Viron ulkopolitiikka muotoutui vuoden 1991 uudelleenitsenäistymisen jälkeen poikkeuksellisen suotuisassa kansainvälisessä ympäristössä. Elettiin läntisen hegemonian, demokratian voittokulun ja Venäjän heikkouden aikaa. Euroopan turvallisuustilanne oli 1990-luvulla ja pitkälle 2000-luvulla parempi kuin vuosisatoihin.

Nyt ovat edessä vaikeammat ajat: suurvaltojen välinen kilpailu kovenee, lännen yhtenäisyys horjuu ja Venäjä on valinnut vastakkainasettelun tien lännen kanssa.

Viron ulkopolitiikka muotoutui vuoden 1991 uudelleenitsenäistymisen jälkeen poikkeuksellisen suotuisassa kansainvälisessä ympäristössä.

Nämä muutokset kietoutuvat vielä yhteen kielteiseen trendiin. Demokratia on globaalisti heikkenemässä ja liberaaleja arvoja kyseenalaistetaan yhä vahvemmin, eikä pelkästään autoritaarisissa valtioissa vaan myös demokratian ja liberalismin synnyinsijoilla Euroopassa ja Yhdysvalloissa.

Tämä kehitys on jatkunut jo vuodesta 2006, jolloin 1990-luvun valtaisa demokratisoitumisen aalto kääntyi laskuun. Yhdysvallat näyttää hylänneen globaalin roolinsa demokratian puolustajana ja edistäjänä.

Kaikki nämä trendit koettelevat 100 vuotta täyttävän Viron kansainvälisen aseman peruspilareita.

Demokratia ja turvallisuus – kolikon kaksi puolta

Viron ulkopolitiikka on viime vuosikymmenet ollut vahvasti länteen suuntautuvaa ja arvopohjaista. Perusajatus arvojen merkityksestä noudattaa liberaalia näkemystä kansainvälisistä suhteista. Kuuluminen arvopohjaiseen läntiseen yhteisöön on katsottu parhaaksi mahdolliseksi takeeksi pienen maan turvallisuudelle.

Vaikka arvoja korostavaa retoriikkaa ei ole aina johdonmukaisesti noudatettu käytännössä, periaatteellisena ohjenuorana sillä on ollut vahva merkitys. Esimerkiksi Viro on pyrkinyt edistämään demokratiaa EU:n itäisessä naapurstossa, etenkin Georgiassa ja Ukrainassa. Toisaalta se suhtautui kuitenkin varsin pehmeästi demokratian heikkenemiseen aikanaan Mikheil Saakašvilin Georgiassa ja Viktor Janukovytšin Ukrainassa.

Demokraattiset arvot ja turvallisuusedut ovat liberaalissa ajattelussa kolikon kaksi puolta. Demokratisaatio avasi 1990-luvulla entisen itäblokin maille pääsyn läntisiin järjestöihin.

Yhteisille arvoille ja samankaltaisille yhteiskuntajärjestyksille nojaavat turvallisuusyhteisöt ovat historiallisesti kaikkein menestyksekkäimpiä. Demokratiat eivät käy keskenään sotia ja niille on luontevaa sitoutua sääntöperustaiseen yhteistyöhön sekä sisä- että ulkopolitiikassaan, kuuluu kantilainen demokraattisen rauhan teoria.

Kylmän sodan päättymisen jälkeen oli helppoa ja luontevaa puhua arvopohjaisesta ulkopolitiikasta. Viime vuodet ovat sen sijaan tuoneet mieleen 1930-luvun, jolloin demokratia näytti heikolta ja häviävältä kokeilulta ja monet eurooppalaiset pitivät autoritarismin voittokulkua vääjäämättömänä.

Viime vuodet ovat tuoneet mieleen 1930-luvun, jolloin demokratia näytti heikolta ja häviävältä kokeilulta ja monet eurooppalaiset pitivät autoritarismin voittokulkua vääjäämättömänä.

Nyt ei olla palattu 1930-luvulle, mutta kuten historioitsija Timothy Snyder varoittaa, emme ehkä ole yhtään sen viisaampia kuin sen ajan eurooppalaiset, jotka myöntyivät natsismin tai kommunismin nousuun ja jopa innostuivat siitä. Viron luisuminen 1930-luvulla maltilliseen autoritarismiin istui sen ajan trendiin.

Autoritarismin nousu edistää paljon puhuttua liberaalin kansainvälisen järjestyksen murenemista, joskin kyseessä on kaksi erillistä ilmiötä. Kun demokratia maailmalla taantuu, nousee entistä tärkeämmäksi kysymys siitä, miten keskenään erilaiset poliittiset järjestelmät saadaan sidottua yhteisesti sovituille säännöille perustuvaan yhteistyöhön.

Kiinan ja EU:n ulkopoliittisessa retoriikassa painotetaan, että eri osapuolia hyödyttävä yhteistyö on mahdollista ja tavoiteltavaa. Tämä lähestymistapa eroaa Yhdysvaltojen ja Venäjän näkemyksestä, jossa valtioiden välisissä suhteissa vallitsee nollasummapelin logiikka.

Pienvaltioliberalismi voitti pienvaltiorealismin

Suomi menestyi kylmän sodan aikana olosuhteisiin nähden varsin hyvin pienvaltiorealismiksi kutsutulla ulkopolitiikalla. Uudelleenitsenäistyneen Viron ulkopolitiikkaa voidaan sen sijaan luonnehtia pienvaltioliberalismiksi.

Suomalaiselle pienvaltiorealismille oli ominaista puolueettomuus ja epäluulo kaikkia suurvaltoja kohtaan, mutta toisaalta myöntyvyys suurvaltanaapuri Venäjän turvallisuuspoliittisiin etuihin. Tähän koulukuntaan istuu myös ajatus, että puolueettomuus voi lisätä pienen maan liikkumatilaa kansainvälisissä suhteissa samalla, kun se auttaa pysymään suurvaltojen välisten konfliktien ulkopuolella.

Nämä ajatukset ovat yhä läsnä suomalaisessa keskustelussa, kuten hiljattainen presidentinvaalikampanja osoitti.

Suomi menestyi kylmän sodan aikana pienvaltiorealismiksi kutsutulla ulkopolitiikalla. Uudelleenitsenäistyneen Viron ulkopolitiikkaa voidaan sen sijaan luonnehtia pienvaltioliberalismiksi.

Vastaavaa puolueettomuuspolitiikkaa – eri variaatioin – harjoitti kylmän sodan aikana moni muukin eurooppalainen pienvaltio. Jatkumona siltä ajalta Euroopan unionissa on yhä neljä sotilaallisesti liittoutumatonta jäsenmaata: Suomen lisäksi Ruotsi, Irlanti ja Itävalta.

Euroopan pienten valtioiden keskuudessa – paljon muitahan täällä ei olekaan – suositummaksi on kuitenkin noussut arvopohjaisten liittolaissuhteiden ja integraation linja. Siinä katsotaan, että pieni maa voi maksimoida kansainvälistä vaikutusvaltaansa ja turvallisuuttaan kuulumalla järjestöihin kuten EU ja Nato.

Kaikki suurvallat eivät olekaan samasta puusta veistettyjä, vaan suurvallan politiikkaa ohjaavilla arvoilla ja näkemyksillä on merkitystä. Sekä Suomessa että Virossa on korostettu, että länteen kuulumista määrittävät ennen kaikkea arvot, jotka ovat myös turvallisuusyhteisön perusta. Suomessa tämä linja on määritelty euroatlantismiksi.

Toki eurooppalaiseen pienvaltioliberalismiin mahtuu huomattavia sävyeroja, jotka ovat tulleet vahvasti esiin EU-maiden suhtautumisessa Venäjään. Ennen Ukrainan kriisiä muun muassa Suomi ja Saksa korostivat liberaalin keskinäisriippuvuuden hengessä ajatusta tai pikemminkin toivetta, että tiiviin taloudellisen ja muun kanssakäymisen myötä konfliktien riski lännen ja Venäjän välillä pienenisi ja kenties Venäjä kehittyisi vähitellen demokratian suuntaan.

Sen sijaan Baltian maissa tuotiin äänekkäästi esiin sitä, ettei Venäjä tosi asiassa demokratisoitunut vaan kehittyi jo 2000-luvun alusta lähtien autoritaarisempaan suuntaan. Kumpikin liberaali ajatussuunta piti Venäjän demokratisoitumista tärkeänä Euroopan turvallisuudelle, mutta lähestyi asiaa eri tavoin: Suomi panosti kumppanuuden rakentamiseen, kun puolestaan baltit pitivät yllä kriittistä etäisyyttä itänaapuriin.

Onko EU:sta demokratian puolustajaksi?

Donald Trumpin noustua Yhdysvaltain presidentiksi EU on yrittänyt asettua moraalisesti ylempään asemaan globaalin järjestyksen ja liberaalien arvojen puolustajana. Tosiasiassa sen ulkopolitiikka on kuitenkin ottanut harppauksen geopoliittisen realismin tai, kuten EU itse asian määrittelee, periaatteellisen pragmatismin suuntaan. Tämä on näkynyt EU:n suhteissa esimerkiksi Turkkiin ja moniin Afrikan maihin.

Liberalismin horjuminen EU:n sisällä syö myös arvo- ja sääntöperustaisen eurooppalaisen ulkopolitiikan uskottavuutta. Tuskin mikään on ollut yhtä vahingollista EU:n Ukrainan-suhteille kuin Puolan ja Unkarin illiberaali kehitys – paitsi ehkä Ukrainan omien uudistusten takkuilu.

Puola onkin tällä hetkellä Viron ja koko EU:n arvopohjaisen identiteetin ja ulkopolitiikan kiperimpiä haasteita. Kuten moni muu EU-maa, Viro on ollut haluton tuomitsemaan Puolan oikeusvaltiota (ja siten myös demokratiaa) heikentävien toimia. On pelätty, että se tie vain voimistaisi Puolan nykysuuntaa ja luisuisi kohti maan EU-eroa, kenenkään sitä haluamatta.

Entä mitä jää jäljelle arvopohjaisesta ulkopolitiikasta ja turvallisuusyhteisöstä, jos Puolan ja Unkarin tie hiljaa hyväksytään; jos Ukrainalta ei uskalleta vaatia enempää; jos Turkki pysyy EU:n jäsenehdokkaana samalla kun autoritarismi maassa syvenee? Miten luotettavia ovat tulevaisuudessa Yhdysvaltojen turvatakuut, jos ne eivät nojaa yhteisille arvoille ja näkemykselle maailmanjärjestyksestä, vaan ne on päivittäin lunastettava asettumalla tukemaan Yhdysvaltojen toimintaa ja linjauksia?

Milloin pitää taistella virtaa vastaan ja milloin mukautua sen vietäväksi? Yksittäinen pieni valtio ei pysty globaalia demokratian ja kansalaisoikeuksien heikkenemisen trendiä pysäyttämään. Yhdessä EU-mailla on huomattavasti paremmat edellytykset puolustaa arvojaan sekä unionin sisällä että sen ulkopuolella – jos vain yhteinen arvopohja säilyy.

Viro pystyy omalta osaltaan vaikuttamaan siihen, että Eurooppa olisi Yhdysvalloille mahdollisimman vahva kumppani, jonka näkemyksiä Washingtonissa kuunnellaan.

Ulkoministeri Sven Mikser vahvisti hiljattain riigikogulle eli Viron parlamentille pitämässään linjapuheessa, että sääntöperustaisen kansainvälisen järjestyksen säilyminen on Virolle ensiarvoisen tärkeää. Jatkossa sen asian eteen on tehtävä enemmän töitä; globaali virta ei juuri nyt kulje suotuisaan suuntaan. Samanmielisiä kumppaneita löytyy ennen kaikkea Euroopasta, myös pohjoisnaapurista.

Samalla Viron on oltava realistinen sen suhteen, että sen turvallisuus on vahvasti riippuvainen Yhdysvalloista pitkälle tulevaisuuteen. Viro pystyy omalta osaltaan vaikuttamaan siihen, että Eurooppa olisi Yhdysvalloille mahdollisimman vahva kumppani, jonka näkemyksiä Washingtonissa kuunnellaan.

Kirjoitus on osa Viro 100 -sarjaa.

Kristi Raik on Viron Ulkopoliittisen instituutin johtaja ja Turun yliopiston dosentti. 

Julkaisu Viro 100: Arvopohjaisen ulkopolitiikan valoisat päivät ovat ohi ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Keskustelua leimasi kahtiajako federalistisen suunnan kannattajien ja hallitustenvälisen yhteistyön varjelijoiden välillä. Chris Bickertonin mukaan yhteisen ulkopolitiikan keskeisenä tehtävänä oli ennen kaikkea unionin pitäminen koossa ja liikkeessä eikä niinkään tehokas vaikuttaminen ympäröivään maailmaan.

EU:n toimintakykyyn ei luoteta

Toiveet tai pelot siitä, että EU vähitellen korvaisi jäsenmaidensa kansalliset ulkopolitiikat tai edes asettuisi selkeästi niiden yläpuolelle, eivät ole toteutuneet.

Jäsenmaiden suhtautuminen yhteiseen ulkopolitiikkaan on yhä vahvasti kansallisiin etuihin pohjautuvaa ja välineellistä. Päätökset tehdään jäsenmaiden kesken yksimielisesti.

EU:n yhteisen edun pohtiminen jää usein toissijaiseksi.

EU:n toiminnan katsotaan olevan oikeutettua ja toivottua silloin, kun se palvelee kansallista etua ja kun siihen on jäsenmailta selkeä valtuutus. EU:n yhteisen edun pohtiminen jää usein toissijaiseksi, vaikka EU:n yhtenäisyys sinänsä kuuluu jäsenmaiden kansallisiin intresseihin.

Samaan aikaan monissa jäsenmaissa on peräänkuulutettu EU-instituutioilta, etenkin EU:n ”ulkoministeriltä” eli ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealta edustajalta, vahvempaa johtajuutta. Käytännössä jäsenmaat ovat kuitenkin luoneet sellaiselle varsin vähän edellytyksiä.

Eurooppalaista ulkopolitiikkaa johtavat lähinnä jäsenmaat, silloin kun johtavat. Tämä korostuu varsinkin kriisitilanteissa. Ukrainan kriisistä ovat Venäjän ja Ukrainan kanssa neuvotelleet Saksan ja Ranskan johtajat.

EU-instituutioiden osallistumisesta Minskin prosessiin on käyty keskusteluja, mutta niissä kukaan ei ole näyttänyt uskovan siihen, että neuvottelujen delegointi ”korkealle edustajalle” Federica Mogherinille ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle Donald Tuskille johtaisi kriisin ratkaisemisen kannalta parempaan tulokseen. Eri jäsenmaat suhtautuvat eri syistä varsin epäluuloisesti näiden henkilöiden roolin vahvistamiseen.

Kriisien saartaman unionin yhteisen ulkopolitiikan päätehtävä ei enää voi olla integraation pitäminen liikkeessä. Nyt tehokkuus on elintärkeää, eikä EU:n toimintakykyyn ole syytä luottaa.

Niinpä esimerkiksi Ukrainan kriisi on ollut Saksalle liian tärkeä, jotta liittokansleri Angela Merkel olisi voinut delegoida sen hoitamisen EU:lle. Samalla hän on kuitenkin tehnyt tosissaan töitä säilyttääkseen EU:n yhtenäisyyden.

Suomi ei ole delegoinut EU-tasolle keskusteluja Venäjän kanssa rajaturvallisuudesta ja itärajan yli tulevista turvapaikanhakijoista, vaikka se peräänkuuluttaa EU:lta yhteisiä ratkaisuja pakolaiskriisissä.

Kansallista ulkopolitiikkaa EU-kaavussa

Tätä taustaa vasten EU:n kyky asettaa Venäjää vastaan vahvoja talouspakotteita on yllättävän suuri saavutus. Ja juuri tähän kontekstiin asettuu Suomessa käytävä keskustelu kahdenvälisten Venäjän-suhteiden vaalimisesta. EU:n nykyisten institutionaalisten rakenteiden puitteissa voidaan pitää saavutuksena jo sitä, jos jäsenmaiden harjoittama kansallinen ulkopolitiikka ei ole ristiriidassa unionissa yhteisesti sovitun kanssa.

Ihanteellista olisi se, että jäsenmaat omalla toiminnallaan pyrkisivät aktiivisesti tukemaan yhteisen linjan määrittelyä ja toimeenpanoa. Näin ei usein ole.

Ranska ja etenkin Britannia hyödyntävät EU:ta kansallisessa ulkopolitiikassaan hyvin valikoivasti.

Kun arvioidaan jäsenmaiden pyrkimystä ja sitoutumista siihen, että unionilla ylipäätään olisi yhteinen ulkopolitiikka mahdollisimman monella alueella, Suomi asettuu suhteellisen EU-mielisten jäsenmaiden joukkoon yhdessä muun muassa Saksan, Italian ja Ruotsin kanssa. Sitä vastoin esimerkiksi Ranska ja etenkin Britannia hyödyntävät EU:ta kansallisessa ulkopolitiikassaan hyvin valikoivasti.

Suomen pyrkimys sovittaa yhteen kansallisen ulkopolitiikan ”kaksi linjaa”, sitoutuminen EU:hun ja kahdenväliset suhteet Venäjään, korostui presidentti Sauli Niinistön Sotshin-vierailun yhteydessä elokuussa 2014. Vierailu herätti epäilyksiä siitä, oliko Suomi lipeämässä EU:n yhteisestä linjasta.

Näitä epäilyksiä Suomen johto yritti hälventää olemalla yhteydessä muihin EU-maihin jo etukäteen ja määrittelemällä vierailun tavoitteeksi Ukrainan rauhanprosessin edistäminen. Ei ole mitään näyttöä siitä, että vierailulla olisi ollut vaikutusta Ukrainan kriisin ratkaisemiseen tai että vierailun alla olisi ollut syytä odottaa tässä merkittäviä saavutuksia.

Niinistön ja Vladimir Putinin tapaamista ei kuitenkaan tuomittu Suomessa epäonnistuneeksi. Syynä lienee se, että vierailun ensisijainen motiivi oli sittenkin kahdenvälisten suhteiden ylläpitäminen muuttuneessa, jännittyneessä kansainvälisessä kontekstissa. Se oli vain puettava EU-kontekstissa hyväksyttävään, rauhanprosessin edistämistä korostavaan kaapuun.

(Toki Suomi mielellään olisi myös edistänyt rauhaa, jos sellaiseen olisi ollut edellytyksiä. Se prosessi kulki kuitenkin omaa rataansa kohti Minskin sopimuksia.)

EU turvallisuusyhteisönä – onko sitä?

Rationalistinen ja valtiokeskeinen käsitys EU:n ulkopolitiikasta näkee ulkopoliittiset intressit kansallisella tasolla määriteltävänä tekijänä, joka tuodaan sitten EU-tason neuvottelupöytiin. Instituutiot, kuten EU, auttavat jäsenmaita näkemään yhteisiä etuja ja sovittamaan kansallisia kantojaan yhteen, mutta ne eivät muuta suvereenin ulkopolitiikan luonnetta.

Tämän näkemyksen kanssa kilpailee käsitys, jonka mukaan EU-jäsenyys ”eurooppalaistaa” jäsenmaiden ulkopoliittista identiteettiä ja muuttaa niiden käsitystä siitä, mitä ne voivat ”tehdä ulkopolitiikoillaan”.

EU voidaan nähdä yhteisönä, jossa jäsenmaita sitoo yhteen keskinäinen luottamus ja solidaarisuus eli ajatus siitä, että yhden jäsenmaan huoli on jaettu huoli. ”Kansallista etua” ei lyödä lukkoon kansallisella tasolla, vaan se muotoutuu EU-tasolla vuorovaikutuksessa muiden jäsenmaiden kanssa.

Nykyinen pakolaiskriisi koettelee näitä ajatuksia rajusti.

Nämä ajatukset ovat olleet varsin suosittuja eurooppalaista ulkopolitiikkaa koskevassa tutkimuksessa 1990-luvulta lähtien. Nykyinen pakolaiskriisi koettelee niitä rajusti.

EU-jäsenyys on kiistatta muokannut Suomen valtiollista identiteettiä ja käsitystä kansallisista ulkopoliittisista intresseistä. Suomi on virallisissa linjauksissaan korostanut EU:n olevan turvallisuusyhteisö, jossa jäsenmaiden keskinäinen solidaarisuus vahvistaa kaikkien turvallisuutta.

Viimeisimmän turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaan ”Suomelle on tärkeää, että unionin asema Euroopan vakauden ylläpitämisessä ja merkitys turvallisuusyhteisönä säilyvät. (…)  Lissabonin sopimukseen kuuluvat yhteisvastuulauseke ja keskinäistä avunantoa koskeva velvoite vahvistavat unionin luonnetta turvallisuusyhteisönä.”

EU:n luonne turvallisuusyhteisönä ei siis merkitse Suomelle vain sitä, että jäsenmaiden keskinäiset suhteet ovat rauhanomaiset, vaan myös sitä, että toista jäsenmaata autetaan, kun sen turvallisuus on uhattuna.

Puhe yhteisöstä ja solidaarisuudesta selittyy ainakin osaksi Suomen sotilaallisen liittoutumattomuuden politiikalla, joka on luonut tarpeen etsiä vaihtoehtoisia tapoja vahvistaa kansallista turvallisuutta. Nyt kun sotilaallinen voimankäyttö on Venäjän toimien seurauksena palannut Euroopan turvallisuusagendan kärkeen, tila vaihtoehtoisille ratkaisuille, jotka olisivat irrallaan sotilaallisesta turvallisuudesta, on käynyt entistä ahtaammaksi.

Eurooppalaista identiteettiä ja yhteisöä painottavasta retoriikasta ja tutkimuksesta ei voi tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä ulko- ja turvallisuuspolitiikan luonteen muuttumisesta Euroopassa.

Kansallinen linssi on se, jonka läpi maailmaa ensisijaisesti tarkastellaan.

Jäsenmaissa yleinen näkemys on se, että EU voi täydentää kansallista ulkopolitiikkaa, muttei korvata sitä. Kansallinen linssi on se, jonka läpi maailmaa ensisijaisesti tarkastellaan. Luottamus muihin jäsenmaihin ja EU-instituutioihin vaihtelee voimakkaasti riippuen maasta, henkilöstä ja tilanteesta.

Ulkopolitiikan kansallinen luonne asettaa rajat sille, missä määrin voidaan puhua EU:sta yhteisönä, joka antaa turvaa ulkoisia uhkia vastaan. Suomi toivoo EU:lta solidaarisuutta ja turvallisuutta, mutta sen ulkopolitiikan vahva kiinnittyminen kansalliseen viitekehykseen ei jätä paljoakaan tilaa eurooppalaisen yhteisön ja jaetun identiteetin vahvistumiselle.

Sama pätee vaihtelevassa määrin muihin jäsenmaihin. Eurooppalainen yhteisö ei ole yhtä kuin kansallinen etu, vaan alisteinen kansalliselle edulle.

Kristi Raik toimii tutkijana Ulkopoliittisessa instituutissa.

Julkaisu Kansallinen ulkopolitiikka asettaa rajat eurooppalaisen yhteisön merkitykselle ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Realistit eivät pidä sitä minään eivätkä odota, että se saisi vahvemman aseman kansainvälisten suhteiden pelikentällä, jota hallitsee valtioidenvälinen valtataistelu. Idealistit puolestaan näkevät EU:n ainakin potentiaalisesti maailmanpolitiikkaa ja diplomatiaa mullistavana toimijana, joka haastaa valtiokeskeisyyden ja perinteiset käsitykset suvereenisuudesta ja vallasta.

EU:n ulkosuhteiden mahdollisuudet ja rajat tulevat jälleen kerran selkeästi esiin viimeaikaisten kriisien valossa. Egyptissä EU yritti aktiivisesti saada aikaan dialogia sisäpoliittisen konfliktin osapuolten välillä sen jälkeen kun Egyptin armeija heinäkuun alussa syrjäytti presidentti Muhammad Morsin. Korkea edustaja Cahterine Ashton keräsi pisteitä sillä, että hän ainoana ulkomaisena diplomaattina pääsi tapaamaan Morsia heinäkuun lopulla. EU:n aktiivisuus ei tällä kertaa tuottanut tulosta, mutta se oli hyvä yritys ja esimerkki senkaltaisesta diplomaattisesta toiminnasta, johon EU:lla on vahvat edellytykset. Sitä vastoin Syyrian tapauksessa EU on ollut lähinnä sivustakatsojana varsinkin elokuun lopun kemiallisten iskujen jälkeen, jolloin kansainvälinen keskustelu keskittyi kysymykseen, pitäisikö Syyrian hallintoa rangaista sotilaallisilla iskuilla. EU:lla ei tunnetusti ole kykyä eikä jäsenmaiden yhteistä tahtoa edes harkita sotilaallisen voiman käyttöä.

Vastoin realistien odotuksia EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) on parin viime vuosikymmenen aikana vahvistunut ja institutionalisoitunut. Viimeisin harppaus eteenpäin otettiin vuonna 2009, kun Lissabonin sopimuksen pohjalta aloitti toimintansa uusilla valtuuksilla vahvistettu ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja. Hän johtaa Euroopan ulkosuhdehallintoa (EUH), joka käynnistyi vuonna 2011. Näin EU:lla on ulkoministeri, jota ei saa sanoa ulkoministeriksi, ja ulkoministeriö, jota ei saa sanoa ulkoministeriöksi eikä edes instituutioksi, vaan kyseessä on integraation kummajainen: ’elin’ (englanniksi ’body’ eikä ’institution’), joka hakee elintilaa hallitustenvälisen neuvoston ja ylikansallisen komission välimaastosta. EUH:n epämääräinen asema kuvastaa sitä, kuinka hankalaa ja herkkäluonteista integraation eteneminen ulkopolitiikan alueella on.

Ulkosuhdehallinnon suurin haaste ei kuitenkaan ole institutionaalinen vaan strateginen. EU:n ulkopolitiikka tarvitsee johtajuutta ja visiota, jonka pohjalta voitaisiin laittaa asiat tärkeysjärjestykseen ja terävöittää politiikan sisältöä. Ashtonia on kritisoitu paljon juuri heikosta johtajuudesta ja aloitteellisuuden puutteesta. Hänellä on yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa aloiteoikeus ja hän johtaa puhetta ulkoministerineuvostossa, joka tekee tällä alueella keskeiset päätökset. Nämä valtaoikeudet mahdollistaisivat vahvemman vetovastuun.

Kritiikki on kuitenkin sikäli epäreilua, että jäsenmaat ovat nimenomaan halunneet pitää ulkopolitiikan edelleen tiukasti omassa kontrollissaan. Niiden kannat ovat suorastaan skitsofreenisia: ne peräänkuuluttavat korkealta edustajalta johtajuutta, mutta eivät käytännössä salli sitä. Suuret jäsenmaat eivät halua, että EU haastaisi niiden aseman kansainvälisessä politiikassa. Pienten jäsenmaiden huolena on puolestaan ollut se, että Brysselin sijasta yhteisen ulkopolitiikan johtajuus tuleekin Pariisista, Lontoosta ja Berliinistä. Ashtonin on väitetty painottaneen liikaa kolmen suurimman jäsenmaan konsultointia, mikä on saanut periaatteessa vahvaa YUTP:tä kannattavat pienemmät maat varpailleen. Jäsenmaiden sitouttaminen vaatii EUH:n johdolta taitavaa diplomatiaa ja vie aikaa varsinaiselta ulkopolitiikalta.

Jäsenmaiden ja EUH:n vuorovaikutus on toiminut sujuvammin kentällä eli EU:n ulkopuolisissa maissa. EUH:n suurin lisäarvo jäsenmaiden näkökulmasta perustuu siihen, että sen alaisuuteen kuuluu 139 EU-delegaatiota ympäri maailmaa. Tämä edustustoverkko on laajempi kuin suuren osan jäsenmaiden kansalliset verkot; esimerkiksi Suomella on tällä hetkellä 93 diplomaattista edustustoa. EU-delegaatiot ovat varsinkin pienempien jäsenmaiden ulkoministeriöille tärkeitä tiedonlähteitä ja kumppaneita. Ne koordinoivat paikallisella tasolla EU-maiden edustustojen toimintaa ja edustavat jäsenmaiden yhteisiä kantoja. Ne ovat myös jossain määrin jäsenmaiden kilpailijoita, sillä niillä on usein näkyvämpi asema ja helpompi pääsy paikallisen johdon puheille kuin pienemmillä jäsenmailla.

Sitä mukaa kun EUH:n asema vakiintuu, EU-maat voisivat tulevaisuudessa karsia kansallisia lähetystöverkkojaan niin, että ne keskittyisivät kansallisesti tärkeimpiin kohteisiin, ja turvautua muualla maailmassa enemmän EU-delegaatioiden toimintaan. Samaa kehityssuuntaa edustaa yhteistoimistojen ja Eurooppa-talojen määrän lisääntyminen, joka tuo EU:n ja jäsenmaiden diplomaatteja työskentelemään saman katon alle. Esimerkiksi Suomi on avaamassa toimiston Kolumbiaan EU-delegaation tiloihin ja harkitsee vastaavaa ratkaisua Myanmarissa.

Siinä missä EUH:n suhde jäsenmaihin on ollut haasteellinen, vielä vaikeampaa on ollut työnjaon määrittely EUH:n ja Euroopan komission välillä. EUH:n alkuaikoina sisäpiiriläiset puhuivat jopa näiden kahden toimijan välisestä Berliinin muurista. Komissiolla on hyvin vahva identiteetti instituutiona; se katsoo olevansa Euroopan yhteisen edun vartija ja integraation moottori. Sen toimivallassa on merkittävä osa EU:n ulkosuhteita: ulkomaankauppa, kehitysyhteistyö, laajentuminen ja ulkosuhteiden rahoitusvälineet. EUH:n perustamista edelsi keskustelu siitä, pitäisikö nämä alueet siirtää EUH:n alaisuuteen. Komissio tyrmäsi nämä ehdotukset ja lopulta EUH:n alaisuuteen siirtyi vain pieni osa komission organisaatiosta. Komission näkökulmasta EUH merkitsi hallitustenvälisyyden vahvistumista EU:n ulkosuhteissa ylikansallisuuden kustannuksella eli integraation takapakkia. EU:n ulkopolitiikkaa ei kuitenkaan voida vahvistaa lisäämällä komission toimivaltaa, koska jäsenmaat eivät ole valmiit siirtämään ulkopolitiikkaa ylikansallisen päätöksenteon piiriin.

Lissabonin sopimus pyrkii luomaan siltaa ulkosuhteiden ylikansallisten ja hallitustenvälisten osien välille. Korkea edustaja on nimittäin myös komission varapuheenjohtaja, jonka toimivaltaan kuuluu komission ja EUH:n toiminnan koordinaatio. Komission toimivaltaan kuuluvien ulkosuhteiden osa-alueiden lisäksi monilla perinteisillä sisäisen politiikan lohkoilla, kuten energia-, ympäristö- ja maahanmuuttopolitiikalla, on lisääntyvä globaali merkitys. Hiljattain julkaistussa EUH:n arviointiraportissa korostetaankin, että EUH:n pitää jatkossa ottaa vahvempi rooli EU:n ulkosuhteiden eri ulottuvuuksien koordinoinnissa. Kaikki palaset pitäisi saada mukaan EU:n ulkopoliittisen agendan ja strategian määrittelyyn. Komission ja EUH:n väliselle valtataistelulle on siis luvassa jatkoa.

Sillä aikaa kun EU:n sisällä kiistellään eri toimijoiden – etenkin jäsenmaiden, EUH:n ja komission – välisistä valtasuhteista ja työnjaosta, on Euroopan globaali asema vääjäämättä heikkenemässä. Siksi Euroopan yhtenäisyyttä tarvitaan enemmän kuin koskaan. Globaalien valtarakenteiden muutokset herättävät vaikeita kysymyksiä: kuka määrittelee tulevaisuudessa globaalin kanssakäymisen säännöt ja säilyykö länsimaiden johdolla luotu liberaali kansainvälinen järjestelmä. EU:lla on yhä vahvat edellytykset osallistua kansainvälisen politiikan ja talouden pelisääntöjen määrittelemiseen ja turvaamiseen. Siihen tarvitaan vahvaa EU:n yhteistä ulkopolitiikkaa ja toimivaa ulkosuhdehallintoa. Voi vain toivoa, että jäsenmaat pitävät tämän mielessä, kun ne ensi vuonna valitsevat Catherine Ashtonin kruununperijää.

Lähteet

Balfour, Rosa and Raik, Kristi (2013a) Equipping the European Union for the 21st century.National diplomacies, the European External Action Service and the making of EU foreign policy. Helsinki, Finnish Institute of International Affairs,FIIA Report No. 36.

Balfour, Rosa and Raik, Kristi (eds.) (2013b) The European External Action Service and National Diplomacies. Brussels, European Policy Centre, Issue Paper No. 73.

European External Action Service, EEAS Review, July 2013, available at http://eeas.europa.eu/library/publications/2013/3/2013_eeas_review_en.pdf

Artikkelikuva: NoName_13 / Pixabay

Julkaisu EU:n ulkopolitiikan matalalento ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.