Poliittinen taloustiede on ollut paljon esillä käsiteltäessä unionin kehittämistä. Tieteenalan edustajat ovat viitanneet erityisesti uusliberalismiin ja EU-sääntöjen sisältämään talouskuriin. On nähty, että EU-sääntöjen taustalla olevaa talousajattelua on muutettava, jos halutaan vastata edessä oleviin haasteisiin.

On helppo asettaa vaateita ja tavoitteita, mutta on vaikea osoittaa, miten ne saavutetaan. Tähän poliittinen taloustiede ei ole vastannut, vaikka EU-instituutioiden ja -oikeuden tuntemuksen pitäisi olla sen leipälaji.

Monesti on todettu: ”Ei kahta ilman kolmatta”, kun on ennakoitu uutta kriisiä. Tämä on erikoinen ajatus. Euroopan unionia kohdanneet häiriöt ovat erillisiä. Niitä yhdistää kysymys, onko unionilla oikeudellisia välineitä ja taloudellista kapasiteettia kriisien varalta ja niiden ehkäisemiseen. Otsikossa Timo Soinin tunnettu iskulause on käännetty toisinpäin. Kysymys kuuluukin, millaista lisäarvoa unioni voi tuottaa erilaisessa ongelmatilanteissa.

On helppo asettaa vaateita ja tavoitteita, mutta on vaikea osoittaa, miten ne saavutetaan

Melko heikoin perustein on tehty pitkälle meneviä johtopäätöksiä liittovaltiokehityksestä. Edessä voi olla monia vaihtoehtoisia kehityskulkuja ja kompastuskiviä, kuten esimerkiksi unionialueen kehityserot ja kansallisen suvereniteetin korostaminen.

Onko totta, että finanssikriisin jälkeistä kehitystä on leimannut ”uusliberalismi” ja ”talouskuri”, joiden seurauksena unionin talous on ajautunut kurimukseen? Onko tarpeen arvioida unionin sääntöjen taustalla oleva talousajattelu kokonaisuudessaan uudelleen? Tätä on syytä miettiä.

Uusliberalismia ja talouskuria

Euroopan unionin talousajattelua on syytetty esimerkiksi uusliberalismin edistämisestä, eli EU:n altistamisesta markkinoiden ylivallan piiriin, kuten esimerkiksi Timo Miettinen esittää luvussaan ”Liberalismin kriisi ja eurooppalaisen talouspolitiikan tulevaisuus” vuoden 2019 teoksessa Vapiseva Eurooppa. Tosiasiassa EU-säännöt eivät altista unionia markkinapaineille, vaan suojelevat taloutta markkinoiden vaihteluilta.

EU-säännöt – kehykset – eivät ole pakkopaita, koska niissä otetaan huomioon olosuhteiden muutokset. Olisi outoa, jos julkista taloutta ei suunniteltaisi vuosiksi eteenpäin, kuten tehdään puolustushankinnoissa tai liikennehankkeissa. Jos olosuhteet ovat muuttuneet, on tehty lisäbudjetteja.

Erillisiä päätöksiä, päätösperäisiä toimia ei tarvita, koska tulosidonnainen sosiaaliturva – niin sanotut automaattiset vakauttajat – tasoittaa talouden suhdanteiden vaihteluja. Esimerkiksi ehdotettu ylikansallinen suhdannetasaus, joka perustuisi jäsenvaltioiden välisiin tulonsiirtoihin olisi aikaviipeiden ja ennuste-epävarmuuksien vuoksi kömpelö vaihtoehto. Yleisemminkin olisi hyvä punnita tarjottujen järjestelmämuutosten vaikutuksia jäsenvaltioissa, esimerkiksi pohjoismaisiin sosiaaliturvajärjestelmiin.

EU:n yhteiset säännöt ovat ottaneet huomioon kriisiolosuhteet ja ovat joustaneet, kuten myös tilastoista on voitu havaita.

EU:n sääntöjen ja talouskurin on väitetty johtaneen finanssikriisin jälkeistä toipumista pitkittäneeseen taantumaan. Tosiasiassa yhteiset säännöt ovat ottaneet huomioon kriisiolosuhteet ja ovat joustaneet, kuten myös tilastoista on voitu havaita. Valtaosa maista sai alijäämäsopeutukselle useita vuosia jatkoaikaa.

Esimerkiksi Ranskan ja Espanjan alijäämät alittivat finanssikriisin jälkeen 3 prosentin viitearvon vasta 2016. Alijäämämenettelystä on raportoitu sekä kansallisesti monenkeskisen valvonnan puitteissa että kunkin maan osalta yksityiskohtaisesti komission talous- ja rahoituspääosaston sivuilla. Mitään jäsenvaltiota ei sääntöjen seurauksena saatettu ahdinkoon kuten voidaan havaita käymällä läpi komission tuottamaa yksityiskohtaista aineistoa.

Sama koskee velkatavoitteita, jotka liittyvät julkisen talouden kestävyyteen. EU-alueella väestön ikääntyessä kasvu heikkenee ja eläke- ja hoivamenot kasvavat. Tämän vuoksi velka on kasvava ongelma. Samalla onkin käynnistetty julkisen talouden kestävyysriskien seuranta.

Velka on kasvava ongelma.

Sääntökehikkoa koskevaan lainsäädäntöön on matkan varrella tuotu joustavuuselementtejä, joilla on haluttu muun muassa vauhdittaa rakennemuutosta ja kasvua. Ne sisältävät välineitä esimerkiksi vakavan taloudellisen taantuman torjuntaan kuten keväällä 2020, jolloin alijäämä- ja velkarajoitteet eivät estäneet toimia koronapandemian johdosta ja talouden elvyttämiseksi. Finanssikriisin jälkeen samanlaisia poikkeuksia on myönnetty maakohtaiseksi. Sääntökehikkoon on tuotu poikkeuksia, joiden mukaan muun muassa julkisten investoinnit, rakenneuudistukset ja solidaarisuusmenot voidaan ottaa huomioon.

Monesti on väitetty, että unionin alijäämä- ja velkakriteerit ovat hihasta vedettyjä. Saattaa olla, että arviot kasvusta ja inflaatiosta ovat ajan myötä muuttuneet, mutta on virhe väittää kriteerien olleen mielivaltaisia. Normaaliaikoina ne ovat terveen talouspolitiikan indikaattoreita.

Usein euroalueelle on kaivattu esimerkiksi ”keynesiläistä”, talouden suhdanteisiin vastaavaa finanssipolitiikkaa. Juuri tästä on jo nykytilanteesssa kysymys, kun nimellinen tasapaino voi vaihdella suhdannetilanteen mukaan.

Yhtäläinen kohtelu

Alijäämä- ja velkaluvut osoittavat, kuinka kaksijakoinen EU-alue on. Vuonna 2019 – eli ennen koronakriisiä – valtaosassa jäsenvaltioista (16) velkasuhde alitti 60 prosentin viitearvon. Korkean velan maat Ranska, Italia ja Espanja kohottivat keskiarvoa, joka oli lähes 80 prosenttia. Nyt koronakriisin yhteydessä lähestytään sataa prosenttia ja velkaongelma uhkaa kärjistyä.

Voidaan osoittaa, että suurilta mailta ei ole edellytetty yhtä jyrkkää sopeutusta, koska se olisi vaikuttanut kielteisesti alueen kokonaiskysyntään kriisin jälkeen. Tätä on voitu perustella yhteisellä edulla, mutta varjopuolena on suurten maiden velkataakan kasautuminen. Sääntöjen joustavuuden vuoksi komission tulkinnoilla on keskeinen rooli.

Pienemmät maat ovat korostaneet kansallista vastuuta ja kurinalaista taloudenpitoa. Muistissa on finanssikriisi, jolloin esiin nousivat velkaantumiseen liittyvät maakohtaiset riskit markkinakurin muodossa. Yhteisten sääntöjen, joita liioitellen kutsutaan talouskuriksi, katsotaan vähentävän rahoitusmarkkinoiden jäsenvaltioihin kohdistamia sopeutuspaineita, koska säännöt suojelevat markkinakurilta.

Suurilta mailta ei ole edellytetty yhtä jyrkkää sopeutusta, koska se olisi vaikuttanut kielteisesti alueen kokonaiskysyntään kriisin jälkeen.

Oman lukunsa muodostivat kriisimaat eli Kreikka, Espanja, Irlanti, Portugali ja Kypros, joihin ei sovellettu EU-sääntöjä, vaan joiden talousohjaus siirtyi niin kutsutulle troikalle eli komissiolle, Euroopan keskuspankille (EKP) sekä Kansainväliselle valuuttarahastolle (IMF). Näihin maihin kohdalla kyse oli eräänlaisesta ”talouskurista”, mutta tällöin poikettiinkin EU-säännöistä.

Toisaalta myös Saksa, jonka alijäämät ja velkataakka ovat hallinnassa, on komission talousohjauksen kannalta yllättäen ongelmallinen. Saksa on ollut komission kannalta ongelma siksi, että se ei halunnut ottaa vetovastuuta unionialueen kokonaiskysynnästä vaan painotti kansallisen talouden tasapainoa ja pitemmän ajan kestävyysongelman ratkaisua.

Pienemmät maat ovat korostaneet kansallista vastuuta ja kurinalaista taloudenpitoa.

Jos ollaan sitä mieltä, että euroalueella tulisi olla yhteinen finanssipoliittinen linja suhteessa EKP:n toimiin, voisivat neljä suurta maata – Saksa, Ranska, Italia ja Espanja – sovittaa politiikkansa yhteen. Nämä maat muodostavat kaksi kolmasosaa euroalueen taloudesta. Pienten maiden tulisi varautua kuten sopimukset edellyttävät epäsymmetrisiin häiriöihin.

Kokemuksista kehittämiseen

Yhdentymiskehitystä voidaan tarkastella markkinaintegraation näkökulmasta. Ei ole kysymys vain poliittisesta prosessista ja sopimuksista, vaan kehityksestä, jonka aikana Euroopan reaali- ja rahataloudet ovat yhdentyneet. Vuosien aikana Euroopan alueella keskinäinen taloudellinen yhteistyö ja kauppa sen eri muodoissa ovat johtaneet integroitumiseen markkinoiden tasolla.

Markkinaintegraatio puolestaan on johtanut poliittisen tason ratkaisuihin, sisämarkkinoihin, yhteisiin sääntöihin ja valvontaan. Talous- ja rahaliitto – yhteinen valuutta euron muodossa – kuuluvat tähän kokonaisuuteen. Tiiviimpi markkinaintegraatio näkyy esimerkiksi saksalaisen autoteollisuuden vaikutuksen välittymisenä Keski- ja Itä-Euroopan maihin. On vaikea kuvitella, että poliittisen tason integraatio voisi edetä pitkälle ilman jäsenvaltioiden yhdenmukaistumista, esimerkiksi suhdannevaihtelujen samanaikaistumista.

Integraation tulevaisuus liittyy tarpeeseen hallita lisääntyviä taloudellisia ja sosiaalisia, rajat ylittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden kesken.

Myös pankkiunioni ja pääomamarkkinaunioni liittyvät kiinteästi sisämarkkinoihin. Pankki- ja rahoitusmarkkinoiden rajat ylittävä integraatio on ollut tosiasia jo pitkään ja Euroopan pankkiunionin tarve todettiin jo varhain. Pankkiunioni olisi valvonut euroalueen pankkeja ja tarjonnut kriisinratkaisumekanismin, jolla vaikeuksissa olevien pankkien tilanteeseen voidaan puuttua. Olisi syytä pohtia olisiko pankkiunioni, joka olisi jakanut laajemmin tiedot eurooppalaisten pankkien tilasta ja antanut viranomaisille välineitä, voinut lieventää finanssikriisin vaikutuksia.

Integraation tulevaisuus liittyy tarpeeseen hallita lisääntyviä taloudellisia ja sosiaalisia, rajat ylittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden kesken. Tämä on kriteeri, joka tulisi asettaa integraation syventämiselle. Yhteiset arvot ovat olennainen osa unionia, mutta tuskin riittävän konkreettisia ja yksiselitteisiä, kun on kysymys oikeusyhteisön kehittämisestä. Aika paljon on saatu aikaan hallitusten välisellä yhteistyöllä, mutta monet asiat ovat jääneet odottamaan yhteistä unionilainsäädäntöä.

On vaikea kuvitella, että poliittisen tason integraatio voisi edetä pitkälle ilman jäsenvaltioiden yhdenmukaistumista, esimerkiksi suhdannevaihtelujen samanaikaistumista.

Pandemian aikaisista toimista ja elvytyspaketista on päätetty siten, että oikeusperustat ovat osin horjuvia. Poliittiset ratkaisut saatiin aikaan, koska tilanne oli vakava. Oikeusperustan ja toimivaltajaon selkeys on avainkysymys. Talouspolitiikan koordinaatiota koskevan keskustelun kannalta ongelma on, että kysymys ei ole selkeästä jaetusta toimivallasta vaan erityisjärjestelystä, jonka yksityiskohdat voidaan kyseenalaistaa. Vastuusuhteet ovat tästä syystä epäselvät.

Jos voidaan osoittaa, että yhteinen etu edellyttää uusia askeleita, sääntöjä ja instituutioita, on komission velvollisuus tehdä aloitteita. Hyvä esimerkki tästä on viiden puheenjohtajan EMU-ohjelma vuodelta 2015, jossa esitettiin useita toimia, joilla euroalueen yhdentymistä tulisi asteittaan syventää. Se tuskin toteutuu, eikä ainakaan vuoteen 2025 mennessä. Syynä tähän ei liene vain rahaliittoa koskevan oikeusperustan epämääräisyys, vaan myös se, että riittävää lähentymistä ei ole tapahtunut.

Vähiten huono vaihtoehto

Jo 25 vuotta sitten todettiin, että euroalue ei ole optimaalinen, koska jäsenvaltiot ovat yksinkertaisesti liian erilaisia ja yhteinen politiikka ei sovi kaikilla. Tästä syystä nähtiin tärkeänä, että yksittäisillä jäsenvaltioilla on omaa liikkumavaraa taloudessaan ja päätöksenteossaan. Kansallisella budjetilla on keskeinen merkitys ei vain finanssipolitiikan vaan myös rakennepolitiikan kannalta. Rakenteet ovat valtaosin maakohtaisia, joten talouspoliittisen päätöksenteon keskittäminen ei ole tehokas ratkaisu. Politiikkakoordinaation kautta on voitu kuitenkin oppia hyvistä kokemuksista.

Eri asia on, millä tavoin yhteisiä sääntöjä tulisi säätää. Tarve uudistaa unionialueen talousajattelua ei ole mitenkään ilmeinen, vaikka toisaalta on ennakoitu myös unionin ja jäsenvaltioiden välisen suhteen – institutionaalisen tasapainon – muuttumista. Tämä on erittäin vaikea kysymys.

Julkisen talouden tasapainon palauttamiseksi olisi tehtävä jotakin niin kauan kuin olosuhteet ovat suotuisat.  Jo vuodesta 2001 lähtien unionilla on ollut ikääntymisstrategia, joka koostui kolmesta osasta: velasta, kasvusta ja rakenteellisista uudistuksista. Vaikka moni ekonomisti on kritisoinut velkarajoitusta, avainkysymys on kestävyysriskien hallinta.

Raskaasti velkaantuneiden maiden tulisi joko karsia velkaa tai toteuttaa uudistuksia, jotka poistaisivat kasvun esteitä tehostamalla työmarkkinoiden toimintaa tai vahvistaisivat kestävyyttä esimerkiksi uudistamalla eläkejärjestelmiä.

Paineet kohdistuisivat samoihin raskaasti velkaantuneisiin maihin. Niiden tulisi joko karsia velkaa tai toteuttaa uudistuksia, jotka poistaisivat kasvun esteitä tehostamalla työmarkkinoiden toimintaa tai vahvistaisivat kestävyyttä esimerkiksi uudistamalla eläkejärjestelmiä. Uudistukset ovat poliittisesti vaikeampia kuin budjettitoimet, mutta ne ovat pitkävaikutteisia. Onkin ongelma, että koordinaation huomio rajoittuu julkiseen talouteen.

Keskustelu ajasta koronaepidemian jälkeen on jo alkanut. Kun poikkeustila päättyy, havaitaan, että kansallisella tasolla velka on kohonnut tuntuvasti, oletettavasti ainakin 20 prosenttiyksikköä. Unioni on myös kasvattamassa yhteistä velkaa elvytystoimien seurauksena.

Komissio on hakemassa tätä kautta lisää omia varoja, koska yhteisöbudjetissa ei ole kovinkaan paljon joustovaraa. Varat on jo etukäteen kohdennettuja. Lisäpanostuksille löytynee perusteluja, mutta järjestelyt ovat oikeudellisesti ja institutionaalisesti horjuvia. Tämä on tuskin oikea tapa kehittää unionin toimintaa. Jälkipuheita ei voida välttää.

Uudistuksen suunta

Joskus näyttää siltä, että vain suurten jäsenvaltioiden sana painaa unionia kehitettäessä. Tästä syystä on ollut hyvä, että myös pienemmät maat ryhdistäytyvät. Komissio ei voi ajaa syventävää integraatiota toimin, joihin suuri osa maista ei ole valmis osallistumaan ja joiden toteuttaminen voisi johtaa unionin sirpaloitumiseen tai ainakin jäsenvaltioiden välisen kuilun kasvamiseen lähentymisen sijasta.

Vaikka pelisääntöjä haluttaisiinkin uudistaa, suuria mullistuksia tuskin on näköpiirissä. Talouspolitiikkaa koskevat säädökset tulevat perussopimuksista, joiden avaamista on selvästi haluttu välttää. Tämä koskee myös kolmen prosentin kasvun ja 60:n prosentin velkaantumisen viitearvoja , jotka sisältyvät perussopimuksen pöytäkirjaan 12. Asian toinen puoli on, että toissijaiseen lainsäädäntöön ja sitä koskeviin käytännesääntöihin sisältyy tulkinnanvaraa, jota komissio on voinut hyödyntää täytäntöönpanossa.

Nykyinen järjestelmä ei ole paras mahdollinen, mutta se on kestävämpi ja joustavampi kuin on esitetty.

Tässä suhteessa on harmi, ettei poliittinen taloustiede ole kyennyt tuomaan keskusteluun laajempaa näkemystä etenkään EU:lle keskeisestä institutionaalisesta näkökulmasta. EU:n toiminnan ymmärtäminen edellyttää paitsi talouden ja politiikan,  myös EU-instituutioiden ja -oikeuden tuntemista.

Tilastojen valossa voidaan kyseenalaistaa monet väittämät EU:n sääntöjen kestämättömyydestä. Nykyinen järjestelmä ei ole paras mahdollinen, mutta se on kestävämpi ja joustavampi kuin on esitetty.

Periaatteessa sääntökehikkoa voidaan arvostella kahdesta eri suunnasta. Yhtäältä voidaan todeta, että säännöt ovat haitallisia, koska ne rajoittavat finanssipolitiikkaa. Tätä on arvioitu edellä. Toisaalta voidaan sanoa, että sääntöjä on rikottu, joten niillä ei ole ollut merkitystä. Tässäkin jätetään huomiotta lainsäädäntö, joka sisältää poikkeuksia, joita arvioivat neuvosto ja komissio. Toisin sanoen ei ole selvää, missä määrin sääntöjä on oikeasti rikottu.

Sääntöpohjaisen valvonnan tarkoitus on estää, että yhteisen rahan oloissa jokin jäsenvaltio asettuisi vapaamatkustajaksi.

Sääntöpohjaisen valvonnan tarkoitus on estää, että yhteisen rahan oloissa jokin jäsenvaltio asettuisi vapaamatkustajaksi. Jos EU-sääntöjä on rikottu ja unioni olisi näin epäonnistunut sääntöjen valvonnassa, on epäselvää, miksi unionille annettaisiin lisää poliittista toimivaltaa.

Keskustelussa ei myöskään ole sivuttu yhä akuutimpaa unionin ja euroalueen ulkosuhteisiin liittyvää ongelmaa. EU:n olisi oltava näkyvämpi ja tehokkaampi vaikuttaja. Tehokas vaikuttaminen edellyttää, että unioni saa rivinsä suoriksi. Tämäkin liittyy osin suurten maiden asemaan, joskin Brexitin jälkeen tilanne voi muuttua.

Ilkka Kajaste on eläkkeellä oleva finanssineuvos ja apulaisosastopäällikkö valtiovarainministeriössä.

Julkaisu Missä ongelma, siellä EU? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Pelkistetysti kyse on siitä, että niin sanotut George W. Bushin ajan väliaikaisiksi suunnitellut veronkevennykset ovat nyt lakkaamassa samaan aikaan kun budjetin tasapainottamiseksi määrätyt automaattiset menoleikkurit astuvat voimaan. Toteutuessaan nämä jossain määrin poliittisen kontrollin ulkopuolella olevat leikkaukset iskisivät kipeimmin keskiluokkaan ja joidenkin ennusteiden mukaan lähettäisivät Yhdysvallat ja maailmantalouden uuteen taantumaan.

Keskiluokka vai keski-ikäiset?

“Onko koko keskustelu talousjyrkänteestä pelkkää teatteria?”, kysyy American Enterprise Instituten entinen johtaja ja presidentti Reaganin hallinnossa työskennellyt Christopher DeMuth. DeMuth väittää, että nykyhetken poliittinen retoriikka, joka painottaa yli puoluelinjojen keskiluokan kärsimysten välttämistä, on huijausta, jonka avulla sekä demokraatit että republikaanit peittävät tulonsiirrot, jotka eivät ole tuloluokkien vaan sukupolvien välisiä.

Ongelma ei siis olekaan keynesiläisen elvytysopin kestämättömyys vaan poliittinen järjestelmä, jossa äänestäjiä ostetaan hyvää jakamalla ja lasku jätetään tulevien sukupolvien maksettavaksi. Tämän muuallakin kuullun syytöksen toteuttaminen on Yhdysvalloissa ollut muita maita helpompaa, siillä velka on pystytty hankkimaan suurilta osin kotimarkkinoilta dollarimääräisenä. Tämä tarkoittaa, että Yhdysvallat on velkaa itselleen omassa rahayksikössään, joten velan voi teoriassa aina maksaa pois painamalla lisää rahaa.

DeMuth kuulostaa varsin perinteiseltä talouskonservatiiviltä, mutta hänen näkemyksensä poliittisen järjestelmän systemaattisista ongelmista kriisin selittäjänä on totuttua omaperäisempi. DeMuthin mukaan budjettikäsittelyä on 1970-luvulta lähtien hajautettu yhä enemmän, minkä johdosta intressiryhmät ja populistiset virtaukset ovat päässeet vaikuttamaan yksittäisiin poliitikkoihin, joihin päätökset henkilöityvät sen sijaan että vastuu kannettaisiin kollegiaalisesti. Samalla kokonaisuudet ovat hämärtyneet päätöksenteossa.

Ratkaisu DeMuthin mukaan löytyykin budjettikirjojen sijaan ensisijaisesti uudesta ”reiluuden retoriikasta”, jossa nykyiset kielikuvat kyseenalaistetaan ja keskustelu siirretään tuloluokista sukupolviin. Epäselväksi jää, miten reiluun retoriikkaan päästään, jos järjestelmä on laho.

Pyhä puolustus

Alijäämäiset budjetit ovat viime vuosikymmenien normi Yhdysvaltojen valtiontaloudessa. Velalle on myös aina löydetty syynsä. Esimerkiksi republikaanipresidenttien Ronald Reaganin ja George Bushin aikana puolustusmenojen rahoittamista velalla perusteltiin sillä, että kyseessä oli investointi kylmän sodan voittamiseksi.

Kylmä sota voitettiin, ja Yhdysvallat on tällä hetkellä sotilaallisesti globaali suvereeni, mutta sotilasmenot ovat edelleen momentti, johon kukaan ei halua koskea, vaikka varsin maltillinen puolustusmenojen leikkaus poistaisi budjettihuolet. Syyt koskemattomuuteen löytyvät sotateollisuuden lobbausvoimasta ja vaalitaktisesta retoriikasta, joka esittää puolustusteollisuuden kotimaisten työpaikkojen takaajana.

Voidaan kuitenkin kysyä, kuinka pitkään on poliittisesti mahdollista syytää rahaa uusiin hävittäjähankkeisiin samaan aikaan kun monessa osassa Yhdysvaltoja eletään kehitysmaita vastaavissa oloissa ja esimerkiksi Detroitin kaltaisissa kaupungeissa urbaani rappio ja köyhyys ovat jatkuneet jo vuosikymmeniä. Puolustusmenot ovat keskiluokan lisäksi toinen retorinen pyhä lehmä, jota suojellessaan poliitikot kulkevat kohti kuilua. Patriotismin ja maanpuolustuksen yhdistelmä ei kuitenkaan ole vielä rikkoutunut, eivätkä slummien asukkaat ole nousseet vaatimaan puolustusmenojen muuttamista sosiaalisiksi tulonsiirroiksi.

Jakautunut kansa

Mutta miksi poliitikot eivät sitten ryhdistäydy ja palaa 1970-luvulta tuttuun kollegiaalisuuteen, jossa budjettikurista otettiin yhteinen puoluerajat ylittävä vastuu?

Eräs syy on vanha tuttu: jakautunut kansa. Yhdysvaltain edustajainhuoneen ja kongressin jäsenet valitaan nykyään lähes yksinomaan niin sanotuista varmoista vaalipiireistä, joissa kilpailevan puolueen ehdokkaalla ei käytännössä ole mahdollisuuksia tulla valituksi. Ennen oli toisin. Vuonna 1992 edustajainhuoneen jäsenistä joka neljäs tuli vaalipiireistä, joissa voittomarginaali oli niin pieni, että paikat olisivat voineet helposti mennä myös toiselle puolueelle (swing district). Tällä hetkellä samassa tilanteessa on vain joka kymmenes edustaja ja kovan linjan komprommissittomuus on rationaalinen valinta, jolla pyritään vähentämään oman puolueen vastaehdokkaan mahdollisuuksia seuraavissa vaaleissa. Yksittäisellä edustajalla ei ole kannustinta maltillisuuteen.

Velkaneuvotteluiden keskeiset toimijat, presidentti Obama ja edustajainhuoneen puhemies John Boehner, eivät ole tämän kahtiajaon yläpuolella vaan mitä suurimmassa määrin sen ilmentymiä. Poliittisesta keskustelusta, etenkin velkakriisin kohdalla, onkin tullut teatteria, jossa keskeisessä osassa on toisen puolueen mustamaalaaminen.

Huipputason velkaneuvotteluista ja niihin liittyvistä manöövereistä saa hyvän kuvan Bob Woodwardin teoksesta The Price of Politics, joka kertoo viime kesän talouspoliittisestä väännöstä, jossa pelinappulana oli valtiontalouden velkakatto. Woodwardin teoksessa poliitikot näyttäytyvät pikkusieluisina oman reviirinsä ja vaalipiirinsä vartijoina, joista ei enää löydy kykyä nähdä valtion etua. Suurimman kritiikin Woodward kohdistaa presidentti Obamaan, jota Woodward kuvaa viallisen poliittisen järjestelmän tuotteeksi, jolta puuttuu kyky valtiomiesmäisyyteen. Suopeaa kuvaa Woodward ei toki tarjoa kenestäkään Washingtonin sisäpiiriläisestä. Woodwardin kirja täydentääkin pessimistisen kuvan, jossa maailman johtavan valtion ongelmallista poliittista järjestelmää pyörittävät henkilöt, jotka ovat kykenemättämiä nousemaan itsensä yläpuolelle.

Selvää on, että miten ikinä tämä erä talouskeskusteluja päättyykään, kriisit tulevat jatkumaan. Ehkä ensi kesänä keskustelemme siitä, kuinka vararikkoiset osavaltiot, Kalifornia etunenässä, pyytävät liittovaltiota kantamaan osan veloistaan.

Lähteitä

Mandelbaum, Michael. 2010. The Frugal Superpower. America’s Global Leadership in a Cash Stripped Era. Public Affairs,  New York.

Silver, Nate. 2012. ”House Divisions Sharpen as Swing Districts Decline” The New York Times. 27.12. (Luettu 28.12.2012)

Woodward, Bob. 2012. Price of Politics. Simon & Schuster, New York.

Julkaisu Fiscal Cliff: kuilu lamaan vai uusi näytös poliittisessa teatterissa? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Poliittinen velka

Valtion velkakriisejä on esiintynyt jokseenkin yhtä kauan kuin valtioitakin (Sturzenegger & Zettelmeyer 2006; luku 1). Velkakriisi on aina poliittinen kysymys, johon liittyy monimutkaisia vastuita. Viimeistään eurokriisi lienee Suomessakin lisännyt tietoisuutta siitä, että valtion ylivelkaantumisen selitys ei tyhjene viittaamalla lainanottajan holtittomuuteen. Lainaajan määrittelemät kriteerit ja laajempi kansainvälisoikeudellinen kehikko sekä ylikansallinen rahoitusarkkitehtuuri vaikuttavat velkakriisien syntyyn huomattavasti.

Valtion ylivelkaantuminen on poliittinen kysymys jo valtion luonteen vuoksi. Toisin kuin liikeyritykset, valtiot eivät voi mennä konkurssiin. Valtioiden täytyy pitää yllä infrastruktuuria, peruspalveluita, yhteiskuntarauhaa ja toki myös markkinainstituutioita. Valtio ei voi lakata institutionaalisesti olemasta. Jo tästä syystä kysymys siitä, miten ylivelkaantuneeseen valtioon olisi suhtauduttava, on mutkikas kansainvälisen politiikan kysymys. ”Velat on maksettava” ei ole vakavasti otettava ratkaisu, koska velkakriisin olosuhteissa velkoja ei kumuloituvine korkoineen edes voida maksaa hallittavalle tasolle.

Pääomaa tarjolla

Kun merkittävä osa maailman kehitysmaista itsenäistyi, itsenäistyminen oli kaikkea muuta kuin kitkatonta. Entiset emämaat halusivat pitää yllä vaikutusvaltaansa ja jatkaa läsnäoloaan tavalla tai toisella. Niillä oli selvästi intressejä pysyä kehitysmaiden institutionaalisina velkojina jo yksin siksi, että entiset siirtomaat oli viritetty taloudellisesti emämaahan viennin varaan.

Samaan aikaan täyteen vauhtiin päässyt kehitysapu nojasi myös merkittävässä määrin lainarahoitukseen. Kehitysmaiden suurimmaksi haasteeksi määriteltiin pääomapula – tuolloin elettiin pääomakontrollien maailmassa. Niinpä kehitysmaiden pääoman saanti yritettiin varmistaa tarjoamalla kansainvälisiä lainoja. Lainoja suunnattiin infrastruktuuriin, energiaan, kuljetukseen, teollistamiseen ja vastaaviin hankkeisiin, joiden ajateltiin toimivan taloudellisen kehityksen moottoreina (Arndt 1987; 54-60, lainoista osana kehitysapua kirjoittavat Raffer & Singer 2001; 71-75). Kun vielä öljykriisin johdosta eurooppalaisilla pankeilla oli taseissaan liikaa talletuksia ja monien kehitysmaiden kasvuluvut näyttivät pankkien näkökulmasta lupaavilta, kehitysmailta ei puuttunut halukkaita lainanantajia.

Tilanteesta seurannut kehitysmaiden velkakriisi on jatkunut noin 30 vuotta  (ks. klassikko George 1995). Näihin vuosiin mahtuu monia pääoman liikkeiden vapauttamiseen, velkahelpotusohjelmiin, kansainväliseen valtapolitiikkaan sekä kansainväliseen rahoitusarkkitehtuuriin liittyviä käänteitä, jotka ovat liian pitkiä käsiteltäviksi tässä (ks. Toussaint & Millet 2010). Olennaista on kuitenkin se, miksi velkakriisi syntyi. Pelkkä velkaantuminenhan ei synnytä kriisiä, vaikka muistettaisiin että lainan ehdot muuttuivat äkkiä 1980-luvun kuluessa, ja että kyse on ulkomaanvaluutassa velkaantuneista pienistä talouksista.

Tuhlatut investoinnit

Velkakriisi syntyi, koska erittäin monet mainituista pääomaa tuovista lainahankkeista menivät pieleen. Ne eivät tuottaneet sellaisia kasvuvaikutuksia, joita hankevaiheessa kuviteltiin. Tämä johtuu kahdesta syystä: lainanottajamaan korruptiosta ja lainan myöntäjän vastuuttomasta lainaamispolitiikasta. Luonnollisesti nämä muodostavat yhteenkietoutuneen ongelman.

Lainanottajamaissa hallitseva eliitti tottui pitkään siihen, että lainahankkeissa oli helppo vetää välistä, liioitella kuluja ja niin edespäin. Kehitysrahoitusta valui tuntematon määrä – joka tapauksessa paljon – yksityisiin käsiin. Joissakin arvioissa yksin Maailmanpankin rahaa on arvioitu olevan kadoksissa 100 miljardia dollaria (Berkman 2007). Prosessi ruokki ja vahvisti omilla säännöillään elävää eliittiä köyhissä maissa, ja sen myötä luokkayhteiskunnan syntyä ja sosiaalisen koheesion rapautumista.

Lainan myöntäjät eivät juuri kyselleet rahojen käytön perään. Niitä ei myöskään pahemmin kiinnostanut lainanottajamaan poliittinen tilanne, vaan häikäilemättömimpiäkin hallintoja rahoitettiin ilomielin – usein ulkopoliittisista syistä. Lisäksi on joitakin viitteitä siitä, että lainaajat saattoivat vääristellä lukuja rakentaakseen valta-asemaansa pönkittävää velkaloukkua (Perkins 2004). Velka on tehokas hallinnan väline. Yhtä kaikki, lainahankkeet synnyttivät valtionvelkaa mutta eivät takaisinmaksukykyä luovaa kasvua.

Vastuuta voidaan tutkia

Peli kehitysmaiden kansainvälisten lainojen taustalla oli likaista, kylmän sodan sanelemaa ja demokratiasta syvästi piittaamatonta. Velallisten maiden kansan enemmistö oli lainarahojen käytössä täysin ulkopuolella ja rahoista hyötymisen sijaan kärsivät paikallisen valtaeliitin despotiasta.

Tänä päivänä näiden maiden kansalaisten enemmistöllä on kaikki syy kysyä, miksi heidän pitäisi kärsiä velasta, joka on syntynyt johtajien yksityisestä kulutuksesta, kesken jääneistä kehityshankkeista, korruptiosta ja voitelusta, huonosta taloudenpidosta, väärennellyistä laskelmista ja diktatuurien ylläpidosta (Gosseries 2007). Näiden seuraukset on työnnetty valtionvelaksi joko suoraan tai erilaisten takausjärjestelmien kautta, eikä velkojien logiikkaan kuulu, että velat katoaisivat ne ottaneen despootin myötä.

Kyse on pitkälti siitä, miten historiaan pitäisi suhtautua. Virallisen maailmanhallinnon vastaus on kehotus unohtaa menneet vääryydet ja hyväksyä niiden betonoimat rakenteet ja iloita vallitsevan hallinnointijärjestelmän puitteissa tehtävistä parannuksista. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi velkahelpotusohjelmat. Parempi tapa olisi selvittää, kenellä on vastuu. Vaikka lähtisikin siitä, että diktaattoristaan eroon pääsevän valtion veloilla on jatkuvuutta valtion jatkuvuuden nojalla (mikä on kyseenalaista), myös lainanantajaa voidaan pitää osallisena ongelman syntyyn. Kansainvälisessä laissa tunnetaan niin sanottu sietämättömien velkojen oppi, jonka mukaan lainanantajan tietoisuudessa kansaa vahingoittanut laina on mitätön.

Kaikki tämä on periaatteessa itsestään selvää, mutta käytännössä radikaalia. Jos velkoja ryhdytään tutkimaan poliittisesti ja vastuun kautta, se johtaa varmasti monien velkasuhteiden uudelleenmäärittelyyn. Tällä olisi epäilemättä vaikutuksia myös valtapoliittisiin järjestelmiin ja neuvottelusuhteisiin.

Voiko lumipalloefekti syntyä?

Keskeisin vaatimus, jota kehitysmaiden velkojen tiimoilta on viime aikoina nostettu esiin, on vaatimus valtionvelkojen erityistilintarkastuksesta. Se tarkoittaa velkojen läpikäymistä niiden oikeutuksen kannalta. Jos velka vaikuttaa syntyneen tavalla, josta velanantajan tulisi kantaa vastuu, velkaa voidaan pitää ainakin osittain mitättömänä. Erityistilintarkastus on vaativa prosessi, mutta ei mahdoton. Kriteerejä lainan oikeutukseen on tarjolla paitsi UNCTAD:in luomista periaatteista, myös sietämättömän velan kansainvälisoikeudellisista ennakkotapauksista. Olennaista on, että tilintarkastuksen kantavana kysymyksenä on vastuu ja potentiaalisena lopputuloksena velan mitätöinti.

Jos erityistilintarkastuksia aletaan toteuttaa useammassa maassa, lumipalloefekti kasvaa. Entistä useampi maa haluaa selvittää, miten velat ovat syntyneet ja miten vastuu jakautuu. Maailmassa joudutaan tekemään entistä tarkemmin poliittista selvyyttä siitä, milloin perittävä velka on itse asiassa oikeutettu perittävä. Historian epäonnistumisia joudutaan tällöin todella maksamaan epäonnistumisten uhreille.

Toistaiseksi Ecuador on tehnyt tämän mallisen erityistilintarkastuksen selvittääkseen valtavien ulkomaanvelkojensa oikeutusta. Seurauksena oli velkataakan selvä keventäminen. Järjestöjen epävirallisia selvityksiä on tarjolla lukuisista maista. Ne antavat viitteitä siitä, että mitätöitävää kansainvälisesti hyväksytyin kriteerein on hyvin paljon.

Norjan kehitysministeri Holmåsin ilmoitus tarkoittaa, että Norjasta tulee ensimmäinen maa, joka selvittää saataviensa oikeutusta. Tämä luonnollisesti vahvistaa argumenttia velkojan vastuusta. Tuloksia osataan ennakoida kohtuullisesti. Norja joutunee myöntämään perivänsä oikeuttamatonta velkaa ainakin Indonesialta ja alaskirjaamaan nämä saatavat. Päätös on kuitenkin paljon merkittävämpi poliittisesti kuin taloudellisesti: se lisää painetta aloittaa samankaltaisia prosesseja muissakin maissa.

Voisiko Suomi seurata perässä?

Suomessa erityistilintarkastusten seuraukset olisivat todennäköisesti varsin samanlaisia: taloudellisesti pienehköjä mitätöintejä, hyvin todennäköisesti ainakin Indonesian eduksi, mutta poliittisesti merkittäviä. Jos vaikkapa kaikki Pohjoismaat tekisivät kehitysmaasaatavilleen erityistilintarkastukset, paine suurempia velkojia kohtaan kasvaisi. Kehitysmaiden nuorille demokratioille olisi annettava tulevaisuus. Samalla lähetettäisiin signaali pankeille: vastuukysymyksillä on väliä. Niiden huomiotta jättäminen voi oikeasti johtaa luottotappioihin. Niin kauan kuin velka ei ole poliittinen vastuukysymys, pankit lainaavat taatusti ihmisoikeuksista ja sen sellaisista piittaamatta.

Kiinnostavaa on, että erityistilintarkastus ei sinällään ole edes varsinainen poliittinen vaatimus. Se on pelkkä velkaerien läpivalaisu. Vaatimus on kaikkien liberaalien avoimuusperiaatteiden mukainen. Erityistilintarkastuksista kumpuaviin mitätöintivaatimuksiin liittyy ainoastaan se radikaali näkökulma, että demokratialle vaaditaan kunnioitusta ja tulevaisuutta (lainaamisesta ja demokratian kannustimista ks. Pogge 2002; luku 6). Se, että tämä on radikaalia, kertoo varsin paljon maailmanjärjestelmän implisiittisistä säännöistä.

Viitteitä:

Arndt, H.W (1987) Economic development. The history of an idea. University of Chicago press, Chicago.
Berkman, Steve (2007) The World Bank and the $100 billion question. Teoksessa Hiatt, Steven: The game as old as empire. Berrett-Koehler, San Fransisco CA.
George, Susan (1995) Velkabumerangi. Kolmannen maiden velka kaikkien ongelmana. Englanninkielinen alkuperäisteos 1991.
Gosseries, Axel (2007) Should they honor the promises of their parents’ leaders? Teoksessa Christian Barry, Barry Herman & Lydia Tomitova (eds) Dealing fairly with developing country debt. Blackwell, Oxford.
Perkins, John (2004) Confessions of an economic hit man. Berrett-Koehler, San Fransisco CA.
Pogge, Thomas (2002) World poverty and human rights. Cosmopolitan responsibilities and reforms. Polity press, Cambridge.
Raffer, Kunibert & Singer, H.W. (2001) The economic North-South divide. Six decades of unequal development. Edward Elgar, Cheltenham.
Sturzenegger, Federico & Zettelmeyer, Jeromin (2006) Debt defaults and lessons from a decade of crises. The MIT press. Cambridge MA.
Toussaint, Eric & Millet, Damien (2010) Debt, the IMF and the World Bank. Monthly review press, New York.

Julkaisu Norjan kehitysmaavelkojen tarkastuksella on maailmanpoliittista merkitystä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.