Erilaisista julkisten rahojen väärinkäytöksistä raportoidaan ja keskustellaan säännöllisin väliajoin, kun uusia “paljastuksia” ilmenee. Asia kuuluu turhan vähän käsiteltyihin poliittisen puheen kesto-ongelmiin: miksi väärinkäytöksistä puhuminen tuntuu aina epämukavalta ja vaikuttaa johtavan järjettömiin johtopäätöksiin? kysyy Teppo Eskelinen.
Tuoreessa muistissa on esimerkiksi viimevuotinen kehitysyhteistyöskandaali. Uutiset tiesivät kertoa, että suomalaista julkista rahaa oli mennyt esimerkiksi krokotiilijahtiin, ja Somaliassa kumppanijärjestöt ovat itse tehtailleet kuitteja. Ulkoministeriö ilmoitti havainneensa väärinkäytöksiä 410 000 euron edestä.
Reaktio uutisiin oli arvattava. Asiasta vaadittiin selvityksiä, ministeri lausui jokaisen väärinkäytöksen olevan liikaa, ja kaikki luvattiin selvittää perinpohjin. Kehitysapua vastustavat populistit saivat tilaisuuden vaatia sen varmistamista, ettei veronmaksajien rahoja tuhlata senttiäkään korruptioon. Kehitysavun puolustajat taas peräänkuuluttivat entistä suurempaa avoimuutta, jotta kehitysavun legitimiteetti pysyisi yllä.
Kehitysapurahojen väärinkäyttöskandaali on tietysti menettänyt jo uutisarvonsa. Se on kuitenkin esiin nostamisen arvoinen tyyppiesimerkkinä moraalisen puheen ja modernien julkisen rahoituksen järjestelmien toimintalogiikoiden eroista. Asiassa ei nimittäin pohjimmiltaan ole kyse vääryydestä vaan hävikistä.
Hävikin optimointi
Modernin talouden ja hallinnan instituutiot tavoittelevat hävikin optimointia. Taloudellisessa toiminnassa tämä on varsin itsestäänselvää. Pankki tietää, että luottotappioita tulee aina, tehtaalla tiedetään sama virhekappaleista. Pankin ja tehtaan omistajat toki näkisivät mielellään hävikkinsä pienenevän, mutta kukaan ei vakavissaan pyri hävikin nollaamiseen; se tuhoaisi koko toiminnan tai ainakin aiheuttaisi valtavat kustannukset.
Siksi hävikki pyritään optimoimaan. Toisin sanoen organisaatioiden toimintalogiikkaan kuuluu hävikin haittojen ja hävikin minimoinnin haittojen välisen ihannetason löytäminen. Julkisessa rahoituksessa kohdataan sama ongelma. Tällöin hävikin minimoinnin haittavaikutukset tarkoittavat sitä, että itse toiminta kärsii pakkomielteisen ja moralistisen hävikin minimoinnin takia.
Hyvästä esimerkistä käy joukkoliikenne. Joukkoliikenteessä kulkee aina jonkin verran ihmisiä pummilla. Se on periaatteessa ikävää, mutta silti liikenteen järjestäjille on päivänselvää, ettei tavoitteena tule eikä voi olla ilmiön poistaminen. Jos toiminnan lähtökohdaksi otettaisiin, ettei kukaan matkusta pummilla, tulisi tarkastajia palkata valtavat armeijat joka asemalle. Matkanteko olisi kaikille ikävämpää ja moni vaihtaisi kulkumuotoa, minkä lisäksi valvonnan kustannukset olisivat paljon korkeampia kuin pummilla kulkemisen loppumisesta saatavat taloudelliset hyödyt. Vaikka siis tietoisuus siitä, että jotkut jättävät maksamatta, aiheuttaisi moraalistä närkästystä, on parasta että närkästyksen kanssa oppii vaan elämään.
Väärinkäytöksiä ei pidä lopettaa
Kehitysyhteistyössä on kyse samasta asiasta. Aina kun kehitysyhteistyötä harjoitetaan, esiintyy jonkin verran väärinkäytöksiä. Niistä voitaisiin periaatteessa päästä eroon, mutta siinä ei olisi mitään järkeä. Hävikittömyyden varmistaminen tarkoittaisi valtavan tarkastuskoneiston ylläpitämistä. Se olisi todella kallista ja häiritsisi itse toimintaa, kun yhteistyömaissa olisi pakko keskittyä oikeaoppiseen raportointiin toiminnan kustannuksella.
Väärinkäytösten lopettaminen kokonaan on siis väärä ja virheellinen tavoite. Se johtaisi hirvittävään julkisten rahojen tuhlaamiseen ja pelkkään kyttäämiseen, raportointiin ja kuittien pyörittelyyn. Lisäksi ilmapiiri myrkyttyy, kun kontrolloijat saavat kohtuuttomasti valtaa ja ihmisiin suhtaudutaan lähtökohtaisesti epäluuloisesti.
Niinpä määritelläänkin hävikin taso, jota ollaan valmiita sietämään. Jos hävikki on tuota tasoa korkeampaa, kontrollia lisätään. Jos se on matalampaa, kontrollia voidaan vähentää. Joukkoliikenne on jälleen hyvä esimerkki, koska siinä tarkastajien määrä reagoi nopeasti hävikkitason muutoksiin.
Hävikin seuraaminen ja optimaaliseksi määritellyn tason ylläpitäminen on helppoa. Asia kuuluu täysin samaan modernien organisaatioiden teknis-rationaaliseen työkalupakkiin kuin itse hävikin käsitekin. Välineet kuuluvat tilastotieteen perusmenetelmiin.Vaikkei kaikkia hävikin lähteitä voidakaan identifioida, pistokokeet riittävät. Joukkoliikenteessä tarkastuksissa kiinnijäävien määrästä voidaan tilastollisten menetelmien avulla johtaa luotettava arvio pummilla matkustavien kokonaismäärästä.
Aivan samaan tapaan Ulkoministeriö pystyi kertomaan, että väärinkäytöksiä tapahtuu noin 10 miljoonan euron verran vuodessa, vaikka havitsikin viimevuotisissa tarkastuksissa vain 410 000 euron verran “epäselvyyksiä”.
Ongelmana tietysti on, että mitään annettua tai objektiivista optimaalista hävikkitasoa ei ole, vaan julkisesti rahoitetussa toiminnassa kyse on poliittisesta päätöksestä. Hävikkiongelman ja hävikin estämisestä johtuvien ongelmien välimaastosta olisi siis löydettävä tasapaino. On selvää, että eri ryhmät painottavat ongelmia eri tavoin.
Retoriikkaa ja ongelmia
Poliittinen retoriikka, jossa korostetaan “jokaisen väärinkäytöksen olevan väärin”, on ymmärrettävä tässä valossa. Kuten todettua, argumentin esittäjä ei sano, että instituutio olisi organisoitava niin, että yhtään hävikkiä ei varmasti synny. Kyseessä on argumentti sen puolesta, että väärinkäytökset ovat niin paha ongelma, että niiden torjumisen haittoja ja muita kustannuksia olisi siedettävä.
Poliittisena retoriikkana tämä on ärsyttävän tehokasta, koska se perustuu annetusti toteen moraaliväitteeseen: väärinkäytös on väärin. Argumenttiin on vaikea vastata, koska se liikkuu moraalipuheen sfäärissä, ja edustaa siten tavallaan eri puheenaihetta. Väärinkäytösten määrätietoisen torjumisen populistisen houkuttelevuuden vuoksi julkisen rahoituksen järjestelmiä onkin usein painetta virittää entistä vähemmän hävikkiä sietäviksi. Tästä seuraa kuitenkin kolme ongelmaa, joita olisi syytä pitää enemmän esillä.
Ensimmäinen ongelma on, että todelliset näkemykset instituutioiden prioriteereista eivät välttämättä tule esiin. Vaikka “yhtään väärinkäytöstä ei tule sietää” on vahva argumentti kovemman kontrollin puolesta, se on myös eräänlainen pseudoargumentti. Populistisen puheen aidosti skitsofreeninen piirre on taipumus vaatia kaikkien julkisen rahan väärinkäytösten estämistä ja tarpeettoman byrokratian purkamista. Valinta tietysti olisi tehtävä näiden välillä – byrokratioita rakennetaan juuri julkisen rahan käytön seurantaan.
Toinen ongelma on jo yllä todettu. Julkisilla resursseilla pyritään saamaan ennen kaikkea aikaan tarkoituksiaan palvelevaa toimintaa. Mikäli kaikenlainen tarkkailu saa liian keskeisen roolin, alkaa toiminnan varsinainen tavoite kärsiä. Esimerkiksi Kelan palveluista sopii varmasti miettiä, olisiko työntekijöiden ajan siirtäminen pois etuuksien nauttijoiden tarkkailusta varteenotettava vaihtoehto toiminnan kehittämiseen, vaikka sivutuotteena olisikin sosiaalietuuksien lisääntynyt väärinkäyttö?
Tai palatkaamme kehitysyhteistyöhön. Kehitysyhteistyössä korruptio oli ihan oikea ongelma ainakin 1970-luvulla. Siihen reagointi on heilauttanut tilanteen vastakkaiseen ääripäähän. Raportointivelvoitteet ovat kasvaneet jatkuvasti. Tässä yhteydessä väärinkäytösten kuriin saattamisen vaatimukset ja populistinen puhe rahat vievistä “leopardihattumiehistä” ovat vain lisää vettä ylikierroksilla pyörivään myllyyn. Perussuomalaisten vaatimukset eivät lopeta kehitysyhteistyötä, mutta ne vaivihkaa byrokratisoivat sitä entisestään.
Kolmas ongelma on kontrollin kasvaminen. Tämä on valitettava asia paitsi julkisten organisaatioiden toiminnan myös yhteiskunnallisen vallankäytön kannalta. Kontrolli ei jakaudu tasaisesti. On esimerkiksi selvää, että sosiaalietuuksien nauttijat ovat kovemman tarkkailun kohteena kuin muut kansalaiset. Kun halutaan “etuuksien väärinkäyttäjät kuriin”, sanotaan käytännössä että tätä tarkkailua tulisi kiristää.
Johtopäätöksiä
Mikä asiassa on sitten poliittinen ongelma, tai ylipäänsä poliittisesti kiinnostava kysymys? Ensinnäkin merkille pantavaa on, että tautologiaa “väärinkäytös on väärin” hokemalla saadaan aikaan huonoa julkista rahankäyttöä. Esimerkiksi kehitysyhteistyö toimii paljon paremmin, jos hankehenkilökunta voi keskittyä itse hankkeisiin. Kontrolli ohjaa sisältöä ilmeisellä tavalla: esimerkiksi Suomi on päättänyt keskittää rahoitustaan entistä enemmän niin sanottuihin hauraisiin valtioihin. Linjauksessa ei ole mitään pahaa. Mutta kun esimerkiksi ostetaan bensaa Somalian kriisialueilta, voi olla ettei käteen jää PriceWaterHouseCoopersin tilintarkastajille kelpaavia kuitteja. Silloin pitää miettiä, onko koko toimintaa rajattava kontrolliprioriteettien vuoksi.
Valitettavaa on, että koko ongelma esitetään harvoin ylipäänsä kysymällä, onko vallitseva hävikki pikemmin suuri vai pieni. Tämähän on todellinen kysymys, johon pitäisi vastata, jotta väärinkäytösten tarkkailun tarkoituksenmukaisesta asteesta voitaisiin todella keskustella.
Onko siis kehitysyhteistyön hävikki, 10 miljoonaa euroa, paljon vai vähän? Vastaus on yksiselitteinen: se on todella vähän. Ulkoministeriö käyttää julkiseen kehitysyhteistyöhön noin 800-900 miljoonaa euroa vuodessa (minkä päälle raportoidaan kehitysyhteistyönä noin 300 miljoonaa euroa kaikenlaista muuta). Tästä summasta se on reilu prosentti. Osuus on samaa luokkaa kuin ”skandaalimaiseksi” nimitetty 40 miljoonan väärinkäytös Kelan maksamista tulonsiirroista.
Tällaiset prosenttiluvut kertovat, että joko luottamukselle on vahvat perusteet tai valvonta on jo nyt todella kovaa. Ennen kaikkea luultavaa on, että Suomen julkiset organisaatiot hukkaavat resurssejaan turhaan valvontaan ja niiden tulisi löysentää otettaan ja asennettaan.
Poliittinen paradoksi onkin juuri tässä: rahan hukkaaminen tarpeettomaan byrokratiaan jatkuu, koska byrokratian vastustajina esiintyvät voimat ovat niin vahvoilla. Koska byrokratian vastustajat vastustavat tiukasti jokaista perusteetonta etuutta tai hukkaan heitettyä rahaa, he pakottavat julkisen rahan jakajat kehittämään paranoideja valvontabyrokratioita. Tämä tulee kalliiksi. Toki tälle joukolle julkisen kulutuksen tasoa sinänsä tärkeämpää voi hyvin olla vallantunne, joka seuraa siitä että saa kohdistaa muihin ryhmiin valvontatoimia.
Lopputuloksena on joka tapauksessa hankala tilanne. Kun vilpittömästi ajattelen, että yhteiskunnan täytyy perustua suhteellisen korkeaan luottamukseen, itsetarkoituksellinen byrokratia ja kyttääminen on ikävää, kohtuullista hävikkiä julkisessa rahoituksessa voidaan sietää, ja että organisaatioiden toiminnassa tärkeintä on niiden varsinainen tavoite eikä moralismi, miten tämän voi ilmaista?
Jos asiasta joutuu puhumaan moraalipuheen rekisterissä, keinoksi jää hieman toivoton: väärinkäytöksiä ei ole riittävästi.
Artikkelikuva: DFID – UK Department for International Development / Wikimedia Commons
