Veroparatiisit ja verotuksen globaali hallinta yleisemmin ovat 2000-luvulla nousseet merkittäviksi maailmanpolitiikan kysymyksiksi. Esimerkiksi EU:ssa on ollut viime kuukausina käsittelyssä useita aloitteita, jotka liittyvät veroparatiisitalouden ja kansainvälisen veropaon hallintaan. Myös Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n aloitteet yritysverotuksen kehittämiseksi ovat keränneet huomiota.

Samaan aikaan kiinnostus kauppapolitiikkaa kohtaan on aivan viime vuosia lukuun ottamatta laskenut. Kuitenkin juuri kauppa- ja veropolitiikan liitoskohtiin tulisi kiinnittää huomioita, kun tutkitaan veroparatiisien vastaisen politiikan mahdollisuuksia.

Juuri kauppa- ja veropolitiikan liitoskohtiin tulisi kiinnittää huomioita, kun tutkitaan veroparatiisien vastaisen politiikan mahdollisuuksia.

Globaalin talouden hallinnassa ei ole kyse vain irrallisten politiikkaohjelmien toteuttamisesta, vaan suuri merkitys on sillä, mikä painoarvo eri politiikkalohkoille annetaan toisiinsa verrattuna.

Kauppapolitiikkaa on viime vuosikymmeninä tarkasteltu tyypillisesti suhteessa siihen, miten kauppasopimukset lukitsevat politiikan asialistaa ja liikkumavaraa. Veroparatiiseja on puolestaan lähestytty suvereniteetin kaupallistumisen kautta.

Näiden ilmiöiden yhteydet toisiinsa ovat kuitenkin jääneet katveeseen. Havainnollistamme tässä asiaa viime aikojen mielenkiintoisimman tapauksen, veroparatiisi Panaman kauppapoliittisen toiminnan kautta.

Veroparatiisi on aktiivinen toimija

Keväällä 2016 käynnistynyt niin sanottujen Panaman paperien tietovuoto Mossack Fonseca -asianajotoimistosta nosti pienen Keski-Amerikan valtion otsikoihin ympäri maailmaa. Tuntemattomaksi jääneen yksityishenkilön vuotamat 11,5 miljoonaa dokumenttia paljastivat Nordean ja muiden pankkien myymien veroparatiisipalvelujen laajuuden ja kansainvälisen veronkierron arjen.

Veroparatiisipalvelujen kauppa on tapahtunut Panaman valtion aktiivisella tuella. Valtio ei siis ole ainoastaan hiljaa sallinut näitä toimintoja, vaan aktiivisesti muokannut lainsäädäntöään ”kysynnän mukaan” houkutellakseen veroparatiisitalouden toimijoita.

Lisäksi Panama pyrkii aktiivisesti suojelemaan asemaansa veroparatiisina, mikä on ollut uhattuna viime aikoina, kun veroparatiisitalouden globaalit haittavaikutukset ovat aktivoineet yhä useampia valtioita kansainväliseen yhteistyöhön asiassa.

Veroparatiisipalvelujen kauppa on tapahtunut Panaman valtion aktiivisella tuella.

Panama on aiemminkin ollut kokoaan suurempi toimija kansainvälisessä poliittisessa taloudessa. Tämän vuosituhannen alussa OECD esitti sanktioita veroparatiiseille ja niihin meneville rahavirroille. Tutkija Jason Sharman on kuvannut, kuinka Panama liittoutui Karibian alueen pienten veroparatiisien sekä Yhdysvaltojen uuskonservatiivisten ajatushautomojen kanssa ja käänsi vasta valitun George W. Bushin hallinnon vastustamaan OECD:n aloitteita.

Tätäkin kiinnostavampaa on Panaman viimeaikainen toiminta Maailman kauppajärjestössä WTO:ssa. WTO on toiminut Panamalle välineenä, jonka avulla se on suojautunut kansainväliseltä veropolitiikalta.

Panaman toimien foorumina on toiminut WTO:n riitojenratkaisuelin. Se antaa tämän maailmanjärjestön jäsenille mahdollisuuden haastaa toisiaan oikeuteen WTO:n alaisten kauppasopimusten rikkomisesta. Riitojenratkaisuelimen päätöksiin ei liity suoranaisia sanktioita, mutta käytännössä sen pelotevaikutus on ollut vahva.

Rahanpesun estämisestä tuli kauppapolitiikkaa

Muutama vuosi sitten Kolumbia yritti saada kuriin Panamasta tulevaan tuontiin liittyvää rahanpesua, salakuljetusta ja virheellisiä tullaushintoja.

Erityisesti Panaman vapaatuotantoalue Colon on kansainvälisesti tunnettu ongelma-alue, jota käytetään kolumbialaisen huumerahan pesuun. Virallisissa tilastoissa Panaman vienti Kolumbiaan oli kolminkertainen suhteessa Kolumbian tuontiin Panamasta.

Panama sivuutti vuosina 2001–2005 yli 99 prosenttia Kolumbian tietopyynnöistä. Niinpä Kolumbia siirtyi käyttämään panamalaisten tavaroiden tullauksessa salakuljetusta hillitseviä viitehintoja.

Muutama vuosi sitten Kolumbia yritti saada kuriin Panamasta tulevaan tuontiin liittyvää rahanpesua, salakuljetusta ja virheellisiä tullaushintoja.

Tuonti Panamasta ohjattiin kahdelle tulliasemalle, joiden henkilökunta oli erikoistunut väärinkäytösten torjuntaan, ja jolle annettiin lisäkoulutusta. Tulliasemien toiminnan joustavuudesta huolehdittiin, jotta toimet eivät häiritsisi kaupankäyntiä.

Tästä huolimatta Panama syytti Kolumbiaa tullaussopimuksen rikkomisesta ja syrjinnästä. WTO:n riitojenratkaisupaneelin päätöksessä ymmärrettiin Kolumbian tarve torjua rahanpesua. Kolumbian toimia ei myöskään pidetty ”kauppaa häiritsevinä”.

Silti paneeli ratkaisi asian Panaman eduksi vedoten toimien panamalaisille tuotteille aiheuttamaan ylimääräiseen haittaan. Kolumbia ei saanut edes toivomaansa siirtymäaikaa lainsäädännön muuttamiseen ja tullihenkilökunnan kouluttamiseen.

Panama hyökkäsi myös Argentiinaa vastaan

Argentiina pyrki vuonna 2011 ottamaan käyttöön sanktioita maille, jotka kieltäytyivät verotietojen vaihtosopimuksen solmimisesta tai aloittamasta tällaisen sopimuksen solmimiseen tähtääviä neuvotteluja. Sanktiot perustuivat OECD:n suosituksiin ja olivat näin täysin kansainvälisen veroagendan mukaisia. Panama oli yksi näistä maista.

Panama riitautti tämänkin tapauksen WTO:ssa vetoamalla palvelukauppasopimuksen (GATS, General Agreement on Trade in Services) pykäliin. Kyseessä olleiden pykälien mukaan kotimaisia palveluita ja palvelun¬tarjoajia ei saa suosia, vaan ne pitää asettaa samalle viivalle muista maista tulevan tuonnin kanssa.

Veroparatiisi Panaman mukaan sanktiot asettivat panamalaiset pankit alkuperän perusteella eriarvoiseen asemaan, mikä rikkoi GATS-sopimusta.

Myös tämä kiista ratkesi pääosin Panaman hyväksi. WTO:n riitojenratkaisupaneeli korosti palveluiden ”samankaltaisuutta” ja tulkintaa, jonka mukaan palvelut ovat samankaltaisia, jos ne ovat keskenään kilpailuasetelmassa.

Paneeli piti samankaltaisten palveluiden tai palveluntarjoajien yhtäläistä kohtelua tärkeämpänä kuin kansainvälisiä yrityksiä torjua veronkiertoa. Vetoomuspaneeli muutti myöhemmin päätöstä, mutta Argentiina oli jo vetänyt toimiaan takaisin.

Lukitut politiikan välineet

Edellä kuvatut ovat periaatteessa yksittäisiä kauppakiistoja, mutta osoittavat havainnollisesti kauppapolitiikan roolin globaalien vero-aloitteiden läpiviemisessä. Veroparatiisit voivat käyttää kauppasopimuksia estääkseen veronkierron torjuntaa, vaikka tarpeesta ratkaista veroparatiisiongelma sitovin säännöin ollaan yksimielisempiä kuin koskaan.

Veroparatiisit voivat käyttää kauppasopimuksia estääkseen veronkierron torjuntaa.

On huomionarvoista, että sekä Argentiinan että Kolumbian toiminta oli linjassa meneillään olleiden kansainvälisten veroaloitteiden kanssa. Veronkierto ja verojen välttely olivat nousemassa merkittäviksi kansainvälisiksi teemoiksi samaan aikaan näiden kauppariitojen kanssa.

Veronkierto ja verojen välttely ovat laajoja ongelmia, joiden torjunta ei onnistu yksin verolakeja viilaamalla. Vaikka veropolitiikassa on saavutettu suuria konsensuksia ja paljon edistystä, veropoliittiset toimet jäävät puutteellisiksi ellei niihin liity muiden politiikkalohkojen harmonisointi.

Valtavirran kriittinen globalisaatioteoria on nähnyt kansallisvaltioiden edustavan demokraattista ohjausta, jota ylikansallinen kurinalaistava uusliberalismi uhkaa. Näin usein onkin, mutta Panaman tapaukset monimutkaistavat tätä kertomusta useilla eri tavoilla.

Ensinnäkin Panama on kansallisvaltio, joka toimii ylikansallista agendaa vastaan, mutta käytännössä sen vero- ja salaisuuslait eivät edusta sen kansalaisten etuja vaan ilmiötä, jota kutsutaan ”kaupallistetuksi suvereniteetiksi.” Sillä tarkoitetaan kehityskulkua, jossa veroparatiisivaltiot räätälöivät lakejaan tarjotakseen kyseenalaisia etuja kansainvälisille sijoittajille ja yrityksille.

Toiseksi kauppasopimukset ovat usein ongelmallisia, mutta tässä tapauksessa eivät sen takia, että ne suoraan lukitsisivat politiikan sisältöä. Pikemmin ne ”lukitsevat politiikan välineitä”: kauppasopimukset tarjoavat huomattavaa poliittista valtaa, jota voidaan käyttää eri tavoin.

Kauppasopimukset ”lukitsevat politiikan välineitä”.

Panama on hyödyntänyt WTO:n riitojenratkaisumekanismia voittopuolisesti veroparatiisilainsäädäntönsä puolustamiseen. Toisaalta samoja kauppapolitiikan työkaluja voitaisiin periaatteessa käyttää myös estämään verojen välttelyä. EU:n nostamat oikeusjutut Luxemburgin ja Irlannin kyseenalaisia veroetuja vastaan ovat esimerkkejä tästä.

Kolmanneksi ylikansallisen politiikan agenda ei tässä tapauksessa ole yksimielinen vaan sisäisesti ristiriitainen. Poliittisesti ratkaisevat valtasuhteet eivät näin ollen ole ylikansallisen ja kansallisen politiikan vaan eri ylikansallisten politiikkalohkojen välisiä.

Vero- ja kauppapolitiikan poliittisia yhteentörmäyksiä ei voi välttää. Olennaista on, kumman (tai minkä) agendan ehdoilla se toteutuu. Sama pätee myös moniin muihin ylikansallisen politiikan lohkoihin.

Ilman monipuolista tutkimustietoa myös globaalin talouden hallinta ontuu

Kansainvälinen veropolitiikka on tällä hetkellä nopeassa murroksessa. Aloitteet erilaisten sijoitustuotteiden verotietojen vaihdosta ovat edenneet nopeasti. Myös monikansallisten yritysten verotuksessa ja sen läpinäkyvyydessä on otettu edistysaskelia, vaikka ne ovatkin jääneet osin puolitiehen. Tarvitaan kuitenkin lisää herkkyyttä havaita eri aloitteiden vaikutuksia toisiinsa.

Panaman tapauksessa on selvää, että palvelukaupan sopimusten neuvottelijoiden oli mahdoton ennakoida, että sopimusta käytettäisiin suojaamaan veronkiertopalveluita. Ilmiö korostuu kauppasopimusten alan laajentuessa jatkuvasti alkuperäisistä tullausmaksuista ja -säännöksistä kohti yleispolitiikkaa.

Kauppasopimukset tyypillisesti vaikeuttavat monenlaista poliittista ohjausta. Sopimuksiin kirjoitetut poikkeukset ovat luettelomaisia ja sopivat huonosti tulevaisuuden politiikan ennakointiin.

Kukaan ei osaa ennustaa, minkälaisia päätöksiä nykyiset kauppasopimukset estävät tulevaisuudessa. Kansainvälisessä politiikassa kuitenkin tarvitaan tilaa toteuttaa uutta sääntelyä ja sopimuksia monella alueella. Politiikan lukitseminen on vaarallista.

Panaman tapaus osoittaa kuitenkin myös, että veroparatiisien vastainen politiikka ei jäsenny yksioikoisesti ”kurinalaistavan uusliberalismin” muottiin. Kansallisen suvereniteetin suojeleminen ei automaattisesti johda demokraattisimpaan lopputulokseen.

Maailmanpoliittista painoarvoaan pienemmät valtiot tai ryhmät voivat käytännössä ohjata globaalia politiikkaa, kuten Panaman tapaus osoittaa.

Asiantuntijatiedon merkitys korostuu, kun kauppapolitiikka muovaa välineitä, joilla veropolitiikkaan voidaan vaikuttaa. Maailmanpoliittista painoarvoaan pienemmät valtiot tai ryhmät voivat käytännössä ohjata globaalia politiikkaa, kuten Panaman tapaus osoittaa.

Tämä puolestaan korostaa monimuotoisen tutkimustiedon merkitystä. Vero- ja kauppapolitiikan parhaiten palkatut työpaikat ovat tyypillisesti alan veroneuvonta- ja asianajotoimistoissa.

Globaalin talouden toimiva demokraattinen hallinta edellyttää myös sitä, että yliopistoilla ja esimerkiksi YK:n kaltaisilla kansainvälisillä järjestöillä on riittävät resurssit tuottaa vaihtoehtoisia esityksiä ja analyysejä.

Teksti perustuu kirjoittajien Review of International Political Economy -lehdessä julkaistavaan artikkeliin ”Panama and the WTO: New constitutionalism of trade policy and global tax governance”. 

Teppo Eskelinen, YTT (dos.), työskentelee yhteiskuntapolitiikan ma. yliopistonlehtorina Jyväskylän yliopistossa. Matti Ylönen tekee maailmanpolitiikan väitöskirjaa Helsingin yliopistolle osana Aalto-yliopiston kansantaloustieteen laitoksen Akatemia-hanketta.

20.6.2017 17:24: Korjattu Panaman maantieteellistä sijaintia.

Julkaisu Kauppapolitiikka toi Panamalle työkalut puolustaa veroparatiisirakenteitaan ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Tutussa lastenlorussa tytöt on tehty sokerista ja kukkasista, inkivääristä ja kanelista, kun taas pojat on tehty etanoista, sammakoista, koiran häntätupsukoista.

Lastenlorun logiikkaa tapaillen voidaan ajatella, että Suomen ja Venäjän yhteistyön tulevaisuuden suuntaviivat on tehty EU:n ja Venäjän välisen perussopimuksen sopimisesta, Venäjän WTO-jäsenyydestä sekä EU:n ja Venäjän väliseen modernisaatiokumppanuuteen kuuluvien yhteisten päämäärien toimeenpanosta.

EU ja Venäjä ovat neuvotelleet pian neljä vuotta uudesta perussopimuksesta. Sen on määrä korvata vuonna 1997 solmittu kumppanuus- ja yhteistyösopimus. Neuvottelujen keskeinen kysymys koskee taloussuhteiden järjestämistä, ja tältä osin Venäjän tulevaa WTO-jäsenyyttä pidetään ratkaisevana askeleena uuden sopimuksen tiellä.

Venäjän WTO-jäsenyyteen liitetään paljon muitakin odotuksia: Venäjän kauppakumppanit odottavat tullien alenemista, kuluttajat hintojen laskua ja investoijat maan investointi-ilmapiirin parantumista. Jäsenyyteen jo näin ennalta ladattu potentiaali voi parhaimmillaan edesauttaa tavoitteisiin pääsemistä, mutta mikään automaatti se ei kuitenkaan ole.

EU:n ja Venäjän välinen modernisaatiokumppanuus sinetöitiin virallisesti kesällä 2010. Sen jälkeen Venäjä on ehtinyt tämän ”emo-sopimuksen” lisäksi solmia reilut 20 kahdenvälistä kumppanuutta yksittäisten EU-maiden kanssa. Kumppanuutta on markkinoitu yhteisenä hankkeena, jonka keskiössä on Venäjän kokonaisvaltainen modernisaatio. Silti on tullut varsin selväksi, että Venäjän on helpompi käydä dialogia talouden modernisaatiosta, kuin avautua keskustelulle poliittisten uudistusten läpiviemisestä.

Mutta entäs ne lastenlorun etanat, sammakot ja koiran häntätupsukat?

Lastenlorua voi tulkita monella tapaa. Tässä yhteydessä olennaisinta on ehkä huomata, että sen taustalla lienee näkemys poikien orientoitumisesta maailmaan tekemisen ja osallistumisen kautta. Maailmaan orientoitumisesta tekemisen ja osallistumisen kautta on viime kädessä kyse myös pragmatismissa, joka on Suomen Venäjä-yhteistyön kulmakivi.

Tässä mielessä Suomen ja Venäjän yhteistyön suuntaviivat on tehty: jäänmurtajista, kännyköistä ja raakapuusta; Itämeren suojelukomissiosta ja Itämeren fosforikuormitusta tutkivasta suomalais-venäläisestä tutkimusryhmästä; sekä energiasektorin modernisoinnista.

Venäjä on yksi Suomen tärkeimmistä kauppakumppaneista. Korkean teknologian vientimaista se oli viime vuonna ykkösenä. STX:n ja Venäjän Yhtyneen laivanrakennuskorporaation yhteisesti omistamalla telakalla Helsingissä rakennetaan parhaillaan kahta jäänmurtajaa Venäjän suurimmalle varustamolle, Sovcomflotille. Venäjän liikenneministeriö on tilannut Koillisväylälle soveltuvan meripelastusaluksen.

Venäjän vuonna 2009 asettamat vientitullit laskivat raakapuun tuontia Venäjältä Suomeen kolmanneksella. WTO-jäsenyyden myötä raakapuun tuonnin odotetaan elpyvän ennen vientitullien asettamista olleelle tasolle.

Itämeren suojelukomissio, mutta erityisesti juuri nyt ajankohtainen Itämeren fosforikuormitusta tutkiva suomalais-venäläinen tutkimusryhmä, tekevät tärkeää työtä. Siihen niin Suomi kuin Venäjäkin ovat yhteisin sopimuksin sitoutuneet. Tämän vuoksi on tärkeää, että viime viikon tapahtumat Luga-joella selvitetään perin pohjin. Myös Venäjän energia-sektorin kehitystä on syytä seurata tarkkaan myös Suomessa. Onhan Fortumin jätti-investointi Venäjälle sidottu maan sähkömarkkinareformin etenemiseen.

Politiikkaa yllätysten vyöhykkeellä

Edellä olen kuvannut Suomen ja Venäjän yhteistyötä ajatuksella, että politiikan teon raameista, yksittäisistä projekteista ja laajemmista muutosprosesseista muodostuu kokonaisuus, jonka suunta on kohti likeisimpiä suhteita ja parempaa yhteisymmärrystä. Mutta olisi tietysti naiivia kuvitella, että Suomen ja Venäjän väliset suhteet olisivat intressiristiriidoista vapaata vyöhykettä.

Maailmanpolitiikkaan olennaisesti kuuluva ennakoimattomuus tuo yllätyksiä mukanaan jatkossakin.

Venäjän politiikkaan on vaalien jälkeen tullut uusia epävarmuustekijöitä, vaikka päältä näyttääkin, että Putinin paluu presidentiksi on paluuta vanhaan. Ongelman ydin on siinä, Venäjältä puuttuu avoin julkinen tila, joka mahdollistaisi monipuolisen ja kriittisen yhteiskunnallisen keskustelun. Nyt tätä keskustelua käydään joko valtiojohdon asettamien raamien sisällä tai tämän virallisen Venäjän ulkopuolella.

Venäjän ulkopuolelle maan sisäpoliittinen tilanne heijastuu monin eri tavoin, ulkopolitiikassa käytettävästä retoriikasta maan investointi-ilmapiirin ongelmiin. Venäjän mukaantulo ja sitoutuminen kansainvälisiin ja alueellisiin yhteistyöregiimeihin vaatii aikaa. Se on kuitenkin ennakoitavien ja tasapuolisten naapuruussuhteiden paras tae.

Julkaisu Mistä on Suomen ja Venäjän yhteistyö tehty? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.