Liiallinen, kestämätön kulutus on merkittävä ympäristöongelmien aiheuttaja niin Euroopan unionissa kuin globaalisti, mikä on poliittisesti jo varsin yleisesti hyväksytty tosiasia. Kestävä kulutus ja tuotanto on yksi Yhdistyneiden kansakuntien kestävän kehityksen tavoitteista. Myös Pariisin ilmastosopimuksessa tunnistetaan, että kestävät tottumukset kulutuksessa sekä tuotannossa ovat merkittävässä roolissa ilmastonmuutokseen vaikuttamisessa. 

Samoin EU:ssa on havaittu kestämättömän kulutuksen ongelmallisuus ympäristön näkökulmasta jo vuosikymmeniä sitten. Siitä huolimatta EU:n kulutuspäästöt ovat edelleen liian korkealla tasolla, ja jopa nousseet vuodesta 2010.

Kestävämpi kulutus EU:n tavoitteena

EU:n ympäristön toimintaohjelmissa on käsitelty kestävän kulutuksen edistämistä viimeistään 1980-luvulta lähtien: jo vuosien 1986–1992 ympäristön toimintaohjelmassa viitattiin kuluttajien merkitykseen ympäristöpolitiikan tukena.

Myöhemmin ympäristön toimintaohjelmissa on nostettu esille kulutustottumusten muuttamista, kiertotaloutta sekä tiedon ja ympäristömerkintöjen merkitystä sekä vaadittu edistettäväksi ympäristöväittämien harhaanjohtamattomuutta. Edelleen nykyisessä ohjelmassa 2022–2030 todetaan, että kulutuksen ympäristövaikutuksia tulee minimoida ja unionin materiaali- ja kulutusjalanjälkeä pienentää.

Ympäristöpoliittisten asiakirjojen lisäksi komissio on muun muassa laatinut vuonna 2008 kestävän kulutuksen ja tuotannon ja kestävän teollisuuspolitiikan toimintaohjelman ja vuonna 2013 tiedonannon sisämarkkinoiden luomisesta vihreille tuotteille. Kestävä kulutus on myös osa kiertotalouden toimintasuunnitelmia.

Kestävän kuluttamisen edistäminen on siis ollut EU:n tavoitteena jo pitkään osana niin ympäristö-, tuote- kuin kuluttajapolitiikkaakin.

Kestävän kulutusvalinnan oikeudelliset sääntelyinstrumentit EU:ssa

EU:ssa on pyritty edistämään kuluttajien kestävämpiä kulutusvalintoja oikeudellisella sääntelyllä 1990-luvulta lähtien. Merkinnät, kuten rengasmerkintä, energiamerkintä ja automerkintä ovat EU-oikeudessa pakottavia tiedonantovelvoitteita. Niiden tarkoituksena on tiedottaa kuluttajia tai asiakkaita tuotteen ympäristövaikutuksista, kuten energiatehokkuudesta, tuotteeseen ja esimerkiksi sen markkinointimateriaaliin liitettävällä visuaalisella merkillä. Lisäksi EU on säätänyt vapaaehtoisesti käytettävästä EU-ympäristömerkistä sekä luomutuotantomerkinnästä, joka kertoo kuluttajille luotettavasti, mikä tuote on luomua.

Yleisemmällä tasolla kuluttajille annettavaa ympäristöinformaatiota säännellään myös markkinointioikeudellisesti. Harhaanjohtavat ympäristöväittämät ovat olleet kiellettyjä EU-oikeudessa jo pitkään, ja sääntelyä on tarkennettu vuonna 2024 annetulla direktiivillä kuluttajien vaikutusmahdollisuuksien lisäämisestä vihreässä siirtymässä. Direktiivillä vahvistetaan jo aiemmin voimassa olleita tulkintoja ja oikeusohjeita harhaanjohtavista ympäristöväittämistä sekä tuodaan sääntelyn piiriin joitakin uusia harhaanjohtavien kestävyys- ja ympäristöväittämien kieltoja.

Sääntelyllä pyritään mahdollistamaan kestävämpää kulutusta antamalla kuluttajille enemmän tietoa, mutta ei kielletä tai rajoiteta ympäristölle haitallista kulutuskäyttäytymistä.

Direktiivin ohella voimaan piti tulla myös niin sanotun viherväittämädirektiivin, jolla olisi tarkennettu sääntelyä ympäristöväittämistä ja asetettu sanktioita. Komissio kuitenkin vetäytyi ehdotuksesta heinäkuussa 2025 eikä ehdotuksen tulevaisuudesta ole varmuutta.

EU on lisäksi lanseerannut digitaalisen tuotepassin, josta on säädetty paitsi ekosuunnitteluasetuksessa myös tuoreessa akku- ja paristoasetuksessa sekä rakennustuoteasetuksessa. Digitaalisen tuotepassin keskeisenä ajatuksena on tarjota tietoa tuotteen ominaisuuksista, mukaan lukien ympäristö- ja kestävyysominaisuudet, QR-koodista tai vastaavasta tietovälineestä luettavalla tavalla.

EU:n kestävämpiin kulutusvalintoihin ohjaavassa sääntelyssä keskitytään kestävyys- ja ympäristöinformaation tarjoamiseen, sen luotettavuuden takaamiseen ja informaation eri muotoihin, joita ovat muun muassa jo mainitut merkinnät ja tuotepassi. Sääntelyllä pyritään mahdollistamaan kestävämpää kulutusta antamalla kuluttajille enemmän tietoa, mutta ei kielletä tai rajoiteta ympäristölle haitallista kulutuskäyttäytymistä. Informaatio onkin niin sanotusti pehmeä ohjauskeino kestämättömän kulutuksen ongelmaan puuttumisessa.

Kestävä kulutus ja tuotanto mainitaan usein yhdessä ja ne ovat monin tavoin rinnakkaisia ja ristikkäisiä ilmiöitä. Kuluttaja ei voi valita vaikkapa energiatehokkaampaa tuotetta, jos sellaista ei ole tarjolla markkinoilla. Kestävän tuotannon sääntelyn puolella olennaista on sääntely, joka asettaa tuotteille vaatimuksia ja rajoittaa sitä, mitä EU:ssa voi tuoda markkinoille.

Ekosuunnitteluasetus on merkittävä tuotantopuolen säädös, jonka tarkoituksena on parantaa tuotteiden ympäristökestävyyttä. Sen perusajatuksena on, että tuotteita saa saattaa EU:ssa markkinoille tai ottaa käyttöön vain, jos ne täyttävät kyseisiin tuotteisiin vahvistetut ekologisen suunnittelun vaatimukset, jotka voivat olla suoritustaso- tai tietovaatimuksia.

Kestävämpi kulutus yksilön valintana

EU on tilanteessa, jossa kulutuspäästöt nousevat, vaikka kestävä kulutus on ollut agendalla yli 30 vuotta. Nykyinen yhteiskunnallinen kehitys ultrapikamuoteineen ja ”temutuksineen” ei valitettavasti viittaa siihen suuntaan, että kulutuspäästöt tulisivat laskemaan.

Olennainen kysymys on, miten kestämätöntä kulutusta voitaisiin vähentää siten, että ympäristökatastrofi saataisiin pysäytettyä tai sen etenemistä edes hidastettua. Minkälaisilla sääntelytavoilla kestämättömän kulutuksen ongelmaan olisi mahdollista puuttua vaikuttavasti?

EU:ssa ajatellaan, että yksittäisten kuluttajien käyttäytymistä voitaisiin ohjata kestävämpään suuntaan informaatiota antamalla. Kun kuluttajia tiedotetaan esimerkiksi kestävyysmerkinnöillä tuotteiden ympäristövaikutuksista, kuluttajia yksilöinä voimaannutetaan valitsemaan kahden tuotteen väliltä kestävämpi. Tämä sama logiikka on ollut ajatuksena niin 1990-luvun alussa energiamerkintää säädettäessä kuin viime vuosina esimerkiksi digitaalisen tuotepassin laatimisessa.

Kun kuluttajia tiedotetaan esimerkiksi kestävyysmerkinnöillä tuotteiden ympäristövaikutuksista, kuluttajia yksilöinä voimaannutetaan valitsemaan kahden tuotteen väliltä kestävämpi.

Asiaa voisi analysoida niinkin, että kun kuluttajille annetaan riittävästi tietoa, vastuu kestävän kulutuksen edistämisestä ei ole enää poliitikoilla, vaan kuluttajilla – eli kansalaisilla.  Kuluttajilla on ikään kuin vapaus äänestää markkinoilla kestävämpää tuotetta, jos he haluavat pysäyttää ympäristökriisin. Ajatusta siitä, että kuluttajat käyttävät markkinoita poliittiseen vaikuttamiseen esimerkiksi ympäristöystävällisiä tuotteita valitsemalla voidaan kutsua poliittiseksi konsumerismiksi.

EU:n sääntelyn perusteluissa kestävän kulutusvalinnan esteenä nähdään usein kuluttajien epäluottamus ympäristöväittämiin, tahallinen viherpesu sekä liian vähäinen tiedonsaanti.  Olisi kuitenkin syytä astua askel taaksepäin ja kysyä, laskisivatko kulutuspäästöt riittävästi, vaikka kaikki tuotteiden ympäristövaikutuksiin liittyvät tiedot olisivat jokaisen kuluttajan saatavilla eikä viherpesua ilmenisi lainkaan?

Kuluttamisen tutkimus on kuitenkin osoittanut kulutuskäyttäytymisen olevan monitahoinen ilmiö, johon vaikuttavat lukuisat rakenteelliset, taloudelliset, sosiaaliset, teknologiset, psykologiset ja poliittiset seikat – joista ympäristöystävällisyys on vain yksi. 

Kansalaisjärjestöt vaativat mainonnan rajoittamista

Kansalaiset ja kansalaisjärjestöt ovat olleet viime vuosina aktiivisia keskustelussa kulutuspäästöistä. Vuonna 2021 tehty EU-kansalaisaloite fossiilimainonnan kieltämisestä ei kerännyt riittävästi kannatusta edetäkseen. Sen sijaan Haagissa otettiin vuonna 2024 käyttöön fossiilimainonnan kielto – joka on pitänyt myös ensimmäisen asteen oikeusistuimessa.  

Suomessa eduskunnalle lokakuussa 2025 luovutettu kansalaisaloite Krääsätalous kuriin vaatii ultrapikamuodin ja krääsäkaupan eli kiinalaisten Temun ja Sheinin mainonnan ja markkinoinnin kieltämistä. Aloitteessa vaaditaan myös selvittämään mahdollisuutta vaikuttaa krääsäkaupan kasvuun verotuksen keinoin.

Luontoliitto on vetoomuksessaan vaatinut Suomea laatimaan lainsäädäntöä pikamuodin haittojen vähentämiseksi ja nuorten kestävän ja terveen kulttuurin luomiseksi. Vaadittuihin toimenpiteisiin kuuluu muun muassa pikamuodin mainontakielto, jonka halutaan kattavan sekä fyysiset että verkossa näkyvät mainokset, mukaan lukien vaikuttajien mainokset sosiaalisessa mediassa.  

Lisäksi vetoomuksessa vaaditaan läpinäkyvyyttä vaatetuotantoon, sanktio- ja ympäristömaksuja pikamuodille, kiertotalouden ja kierrätysasteen parantamista sekä alempaa arvonlisäverokantaa korjauspalveluille. Vetoomuksessa viitataan äskettäin Ranskassa hyväksyttyyn lakiin ultrapikamuodin mainonnan rajoittamisesta.  

Kansalaiset ja kansalaisjärjestöt ovat olleet viime vuosina aktiivisia keskustelussa kulutuspäästöistä.

Kiinnostavaa on, että vaaditun sääntelyn logiikka on tietyllä tapaa vastakkainen kuin nykyisen kestävää kulutusvalintaa edistävän EU-sääntelyn logiikka. EU-sääntely pyrkii edistämään kestävämpää kulutusta tarjoamalla kuluttajille lisää tietoa tuotteiden ympäristövaikutuksista. Ympäristövaikutuksista annetaan esimerkiksi vertailevaa informaatiota (energiamerkintä) tai suosittelevaa informaatiota (EU-ympäristömerkintä, luomutuotantomerkintä), jolla kannustetaan kuluttajia valitsemaan tietyt standardit täyttävä tuote. Sääntelyllä halutaan myös ehkäistä kuluttajien harhaanjohtamista.​

Pääasiallisesti EU:n informaatiosääntelyllä pyritään siis lisäämään kestävämpien tuotteiden kulutusta puuttumatta varsinaisesti kestämättömien tuotteiden kuluttamiseen. Kansalaisten ja järjestöjen aloitteissa sen sijaan lähdetään liikkeelle päinvastaisesta suunnasta – tunnistetaan ympäristölle haitallisimpia kulutuksen muotoja ja vaaditaan rajoituksia niiden mainontaan. Tämäkin vaihtoehto on informaatiosääntelyä, mutta sääntelyn keinona on informaation lisäämisen sijasta informaation vähentäminen.

Kestävä kulutus kulutusyhteiskunnassa?

Kestämättömän kulutuksen kysymys koetaan poliittisesti vaikeaksi, koska jatkuvaan talouskasvuun perustuva järjestelmä tuntuisi rakentuvan kulutuksen ja tuotannon kasvulle. Kulutuksen ympäristöllisen kestämättömyyden äärellä osutaankin länsimaisen kulutusyhteiskunnan kipupisteeseen. Lienee poliittisesti helpointa pyrkiä toimimaan nykyisen järjestelmän sisällä ja edistää lähinnä kestävämpien vaihtoehtojen kulutuksen kasvattamista.

Ympäristön näkökulmasta tulisi kuitenkin edistää myös kulutuksen määrän vähentämistä, ympäristölle haitallisen kuluttamisen lopettamista ja kulutustapojen muuttamista. Tähän jälkimmäiseen ongelmaan on herätty vaatimuksilla, joita on joissakin Euroopan valtioissa pantu jo täytäntöönkin.

EU:ssa ja sen jäsenvaltioissa on toki rajoitettu haitalliseksi koettua kuluttamista ja mainontaa sääntelyllä jo aiemminkin – oli kyse sitten tupakasta, alkoholista tai esimerkiksi luonnonvaraisten eläinten myymisestä EU-alueella. Näin ollen kansalaisjärjestöjen vaatimukset mainonnan rajoittamiseksi eivät lopulta tässä ajassa ole kovin yllättäviä.

OTM, FM Salla Viitanen on väitöskirjatutkija Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Artikkelin kuvituskuva: Iuliia Pilipeichenko / Unsplash

Julkaisu Kestävämpien kulutusvalintojen politiikkaa ja oikeutta Euroopan unionissa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Maailma ja Suomi siinä sivussa ovat siirtyneet tietotalouteen, jolla tarkoitetaan siirtymää tietoon ja asiantuntijuuteen perustuvaan talousjärjestelmään. Tiedoilla, taidoilla ja asiantuntemuksella on kaupallista arvoa. Vaikka tietotaloudesta puhutaan usein tieto- ja viestintätekniikan kontekstissa, näkyy tietotalous laajemminkin yhteiskunnassa. Tietotalous on osa tietoyhteiskuntaa.

Tietotalous näkyy erityisesti työelämässä. Yritykset ja muut yksityisen sektorin organisaatiot kilpailevat yhä enenevässä määrin asiantuntevista, ammattitaitoisista ja verkostoituneista työntekijöistä. Kun työntekijät siirtyvät yrityksestä tai organisaatiosta toiseen, he sekä vievät että tuovat mukanaan asiantuntemusta, tietoa ja yhteyksiä.

Yritykset ja muut yksityisen sektorin organisaatiot kilpailevat yhä enenevässä määrin asiantuntevista, ammattitaitoisista ja verkostoituneista työntekijöistä.

Tällainen työelämän liikkuvuus on yleistä yhteiskunnan eri aloilla, terveydestä tieto- ja viestintätekniikkaan, teollisuudesta palveluihin, rahoituksesta konsultointiin, muodista kulttuuriin. Vuosikymmeniä kestävät työsuhteet eivät ole enää tavanomaisia, ja yritykset rutiininomaisesti suojelevat liikesalaisuuksiaan salassapitosopimuksilla ja kilpailukieltolausekkeilla. Myös julkisen sektorin sisäinen liikkuvuus on lisääntynyt. Liikkuvuutta pidetään vahvuutena, ja monipuolista työkokemusta arvostetaan rekrytoinneissa.

Pyöröovi yli sektorirajojen

Kun liikkuvuus ylittää sektorien, esimerkiksi yksityisen ja julkisen, rajat, liikkuvuus ei ole enää pelkästään myönteinen ilmiö. Erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden ja tiettyjen virkamiesten siirtyminen julkiselta sektorilta yksityiselle sektorille tai päinvastoin herättää epäluuloja. Tällaista liikkuvuuden ilmiötä kutsutaan pyöröoveksi. Englanniksi ilmiöstä käytetään ilmaisua ”revolving doors” ja liikkujasta nimitystä ”revolver”. Pyöröoven voi ristiä byrokraattiseksi tai lainsäädännölliseksi riippuen siitä kuka – virkamies vai poliittinen päätöksentekijä – kävelee läpi pyöröovista.

Pyöröoven yleisyydestä ei ole saatavilla tilastoja, mutta pelkästään EU:ssa avoimuusjärjestöt ALTER-EU ja Transparency International EU arvioivat, että 50 prosentilla poliittiseen konsultointiin ja lobbaustoimintaan siirtyneistä henkilöistä on tausta EU:n toimielimissä. Pyöröovi-ilmiöstä kohistaan säännöllisesti myös Suomessa. Keväällä 2020 Yle uutisoi, kuinka entinen puolustusvoimien komentaja Jarmo Lindberg solmi konsulttisopimuksen yhdysvaltalaisen ilmailualan yrityksen Lockheed Martinin kanssa. Lockheed Martin kisaa neljän muun hävittäjävalmistajan kanssa sopimuksesta, jolla Suomen on tarkoitus korvata nykyiset Hornet-hävittäjät. Puolustusministeri Antti Kaikkonen kielsi kohun jälkeen valtion virkamiehiä olemasta yhteydessä tarjoajia edustaviin konsultteihin.

Pyöröovi-ilmiö nähdään usein uhkana demokraattiselle päätöksenteolle siihen sisältyvien mahdollisten intressiristiriitojen takia.

Pyöröovi-ilmiö nähdään usein uhkana demokraattiselle päätöksenteolle siihen sisältyvien mahdollisten intressiristiriitojen takia. Sen nähdään tarjoavan erityisesti elinkeinoelämälle ja sen eturyhmille mahdollisuus palkita sääntelijöitä ja päättäjiä aikaisemmasta käytöksestä, mikä heikentää demokraattista, yleisen edun mukaista päätöksentekoa ja horjuttaa samalla kansalaisten luottamusta julkisiin instituutioihin.

Suomen Akatemian rahoittama, syksyllä 2021 alkanut nelivuotinen oikeus- ja yhteiskuntatieteellinen ”Asiantuntemus hallinnossa ja sen ulkopuolella. Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa (REVOLVE)” -tutkimushanke tutkii julkisen ja yksityisen sektorien välillä tapahtuvaa liikkuvuutta ja sen sääntelyä asiantuntemuksen lisääntymisen ja kierron näkökulmasta. Hanke pyrkii tarjoamaan monipuolisemman näkökulman julkisen ja yksityisen sektorien välillä tapahtuvaan liikkuvuuteen tarkastelemalla sitä asiantuntemuksen lisääntymisen ja kierron näkökulmasta.

Mistä tutkimus ponnistaa liikkeelle?

Pyöröovi-ilmiötä koskevasta kansainvälisestä tutkimuskirjallisuudesta erottuu kolme pääsäiettä. Ensimmäinen on taloustieteellinen tutkimus, joka kysyy, kannattaako yritysten palkata entisiä virkamiehiä. Tällainen tutkimus käyttää hyväkseen esimerkiksi pörssistä saatavaa tietoa.  Resurssilähtöinen näkökulma korostaa liikkujien poliittisia yhteyksiä, kun taas inhimillisen pääoman näkökulma keskittyy erikoistuneeseen asiantuntemukseen, jota liikkujat tuovat mukanaan. Tämä tutkimus koskee pääasiassa pankkeja ja rahoituslaitoksia.

Toinen säie tutkii pyöröovea sääntelykaappauksen muotona. Varhaisessa tutkimuksessa pyöröoven nähtiin johtavan sääntelykaappaukseen, koska virkamiesten arvioitiin olevan taipuvaisia ​​sääntelemään yrityksiä ymmärtäväisemmin pitääkseen ovet auki yritysten palvelukseen. Myöhempi tutkimus on osoittanut, ettei syy–seuraussuhde ole näin suoraviivainen eikä se perustu henkilökohtaiseen laskelmointiin. Tutkimuksen mukaan pyöröovi luo sosiaalisia verkostoja ja ryhmäidentiteettejä sääntelijöiden ja sääntelyn kohteena olevien yritysten välille, mikä saattaa mahdollisesti johtaa sääntelykaappaukseen.

Taloustieteellinen tutkimus kysyy, kannattaako yritysten palkata entisiä virkamiehiä.

Kolmas säie yhdistää pyöröoven ja lobbauksen. Tämä tutkimus on ennen kaikkea osa Yhdysvaltojen kongressia koskevaa tutkimusta ja sen lähtökohtana on havainto, että liikkujat, eli esimerkiksi erilaisissa politiikan avustavissa tehtävissä toimivat henkilöt päätyvät usein tehtäviin, joissa he voivat muuttaa aikaisemmissa tehtävissä kerryttämänsä poliittisen pääoman ja kontaktit lobbaustuloiksi.

Vaikka jokainen säie tarjoaa tärkeitä näkemyksiä ilmiöstä, säikeistä muodostuva lanka on ohut. Taloustieteellinen tutkimus jättää huomiotta vaikutukset, joita ”pyöröoven pyörimisellä” on demokraattisiin päätöksentekoprosesseihin. Sääntelykaappauskirjallisuuden ongelma on, kuten tutkija Elise Brezis toteaa, mustavalkoisuus.

Pyöröovi on yleinen ilmiö ja on epätodennäköistä, että se voidaan tyhjentävästi selittää sääntelykaappauksella. Jälkimmäisessä on kuitenkin kyse toiminnasta, jota pyritään kitkemään niin rikosoikeudellisin kuin muidenkin viranomaisten käytössä olevin keinoin. Pyöröovi-lobbaajiin keskittyvä tutkimus taas rajautuu Yhdysvaltain kongressiin.

Erilaisissa politiikan avustavissa tehtävissä toimivat henkilöt päätyvät usein tehtäviin, joissa he voivat muuttaa aikaisemmissa tehtävissä kerryttämänsä poliittisen pääoman ja kontaktit lobbaustuloiksi.

Mikään yllä kuvatuista tutkimussäikeistä ei ole tutkinut pyöröovi-ilmiötä eurooppalaisessa kontekstissa. Euroopassa pyöröovi-ilmiöstä on olemassa vain vähän akateemista tutkimusta, ja suurin osa esimerkiksi EU:n toimielimiä koskevasta ilmiöön liittyvästä tiedosta on peräisin kansalaisjärjestötoimijoilta. Erityisesti jäsenvaltiot ovat tutkimuksen musta aukko. Olemassa oleva tutkimus ei myöskään ole muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta tarkastellut sääntelyyn liittyviä kysymyksiä.

Asiantuntijuuden liikkuvuus ja eturistiriidat

Tutkimushanke lähtee siitä, että pyöröovesta on tullut rakenteellinen osa päätöksentekoa, jossa korostuu lisääntyvä työnjako, erikoistuminen ja korkea osaamistaso. Asiantuntijat toimivat verkostoissa. Se raivaa tilaa pyöröovelle, jossa asiantuntijat siirtyvät nopeasti organisaatiosta toiseen. Pyöröovi-ilmiö on toisin sanoin väistämätön seuraus nyky-yhteiskunnan alakohtaisen asiantuntemuksen ja erikoistuneen ammatillisen osaamisen tarpeesta. Pyöröoven tunnistamisen tulisi siten perustua ilmiön ymmärtämiseen asiantuntemuksen liikkeenä.

Asiantuntijuuden roolia on tutkittu osana sääntelykaappausta, mutta sitä ei ole tähän mennessä käytetty pyöröovi-ilmiön ja sen dynamiikan tarkasteluun. Asiantuntijuus on toki osa pyöröovi-ilmiötä niin, että liikkujat vievät ja tuovat asiantuntemusta mukanaan. Yritykset ymmärtää ilmiötä asiantuntijuuden liikkeiden kautta eivät voi kuitenkaan rajoittua siihen, lisäävätkö asiantuntevat liikkujat yritystoiminnan tuloja, vaan liikkuvuuden analysointi on kytkettävä asiantuntijuuden merkitykseen demokraattisille päätöksentekoprosesseille.

Tutkimushanke lähtee siitä, että pyöröovesta on tullut rakenteellinen osa päätöksentekoa, jossa korostuu lisääntyvä työnjako, erikoistuminen ja korkea osaamistaso.

REVOLVE-tutkimushanke tutkii, miten asiantuntemus liikkuu, kuinka tällaista liikkuvuutta tulisi säännellä ja kuinka liikkujat voivat itse asiassa vahvistaa julkisen hallinnon toimintaa ja hyväksyttävyyttä toimimalla uudentyyppisinä ”ärsykkeinä” julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Tässä suhteessa hanke nojaa ranskalaiseen yhteiskuntatieteelliseen tutkimukseen juristien siirtymisestä julkishallinnosta yksityissektorin palvelukseen. Tällainen tutkimuksellinen esiymmärrys tunnustaa sekä mahdolliset eturistiriidat, joita liikkuvuus sektorien välillä aiheuttaa, että myös sektorirajat ylittävän liikkuvuuden myönteiset puolet. Pyöröovi voi toimia positiivisena tekijänä edistämällä tiedon ja asiantuntemuksen vaihtoa ja tehostamalla sääntelyn noudattamista.

Pyöröovi saattaa jopa edistää kansalaisten osallistumismahdollisuuksia.

Pyöröovi-ilmiön ”häiritsevä” luonne liittyy taas siihen, että aivan kuten Airbnb ”häiritsi” hotelli- ja majoitusalan vakiintunutta ansaintalogiikkaa tuomalla uusia vaihtoehtoja kansalaisille, pyöröovi häiritsee totuttuja tapoja ymmärtää demokraattisen järjestelmän toimintaa. Esimerkkinä tällaisesta häiritsevästä ”ärsykkeestä” on Pennsylvanian yliopiston oikeustieteen professori David Zaringin ajatus, että pyöröovi ei suinkaan heikennä kansalaisten luottamusta poliittisen järjestelmän toimintaan, vaan voi jopa edistää kansalaisten osallistumismahdollisuuksia.

Hanke ei vähättele liikkuvuuteen mahdollisesti sisältyviä eturistiriitoja, mutta yrittää löytää paremmin pyöröovi-ilmiötä kuvaavan ja ymmärtävän tavan tehdä tutkimusta. Käsitteenä eturistiriita viittaa tilanteisiin, joissa julkinen ja yksityinen etu törmäävät yleensä edellisen vahingoksi. Paljon käytetty käsite on epämääräinen, ei vähiten siksi, että sen perustana olevat julkisen ja yksityisen edun käsitteet jäävät usein määrittelemättä, kuten Harvardin yliopiston oikeustieteen professori Mike Feintuck toteaa sääntelyä käsittelevässä kirjassaan.

Palveluiden ulkoistamisen merkitys eturistiriidoille

Määritelmällisten epäselvyyksien lisäksi myös julkisen ja yksityisen edun välinen raja on hämärtynyt yksityistämisen ja palvelujen ulkoistamisen vuoksi. Näin ollen eturistiriita ei sovellu selittämään pyöröovi-ilmiötä monitahoisissa tilanteissa. Esimerkiksi valtion ulkoistamien julkisten palveluiden tapauksissa pyöröoven tai eturistiriidan arvioiminen ei ole yksiselitteistä, vaan nojaa usein ”tunteeseen” siitä, että valtion virkamiehen ei pitäisi hakea töitä yksityisestä toimialajärjestöstä. Vastaava tunne toisaalta suvaitsee liikkuvuuden kansalaisjärjestöön.

Jotta pyöröovi-ilmiötä voitaisiin tutkia myös niissä tilanteissa, joissa yksityisen ja julkisen edun välinen raja liikkuu ja elää, asiantuntemus tarjoaa paremman työkalun kuin perinteinen näkemys pyöröovesta eturistiriitalinkona. Pyöröoven tarkastelu asiantuntemuksen tarjoamien linssien läpi auttaa myös tunnistamaan sen mahdolliset myönteiset vaikutukset.

Pyöröoven analysointi asiantuntemuksen kierron näkökulmasta voi myös johtaa uusiin sääntelyratkaisuihin.

Pyöröoven analysointi asiantuntemuksen kierron näkökulmasta voi myös johtaa uusiin sääntelyratkaisuihin. Pyöröovi-ilmiön säätely on osoittautunut hankalaksi, koska tiukka sääntely esimerkiksi pitkillä karenssiajoilla voi joutua törmäyskurssille perusoikeuksiin kuuluvan elinkeinovapauden kanssa. Perustuslaissa jokaiselle suodaan oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Toisaalta pyöröoven aiheuttamat riskit voivat olla ristiriidassa kansallisten perustuslakien ja EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan oikeudesta hyvään hallintoon liittyvien puolueettomuuden ja oikeudenmukaisuuden vaatimusten kanssa. Tämä tarkoittaa, että sääntelyä on hienosäädettävä siten, että se sisältää perusoikeusherkän käsityksen sääntelyn mahdollisuuksista ja rajoista. Sellaista ymmärrystä ei tällä hetkellä ole.

Perustuslaissa jokaiselle suodaan oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Hankkeessa tutkitaan kolmea EU:n jäsenvaltiota: Suomea, Ranskaa ja Sloveniaa. Nämä kolme maata on valittu, koska kaikilla on pyöröovea koskevaa lainsäädäntöä, joka mahdollistaa tietojen keräämisen viranomaisilta. Maat ovat kuitenkin sosiaalisesti ja poliittisesti niin erilaisia, että tutkimuksellisesti merkityksellisiä vastakohtia ja vertailuasteita syntyy.

Miksi tätä aihetta on tärkeä tutkia?

Hanke on ensimmäinen vertailevasta näkökulmasta tehty tutkimus pyöröovi-ilmiöstä ja sen sääntelystä EU:n jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioihin kohdistuva tutkimus ei ole merkityksellistä ainoastaan tutkimusaukon täyttämiseksi. Pyöröovi-ilmiön ymmärtämisellä on laajempaa merkitystä myös sikäli, että EU:ssa paljon puhututtaneet oikeusvaltioperiaateongelmat näyttävät useassa, etenkin itäeurooppalaisessa jäsenvaltiossa, liittyvän tavalla tai toisella pyöröoveen ja eturistiriitoihin.

EU:ssa paljon puhututtaneet oikeusvaltioperiaateongelmat näyttävät useassa, etenkin itäeurooppalaisessa jäsenvaltiossa, liittyvän tavalla tai toisella pyöröoveen ja eturistiriitoihin.

Hanke integroi pyöröovitutkimuksen myös entistä selvemmin siihen liittyvien ilmiöiden kuten lobbauksen, asiantuntijavallan, läpinäkyvyyden ja kansalaisyhteiskunnan tutkimukseen. Pyöröovi-ilmiötä ja lobbausta käsitellään usein yhdessä ja asiantuntemuksen keskeinen rooli näyttää yhdistävän niitä. Lobbareilla uskotaan olevan hallussaan haluttuja ”hyödykkeitä” kuten sektorikohtaista asiantuntemusta, joka avaa ovia poliittisten päättäjien puheille. Nämä tulokset asiantuntemuksen merkityksestä lobbauksessa eivät kuitenkaan sovellu suoraan pyöröovi-ilmiön analysointiin. Pyöröovikontekstissa painopiste ei ole kertaluonteisessa vaihdossa vaan yleisemmässä asiantuntemuksen kiertokulussa päätöksentekoprosesseissa.

Tietoyhteiskunnan luonteeseen kuuluu, että tiedolla ja asiantuntijuudella on näkyvä rooli poliittisessa päätöksenteossa. Pyöröovi-ilmiön analysointi asiantuntemuksen ja asiantuntijavallan näkökulmasta tarjonnee uusia oivalluksia niin ilmiön itsensä kuin myös demokratian laajempien puitteiden tutkimiseen.

Emilia Korkea-aho on Itä-Suomen yliopiston eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen apulaisprofessori. Hän on Suomen Akatemian rahoittaman ”Asiantuntemus hallinnossa ja sen ulkopuolella. Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa (REVOLVE)” -tutkimushankkeen vastuullinen tutkija.

Julkaisu Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat sijoittaneet huomattavia summia eettisten normien vahvistamiseen, mutta niiden vaikuttavuudesta voidaan olla montaa eri mieltä. Samalla Euroopan unionia uhkaa moraalin heikkeneminen. Lisäksi usea hyvää hallintoa tarkasteleva indeksi osoittaa huolestuttavia suuntauksia demokratian, oikeusvaltion, korruption, ja politisoitumisen aloilla.

Poliittinen huomio kohdistuu usein ministereiden epäeettiseen käyttäytymiseen, mikä on ymmärrettävää. Ministerit eroavat monella tavalla muista julkisen hallinnon henkilöstöryhmistä. Ministerit altistuvat eturistiriidoille enemmän kuin muut julkisen viran haltijat ja heillä on keskeinen asema poliittisessa päätöksenteossa.

Euroopan unionia uhkaa moraalin heikkeneminen.

Toisinaan ministerit joutuvat eroamaan tehtävästään heidän esteellisyytensä vuoksi. Suomessa tästä esimerkkinä toimii kulttuuriministeri Suvi Lindénin eroaminen vuonna 2002. Italiassa näin on tehnyt teollisuusministeri Federica Guidi vuonna 2016. Tästä huolimatta ministereitä koskeva vertailututkimus esteellisyydestä on lähes olematonta. Lisäksi eturistiriidan käsite laajenee laajenemistaan, mikä vaikeuttaa tehokasta valvontaa ja toimintapolitiikkojen tehokasta toteuttamista.

Aiemmin eturistiriidat keskittyivät miltei kauttaaltaan nepotismiin ja taloudellisiin etuihin. Nyt eturistiriidat voidaan luokitella kahteen hyvin laajaan tyyppiin: rahallisiin ja muihin kuin taloudellisiin eturistiriitoihin, eikä loppua käsitteen laajenemiselle näy. Eturistiriitoihin sisällytetään esimerkiksi aviopuolisoiden ei-taloudellisia eturistiriitoja tai eturistiriidat hyväntekeväisyydessä.

Usea hyvää hallintoa tarkasteleva indeksi osoittaa huolestuttavia suuntauksia demokratian, oikeusvaltion, korruption, ja politisoitumisen aloilla.

Kirjoituksen kirjoittaja on tutkinut vertailevassa tutkimuksessa ministereiden ja huippuvirkamiesten eturistiriitoihin liittyviä sääntöjä, toimintapolitiikoita ja käytäntöjä EU-maissa. Tutkimuksen tilasi Euroopan parlamentti. Tutkimus perustuu 18 EU:n jäsenvaltion eettisten järjestelmien tarkasteluun aiheessa, jota voidaan pitää kompleksisena ja arkaluonteisena.

Tutkimuksen pitkittäisen lähestymistavan vuoksi eturistiriitoja koskevien toimintapolitiikkojen kehitystä voidaan ensimmäistä kertaa mitata. Tutkimus on myös ensimmäinen vertaileva tutkimus ministereiden eturistiriidoista EU-jäsenmaissa.

Sääntelyn kattavuus ei tarkoita vähemmän eturistiriitoja

Jäsenvaltioiden nykyisten käytäntöjen ja välineiden mittaamiseksi voidaan käyttää toimintapolitiikan kattavuuden käsitettä. Toimintapolitiikan kattavuus sisältää esimerkiksi lakeja, oikeudellisesti sitovia sääntöjä ja koodeja. Katsoimme tutkimuksessamme, että kaikkia eturistiriitakysymyksiä säätelevä jäsenmaa luokiteltaisiin korkean kattavuusasteen maaksi. Sen sijaan maa, jossa eturistiriitakysymyksiä säädeltäisiin vain vähän, luokiteltaisiin matalan kattavuusasteen jäsenmaaksi.

Tutkimuksen tulokset eturistiriitojen kattavuudesta olivat selvät. Jokaista ministereiden eturistiriitakysymystä säännellään enemmän kuin vuosikymmen sitten. Keski- ja Itä-Euroopan maat ovat korkeammin säänneltyjä järjestelmiä kuin esimerkiksi Pohjois-Euroopan maat. Kaiken kaikkiaan Ruotsi erottuu vähiten säänneltynä järjestelmänä.

Sääntelyn vaikuttavuus on monimutkainen ongelma. Maissa, joissa on enemmän sääntelyä, ei välttämättä ole vähemmän eturistiriitoja. Voidaankin päätellä, että eettisen infrastruktuurin ja oikeusjärjestelmän suunnittelu on riippuvaista kansallisesta kontekstista. Jos kansalaisten luottamus hallintoon on korkea, tarvetta sääntelylle voi olla vähemmän. Havainnot eivät ole sellaisenaan yllättäviä. Niistä voidaan joka tapauksessa päätellä, että etiikan alalla on vaikea ehdottaa yhtä parasta käytäntöä kaikille jäsenmaille toteutettavaksi.

Jäsenmaissa, joissa yleinen korruptiotaso on korkeampi, on enemmän sääntöjä ja käytäntöjä – sääntelyä – kuin jäsenmaissa, joissa korruptiotaso on matalampi.

Jäsenvaltioiden lisäinvestoinnit toimintapolitiikkoihin ovat pirstottaneet lainsäädäntöä ja institutionaalisia vastuita, mikä vaikeuttaa myös vastuiden selventämistä. Jäsenmaissa valvonta on hajanaista ja hajautettua. Ministereiden valvonta on erityisen haastavaa riippumattoman, puoluepolitiikkaan kuulumattoman ja ulkopuolisen valvonnan harvinaisuuden vuoksi.

Jäsenmaiden eettisiä järjestelmiä voidaan tarkastella myös keskeisimpien eturistiriitojen kannalta, joihin kuuluvat esimerkiksi taloudellisten intressien ja sidonnaisuuksien ilmoittaminen. Näissä kysymyksissä laki on edelleen sääntelyn vahvin muoto kaikissa maissa Luxemburgia ja Hollantia lukuun ottamatta.

Jäsenmaissa, joissa yleinen korruptiotaso on korkeampi, on enemmän sääntöjä ja käytäntöjä – sääntelyä – kuin jäsenmaissa, joissa korruptiotaso on matalampi. Asiaa voidaan tulkita eri tavalla. Voidaan esimerkiksi ajatella, että sääntöjen ja toimintapolitiikkojen lisääminen ei ole tehokasta korruption ja eturistiriitojen torjunnassa. Toisaalta voidaan tulkita, että sääntöjen ja toimintapoliitikkojen lisääminen toimii vastauksena korkeaa korruptiotasoa ja poliittista epäluottamusta kohtaan. Korrelaatio eli asioiden välinen yhteys on tunnistettavissa, muttei kausaatiota eli syy-yhteyttä.

Toimintapoliitikkojen vaikuttavuutta on vaikeaa mitata

Eturistiriitoja ehkäisevien toimintapolitiikkojen vaikuttavuutta on hyvin vaikea mitata. Perinteiset toimintapolitiikat ovat luonteeltaan hyvin yksilöpainotteisia. Yksi vaihtoehto olisikin keskustella yksilökeskeisyyden sijaan uusien innovatiivisten toimintapolitiikoiden käyttöönotosta, jotka perustuisivat integriteetin tarkastelulle organisatorisista tai institutionaalisia lähteistä.

Toimintapolitiikkojen vaikuttavuuden tarkastelu osoittaa valtavan paradoksin: Yhtäältä skandaalit ovat johtaneet jäsenmaiden pyrkimyksiin omaksua nopeasti uusia välineitä eturistiriitojen vähentämiseksi. Toisaalta ei vallitse yksimielisyyttä niistä välineistä, joilla vaikuttavuutta voitaisiin parantaa.

Eturistiriidat ovat kontekstisidonnaisia kysymyksiä, minkä vuoksi yksinkertainen sääntelyn lisääminen ei ratkaise ongelmaa. Tästä huolimatta jäsenmaat ottavat käyttöön yhä uusia sääntöjä.

Vaikuttavuutta on myös vaikea tutkia siitä syystä, että eturistiriitoja ja esteellisyyttä koskevat lait ovat luonteeltaan ennaltaehkäiseviä. Yksi kansallisen oikeusjärjestelmän pyhimmistä periaatteista on, että syytetty on syytön, kunnes toisin todistetaan.

Eturistiriidat ovat kontekstisidonnaisia kysymyksiä, minkä vuoksi yksinkertainen sääntelyn lisääminen ei ratkaise ongelmaa. Tästä huolimatta jäsenmaat ottavat käyttöön yhä uusia sääntöjä. Vaikka hallinnot puhuvat byrokratian vähentämisestä, eturistiriitoja koskevista toimintapolitiikoista on tulossa yhä byrokraattisempia. Byrokraattinen taakka on yhä raskaampi henkilöstöasiantuntijoille, etiikan asiantuntijoille sekä toimeenpanovirastoille ja viranomaisille.

Eturistiriitojen sääntely ei lisää eikä heikennä luottamusta

Toimintapolitiikkojen vaikuttavuus on sidoksissa kansalaisten luottamuksen kasvamiseen hallintoa kohtaan. Jos hallinnossa ajatellaan, että sääntelyn lisääminen on avain luottamuksen parantamiseksi, pettymys tulee olemaan suuri. Tutkimuksemme mukaan toimintapolitiikkojen kattavuus ei kuitenkaan vaikuta negatiivisesti eikä positiivisesti kansalaisten luottamukseen hallintoa kohtaan.

Luonnollisesti sääntelyn purkaminenkaan ei ole ratkaisu luottamuksen parantamiseksi. Sääntelyn purkaminen olisi riskialtista myös poliittisesta näkökulmasta. Eettiset toimintapolitiikat ovat entistä politisoituneempia. Vaatimus korkeammasta eettisestä sääntelystä on yhä useammin vaalikampanjoiden aihe jäsenmaissa.

Tällä hetkellä etiikan politisoituminen pelaa populismin pussiin, mikä voi näyttäytyä luottamuksen heikkenemisenä hallintoa kohtaan.

Jotkut hallinnot ovat rakentaneet entistä monimutkaisempia eettisiä välineitä, jotka kuitenkin heijastavat vallitsevia negatiivisia oletuksia sekä poliitikkojen että virkamiesten motiiveista ja kyvyistä. Perinteisesti eturistiriitoja ehkäisevät toimintapolitiikat ovat perustuneet epäluottamukselle. Tällä hetkellä etiikan politisoituminen pelaa populismin pussiin, mikä voi näyttäytyä luottamuksen heikkenemisenä hallintoa kohtaan.

Vaikka historiallinen analyysi osoittaa poliitikkojen olevan entistä eettisempiä, kasvava eturistiriidan määrittely voi luoda vaikutelman, että tilanne olisi päinvastainen. Tämä on ilmeistä moraaliskandaalien ja kasvavan medianäkyvyyden aikakautena. Samaan aikaan poliitikot ja ministerit liioittelevat osaamistaan eturistiriitojen hallitsemisessa.

Lisätutkimukselle on kova tarve

Tällä hetkellä jäsenmaat eivät tuota tarpeeksi tietoa eturistiriidoista, minkä johdosta tilastoja ja empiiristä aineistoa on olemassa hyvin vähän. Näin ollen tarvittaisiin systemaattisempaa otetta, jota edustaisi esimerkiksi säännöllinen raportointi.

Raportointia voisivat tukea riippumattomat valvontaelimet, kansalliset oikeusasiamiehet tai korruptiota ehkäisevät toimielimet. EU-tasolla esimerkiksi komissaariehdokkaiden mahdollisista eturistiriidoista olisi hyvä raportoida säännöllisesti. Vastuussa raportoinnista voisi olla Euroopan tilintarkastustuomioistuin yhteistyössä riippumattomien asiantuntijoiden ja alan kansalaisjärjestöjen kanssa. Tehtävää varten voitaisiin perustaa itsenäinen ja riippumaton komitea.

Tarvittaisiin systemaattisempaa otetta, jota edustaisi esimerkiksi säännöllinen raportointi.

Eturistiriitojen sääntelystä ja eettisistä järjestelmistä toivoisi myös enemmän yhteiskunnallista keskustelua, joka olisi luonteeltaan analyyttistä eikä skandaaleihin perustuvaa. On ymmärrettävää, että kompleksinen ongelma voi näyttäytyä teknokraattisena ja tylsänä. Toisaalta eturistiriitojen kaltaisten kompleksisten ongelmien avoin puntaroiminen voisi ehkäistä populismia ja epäluottamusta hallintoa kohtaan.

Jari Autioniemi on hallinnon etiikkaa tutkiva yhteiskuntatieteiden maisteri ja yliopisto-opettaja Vaasan yliopiston Johtamisen yksiköstä.

Julkaisu Ministereiden eturistiriitojen sääntely on kompleksista ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.