösten uudistamista sekä esimerkiksi EU:n yhteisen uudelleensijoituskehyksen luomista kolmansista maista tulevia pakolaisia varten.

Kolmansien maiden kanssa solmituista sopimuksista eniten kritiikkiä on kohdistunut EU–Turkki-julkilausumaan, joka solmittiin maaliskuussa 2016. Julkilausuman mukaan Turkin kautta Kreikkaan tulleita paperittomia siirtolaisia voitaisiin palauttaa Turkkiin, ja jokaista palautettua kohden EU vastaanottaisi Turkista yhden pakolaisen. EU maksoi Turkille kolme miljardia euroa pakolaisten auttamiseksi.

Kesällä 2018 Eurooppa-neuvosto puolestaan linjasi, että eri puolille Välimerta voitaisiin perustaa turvapaikanhakijoiden vastaanotto- ja käsittelykeskuksia. Niiden toteuttamisesta ei kuitenkaan ole päästy sopuun Pohjois-Afrikan maiden kanssa.

Erityisen ongelmallisena voidaan pitää rajavalvonnan ja tiedonvaihdon yhteistyötä niiden maiden kanssa, jotka saattavat hyödyntää teknologiaa omien kansalaistensa tarkkailemiseen.

Lisäksi EU on tehostanut rajavalvontaa vahvistamalla uuden Euroopan raja- ja rannikkovartioston toimintakykyä. Rajavalvonnassa oletettu humanitarismi yhtyy turvallisuuspyrkimyksiin. Erityisen ongelmallisena voidaan pitää rajavalvonnan ja tiedonvaihdon yhteistyötä niiden maiden kanssa, jotka saattavat hyödyntää teknologiaa omien kansalaistensa tarkkailemiseen. Myös EU:n tukea Libyan rajavartiostolle on kritisoitu.

Rajavalvontaa ja kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä tehostamalla EU:n voidaan katsoa yrittävän ehkäistä turvapaikanhakijoiden pääsyä unionin alueelle. Jos ihmiset eivät pääse vaatimaan oikeuksiaan, EU ulkoistaa suojeluvastuutaan.

Uskottava politiikka vaatii oikeuksien ja turvallisuuden yhteensovittamista

Yhteisen turvapaikkapolitiikan kehittäminen on vienyt toimivaltaa EU:n suuntaan, mutta jäsenmaat pitävät edelleen tiukasti kiinni mahdollisuuksistaan soveltaa yhteistä linjaa. Akuutin pakolaiskriisin jälkeen toimissa on korostunut sisäisen turvallisuuden takaaminen oikeuksien vaalimisen sijaan.

Vaikka EU:n toimet ovat saaneet osakseen paljon arvostelua, ne ovat myös osoittautuneet tehokkaiksi sääntelemättömän siirtolaisuuden vähentämisessä. Sääntelemätön maahantulo EU:n alueelle on vähentynyt 95 prosenttia syksyn 2015 vilkkaimmista päivistä. Myös jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä on vähentynyt lähes kriisiä edeltäneelle tasolle.

Tulevaisuudessa EU:lta vaaditaan turvapaikkapolitiikassa unionin perimmäisten arvojen ja politiikan muiden ulottuvuuksien, kuten turvallisuuden, aiempaa läpikotaisempaa yhteensovittamista. Tämä on olennaista sekä turvapaikanhakijoiden oikeuksien että unionin uskottavuuden kannalta.

Toinen EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan tulevaisuuden kysymys on, kuinka kiista turvapaikanhakijoiden jakamisesta jäsenmaiden kesken pystytään ratkaisemaan. Kysymykseen tiivistyy EU:n arvopohjaisen toiminnan uskottavuus, sillä solidaarisuus sekä jäsenmaiden kesken että erityisesti suojelua etsiviä ihmisiä kohtaan mitataan tässä konkreettisesti.

Vastavalitun Euroopan parlamentin aiempaa pirstaloituneempi puoluejakauma tuskin helpottaa yhteisen politiikan muotoilua.

Oikeistopopulististen, maahanmuuttovastaisten ja EU-kriittisten puolueiden vahva kannatus eri puolilla Eurooppaa luo kuitenkin vaikeat olosuhteet yhteisten päätösten aikaansaamiselle ja turvapaikkapolitiikan kehittämiselle. Odotettavissa on vahvaa kansallisen toimivallan puolustamista maahanmuuttoon liittyvissä kysymyksissä. Myöskään vastavalitun Euroopan parlamentin aiempaa pirstaloituneempi puoluejakauma tuskin helpottaa yhteisen politiikan muotoilua.

Vaihtoehtoja voisi löytyä, jos EU:ssa kyettäisiin ajattelemaan turvallisuutta nykyistä laajemmin sekä palaamaan alkuperäiseen kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan.

Turvallisuusnäkökulmaan liittyvien toimien, kuten ulkorajavalvonnan tehostamisen ja turvapaikkapolitiikan kiristämisen, sijaan turvapaikkapolitiikkaa voitaisiin kehittää esimerkiksi uudelleensijoittamisen tehostamisella tai nopeutetun suojelun takaamisella tietyiltä alueilta tuleville. Näin voitaisiin lisätä samanaikaisesti sekä EU:n politiikan uskottavuutta kumppanimaiden silmissä että jäsenmaiden kontrollin tunnetta.

Kirjoitus pohjautuu Kosmopolis-lehden numerossa 2/2019 ilmestyneeseen artikkeliin.

VTT Hanna Tuominen  on valtio-opin yliopisto-opettaja Turun yliopistossa. Tuominen on aiemmin toiminut myös Politiikasta-lehden päätoimittajana. Anna-Kaisa Hiltunen on ulkoministeriössä työskentelevä erityisasiantuntija ja Ulkopolitiikka-lehden pitkäaikainen toimitussihteeri.

Julkaisu Turvapaikkapolitiikkaa ihmisoikeuksien ja turvallisuuden ristipaineessa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Rajahallinto perustuu EU:n turvallisuusstrategiaan (2003) ja vuonna 2016 uudistettuun globaalistrategiaan. Rajalla tapahtuvilla operatiivisilla toimenpiteillä pyritään ylläpitämään EU:n sisäistä turvallisuutta estämällä laiton maahantulo ja laittomat tapahtumat rajalla sekä rajat ylittävä rikollisuus, jotka osittain perustuvat EU:n ulkoisiin uhkakuviin kuten terrorismi ja järjestäytynyt rikollisuus.

Euroopan unionin turvallisuusstrategiasta globaaliin turvallisuusstrategiaan

Vuonna 2003 laaditun EU:n turvallisuusstrategian mottona oli ”turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisessa maailmassa”. Turvallisuuden kannalta suurimpina uhkina tuolloin nähtiin terrorismi, joukkotuhoaseiden leviäminen, alueelliset konfliktit, toimintakyvyttömät valtiot ja järjestäytynyt rikollisuus.

Toimenpiteitä, joilla rajahallintoon ja rajalla tapahtuviin ilmiöihin liittyviä uhkia torjuttiin, olivat muun muassa eurooppalainen pidätysmääräys, terrorismin rahoituksen estäminen, kansainvälisten sopimusten noudattamisen ja täytäntöönpanomääräysten vahvistaminen, alueellisten konfliktien ratkaisu, toimintakyvyttömien valtioiden toimintakyvyn palauttaminen sekä terroristijärjestöjen toimintaan puuttuminen.

Terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseksi laadittiin muun muassa vuoden 2004 Haagin ohjelma, vuoden 2005 oikeus- ja sisäasioiden ulkoista ulottuvuutta koskeva strategia ja vuoden 2005 EU:n terrorismin vastainen strategia. EU:n rajavalvonnan avustusoperaatioita kehitettiin ja kumppanuuksia lähialueilla ja ihmisten liikkuvuuden käsittelyssä syvennettiin.

EU:n neuvoston vuonna 2009 tekemä selvitys EU:n turvallisuusstrategian täytäntöönpanosta tuotti johtopäätökset, jotka vaativat asioihin tarttumista. Tarkoituksena oli vahvistaa Euroopan turvallisuusstrategiaa sekä tarkastella turvallisuusstrategian onnistumista käytännössä ja keinoja turvallisuusstrategian täytäntöönpanon parantamiseksi.

Vuoden 2003 EU:n turvallissuustrategia ja vuoden 2016 EU:n globaali turvallisuusstrategia perustuvat hyvin samoihin turvallisuuden teemoihin.

Suurimmat uhkat Euroopan valtioita kohtaan tällöin olivat joukkotuhoaseiden leviäminen, terrorismi ja järjestäytynyt rikollisuus, tietoverkkoturvallisuus, ilmastonmuutos kolmansissa maissa, laiton maahantulo Eurooppaan, radikalisoituminen ja merirosvous.

Tämän pohjalta syntyi vuonna 2016 EU:n globaali turvallisuusstrategia, jossa jaettu näkemys ja yhteinen toiminta jäsenmaiden välillä korostuvat. Tahtotilana oli vahvempi Eurooppa eli EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia.

Strategiassa on viisi prioriteettia: unionin turvallisuus, valtioiden ja yhteiskuntien selviytymiskyky itäisessä ja eteläisessä naapurustossamme, yhdennetty lähestymistapa konflikteihin, yhteistyöhön perustuvat alueelliset järjestelmät ja globaali tilanteen hallinta 2000-luvulla.

Unionin turvallisuutta strategiassa taataan yhteisten turvallisuussäännöstöjen kautta, yhdennetyllä lähestymistavalla konflikteihin ja kriiseihin ja tehostamalla muuttoliikepoliittisia päätöksiä. Yhtä lailla turvallisuutta taataan ennaltaehkäisevällä toiminnalla rauhan sekä uskottavan ja luotettavan unionin säilyttämiseksi ja turvallisuuden vakauttamiseksi.

Suomi Schengen-alueen rajahallinnan kehittäjänä

EU:n rajahallinnan lainsäädäntö on rakentunut rajahallinnan ja operatiivisen rajavalvontatyön parhaiden käytäntöjen pohjalle. Lainsäädäntö velvoittaa kaikkia EU:n jäsenmaita rajavalvonnan ja rajatarkastusten osalta. Ulkorajamme on portti Suomeen mutta yhtä lailla koko Schengen-alueelle.

Ennen EU:ta Suomessa käytössä olleet rajavalvonnan ja rajatarkastusten käytännöt eivät ole muuttuneet merkittävästi EU:n myötä, koska EU:ssa noudatetaan monin paikoin Suomen aikaisempia rajojen valvonnan ja tarkastusten käytänteitä. Tähän liittyy myös pohjoismainen passivapaus Pohjoismaissa ennen EU:n aikaa; Pohjoismaissa vallinnut passivapaus jo 1950-luvulta lähtien on tutkimusten mukaan ainakin matkustajien näkökulmasta käytännössä sama kuin tällä hetkellä Schengen-alueella sisärajat ylittävä liikenne.

Näkyvä muutos on ollut jäsenmaiden sisärajavalvonnan poistuminen sekä maa-, ilma- että merirajoilla.

Suomi toimi yhtenä parhaiden käytäntöjen mallimaana EU:n rajahallinnon lainsäädäntöä rakennettaessa. Suomella onkin ollut keskeinen rooli yhteisen lainsäädännön kehittäjänä EU:ssa. Tälläkin hetkellä Suomen Rajavartiolaitoksella on pysyväisedustus Suomen pysyvässä edustustossa Euroopan unionissa. Rajavartiolaitos osallistuu aktiivisesti EU:n rajaturvallisuusalan toimielinten työskentelyyn sekä raja- ja meriturvallisuuden lainsäädännön ja käytännön toiminnan kehittämiseen.

Nykyisellään Suomen rajavartiolaissa on suorat viittaukset EU:n lainsäädäntöön. Näkyvä muutos on ollut jäsenmaiden sisärajavalvonnan poistuminen sekä maa-, ilma- että merirajoilla. Poikkeustilanteessa sisärajavalvonta voidaan palauttaa edelleen määräajaksi, kuten Suomessa tehtiin Yhdysvaltojen ja Venäjän presidenttien tapaamisen aikana. Palauttaminen tapahtuu kunkin jäsenmaan päätöksestä Schengenin rajasäännöstön mukaisesti.

EU toi mukanaan uusia velvollisuuksia ja velvoitteita

EU:n Schengen-alueen jäsenmaana Suomi ei enää vastaa pelkästä kansallisesta vaan koko Schengen- ja EU-alueen rajaturvallisuudesta. Vastaavasti Suomen sisäinen turvallisuus riippuu muiden jäsenmaiden ulkorajavalvonnan laadusta ja tehokkuudesta. Laajemman vastuun lisäksi EU on tuonut mukanaan Suomelle muita velvoitteita.

Yhtenäisen rajavalvonnan, ja etenkin yhteisten operaatioiden, takaamiseksi EU:ssa on muun muassa yhteiset koulutusstandardit sekä laadunvalvontajärjestelmä (Schengen-arviointijärjestelmä). Jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä koordinoi Euroopan raja- ja merivartiovirasto Frontex.

EU:n Schengen-alueen jäsenmaana Suomi ei enää vastaa pelkästä kansallisesta vaan koko Schengen- ja EU-alueen rajaturvallisuudesta.

Frontex on Euroopan unionin alainen virasto, jonka johdossa toimi perustamisesta alkaen toukokuuhun 2014 saakka Suomen Rajavartiolaitoksen uusi päällikkö Ilkka Laitinen. Suomi ja Suomen Rajavartiolaitos ovat olleet vahvasti mukana kehittämässä Frontexin toimintaa.

Viraston tehtävä on sovittaa EU:n jäsenvaltioiden välistä rajojen valvontaan liittyvää yhteistyötä ja koordinoida yhteisiä operaatioita. Lisäksi virasto avustaa jäsenmaita rajavartijoiden koulutuksessa, tekee riskianalyyseja ja tarjoaa jäsenmaille apua ja lisätukea vaativissa tehtävissä.

Koulutuksella pyritään varmistamaan yhteiseurooppalainen, yhdenmukainen raja- ja meriturvallisuusosaaminen. Koulutuksen kehittämisessä pyritään vahvasti tuomaan esiin ja vaihtamaan parhaita käytänteitä.

Rajavartioiden koulutukselle on koko Euroopassa Frontexin johdolla laadittu yhteinen opetussuunnitelma, joka asettaa perusvaatimukset kaikissa jäsenmaissa koulutettaville oppilaitoksille rajavartioiden osaamisesta. Vuonna 2016 voimaantullut Euroopan raja- ja merivartioasetus (ERMV-asetus) vahvisti Frontexin roolia ja toi myös jäsenvaltioille uusia velvoitteita muun muassa haavoittuvuusarviointien muodossa.

Frontex on eurooppalainen vastaus EU:n rajahallinnon ja rajavalvonnan ongelmiin ja haasteisiin. Sillä on jäsenmaita tukevana ja toimintoja koordinoivana virastona keskeinen rooli Euroopan yhteisessä rajahallinnassa.

Kukin jäsenmaa on velvoitettu tekemään tarvittavat korjaukset rajavalvonnan laadun ja yhteisen turvallisuuden takaamiseksi.

Jäsenmaiden rajavalvontaa arvioidaan Schengen-arviointimekanismilla. Arviointiraportin ja komission suositusten mukaisesti kukin jäsenmaa on velvoitettu tekemään tarvittavat korjaukset rajavalvonnan laadun ja yhteisen turvallisuuden takaamiseksi.

EU arvioi Suomen rajavalvontaa viimeksi tänä kesänä. Arviointijärjestelmä on työkalu luottamuksen rakentamiseen jäsenmaiden välillä. Jäsenmaiden on tärkeä voida luottaa siihen, että yhteisiä rajoja ja siten turvallisuutta valvotaan laadukkaasti kaikilla ulkorajoilla.

Laadunvalvonnan kokonaisuuteen kuuluu myös haavoittuvuusarviointimekanismi, jossa jäsenvaltioiden rajavalvontajärjestelmien mahdollisia heikkouksia arvioidaan Frontexin ja jäsenvaltioiden yhteistoiminnassa jatkuvasti. Järjestelmä takaa sen, että jäsenvaltioilla ja Frontexilla on reaaliaikainen tilannekuva järjestelmien toimintakunnosta.

Euroopan yhdennetty rajaturvallisuusjärjestelmä luottamuksen ja toiminnan työkaluna

Yhteistä Schengen-aluetta valvotaan EU:n yhdennetyn rajaturvallisuusmallin ja kansallisen järjestelmän pohjalta. Yhdennetyssä rajaturvallisuudessa keskeistä on, että rajavalvontaa ei käsitetä pelkästään ulkorajoilla tapahtuvaksi toiminnaksi, vaan se perustuu neliportaiseen maahanpääsyn valvontamalliin.

Siihen kuuluvat toimet kolmansissa maissa, toimet naapureina olevien kolmansien maiden kanssa, ulkorajoilla toteutettavat rajavalvontatoimenpiteet, riskianalyysit ja Schengen-alueella toteutettavat toimenpiteet sekä palauttaminen. Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuusstrategian lisäksi jäsenmailla, myös Suomella, on oltava oma kansallinen strategiansa yhdennetyn rajaturvallisuuden toteuttamiseksi ja kehittämiseksi.

Yhdennetyn rajaturvallisuusstrategian lisäksi jäsenmailla on oltava oma kansallinen strategiansa yhdennetyn rajaturvallisuuden toteuttamiseksi ja kehittämiseksi.

Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuusstrategian pyrkimyksenä jäsenmaiden välillä on yhteisen rajavalvonnan ja sen käytänteiden rakentaminen, kehittäminen ja rajavalvonnan ja tarkastusten yhtenevä operatiivinen toteuttaminen sekä yhteinen laadun takaaminen näissä prosesseissa. Vuonna 2016 vahvistetun ERMV-asetuksen myötä jäsenmaat velvoitettiin laatimaan kansallinen IBM-strategia (Integrated Border Management).

Tavoitteena niin ikään on, että kansalliset strategiat olisivat rakenteiltaan ja tavoitteiltaan yhteensopivia ja yhdenmukaisia. Suomella on ollut merkittävä rooli kansallisten IBM-strategioiden laadinnassa ja jalkauttamisessa operatiiviseen toimintaan. Suomen Rajavartiolaitoksen asiantuntijat ovat kouluttajina Frontexin IBM-koulutuksissa. IBM-koulutuksen tarkoituksena on tukea jäsenmaiden IBM-strategian laadinnasta vastaavien asiantuntijoiden työtä.

Kansainvälinen yhteistyö laajeni ja muuttui – ja pysyi osin ennallaan

Keskeinen EU:n mukanaan tuoma muutos operatiiviseen rajahallintaan on eurooppalainen raja- ja merivartiosto (ERMV). Tämä kokonaisuus yhdistää Euroopan raja- ja merivartioviraston Frontexin sekä jäsenmaiden rajaviranomaisten resurssit.

Kokonaisuus pitää sisällään viraston laatiman yhdennetyn rajaturvallisuuden teknis-operatiivisen strategian, joka takaa eri toimintojen harmonisoidun ja priorisoidun toimeenpanon ja kehittämisen sekä virastossa että jäsenvaltioissa. Tähän liittyy muun muassa rajavartijoiden yhdenmukainen koulutus kussakin jäsenmaassa.

Frontex toteuttaa osaltaan IBM-strategian toimeenpanoa esimerkiksi kehittämällä yhteistä suunnitteluprosessia yhteisoperaatioihin. Jäsenmaat ovat velvollisia lähettämään Frontexin pyynnöstä raja- ja merivartijoita Euroopan jäsenmaiden avuksi. Vuodesta 2005 lähtien Frontex yhteisoperaatiot ovat muuttuneet vakiintuneeksi ja säännönmukaiseksi toiminnaksi.

Toimintaa on kehitetty vuosien aikana jatkuvasti. Vuosi vuodelta kasvavan toiminnan ja suunnittelun myötä osallistuminen tuo Suomelle arvokasta tietoa: tilannekuva ja yhteistoimintakyky paranevat ja opitaan välineistön käyttöä ja toimivuutta erilaisissa olosuhteissa, taktiikassa ja toiminnassa. Lisäksi saamme tarvittaessa tukea oman tilanteemme mahdollisesti vaikeutuessa.

Jäsenmaana Suomi on velvollinen myös ottamaan apua vastaan, jos EU:ssa katsotaan, ettei se yksin selviä vastuustaan valvoa Schengen-aluetta.

Jäsenmailla on laaja yhtenäinen velvollisuus auttaa. Jäsenmaana Suomi on velvollinen myös ottamaan apua vastaan, jos EU:ssa katsotaan, ettei se yksin selviä vastuustaan valvoa Schengen-aluetta. Tällaista apua ei ole kuitenkaan toistaiseksi koskaan tarvittu.

Merivalvonnan osalta kansalliset merivartiostot ovat osa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa. Yhteiset merioperaatiot ovat yhteistyön keskiössä. Merivalvonnassa Suomi on ollut esimerkkinä EU:lle merellisten viranomaistoimijoiden eli Rajavartiolaitoksen, Puolustusvoimien, Liikenneviraston ja Liikenteen turvallisuusvirasto Trafin yhteistyöstä.

Vaikka yhteistyö Suomen ja EU:n jäsenmaiden rajaviranomaisten välillä on laajentunut ja muuttunut, Suomen ja Venäjän välillä rajaviranomaisten yhteistyö pohjaa edelleen vanhoihin kahdenvälisiin sopimuksiin. Niin kutsutut rajajärjestyssopimus ja rikostorjuntasopimus takaavat toimivaltuudet ja käytännöt päivittäiselle yhteistyölle Rajavartiolaitoksen ja Venäjän Rajavartiopalvelun välillä. Venäjä-yhteistyö on myös samalla osa Suomen kansallisen IBM-strategian mukaista yhteistyötä kolmansien maiden kanssa ja Schengen-arvioinnissa luokiteltu parhaaksi käytänteeksi.

Yhteisiä tietojärjestelmiä rajavartijan työn tueksi turvallisuutta lisäämään

EU:n jäsenyys näkyy muutoksina rajavartijoiden päivittäisessä työssä tietojärjestelmien ja uuden teknologian kautta. Yhteiset tietojärjestelmät, kuten matkustajatietoja tallentava Schengen-tietojärjestelmä (SIS II) tai rajavartiointijärjestelmä EUROSUR, ovat keskeinen osa rajavalvontaa.

EU:n jäsenyys näkyy muutoksina rajavartijoiden päivittäisessä työssä tietojärjestelmien ja uuden teknologian kautta.

Eurosur-järjestelmän tarkoitus on ollut parantaa EU:n ulkorajojen valvontaa tehostamalla tiedonvaihtoa EU-maiden välillä ja rajaturvallisuusvirasto Frontexin kanssa. Järjestelmä mahdollistaa reaaliaikaisen tiedonvaihdon eri viranomaisten ja välineiden (satelliitit, alusten valvontalaitteet) välillä suojatun tietoverkon kautta.

Hallinnollisesti ja operatiivisen työn kohdalla yhteisten tietojärjestelmien kautta jäsenmaat pystyvät välittämään tietoa sekä päivittäisen rajatarkastustoiminnan että rikostorjunnan tueksi. Aikaisemmin jäsenmailla oli käytössään erilaisia kansallisia järjestelmiä. Nyt EU:n myötä on siirrytty yleisen turvallisuuden ja yhteisten käytäntöjen takaamiseksi yhteisiin EU-tietojärjestelmiin.

Muun muassa EU:n viisumitietojärjestelmän kehittäminen toi rajanylityspaikoille sormenjälkilukijat viisumivelvollisten kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden tarkastamiseen. Biometriikkaa hyödynnetään myös muuten kolmansien maiden matkustajien kohdalla. Sormenjäljet ja kasvojen tunnistus ovat käytössä esimerkiksi tulevassa entry/exit-järjestelmässä. Tämän järjestelmän avulla saadaan selkeämpi kuva siitä, ketkä ovat saapuneet maahan, ketkä poistuneet ja ketkä puolestaan jääneet maahan niin sanotusti yliaikaisina.

Tulevaisuuden haasteet rajahallinnassa

Suomi noudattaa EU:n jäsenmaana sen turvallisuuspoliittisia linjauksia ja lainsäädäntöä. Taustalla on EU:n globaalistrategia, johtaminen ja operatiivinen toiminta. Tämä asettaa rajahallinnolle selkeän viitekehyksen.

Vuoden 2003 EU:n turvallissuustrategia ja vuoden 2016 EU:n globaali turvallisuusstrategia perustuvat hyvin samoihin turvallisuuden teemoihin. Vuoden 2003 strategia tunnistaa teemat tulevaisuuden uhkina, kun taas vuoden 2016 versiossa nämä uhkat ovat selkeästi konkretisoituneet ja kyseessä on enemmän kriisinhallinta kuin ennaltaehkäisy.

Vuoden 2003 strategia perustuu uhkiin reagoimiselle, kun taas vuoden 2016 strategia on tavoitelähtöinen.

Vuoden 2003 strategia perustuu uhkiin reagoimiselle, kun taas vuoden 2016 strategia on tavoitelähtöinen. Uhkina vuoden 2003 strategiassa kuvattiin terrorismi, joukkotuhoaseiden leviäminen, alueelliset konfliktit, toimintakyvyttömät valtiot ja järjestäytynyt rikollisuus. Vuonna 2016 tavoitteiden määriteltiin olevan rauha, turvallisuus, vauraus, demokratia ja sääntöihin perustuva maailmanjärjestys.

Vuoden 2003 strategia perustui pitkälti EU:n ulkopuolisten uhkien ratkomiseen kotimaissa ja kolmansien valtioiden vakauden kehittämiselle, kun taas vuoden 2016 strategia lähtee EU:n omista prioriteeteista globaalissa ympäristössä. Vuoden 2016 strategiassa kriisit nähdään globaaleina, kun taas 2003 ne nähtiin enemmän yhden valtion sisäisinä ongelmina tai kahdenvälisinä ongelmina.

Tulevaisuuden haasteita rajavalvonnalle EU:ssa globaaleina ilmiöinä ovat matkustajamäärien lisääntyminen, muuttoliikkeiden monimuotoisuus ja kasvu, laiton oleskelu Schengenin alueella, ihmissalakuljetus sekä hybridiuhat. Terrorismi, järjestäytynyt rikollisuus ja kyberrikollisuus tunnistetaan edelleen keskeisiksi turvallisuusuhkiksi EU:ssa.

Keskeisessä osassa EU:n rajaturvallisuuden ylläpitäjänä ja kehittäjänä on eurooppalainen raja- ja merivartiosto, jonka toiminta ja kehittäminen riippuvat myös EU:n rahoituskehyksestä vuosille 2021–2027. Ennakkotiedon keruulla ja sen varmistamisella sekä sopivilla teknologisilla ratkaisuilla ylläpidettäisiin varmasti luotettavaa rajaturvallisuutta ja estettäisiin rajat ylittävää rikollisuutta.

Nykyisen suuruisella budjetilla eurooppalaista raja- ja merivartiostoa kehitettäisiin muun muassa kalustoinvestointien kautta. Suuremmalla 20–25 miljardin euron budjetilla voitaisiin vahvistaa raja- ja merivartiostoa ja yhdennettyä rajavalvontajärjestelmää.

Täysin kattavan rajavalvontajärjestelmän luominen edellyttäisi määrärahojen nostamista nykyisestä 0,8 prosentista 14 prosenttiin. Kesäkuussa ehdotettiin, että EU:n budjetti rajavalvontaan kasvaa. Ehdotukseen sisältyy uutena yhdennetyn rajaturvallisuuden rahasto sekä Frontexin vahvistamista 10 000 rajavartijan muodostamalla pysyvällä joukolla.

Yksityiskohtaisempia esityksiä odotetaan syyskuussa 2018. Rajahallinnon muutokset Euroopassa seuraavien seitsemän vuoden aikana eivät kuitenkaan ole vielä tarkalleen tiedossa. Rahoituksen lisäksi tarvitaan myös lainsäädännön muutoksia kansallisella ja Euroopan tasolla esimerkiksi hybridiuhkiin vastaamiseksi rajavalvonnan keinoin.

Suomen Rajavartiolaitos ennakoi toimintaympäristön muutoksia kansallisesti ja kansainvälisesti. Rajavartiolaitoksen strategian mukaisia toimenpiteitä ovat muun muassa itärajan valvonnan vahvistaminen, meripelastusvalmiuden kehittäminen, valmiuskyvyn kehittäminen eri turvallisuustilanteissa, EU:n raja- ja meriturvallisuuden edistäminen sekä henkilöstön kehittäminen.

Näihin kaikkiin liittyy lainsäädännön ja operatiivisen toiminnan kehittäminen: ajoneuvot, aluskalusto sekä välineet, valvonta- ja tietojärjestelmät, koulutus ja tutkimus, kansallinen ja kansainvälinen yhteistoiminta sekä sisäiset toiminnot. Toimintaympäristön ajureina muutosten lisäksi on valtion talouden tila.

Kiitokset Rajavartiolaitoksen haastatelluille asiantuntijoille: everstiluutnantti Tuomas Laosmaa, eversti Pasi Tolvanen, eversti Arto Niemenkari, komentajakapteeni Sami Järvenpää sekä majuri Ville Joskitt. Kiitos myös Rajavartiolaitoksen projektiassistentti M.Sc. Pauliina Parviaiselle sekä korkeakouluharjoittelija OTK Eva Havakselle, jotka ovat osallistuneet avustajina tutkimushankkeeseen.  

Suomen Rajavartiolaitos osallistuu Suomen Akatemian rahoittamaan Globaalin turvallisuuden monikerroksiset rajat -hankkeeseen. Rajavartiolaitos pureutuu rajahallinnon muutoksiin EU:n aikana sekä tekee teoreettisia malleja soveltaen tulevaisuuden skenaarioita rajalla tapahtuviin muutoksiin yleisen turvallisuuden ylläpitäjänä.

Kirjoittajatiedot:

KTT Sari Lindblom on Rajavartiolaitoksen tutkimuspäällikkö. Hän toimii Rajavartiolaitoksen vastuullisena johtajana Suomen Akatemian Strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamassa konsortiossa Globaalin turvallisuuden monikerroksiset rajat (GLASE). YTM Maisa Anttila on tutkija Rajavartiolaitoksella. Tutkimusta rahoittaa Strategisen tutkimuksen neuvosto / Suomen Akatemia / Globaalin turvallisuuden monikerroksiset rajat -konsortio/ 303480+303528.

Kirjoitus on osa Katse rajaan ja yli rajojen -sarjaa.

Julkaisu Suomen rajahallinnon muutokset EU:n aikana ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kylmän sodan kaudella jako sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen oli selkeä ja suoraviivainen. Sisäisessä turvallisuudessa oli kysymys valtion suhteesta sen alueella oleskeleviin ihmisiin. Järjestyksen ylläpitämisestä vastasi erityisesti poliisi, jolla oli pakkovallan käytön monopoli.

Ulkoisessa turvallisuudessa puolestaan oli kyse valtioiden välisestä turvallisuudesta ja voimankäytöllä uhkaamisesta. Siitä vastasi puolustusvoimat. Näiden väliin sijoittuivat rajaviranomaiset rajaturvallisuuden ja maahantulon lainmukaisuuden varmistajina.

Strategia-asiakirjojen tarkastelu osoittaa, että aiemmin selkeänä pidetty jako ei vastaa käsitystä nykyisestä todellisuudesta. Esimerkiksi pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmassa vahvistetaan sisäistä ja ulkoista turvallisuutta ja todetaan, että ”hallitus vahvistaa ulkoisen turvallisuuden sisäisiä edellytyksiä”.

Sisäisen turvallisuuden strategian lähtökohtana on, että ”lukuisat sisäiset ja ulkoiset muutosvoimat muokkaavat jatkuvasti sekä yhteiskuntaamme että sitä, mitä pidämme sen hyväksyttävänä turvallisuusympäristönä”.  Sisäisen turvallisuuden selonteossa puolestaan ”sisäinen ja ulkoinen turvallisuus limittyvät vahvemmin toisiinsa”, ”sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden yhteys on kiistaton” ja ”sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden uhkat limittyvät yhä tiiviimmin toisiinsa”.

Ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaan sisäinen ja ulkoinen turvallisuus ovat erottamattomia, ne kytkeytyvät toisiinsa yhä selvemmin ja ”sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden raja hämärtyy”. Puolustusselonteossa niin ikään ”ulkoinen ja sisäinen turvallisuus kytkeytyvät toisiinsa yhä selvemmin” ja Euroopan unionin ”tavoitteena on kyetä vastaamaan niin ulkoisiin kuin sisäisiin turvallisuushaasteisiin”.

Lisäksi Euroopan unionin ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia toteaa, että ”sisäinen ja ulkoinen turvallisuus kietoutuvat yhä tiiviimmin toisiinsa”, jolloin turvallisuus rajojen sisällä riippuu rauhasta niiden ulkopuolella, ja ne ”ovat entistä enemmän kytköksissä toisiinsa”.

Jako sisäiseen ja ulkoiseen

Kylmän sodan kaksinapainen järjestelmä ylläpiti sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välistä jakoa. Sittemmin tämä aiemmin itsestään selvänä pidetty jakolinja on kyseenalaistettu. ”Joko sisäinen tai ulkoinen” -kysymyksen sijaan meidän tulisi kysyä ”millä tavoin” tai ”missä määrin” kumpikin ulottuvuus vaikuttaa tarkasteltavaan ilmiöön.

Sisäisen turvallisuuden strategiassa Suomi asemoidaan nykyiseen maailmantilanteeseen osaksi globaaleja keskinäisriippuvuuksia tavalla, joka on ainulaatuinen suhteessa aikaisempiin sisäisen turvallisuuden strategia-asiakirjoihin. Esimerkiksi aikaisemmissa sisäisen turvallisuuden ohjelmissa sisäisen turvallisuuden ulkoinen kytkös näyttäytyy lähinnä viittauksina ulko- ja puolustuspolitiikkaan sekä terrorismiin.

Uusimmassa sisäisen turvallisuuden strategiassa Suomen nähdään yleisesti hyötyneen globalisaatiosta, mutta sisäisen turvallisuuden selonteko sidotaan voimakkaasti globaaliin tilanteeseen. Ensimmäinen selitys tähän on aiemmissakin asiakirjoissa esille nostettu kansainvälinen terrorismi, mutta pelkästään sen kautta kuva jää kapeaksi. Moni strategiassa mainittu globaali ilmiö muuttuu turvallisuuskysymykseksi hybridiuhkien myötä.

Hybridivaikuttaminen haavoittuvuuksien hyödyntämisenä

Hybridiuhan käsitteestä ei ole yleisesti hyväksyttyä määritelmää. Niin tutkijat kuin viranomaisetkin ovat viime vuosina käyttäneet paljon aikaa käsitteen määrittelemiseen. Hybridillä tarkoitetaan vähintään kahden asian yhdistelmää, mutta mitkä asiat yhdistyvät hybridiuhissa ja miten?

Hybridillä tarkoitetaan vähintään kahden asian yhdistelmää, mutta mitkä asiat yhdistyvät hybridiuhissa ja miten?

Eurooppalaisen hybridiuhkien torjunnan osaamiskeskuksen mukaan hybridiuhat ovat menetelmiä ja aktiviteetteja, jotka kohdistetaan vastustajan haavoittuvuuksiin. Historialliset muistot, lainsäädäntö, vanhat käytännöt, geostrategiset tekijät, yhteiskunnan polarisoituminen, teknologiat tai ideologiset erot voivat synnyttää yhteiskuntaan haavoittuvuuksia, joita vastustaja voi halutessaan hyödyntää.

Yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa hybridivaikuttaminen määritellään toiminnaksi, ”jolla pyritään erilaisia, toisiaan täydentäviä keinoja käyttäen ja kohteen heikkouksia hyödyntäen saavuttamaan omat tavoitteet”.

Hybridivaikuttamista kuvataan nykyisessä ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa siten, että se on ”suunnitelmallista toimintaa, jossa valtiollinen tai ei-valtiollinen toimija voi hyödyntää samanaikaisesti sotilaallisia ja ei-sotilaallisia keinoja tai esimerkiksi taloudellisia ja teknologiaan perustuvia painostuskeinoja sekä myös informaatio-operaatioita ja sosiaalista mediaa, pyrkien vaikuttamaan kohteena olevan valtion heikkouksiin ja saavuttamaan omat tavoitteensa”.

Hybriuhat ovat yhteiskunnan keskeisiin toimintoihin kohdistettavaa yllättävää ja tahallista vaikuttamista, jossa yhdistetään monenlaisia menetelmiä: poliittisia, taloudellisia, yhteiskunnallisia, sotilaallisia sekä informaatiovaikuttamisen menetelmiä. Hybridivaikuttaminen on yhden tahon koordinoimaa tietoista toimintaa, joka voi koostua samanaikaisista tai peräkkäisistä toimista.

Hybridivaikuttamista kohdistuu selontekojen ja strategioiden mukaan myös Suomeen ja se voi alkaa nopeasti jo normaalioloissa. Sen tavoitteena on paineen, vahingon, epävarmuuden ja epävakauden aiheuttaminen hybridivaikuttamisen kohteena olevalle valtiolle. Alkuvaiheessa hybridivaikuttamista voi olla vaikea tunnistaa.

Erityisesti hybridivaikuttaminen on lisännyt tarvetta toimia sekä sisäisen että ulkoisen turvallisuuden tarpeet huomioiden. Hybridiuhat korostavat viranomaisten kykyä havaita uhat, ja niillä tulee olla myös riittävät voimavarat pitkäkestoisenkin tilanteen hallitsemiseksi.

Sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden rajapinnalla

Globalisaatio, teknologian kehitys ja erilaiset uudet uhkat ovat synnyttäneet sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välimaastoon harmaan alueen, jossa hybridivaikuttaminen on mahdollista. Sisäisen ja ulkoisen sanotaan limittyvän ja niiden välisen rajan todetaan muuttuneet huokoiseksi.

Yhä useammat Euroopan turvallisuusympäristön muutosta käsittelevät tutkimukset tarkastelevatkin sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden hämärtyvää ja hajoavaa rajalinjaa painottaen esimerkiksi sisäisen ja ulkoisen välisiä sidonnaisuuksia, valtioiden muuttuvia vastauksia rajat ylittäviin turvallisuuskysymyksiin tai turvallisuuden huolenaiheiden muuttuvaa luonnetta.

Johan Erikssonin ja Mark Rhinardin mukaan turvallisuuden tutkimuksessa huomio olisi kiinnitettävä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden väliseen solmukohtaan eli valtioiden rajat läpäisevien kriittisten yhteyksien tai suhteiden väliseen alueeseen. Sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden alueen katoavan jaon sijaan meidän tulisi tehdä empiirisiä, ongelmakeskeisiä tutkimuksia sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden risteyskohdasta.

Sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välisen rajan hämärtymisestä huolimatta viranomaisvastuut ja -tehtävät sekä toimivallat tulee määrittää selkeästi. Osa turvallisuusuhkista edellyttää myös kansainvälistä viranomaisyhteistyötä, jossa toimivaltojen ja vastuiden tulee niin ikään olla selkeät.

Vapaan liikkuvuuden alue vahvuutena ja haavoittuvuutena

Yhteiskunnan turvallisuusstrategiassa todetaan, että EU-jäsenyydellä on keskeinen merkitys Suomelle sekä sisäisen että ulkoisen turvallisuuden kannalta. Jäsenvaltioiden keskinäisriippuvuus on jatkuvasti kasvanut ja häiriö- ja kriisitilanteet ovat yhä useammin monialaisia.

Jäsenyys Euroopan unionissa tekee sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden kysymykset entistäkin monimutkaisemmiksi. EU:n ulkopuoliset turvallisuuskysymykset ovat selvästi ulkoista turvallisuutta, mutta ovatko EU:n sisäisen turvallisuuden kysymykset jäsenvaltioille sisäisen vai ulkoisen turvallisuuden kysymyksiä?

EU:n vapaan liikkumisen Schengen-alue heijastaa yhtä keskeisintä unionin perusvapautta. Jokaisella EU-maan kansalaisella on oikeus asua, työskennellä tai opiskella toisessa EU-maassa. Samalla se kuitenkin lisää myös EU:n haavoittuvuutta, koska Schengen-alueella pääsevät liikkumaan myös terroristit ja muut rikolliset. Jäsenvaltioiden elintasoerot voivat näyttäytyä rikoksentekijöitä puoleensavetävinä tekijöinä.

Vapaa liikkuvuus mahdollistaa siis sekä positiivisten että negatiivisten ilmiöiden leviämisen. Sisäinen turvallisuus on alttiina myös kansallisvaltion rajojen ulkopuolelta tuleville asioille, joilla ei ole mitään tekemistä ulkoisen turvallisuuden kanssa sen perinteisessä sotilaallisessa merkityksessä.

EU on onnistunut rauhanprojektina, ja vaikka solidaarisuus sekä luottamus jäsenvaltioiden välillä ovat viime vuosina rakoilleet, on rauha sen jäsenvaltioiden välillä edelleen vahvalla pohjalla. Tästä saavutuksestaan EU sai Nobelin rauhanpalkinnon vuonna 2012.

Turvallisuuden näkökulmasta EU:n rauhanprojekti on onnistunut vain laajentumisen kautta.

Turvallisuuden näkökulmasta EU:n rauhanprojekti on kuitenkin onnistunut vain laajentumisen kautta. Rauhan ja vakauden alue on levinnyt unionin uusiin jäsenmaihin, mutta samalla sitä on kritisoitu siitä, että epävakaus ja turvattomuus ovat siirtyneet unionin ulkorajoille, mistä saattaa aiheutua levottomuuksia myös unionin sisälle.

EU:n globaalistrategia toteaa osuvasti, että sisäpolitiikka käsittelee usein pelkästään ulkoisten tapahtumien seurauksia. Tämä pätee myös turvallisuuspolitiikkaan. Hybridiuhkien torjuminen edellyttääkin sitä, ettei keskitytä ainoastaan hallitsemaan ulkoisten tapahtumien vaikutuksia sisäiseen turvallisuuteen, vaan aktiivista otetta niiden ennakoimiseen.

Sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välimaastoon jäävä harmaa alue altistaa sekä EU:n että sen jäsenvaltiot hybridiuhkien muodossa ilmenevälle vaikuttamiselle. Niiden torjuminen kuitenkin edellyttää toimivaa viranomaisyhteistyötä sekä kansallisesti että kansainvälisesti.

Hybridiuhkien torjumisessa tärkeää on haavoittuvuuksien ja vaikuttamisyritysten varhainen tunnistaminen, mitä kuitenkin viranomaisvastuiden katvealueelle jääminen saattaa haitata. Viranomaisvastuiden tulee olla kattavat ja selkeästi määritellyt, jotta harmaita katvealueita sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välimaastoon ei jää.

VTT Minna Jokela toimii tutkijana Rajavartiolaitoksessa ja tekee tällä hetkellä sisäministeriölle tutkimusta hybridiuhista sisäisen turvallisuuden alueella. Ylikomisario, FM Elina Katajamäki työskentelee Poliisihallituksessa ja tekee tällä hetkellä sisäministeriölle tutkimusta hybridiuhista sisäisen turvallisuuden alueella.

Julkaisu Hybridiuhat hämmentävät jakoa sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alla toteutettava kriisinhallinta pyrkii ehkäisemään ja hallitsemaan konflikteja ja sitä kautta edistämään Euroopan unionille edullista vakautta.

EU:n kriisinhallintaoperaatiot ovat joko sotilasoperaatioita tai siviilikriisinhallintaoperaatioita. Jako ei kuitenkaan, ainakaan teoriassa, ole näin jyrkkä, vaan eurooppalaisessa kriisinhallinnassa pyritään kokonaisvaltaiseen toimintaan, jossa kriisinhallintaan yhdistyy myös rauhanvälitys ja kehitysyhteistyö.

Euroopan unionin kriisinhallintaoperaatiot ovat tähän saakka olleet tunnettuja varsin matalasta profiilistaan, mutta tuoreessa globaalistrategiassaan EU tekee selväksi, että sen yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan on oltava tulevaisuudessa nopeampaa ja tehokkaampaa. Tämä tulee vaikuttamaan myös kriisinhallintaoperaatioihin.

EU ei kuitenkaan halua operaatioiltaankaan varomatonta interventionismia, vaan globaalistrategin mukaan EU:n toiminta perustuu periaatteelliselle pragmatismille, jossa iso merkitys on myös eurooppalaisen arvomaailman välittämisellä.

Tässä kirjoituksessa tarkastelen EU:n globaalistrategian kriisinhallinnalle asettamien haasteiden suuntaviivoja. Nostan esiin ongelmia, jotka saattavat hankaloittaa EU:n tavoitetta tehokkaammasta ja vaikuttavammasta kriisinhallinnasta. Esimerkkinä toimii Libyan rajaturvallisuuden parantamiseen pyrkinyt kriisinhallintaoperaatio EUBAM Libya.

EUBAM Libyan mandaattina, eli toimeksiantona, oli tukea libyalaisten rajavalvontakapasiteettia kouluttamalla ja yhteistyössä libyalaisten kanssa rakentaa Libyalle niin sanottuun Integrated Border Management (IBM) –konseptiin pohjautuva rajavalvontaorganisaatio. Operaatio käynnistettiin toukokuussa 2013, mutta jouduttiin keskeyttämään heinäkuussa 2014 Libyan ajauduttua kaaokseen.

EU:n globaalistrategiassaankin tavoittelema suurempi vaikuttavuus voi tarkoittaa enemmän EUBAM Libyan kaltaisia operaatioita.

EU:n globaalistrategiassaankin tavoittelema suurempi vaikuttavuus voi käytännössä tarkoittaa enemmän EUBAM Libyan kaltaisia operaatioita, joissa yhdistyvät perinteiset tukitoimet, kuten kouluttaminen, ja vaikuttavuudeltaan kunnianhimoisemmat strategiset tavoitteet. Siksi EUBAM Libya on kiinnostava esimerkki.

Kirjoituksen lopussa nostan esiin myös laajemman kysymyksen siitä, vastaako se tapa, jolla EU hahmottaa kriisit ja niiden ratkaisut todellisuutta, vai onko EU jäänyt varsin vanhakantaisen, lineaarisen konfliktikäsityksen pauloihin.

Olisiko näkemys konflikteista ja kriiseistä tarpeen päivittää, ja nähdä konfliktit lineaaristen kausaalisuhteiden sijasta monimutkaisina järjestelminä, joissa kriisinhallintaoperaatiolta vaaditaan huomattavasti laajempaa ja syvempää toimintaympäristön hahmottamista ja kykyä toimia kontingentissa ja yllättävässä todellisuudessa?

Kriisit ja niiden hallinta

Kriisinhallinta pohjautuu ajatukseen siitä, että on olemassa konfliktisykli, jonka mukaisesti kriisi tai konflikti etenee, ja että vaikuttamalla syklin tiettyyn osaan voidaan välttää konfliktin epätoivottava lopputulos.

Siviilikriisinhallinnalla tarkoitetaan toimintaa, jossa nämä vaikutuskeinot ovat ei-sotilaallisia, kuten turvallisuussektorin uudistaminen tai oikeusvaltion vahvistaminen. Vaikka siviilikriisinhallinta on sotilaallista kriisinhallintaa vähemmän järeä keino, on se silti aina interventio, joka muuttaa esimerkiksi valtasuhteita kohteessaan.

Siviilikriisinhallintakin on aina interventio.

Konfliktin ymmärtäminen kausaalisena ja syklisenä johtaa helposti johtopäätökseen, että aina on parempi toimia kuin olla toimimatta, eli että interventio estää aina konfliktin kiihtymisen. Tämä on kuitenkin liian yksinkertaistavaa. Siviilikriisinhallinnan interventionkin seuraukset ovat ennakoimattomia ja ne voivat olla myös negatiivisia.

EU:n siviilikriisinhallintatoiminta on siis kohdemaansa valtio- ja yhteiskuntarakenteita tukevaa toimintaa, jonka perustana on humanitaarinen halu auttaa, mutta jonka tavoitteena on aina myös unionin poliittisten intressien edistäminen.

Siviilikriisinhallintaoperaatiot pyrkivät monentasoiseen vaikuttavuuteen parantamalla esimerkiksi rajaturvallisuuden tehokkuutta sekä ruohonjuuritason koulutuksella että vaikuttamalla neuvonannolla kohdemaansa hallintorakenteisiin ja ylätason politiikkaohjelmiin. Monitasoinen tehokkuus vaatii paljon myös operaatioiden suunnittelulta, jossa tulee kokonaisvaltaisuuden lisäksi huomioon esimerkiksi alueellisuus.

EUBAM Libya

EUBAM Libyan tarina alkaa tilanteesta, jossa Libyan johtaja Muammar Gaddafi oli kansainvälisen liittouman tuella syösty vallasta. Jo kansainvälisen liittouman aloitettua ilmaiskut Gaddafin joukkoja vastaan keväällä 2011, EU ryhtyi suunnittelemaan sotilasmissio EUFOR Libyaa, jonka tarkoituksena olisi ollut turvata Libyaan suuntautuvaa humanitaarista apua ja tukea Libyan turvallisuusreformia.

Nopeasti kävi selväksi, että libyalaiset eivät tulisi hyväksymään vieraita sotavoimia omalla maallaan.

EUFOR Libyasta piti kuitenkin luopua, koska kävi nopeasti selväksi, että libyalaiset eivät tulisi hyväksymään vieraita sotavoimia omalla maallaan. Tämän jälkeen EU:n ainoa kriisinhallinnallinen mahdollisuus oli siviilioperaatio.

Tässä vaiheessa poliittisessa prosessissa ajauduttiin ensimmäiseen suureen ongelmaan. Libyan jälleenrakennuksen suuntaviivat päätettiin niin sanotuissa Friends of Libya -ryhmän kokouksissa, joissa keskeisten suurvaltojen lisäksi edustettuina olivat myös Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto.

Näissä kokouksissa, joista ensimmäinen käytiin Pariisissa syyskuussa 2011, työnjako Libyan jälleenrakentamiseksi oli päätetty niin, että keskeisistä turvallisuussektorin reformista tuli vastaamaan YK omalla UNSMIL-operaatiollaan.

Turvallisuusreformi oli kuitenkin juuri se asia, jota monet EUBAM Libyan suunnittelussa keskeiset EU:n jäsenvaltiot olivat toivoneet EU:n vastattavaksi. EU ei siis päässyt valitsemaan mieleistään teemaa, vaan sen tehtäväksi annettiin rajaturvallisuuden kehittäminen. Se oli Libyan tapauksessa eräs keskeisimpiä ongelmia mutta samalla myös erittäin haastava tehtävä: esimerkiksi maan eteläraja oli luoksepääsemätön.

Samaan aikaan Libyan rajojen valvonta heikkeni entisestään. Rajaturvallisuuden parantamisesta tuli keskeinen tavoite koko Libyan vakauttamiseen tähtäävässä kansainvälisessä operaatiossa.

Jo tilanteen lähtökohta paljastaa poliittisen ja strategisen tason ongelmat, jotka vähensivät operaation tehokkuutta. Libyan tilanteeseen ryhdyttiin vaikuttamaan keinoilla, jotka olivat valtiorakennetta tukevia, vaikka Libyasta ei tällaista valtiorakennetta ollut edes löydettävissä.

Libyan tilanteeseen ryhdyttiin vaikuttamaan keinoilla, jotka olivat valtiorakennetta tukevia, vaikka Libyasta ei tällaista valtiorakennetta ollut edes löydettävissä.

Operaation asiantuntijat, suomalaisen Antti Hartikaisen johdolla, saivat tehtäväkseen kehittää yhdessä libyalaisten kanssa IBM-konseptiin pohjautuvan rajavalvontajärjestelmän ja kouluttaa libyalaisia rajavalvontatehtäviin.

Vaikka Libyan heikko turvallisuustilanne oli tiedossa, joutui operaatio kamppailemaan alusta saakka turvallisuuskysymysten kanssa. Ongelmat johtivat siihen, että Libyassa ei kerrallaan voinut oleskella kuin osa operaation kokoonpanosta, eikä operaatio koskaan päässytkään suunniteltuun vahvuuteensa.

EUBAM Libyan turvallisuudesta huolehtivat yksityiset turvallisuuspalveluyritykset, jotka eivät kuitenkaan varustukseltaan vastanneet esimerkiksi EU:n jäsenmaan omaa sotilasosastoa. Turvallisuuspalveluita jouduttiin käyttämään, koska libyalaiset eivät olisi hyväksyneet vieraita joukkoja maaperälleen.

Myös turvallisuuspalveluyrityksiä kilpailutettaessa jouduttiin erikoiseen tilanteeseen, jossa yritykset mustamaalasivat toisiaan suoraan Libyan hallinnolle kuvaamalla esimerkiksi kilpailijoitaan palkkasoturijoukoiksi.

Puoliksi suunniteltu

Olosuhdevaikeuksien lisäksi EUBAM Libyan mandaatti, eli toimeksianto parantaa Libyan rajaturvallisuutta sekä strategisella että taktisella tasolla, oli hyvin kunnianhimoinen. Taustalla olivat jäsenmaiden intohimot, joissa yhtäältä haluttiin strategista vaikuttamista ja toisaalta ehkäistä Libyan luhistuminen.

Mission suunnittelun taustalta paljastuu kahtalainen ongelma. Yhtäältä tukeuduttiin varsin suoraviivaiseen ajatteluun siitä, että Libyan rajaturvallisuutta vahvistamalla korjataan esimerkiksi aseiden holtittoman leviämisen ja ihmiskaupan ongelmat. Toisaalta strategisella tasolla ei osattu varautua operaation toimintaympäristön nopeisiin muutoksiin.

Täydellisestikin suunniteltu operaatio romahtaa, mikäli se on kykenemätön sopeutumaan toimintaympäristön muutoksiin.

Operaation toimintamahdollisuudet olivat niin rajoitetut ja mandaatti niin epärealistisesti kirjoitettu, että varsinaisen vaikuttavuuden aikaansaaminen oli hyvin vaikeaa. Tosin täydellisestikin suunniteltu operaatio romahtaa, mikäli se on kykenemätön sopeutumaan toimintaympäristön muutoksiin tai mikäli operaation henkilöstö kykenee toimimaan vain kapeaa erikoisosaamista vaativissa tehtävissä, jotka voivat nopeasti muuttua tarkoituksettomiksi.

Monissa EU:n kriisinhallintaoperaatioissa henkilöstöntarve näyttää painottuvan yhä enemmän spesialistien rekrytointiin. Silti rekrytoitavilla henkilöillä tulisi olla kykyä sopeutua monipuolisempaan tehtäväkuvaan, koska toimintaympäristössä voi tapahtua nopeita muutoksia.

Mission impossible?

EUBAM Libyan strateginen tavoite oli niin sanotun IBM-rajaturvallisuuskonseptin mukaan tehtävä Libyan rajavalvonnan uudelleenorganisointi. IBM-konsepti on erittäin moderni, eri rajavalvontaviranomaisten yhteistyön varaan rakentuva järjestelmä, jota ei käytetä edes suurimmassa osassa EU-maita.

IBM-konsepti luotiin eräänlaiseksi EU:n rajavalvontastandardiksi vuonna 2006, jolloin käsite virallisesti määriteltiin. Tuolloin EU:n puheenjohtajana toiminut Suomi tuki voimakkaasti IBM-konseptin jatkokehittelyä.

Sosiologi Didier Bigon mukaan IBM-konsepti liittyy EU:n tapaan ymmärtää rajat muurien sijasta sulkuina, joiden virtausta säädellään niin, että rajat pysyvät jatkuvasti auki mutta samanaikaisesti tiukan kontrollin alaisina.

Bigon mukaan IBM-konseptin mukaisesti rajavalvonnan viranomaiset toimivat näiden sulkujen hoitajina päästäen sisään kasvua tukevat virtaukset ja käännyttäen valtiolaivaa uhkaavat virrat.

IBM-konseptin mukaisen rajavalvonnan rakentaminen yhdessä libyalaisten kanssa olisi ollut poliittisesti merkittävä strateginen saavutus EU:lle. Tämän vuoksi sitä tavoiteltiin, vaikka jälkikäteen on selvää, että Libya, joka ei EUBAM Libyan operatiivisena aikana edes muodostanut yhtä selkeää valtiota, ei ollut tähän kykeneväinen.

EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yksi ongelma onkin, että samaa tuotetta tarjotaan vastaanottajamaalle eikä keinovalikoimaa sopeuteta tilanteeseen.

EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yksi ongelma onkin, että samaa, yleensä parasta mahdollista, tuotetta tarjotaan vastaanottajamaalle eikä keinovalikoimaa sopeuteta tilanteeseen. Tuen vastaanottajamaa oletetaan hallintorakenteeltaan tuen tarjoajan kaltaiseksi, jota esimerkiksi Libya ei missään tapauksessa ollut.

Tämä ajatusvirhe pohjautuu tapaan mieltää konfliktit ja kriisinhallinta edelleen liikaa valtiotoimijoiden väliseksi tai sinällään toimintakykyisten valtioiden sisäisiksi ongelmiksi.

Rajaturvallisuus EUBAM Libyan painopisteenä nostaa esiin myös kysymyksen siitä, voidaanko EUBAM Libya nähdä EU:n operaationa siirtää EU:n raja Libyan etelärajalle. Tästä operaatiota syytettiinkin. Tilannetta vakavoitti se, että Libyan rajaviranomaiset olivat syyllistyneet ihmisoikeusrikkomuksiin.

Mikäli näin menetelleet viranomaiset olisivat saaneet EUBAM Libyan koulutuksen, olisi tilanne ollut EU:n kannalta hyvin hankala. Näin ei kuitenkaan ole tiettävästi käynyt, eikä EUBAM Libyan syntyprosessissa mikään anna viitteitä siitä, että rajojen ulkoistaminen ja kansainvälisten sopimusten kiertäminen olisi ollut EU:n tarkoitus.

Pikemminkin EU näyttää toimineen hyvässä tahdossa, mutta kykenemättömänä ennakoimaan sitä, mitä sekavassa tilanteessa olevalle Libyan turvallisuussektorille annettava koulutus saattaisi merkitä.

EUBAM Libya opetti, että ennakoimattomiin tilannekulkuihin reagoiminen tulee huomioida tulevaisuuden operaatioissa, niiden suunnittelussa ja henkilöstön rekrytoinnissa. Kyvyn sopeutua tulisi näkyä myös kriisinhallintatehtävissä toimivien asiantuntijoiden koulutuksessa.

Kriisinhallintaoperaatioiden tarve vartiojääkäri-tyyppisiin tehtäviin tulee vähenemään. Sen sijaan tulevaisuudessa tullaan tarvitsemaan oman alansa asiantuntijoita, jotka ovat samanaikaisesti kykeneväisiä reagoimaan monella tasolla eteen tuleviin ongelmiin ja toimimaan yhteistyössä monitahoisesti ja monikulttuurisesti.

Eräs Libyan mission keskeisistä opetuksista nimittäin onkin, että tiettyä valtiosektoria, kuten rajaturvallisuutta, ei voi vahvistaa, jollei käynnissä ole samanaikaisesti vahvaa valtionrakennusprojektia. Libyassa näin ei ollut, vaan esimerkiksi YK:n UNSMIL-operaatio oli EUBAM Libyan lailla jatkuvissa vaikeuksissa. EUBAM Libyan kohdalla kokonaisvaltaisuus ei siis toteutunut toivotulla tavalla.

Tiettyä valtiosektoria, kuten rajaturvallisuutta, ei voi vahvistaa, jollei käynnissä ole samanaikaisesti vahvaa valtionrakennusprojektia.

On selvää, että Libyan kaaokseen päätyneessä tilanteessa kriisinhallinnan keinot olivat riittämättömät, mutta tämä ei poisseliltä operaation suunnitteluun ja toteutukseen liittyviä ongelmia, jotka ovat luonteeltaan sellaisia, että ne saattavat hyvinkin toistua uusissa strategisempaan vaikuttavuuteen pyrkivissä operaatioissa.

Operaatio suunniteltiin poliittisista lähtökohdista ilman, että otettiin riittävästi huomioon tiedustelu- ja tutkimustietoa, vaikka sitä olisi ollut saatavilla. Ongelma ei ollut tiedon puute, vaan se, että tietoa ei käytetty.

Suunnitteluprosessia kriittisesti tarkasteltaessa on myös otettava huomioon EU:n luonne yksittäisten maa- ja maaryhmäintressien kokoelmana.  EUBAM Libyan kohdalla jäsenmaiden ylimitoitetut odotukset välittyivät kahlitsemattomina operaation suunnitteluun ja EUBAM Libyasta muodostui hanke, joka ei lopulta ollut toteutettavissa.

Valtiollisen kriisinhallinnan ongelmat

EUBAM Libya oli suunniteltu tyypillisen kriisinhallintaoperaation tapaan toimimaan vastaanottajamaan valtiorakenteita tukevasti. Koska Libyalta puuttuivat valtiorakenteet täydellisesti, oli operaation epäonnistuminen väistämätöntä.

EUBAM Libyassa ei kyetty välittämään itse operaation suunnitteluun sitä tilannetta, mikä Libyassa oli. Maa ei ollut varsinaisesti koskaan muodostanut toimivaa keskushallintoa, se oli jakautunut vähintäänkin kahtia ja suuret alueet sen rajoilla olivat käytännössä luoksepääsemättömiä. Voikin kysyä, oliko tämän tyyppisen operaation käynnistäminen Libyassa ylipäätäänkään järkevää.

Oliko tämän tyyppisen operaation käynnistäminen Libyassa ylipäätäänkään järkevää?

EUBAM Libyan esimerkki nostaa esiin myös korkeamman tason kysymyksen kriisinhallinnan ja rauhanrakentamisen ongelmista ja mahdollisuuksista: missä määrin valtiolliset toimijat ovat suunnitteluprosesseissaan ottaneet huomioon, että konfliktit ovat muuttuneet asymmetrisiksi ja että kriisien tai konfliktien hallinnan sijaan tulisi pyrkiä kohti kestävää muutosta?

Kriisinhallinta onkin nähtävä pidemmälle kuin tulitaukoon tai rauhansopimukseen saakka tähtäävänä toimintana. Tässä mielessä suomalainen tapa nähdä siviilikriisinhallinta siltana turvallisuuden ja kehityksen välillä on hyvä malli myös koko EU:lle.

Toinen, vaikeampi ongelma on kriisinhallintaoperaatioiden mandaattiperusteisuus. EU:n kriisinhallintaoperaatiot perustuvat mandaateille, joissa määritellään operaation tavoitteet ja tehtävät. Lisäksi mandaatille määritetään kesto.

Mandaattilähtöinen, lineaarinen ajattelutapa, jossa konfliktit ja kriisit nähdään intervention suunnittelussa kaavamaisesti etenevinä, ei kuvasta todellisuutta. Konfliktit ja niiden hallitseminen muodostavat monimutkaisen järjestelmän, jossa toimitaan moniulotteisesti ja keskinäisriippuvaisesti.

Vaikuttavuutta ei synny, jollei operaation tavoitteita ja keinoja sopeuteta toimimaan uudessa tilanteessa.

Libyan konflikti on esimerkki konfliktista, jossa kriisinhallinnalla tuettavaa valtiorakennetta oli mahdotonta löytää. Vaikuttavuutta ei synny, jollei operaation tavoitteita ja keinoja sopeuteta toimimaan uudessa tilanteessa.

Sopeutuminen ei tapahdu mandaattilähtöisyydestä luopumisella, sillä kriisinhallintaoperaatioiden vastaanottajamaat tuskin haluavat antaa avointa valtakirjaa ulkoapäin tulevalle toimijalle. EU:n tuleekin pyrkiä kuitenkin samalla joustavuuteen jäykkien ja huonojen toimintamallien väkisinpuskemisen sijaan. Tämän tulisi etenkin operaatioiden suunnitteluprosessien parantamisessa.

Kirjoitus perustuu myöhemmin tänä vuonna julkaistavaan tutkimusraporttiin EUBAM Libyasta, joka on syntynyt osana HORIZON 2020 -rahoitusta saavaa IECEU-projektia. Tämä kirjoitus edustaa kuitenkin ainoastaan kirjoittajansa näkemystä.

YTT Jyrki Ruohomäki työskentelee kehittämispäällikkönä Kriisinhallintakeskuksessa (CMC).

Julkaisu Vaikuttavuutta kriisinhallinnalla? Tapaus EUBAM Libya ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Pahimmin arvoja polkee Unkari, joka on sulkenut Serbian-vastaisen rajansa ja alkanut aidata myös Romanian ja Kroatian vastaisia rajojaan.

Uutiskuvat kertovat myös, kuinka Unkarin viranomaiset ovat käyttäneet väkivaltaa turvapaikanhakijoita vastaan ja tilanne on riistäytynyt käsistä. Maa toimii vastoin YK:n ihmisoikeussopimusta ja EU:n julistamia arvoja vastaan.

Poissa silmistä, poissa mielistä

EU:n ja sen jäsenmaiden on turha väittää, että pakolaistilanne olisi tullut yllätyksenä. Italia on ollut jo vuosia suurissa vaikeuksissa Lampedusaan pyrkineiden turvapaikanhakijoiden kanssa. Suurin osa jäsenmaista on antanut Italialle korkeintaan sympatiaa, koska asia ei ole koskettanut niitä suoraan.

Poissa silmistä, poissa mielistä -politiikka on tullut nyt tiensä päähän. Ihmiset eivät enää pyri Eurooppaan vain Lampedusan kautta, vaan he pakenevat epätoivoa, sekasortoa ja näköalattomuutta eritoten Balkanin kautta.

Turvapaikanhakijat eivät ole enää vain italialaisten, vaan entistä suuremmassa määrin saksalaisten, tanskalaisten, ruotsalaisten ja suomalaistenkin asia. Kaikkien eurooppalaisten asia.

Akuutti tilanne on toki ratkaistava ensin, jotta EU voi alkaa parantaa kroonisempaa pakolaistilannetta. Edellytys on yhteisen politiikan ja sitovan kiintiöjärjestelmän luominen EU-maiden kesken. Tässä kriisissä ei voi olla vapaamatkustajia, vaan kaikkien EU-maiden tulee soutaa samaan suuntaan.

Näin ei valitettavasti ole. Suomi on asettunut siihen joukkoon EU:n sisällä, joka vastustaa pakollisia kiintiöitä. Suomi on kyllä valmis kantamaan oman, erittäin pienen osansa yhteisvastuusta, mutta peräänkuuluttaa vapaaehtoisuutta.

Se tarkoittaa, että Suomi hyväksyy esimerkiksi Unkarin toimet. Unkari ei halua yhteistä järjestelmää, vaan sulkea rajansa ja antaa ”Saksan ratkaista oman ongelmansa”, kuten pääministeri Viktor Orbán on todennut. Suomi myös hyväksyy sen, että esimerkiksi Slovakia ei halua vastaanottaa islamilaisia pakolaisia.

Vapaaehtoisuudessa on nimittäin se huono puoli, että silloin voi livetä vastuustaan ilman perusteita.

EU-maiden on valittava tiensä

EU-komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker sanoi taannoisessa EU:n tilaa käsittelevässä puheessaan, että unionissa on liian vähän Eurooppaa ja liian vähän unionia. Juuri näin on. EU-jäsenmaiden politiikka on koventunut ja omien, itsekkäiden etujen ajaminen on voimistunut.

Samaan aikaan euroskeptisten ja maahanmuuttovastaisten poliittisten puolueiden kannatus on kasvussa. Asenteet paitsi unionia, myös ei-eurooppalaisia ihmisiä kohtaan koventuvat.

Olemme vedenjakajalla, tienristeyksessä. EU:n suunta määrittyy sen perusteella, kuinka se kykenee hoitamaan akuutin pakolaiskriisin. Sulkemalla rajat ja hylkäämällä yhteisen poliittisen linjan EU ei hylkää vain perusarvojaan, vaan myös pohjan yhteiseltä tulevaisuudelta.

Uusi äärimmäisyyksien aika

Eric Hobsbawm on luonnehtinut 1900-lukua äärimmäisyyksien ajaksi. Taloudellinen kasvu, maailmansodat ja kaksinapaisen maailman vastakkainasettelu leimasivat viime vuosisataa. Viimeinen vuosikymmen oli toivon ja uuden alun optimismin aikaa. EU laajeni, maailma kansainvälistyi ja ihmiset tulivat lähemmäksi toisiaan.

Uuden vuosituhannen toinen vuosikymmen näyttää muodostuvan uudeksi äärimmäisyyksien ajaksi.

Unkarista on tullut symboli Euroopan ja muun maailman väliselle kuilulle. Yksi vaihe historiassa on näin päättynyt, sillä tähän asti Unkari on symboloinut kommunismin romahdusta, kylmän sodan rajojen aukeamista ja vapautta.

Äärimmäisyyksien aika voi olla vasta alussa, jos EU-maissa valitaan nuivan nationalismin, ulkomaalaisvastaisuuden, rasismin, entistä korkeampien raja-aitojen ja poliittisen vastakkainasettelun polku.

Julkaisu Äärimmäisyyksien aika ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Unkarin ulkoministeri Peter Szijjártó ilmoitti hiljan, että maa suunnittelee 175 kilometriä pitkän Serbian vastaisen rajansa sulkemista jopa neljä metriä korkealla aidalla. Ministerin mukaan Unkarilla ei ole varaa odottaa EU:n päätöksiä laittoman siirtolaisuuden hillitsemiseen.

EU-linnakkeen rajoja vahvistetaan – konkreettisesti ja mentaalisesti – eri puolilla Eurooppaa. Vapauden, tasa-arvon ja demokratian arvopohjaa korostavan unionin jäsenmaat sulkevat hyvin konkreettisella tavalla tien Eurooppaa.

Raja-aidat ja muurit eivät suojele vain kyseisiä jäsenmaita ”ei-toivotulta” liikenteeltä, vaan ne konkretisoivat EU-Euroopan ja muun maailman välistä kasvavaa kuilua.

Rajat globaalissa maailmassa

Kylmän sodan jälkeistä maailmanjärjestystä on hahmoteltu eri lähtökohdista, joista yksi näkee maailman postmodernina, globaalina verkostona, jossa (kansallis)valtioiden ja rajojen merkitys vähenee (es. Habermas 2001, kritiikistä mm. Calhoun 2007, 2008).

Globalisaatio on merkinnyt kiistatta kansallisvaltioiden kontrollin vähentymistä esimerkiksi talouspolitiikassa. Toisaalta valtiot ovat säilyttäneet asemansa kansainvälisen politiikan keskeisinä toimijoina, mistä kertoo YK:n ja EU:n toimintakyvyttömyys kylmän sodan jälkeisten kriisien hoitamisessa. Globalisaatio on myös synnyttänyt uusia rajalinjoja ja syventänyt kuilua rikkaiden ja köyhien valtioiden välillä. (Murray & Holmes 1998.)

Globalisaation merkitystä maailmanjärjestyksen mullistajana myös helposti yliarvioidaan. Maailmankaupalla on pitkä historia, joka ulottuu aikaan ennen kansallisvaltioita. Lisäksi eliitti on aina liikkunut yli valtioiden ja vallan rajojen.

Ihmiskunta on muodostanut eriasteisen verkoston lajin synnystä lähtien ja globalisaatio on tässä kehityksessä vain yksi vaihe, ei mikään huipentuma tai sinällään ainutlaatuinen ajanjakso. (McNeill & McNeill 2006.)

Kylmän sodan jälkeen globalisaatio on selvästi nopeutunut ja voimistunut. Teknologia mahdollistaa aivan uudenlaisten verkostojen ylläpitämisen, mikä sekin haastaa perinteisen kansallisvaltiokeskeisen järjestelmän perusteita.

Mikäli maailma on verkosto, mihin me tarvitsemme rajoja?

Perustavanlaatuisen kysymyksen äärellä on ollut moni, esimerkiksi Henk van Houtum, joka pohtii kysymystä esseessään The Geopolitics of Borders and Boundaries (2005).

Lähtökohtaisesti on pidettävä mielessä rajojen monimuotoisuus.

Rajamuurit ovat yksi esimerkki fyysisistä rajalinjoista, jotka on pystytetty uhkina pidetty ilmiöitä vastaan. Israel pyrkii estämään rajamuureilla palestiinalaisen terrorismin leviämisen; Yhdysvallat, Bulgaria, Kreikka ja Unkari muiden muassa pysäyttämään laittoman siirtolaisuuden ja rikollisuuden rajoilleen. (Vallet & David 2012.)

Tällöin puhutaan konkreettisista rajoista. Ne määritellään hyvin perinteisesti ulossulkeviksi, jolloin normaalitilana pidetään rajan tiukkaa valvontaa. Kyseessä on valtion suvereniteetin ja kontrollin väline.

Rajamuureilla pyritään suojelemaan valtion omia kansalaisia ulkoisia uhkia tai uhkakuvia vastaan. Samalla niillä pyritään lopettamaan jotain, mikä on ollut ihmisyhteisöille luonteenomaista kautta historian: liikkuminen paikasta toiseen. (Bueno Lacy & van Houtum 2013.)

Toisaalta rajat ovat olennainen osa myös ihmisyhteisöiden rakentumista ja koossapysymistä. Niitä tarvitaan paitsi identiteetin määrittämiseen myös yhteiskunnan jäsentämiseen.

Rajoille on tarve myös maailmassa, jossa keskinäinen riippuvuus ja verkostot muokkaavat yhteiskuntia ja ihmisten välistä kanssakäymistä (Newman 2006; van Houtum & van Naerssen 2002).

Nämäkin rajat voivat olla muureja, ja vähintään yhtä korkeita ja tiukkoja kuin oikeat rajamuurit.  Schengen-alueen ja EU:n rajoilla kulkee mentaalinen ja poliittinen muuri, mikä näkyy kasvavana maahanmuuton vastustamisena eri puolilla Eurooppaa.

Ukrainan kriisin myötä arvojen mentaalinen muuri ”lännen” ja Venäjän välillä on nopeasti uudelleenomaksuttu kylmän sodan tyyliin osaksi poliittista kielenkäyttöä.

Eurooppa sulkeutuu henkisesti ja fyysisesti

Kylmän sodan jälkeinen kehitys on osoittanut, että emme ole päässeet rajoista eroon – eikä meidän välttämättä tarvitse. Kyse on enemmänkin siitä, millaisia rakentamamme rajat ovat. Onko niiden tarkoituksena sulkea toisia ulkopuolelle vai ovatko rajat resursseja, kulttuurien ja ihmisten kohtauspaikkoja? (Newman & Paasi 1998; van Houtum 2005; Newman 2006.)

Syyskuun 11. päivän terrori-iskuja pidetään yhtenä käännekohtana, joka on palauttanut sulkevat raja-aidat ja muurit poliittiseen todellisuuteemme. Tässä mielessä ”muurittoman” Euroopan, sillä kiistatta näkemys postmodernista rajattomasta maailmasta on eurosentrinen, aika kesti vain vuosikymmenen.

Muurit eivät globaalissa perspektiivissä kuitenkaan murtuneet vuonna 1989. Kylmän sodan ideologisen vastakkainasettelun katoamisesta huolimatta mentaalisten, poliittisten ja konkreettisten muurien rakentaminen jatkui eri puolilla maailmaa.

Rajamuurien määrä ja pituus on kasvanut kylmän sodan jälkeen ja räjähdysmäisesti 2000-luvulla. Kaikkiaan erilaisten rakennettujen raja-aitojen ja muurien yhteispituudeksi on arvioitu 18 000–41 000 kilometriä. (Vallet & David 2012.)

Unkari on liittymässä tähän kyseenalaiseen joukkoon rajansa muurilla sulkevia valtioita, joihin EU-maista kuuluvat jo Bulgaria, Espanja ja Kreikka. Nämä rajamuurit on rakennettu pitämään toiset ulkona toisin kuin kylmän sodan raja-aidat ja -muurit, joilla pyrittiin pitämään omat kansalaiset sisällä – vaikka toki Berliinin muuri virallisesti oli antifasistinen suojamuuri läntisiä vaikutteita vastaan.

Rajamuurien rakentaminen on osa Euroopan henkistä ja fyysistä sulkeutumista. Ne antavat ”kasvot” mentaaliselle rajankäynnille.

Osa tätä prosessia on keskustelu turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten tasapuolisemmasta jakamisesta EU-maiden kesken. Suomen hallitus on suhtautunut EU:n esitykseen nihkeästi, ja samalla on vedetty tiukempi raja meidän ja muiden välille.

Maahanmuutto- ja ulkomaalaisvastaiset poliittiset puolueet ovat saaneet vahvaa jalansijaan eri puolilla Eurooppaa. Tanskan tuoreissa parlamenttivaaleissa maahanmuuttopolitiikan tiukentaminen sai kannatusta sekä oikealta että vasemmalta. Parin vuoden päästä koittavissa Ranskan presidentinvaaleissa Front Nationalin Marine Le Pen voi menestyä samoilla teemoilla.

Vapaus ja tasa-arvo määritellään liian usein vain eurooppalaisten oikeuksiksi. Samalla Eurooppa unohtaa omat historialliset juurensa. Onhan täältä lähdetty vuosisatojen ajan eri puolille maailmaa ja kovin erilaisin syin: Amerikkaan mentiin pakoon poliittista ahdasmielisyyttä ja sortoa, Australiaan lähetettiin rangaistusvankeja.

Parempaa elämää on tavoiteltu Euroopan ulkopuolelta, aivan kuten sitä nyt tavoitellaan Euroopasta.

Miksi rakennamme yhä uusia, korkeampia muureja?

Miksi kehitys kulkee Euroopassakin suuntaan, jossa rajat ja niiden tuottama toiseus lisääntyvät? Miksi banaali nationalismi kasvattaa jälleen suosiotaan ja maahanmuuton vastustamisesta on tullut salonkikelpoista?

Yhtenä selityksenä pidetään (kansallis)valtioiden haavoittuvuutta maailmassa, jossa tiedonvälitys, ihmisten ja tavaroiden liikenne ja poliittinen vallankäyttö eivät ole enää niiden täydessä kontrollissa (Pusterla & Piccin 2012).

Toisen maailmansodan jälkeen elpynyt globalisaatio on kiihtynyt ja sitä on pyritty kontrolloimaan ylikansallisten ja valtioiden välisten kansainvälisten organisaatioiden kautta enemmän kuin aiemmin (McNeill & McNeill 2006.)

EU:n jäsenmaiden muurien rakentamista Elia Pusterla ja Francesca Piccin (2012) pitävät kansallisvaltioiden viimeisenä kuolinkouristuksena, jolla ne pyrkivät pitämään kiinni viimeisistä suvereniteetin rippeistä, joita niillä on enää jäljellä.

Heidän mukaansa valtiot määrittävät suvereniteetin edelleen perinteisestä westfalenilaisesta lähtökohdasta käsin painottaen kokonaisvaltaista valtiollista kontrollia maantieteellisesti rajatulla alueella.

Kyse on myös ylikansallisesta ilmiöstä, sillä EU on tiivistänyt ulkorajojensa valvontaa sisäisen integraation rinnalla. Tavoitteena on suojella Schengenin vapaan liikkuvuuden aluetta ja EU-kansalaisia ulkopuolisilta uhkilta, mutta kiristyvän ja laajentuvan valvonnan kääntöpuolena jokainen EU:n sisälle pyrkivä ihminen on potentiaalinen uhka. (Carrera & Hernanz 2015.)

Tällainen rajapolitiikka ja muurien rakentaminen sotivat niitä eurooppalaisia tai ”länsimaisia” arvoja vastaan, joita Euroopan maat väittävät puolustavansa.

Kyse ei ole (vain) rajavalvonnasta ja suvereniteetista, vaan ihmisistä ja ihmisyydestä. Muuri sulkee aina toiset ihmiset yhteiskunnan ulkopuolelle. Se määrittää rajan, jonka sisäpuolella olemisen oikeus koskee vain tiettyä ihmisryhmää.

Ulkorajojen vahvistaminen johtaa helposti uusien ja syvempien raja-aitojen syntymiseen myös yhteiskuntien sisällä (Bueno Lacy & van Houtum 2013).

Kun ulkorajat on vahvistettu pitämään toiset ulkopuolella, on helpompi esittää kritiikkiä jo maassa olevia maahanmuuttajia kohtaan. Kierre ruokkii pahimmillaan itse itseään, jolloin nationalistisen politiikan myötä rakennetut rajamuurit johtavat entistä vahvempaan, ahdasmielisempään ja ulossulkevaan nationalismiin.

Rajoista käytävällä kriittiselle keskustelulle ja tutkimukselle on jatkossakin tarvetta. Rajat tai kansallisvaltiot eivät ole ikuisia, annettuina otettavia ilmiöitä, vaan ihmisten rakentamia kokonaisuuksia (Anderson 2007). Siksi meillä on mahdollisuus muuttaa ymmärrystä rajoista ja muokata niitä ulossulkevista kohtaamispaikoiksi, joissa erilaiset kulttuurit voivat kohdata.

Lopullista vastausta rajojen olemassaololle ei ole, sillä ”raja ei ole vastaus, se on jatkuvaa kuulustelua sekä meille että muille” (van Houtum 2010, 285).

Kirjallisuus

Anderson, Benedict 2007. Kuvitellut yhteisöt. Nationalismin alkuperän ja leviämisen tarkastelua. Vastapaino, Tampere.

Bueno Lacy, Rodrigo & van Houtum, Henk 2013. Europe’s Border Disorder. E-International Relations.

Calhoun, Craig 2007. Nations matter: Culture, history and the cosmopolitan dream. Routledge, Abigdon.

Calhoun, Craig 2008. “Cosmopolitanism and nationalism.” Nations and Nationalism, 14:3, 427–448.

Carrera, Sergio & Hernanz, Nicholas 2015. “Re-Framing Mobility and Identity Controls: The Next Generation of the EU Migration Management Toolkit.” Journal of Borderland Studies, 27:2, 121–138.

Habermas, Jürgen 2001. The Postnational Constellation. Political Essays. Blackwell, Cambridge.

McNeill, J. R. & McNeill, William H. 2006. Verkottunut ihmiskunta. Yleiskatsaus maailmanhistoriaan. Vastapaino, Tampere.

Murray, Philomena & Holmes, Leslie 1998. Europe: Rethinking the Boundaries. Ashgate, Aldershot.

Newman, David 2006. “The lines that continue to separate us: borders in our ‘borderless’ world.” Progress in Human Geography, 30:2, 143–161.

Newman, David & Paasi, Anssi 1998. “Fences and neighbours in the postmodern world: boundary narratives in political geography.” Progress in Human Geography, 22:2, 186–207.

Pusterla, Elia & Piccin, Francesca 2012. “The Loss of Sovereignty Control and the Illusion of Building Walls.”Journal of Borderlands Studies, 27:2, 121–138.

Vallet, Élisabeth & David, Charles-Philippe 2012. “Introduction: The (Re)Building of the Wall in International Relations.” Journal of Borderland Studies, 27:2, 111–119.

Van Houtum, Henk 2010. “Waiting Before the Law: Kafka on the Border.” Social & Legal Studies, 19:3, 285–297.

Van Houtum, Henk 2005. “The Geopolitics of Borders and Boundaries.” Geopolitics, 10:4, 672–679.

Van Houtum, Henk & van Naerssen, Ton 2002. ”Bordering, Ordering and Othering.” Tijdschrift voor economische en scociale geografie, 93:2, 125–136.

Julkaisu Eurooppa-linnake tiivistää rajojaan ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.