Pienessä Kaskisten kunnassa järjestettiin syyskuun lopussa kansanäänestys kuntaliitoksesta Närpiön kanssa. Kunnanvaltuustossa pohdittiin muun muassa kansanäänestystä edeltänyttä tiedotusta. Ylen mukaan ”Kuntaliitoksen kannattajat syyttivät ei-puolta väärien tietojen levittämisestä muun muassa kaupungin taloudesta ja kuntaliitossopimuksen sisällöstä.”

Kansanäänestyksissä kansalaisille tarjotaan mahdollisuus äänestää konkreettisten poliittisten uudistusten puolesta tai niitä vastaan. Äänestysvaihtoehtoihin ja niiden seurauksiin liittyy useita epävarmuustekijöitä, joten tietoon pohjautuva päätöksenteko on kansalaiselle haastavaa.

Äänestysvaihtoehtoihin seurauksineen liittyy useita epävarmuustekijöitä, joten tietoon pohjautuva päätöksenteko on haastavaa.

Kansanäänestysten käyttöä poliittisessa päätöksenteossa kritisoidaan usein juuri kansalaisten puutteellisten tietojen perusteella. Kansalaisten valintoja kansanäänestyksissä saatetaan pitää impulsiivisina, ristiriitaisina, itsekeskeisinä ja lyhytnäköisinä.

Tämä saattaa johtaa jopa kansanäänestystuloksen legitimiteetin kyseenalaistamiseen, kuten brexit-äänestyksen kohdalla on käynyt.

Kansanäänestysten ongelmiin voidaan tunnistaa useita eri syitä. Kansalaisten kykyyn tehdä harkittuja päätöksiä kansanäänestyksissä vaikuttaa ensinnäkin helposti lähestyttävän, puolueettoman tiedon saatavuus.

Hallituspuolueiden tuottamat äänestyssuositukset eivät välttämättä ole luotettavia opposition kannattajien silmissä. Toisaalta vaaliviranomaisten tuottamien äänestysoppaiden kieli saattaa olla yhtä monimutkaista kuin muodolliset lakiesitykset perusteluineen.

Median puolueellisuus ja valeuutisointi hankaloittavat tiedon luotettavuuden arviointia entisestään.

Tiedon käsittelyn haasteet ja keskustelun puute

Toiseksi, vaikka tietoa olisi saatavilla, sen käsittely ja arviointi kansalaisen äänestyspäätöksen pohjaksi ei ole ongelmatonta. Sosiaalitieteissä on nostettu esiin useita vinoumia yksilöiden ajattelussa, jotka vaikuttavat valintoihin niin arkielämässä kuin poliittisilla areenoillakin.

Kansalaisten vahvat ennakkokäsitykset saattavat ohjata valikoimaan saatavilla olevista tiedonmurusista ne, jotka vahvistavat omia näkemyksiä. Kansalaiset saattavat myös suhtautua epäluuloisesti puolueettomaankin tietoon, jos heillä itsellään on vahva näkemys asiasta.

Vaikka tietoa olisi saatavilla, sen käsittely ja arviointi äänestyspäätöksen pohjaksi ei ole ongelmatonta.

Äänestäjien tiedetään käyttävän ”oikoteitä” valitessaan eri vaihtoehtojen välillä. Silloin äänestäjä seuraa luottamansa poliitikon, kulttuurivaikuttajan tai ystäväpiirinsä esimerkkiä sen sijaan, että perehtyisi itse asiaan.

Myös deliberatiivisen demokratiateorian piiristä on esitetty kritiikkiä kansanäänestyksiä kohtaan. Tuottaakseen legitiimejä päätöksiä kansanäänestyksiä tulisi edeltää laadukas julkinen keskustelu, jossa eri näkökulmat tulevat tasapuolisesti esille.

Tämä ei useinkaan toteudu, vaan julkinen keskustelu polarisoituu, jolloin julkisuudessa esiintyy tarkoituksenhakuisia perusteluja ja jopa eriävien näkemysten vähättelyä.

Kohti harkitumpaa yksilöpäätöksentekoa kansanäänestyksissä

Viimeaikaisista tutkimuksista voidaan päätellä, että kansanäänestyksiä edeltävä kampanjointi ja tarjolla olevat tiedonlähteet ovat hyvin merkittävässä roolissa, kun tarkastellaan kansalaisten tekemiä äänestyspäätöksiä sekä sitä, kuinka perusteltuja ja johdonmukaisia nämä päätökset ovat.

Tämä herättää myös toiveita siitä, että aiemmin esiin tuotuja yksilöpäätöksenteon vinoumia ja poliittisen osallistumisen resurssien puutetta voidaan paikata kansanäänestyksissä tarjoamalla kansalaisille uudenlaisia puolueettoman tiedon lähteitä.

Tutkimuksissa koskien poliittista käyttäytymistä kansanäänestyksissä on noussut esiin erityisesti informaatioympäristön vaikutus kansalaisten mielipiteenmuodostukseen. Tarjolla olevat tiedonlähteet ja muut kontekstitekijät on osoitettu jopa yksilötason piirteitä tärkeämmiksi johdonmukaisten äänestyspäätösten kannalta.

Yksilöpäätöksenteon vinoumia ja poliittisen osallistumisen resurssien puutetta voidaan paikata tarjoamalla kansalaisille uudenlaisia puolueettoman tiedon lähteitä.

Poliittisen tietämyksen tiedetään olevan yhteydessä myös persoonallisuuden piirteisiin, kuten halukkuuteen ottaa riskejä poliittisten valintojen suhteen. Puolueettoman tiedon tarjoaminen näyttäisi kuitenkin tasoittavan persoonallisuuserojen vaikutusta äänestyskäyttäytymiseen.

Politiikantutkimuksessa on kehitetty erilaisia tapoja tuottaa puolueetonta tietoa äänestäjien avuksi. Taustoittavilla kyselylomakkeilla (Information and Choice Questionnaire ICQ) tarjotaan ensin asiantuntijoiden tuottamaa tietoa eri äänestysvaihtoehtojen seurauksista ja pyydetään äänestäjiä sen jälkeen ottamaan kantaa eri vaikutuksiin ennen lopullista mielipiteenmuodostusta.

Malli keskittyy siis erityisesti tietotason ja yksilön päätösten johdonmukaisuuden parantamiseen. Deliberatiivisen demokratian lähestymistapa on kansanäänestyksiä edeltävän julkisen kansalaiskeskustelun vahvistaminen.

Yhdysvaltain Oregonissa kehitetty kansalaisaloitteiden arviointijärjestelmä (Citizens’ Initiative Review CIR) kokoaa satunnaisotannalla 20–30 henkilön edustavan kansalaisraadin, joka perehtyy useiden päivien ajan kansanäänestyksen aiheena olevaan kysymykseen. Raati keskustelee moderaattorien avustuksella ja tuottaa julkilausuman, jossa kiteytetään keskeisimmät tosiasiat sekä perustelut puolesta ja vastaan.

Tämä julkilausuma lähetetään kaikille äänestäjille ennen kansanäänestystä. Mallin tavoitteena on siis vahvistaa sekä kansanäänestyspäätösten tietopohjaa että eri näkemysten huomioimista koko äänestäjäkunnan keskuudessa.

Kokemukset CIR-mallista ovat toistaiseksi olleet rohkaisevia. Kansalaisraadin julkilausuman lukeneet äänestäjät pitävät sitä hyödyllisenä ja luotettavana tiedonlähteenä. Julkilausuman lukeminen näyttäisi myös lisäävän äänestäjien tietoja aiheesta ja edistävän tiedon puntarointia äänestäjien keskuudessa.

Tutkiakseen mallin soveltuvuutta pohjoismaisessa kontekstissa PALO-hanke järjesti kansanäänestysvaihtoehtoja arvioivan kansalaisraadin Mustasaaressa keväällä 2019.

Kansanäänestysvaihtoehtoja arvioiva Mustasaaren kansalaisraati

Mustasaaressa pidettiin neuvoa-antava kansanäänestys kuntaliitoksesta Vaasan kanssa maaliskuussa 2019 useiden vuosien keskustelun jälkeen. Tässä noin 19 000 asukkaan kunnassa Pohjanmaalla enemmistö asukkaista on ruotsinkielisiä, ja mielipiteet kuntaliitoksesta noudattelevat osittain kieliryhmien rajaa.

Kysymys liitoksesta oli muutenkin tulenarka, ja julkisuudessa nousi esille voimakkaita ja jopa vihamielisiä kannanottoja puolesta ja vastaan.

Mustasaaressa kansalaisraadin järjestämisessä oli lisäksi omat erityiset haasteensa, koska raadin keskustelut ja tuotokset oli toteutettava kahdella kielellä.

Raadin puolueettomuuden takaamiseksi Mustasaaren kunnan viranhaltijat tai Vaasan kaupunki eivät osallistuneet prosessin suunnitteluun, vaan raati toteutettiin PALO-hankkeen tutkijoiden voimin. Tutkijoiden taustat olivat lisäksi kahdessa erikielisessä yliopistossa: Turun yliopistossa ja Åbo Akademissa.

Kansalaisraadin osallistujat rekrytoitiin lähettämällä kutsukysely satunnaisotannalla valituille 1 400 kuntalaiselle. Runsas 20 prosenttia heistä palautti kyselyn.

Lopulliset 21 kansalaisraadin jäsentä valittiin vapaaehtoiseksi ilmoittautuneiden joukosta siten, että edustettuina olivat kaikki ikäryhmät, sukupuolet, kieliryhmät, kunnan alueet ja kuntaliitoskannat. Raati kokoontui kahtena peräkkäisenä viikonloppuna helmikuussa 2019 Mustasaaren kunnantalon valtuustosalissa.

Työskentelyn päätteeksi kansalaisraati hyväksyi yksimielisesti suomeksi ja ruotsiksi laaditun julkilausuman, joka postitettiin kaikille äänioikeutetuille kuntalaisille ennen kansanäänestystä.

Raadin huolella suunniteltu työskentelyprosessi piti sisällään useita vaiheita, kuten tutustuminen raatimenetelmään, kuntaliitoksiin ja kansanäänestyksiin perehtyminen, puntaroivan keskustelun harjoitteleminen sekä kuntaliitosta puolustavien ja sitä vastustavien poliitikkojen ja asiantuntijoiden kuuleminen.

Raadin jäsenet listasivat kuntaliitoskysymykseen liittyviä väitteitä puntarointia varten. He kehittivät ja arvioivat niitä ja valitsivat äänestämällä julkilausumaan kahdeksan keskeisintä tosiasiaa, kolme tärkeintä perustelua kuntaliitoksen puolesta ja kolme sitä vastaan. Raadin työskentelyssä olivat tukena koulutetut kaksikieliset moderaattorit.

Työskentelyn päätteeksi kansalaisraati hyväksyi yksimielisesti suomeksi ja ruotsiksi laaditun julkilausuman, joka postitettiin kaikille äänioikeutetuille kuntalaisille muutamaa viikkoa ennen kansanäänestystä. Lisäksi paikallismediaa tiedotettiin kansalaisraadin periaatteista, työskentelystä ja tuotoksista prosessin kaikissa vaiheissa.

Julkilausuma tavoitti enemmistön kuntalaisista

Alustavat tulokset puntaroivan kansalaisraadin käytöstä kuntalaisia polarisoivassa liitoskysymyksessä ovat lupaavia. Hankkeen aikana kerättiin useita erilaisia kyselyaineistoja, joiden avulla pystytään tutkimaan sekä raadin sisäisen työskentelyn laatua että ulkoisia vaikutuksia äänestäjäkuntaan.

Raatilaisille suunnatun loppukyselyn perusteella lähes kaikki (95 %) osallistujista olivat samaa tai lähes samaa mieltä siitä, että oppivat tarpeeksi aiheesta tehdäkseen tietoon pohjautuvan päätöksen kansanäänestyksessä.

Kansanäänestyksen jälkeen satunnaisotokselle kuntalaisista lähetetyn kyselyn perusteella taas nähdään, että raadin julkilausuma myös tavoitti äänestäjät hyvin.

Noin kolme neljästä vastaajasta sanoi käyttäneensä aikaansa julkilausuman lukemiseen, ja sen lukeneista vastaajista enemmistö kertoi oppineensa siitä joko paljon tai jonkin verran.

Julkilausuman lukemisen vaikutuksia laajempaan äänestäjäkuntaan on tutkittu ennen varsinaista kansanäänestystä toteutetun kyselytutkimuskokeen avulla, jossa satunnaisesti valittu koeryhmä vastasi kyselyyn luettuaan ensin raadin julkilausuman.

Satunnaisesti valittu kontrolliryhmä sen sijaan sai vastattavakseen saman kyselyn ilman julkilausumaa. Koeasetelman avulla pystytään tutkimaan julkilausuman lukemisen vaikutusta mahdollisimman monen muun tekijän pysyessä muuttumattomana.

Aineistosta käy ilmi, että julkilausuman lukeminen lisäsi selvästi äänestäjän tietoja kuntaliitoksesta. Lisäksi julkilausuman lukeminen vahvisti eri näkemysten puntarointia, kun sitä mitattiin empatiaindikaattoreilla ja eri mieltä olevien argumenttien pohtimiseen käytetyllä ajalla.

Näin ollen Mustasaaren kansalaisraadin tulokset näyttäisivät olevan linjassa aikaisempien tutkimusten kanssa, joissa on havaittu CIR-menettelyn korjanneen äänestäjien virheellisiä käsityksiä.

Parempaa tietoa kansalaisten päätöksenteon pohjaksi

Tietämys ja ymmärrys poliittisesta päätöksenteosta ja yhteiskunnallisista ilmiöistä on tärkeää edustuksellisessa demokratiassa, missä kansalaisten tehtävä on arvioida poliitikkojen toimintaa sekä politiikan tuotoksia.

Demokraattisessa järjestelmässä kansalaiset tarvitsevat tietoa tehdäkseen sekä itsensä kannalta johdonmukaisia että koko yhteiskunnan kannalta legitiimejä, eri näkemykset huomioivia päätöksiä. Perinteiset etujärjestöt ja mediat eivät välttämättä ole parhaita tahoja tuottamaan puolueetonta ja helposti lähestyttävää tietoa.

Eri näkemyksiä edustavien, tavallisten kansalaisten huolellisesti valmistelema julkilausuma voi tarjota äänestäjille helposti lähestyttävää faktatietoa.

Esimerkiksi jo vuonna 1994 Suomen EU-kansanäänestyksen alla kansanedustaja Satu Hassi (vihr.) korosti puheenvuorossaan eduskunnassa tarvetta tunnistaa ja tukea ”myös sellaisia tahoja, joiden tiedon jakamisen tavoite ei ole käännytystyö joko jäsenyyden kannalle tai jäsenyyttä vastustamaan vaan antaa täsmällisempiä tietoja kansalaisten omakohtaisen päätöksenteon pohjaksi”.

Puntaroivat kansalaisraadit ovat varteenotettava vaihtoehto puolueettomaksi ja luotettavaksi tiedonlähteeksi kansalaisille kansanäänestyksissä niin paikallisella kuin valtiollisellakin tasolla.

Eri näkemyksiä edustavien, tavallisten kansalaisten huolellisesti valmistelema julkilausuma voi tarjota äänestäjille helposti lähestyttävää faktatietoa. Se voi etenkin auttaa omien näkemysten kirkastamisessa ja kriittisessä arvioinnissa sekä valistuneen mielipiteen muodostamisessa.

Kaskisten kunnanvaltuustossa pohdittiin Ylen mukaan myös sitä, olisiko kansanäänestyksen tulos ollut toisenlainen, jos julkisuudessa olisi jaettu oikeaa tietoa. PALO-hankkeessa tutkitaan seuraavaksi juuri kansalaisraatien vaikutuksia laajemman äänestäjäkunnan mielipiteisiin kuntaliitoskannoissa ja kuntalaisten luottamukseen sekä esimerkiksi sitä, vaikuttaako kansalaisraadin tuottama tieto eri tavoin eri väestöryhmiin.

VTT Maija Jäske on demokratiatutkija Åbo Akademissa.

Kirjoitus on osa Ratkaisuja vaalikaudet ylittävään politiikkaan -sarjaa, jossa PALO-tutkimushankkeen tutkijat kirjoittavat vaalikaudet ylittävästä politiikasta ja kansalaisvaikuttamisesta. Kirjoitukset liittyvät PALOn studia generalia -luentosarjaan.

Julkaisu Kansalais­keskustelulla harkitumpia äänestys­päätöksiä? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Deliberatiivinen (puntaroiva) demokratia on puhuttanut viime vuosina politiikan tutkijoita ja tekijöitä. Deliberatiivinen demokratia on käsitys ideaalista hallintatavasta, jossa poliittisten päätösten oikeutus syntyy keskustelussa, jossa kansalaiset statukseen tai arvoasemaan katsomatta tuovat esiin ja kuuntelevat argumentteja, ja keskustelevat niistä tasa-arvoisesti.

Deliberatiiviseen demokratiaan sisältyvät myös ajatukset siitä, että kaikilla kansalaisilla tulisi olla oikeus ja mahdollisuus osallistua heitä itseään koskevaan päätöksentekoon ja tulla informoiduiksi päätöksentekoon keskeisesti vaikuttavista seikoista. Toisaalta päätöksentekoon osallistuvien velvollisuutena tulisi olla päätösten perusteleminen julkisesti.

Deliberatiivinen demokratia ei ole pelkkää puhetta, vaan sen tavoitteena on yhteiseen lopputulokseen pääseminen ja julkiseen päätöksentekoon vaikuttaminen. Deliberatiivinen keskustelu korostaa vastavuoroisuutta ja erilaisten mielipiteiden kunnioitusta sekä lisää päätöksenteon pohjana olevaa tietoa korjaten virhekäsityksiä.

Deliberatiivisen demokratian tavoitteena on yhteiseen lopputulokseen pääseminen ja julkiseen päätöksentekoon vaikuttaminen.

Edustuksellisessa demokratiassa kansalaisten deliberaatio voidaan toteuttaa esimerkiksi erilaisten kansalaisraatien, deliberatiivisten mielipidemittausten, kansalaiskokousten, kansanäänestysvaihtoehtoja arvioivien kansalaisfoorumeiden ja konsensuskonferenssien kautta. Deliberatiivisen demokratian “empiirinen käänne” on kiinnittänyt tutkijoiden huomion näiden mikrotason toimintamallien yksilövaikutuksiin.

Tutkimukset antavat muun muassa viitteitä siitä, että kun mahdollisuuksia hyvin organisoituun deliberatiiviseen kansalaiskeskusteluun on tarjolla ja niihin kutsutaan henkilökohtaisesti, kansalaiset ovat valmiita osallistumaan ja paikalle saadaan lisäksi edustava otos kansalaisia. Kokeellisissa tutkimuksissa on havaittu, että deliberatiiviseen keskusteluun osallistuminen vahvistaa myös politiikkatietämystä ja poliittista luottamusta sekä usein valmiuksia keskustella yhteiskunnallisista kysymyksistä.

Deliberatiivisten mallien käyttö ei kuitenkaan yksiselitteisesti tuota tyytyväisiä kansalaisia. Osallistujat voivat turhautua deliberaation vähäisiin politiikkavaikutuksiin. Politiikkatietämyksen lisääntymisen myötä myös ymmärrys politiikan monimutkaisuudesta lisääntyy, mikä voi osaltaan heikentää arvioita omista vaikutusmahdollisuuksista.

Deliberatiivinen demokratia maailmalla ja Suomessa

Erilaiset kansalaisdeliberaation mallit ovat yleistyneet maailmalla sekä Suomessa viime vuosina merkittävästi. Deliberatiiviset osallistumismallit eivät toistaiseksi ole valtavirtaistuneet kiinteäksi osaksi poliittista päätöksentekojärjestelmää, sillä usein deliberaatiohankkeiden alkuunpanevana voimana ovat olleet kansalaisyhteiskunnan toimijat.

On kuitenkin esimerkkejä siitä, miten uusia menetelmiä on integroitu osaksi julkisen päätöksenteon instituutioita, kuten Oregonin osavaltiossa Yhdysvalloissa, jossa kansalaisaloitteita arvioivat kansalaisraadit ovat olleet käytössä jo useita vuosia.

Kansalaisten osallistumista koskeva lainsäädäntö on myös muutamissa maissa saanut vaikutteita deliberatiivisen demokratian periaatteista. Irlannissa sadasta kansalaisesta satunnaisotannalla vuonna 2016 koottu deliberatiivinen kansalaiskokous keskustelee ja tuottaa suosituksensa viidestä asiakysymyksestä (mm. abortti, väestön ikääntyminen ja ilmastonmuutos).

Suomessa Åbo Akademi ja Turun yliopisto ovat toteuttaneet kolme laajaa deliberatiiviseen mielipidemittaukseen pohjautuvaa kansalaisdeliberaatiokoetta. Suomessa on otettu lisäksi osaa kansainvälisiin deliberaatioihin kuten WWViews, ja oikeusministeriön toimeksiannosta on järjestetty deliberatiivinen kansalaisraati suomalaisen demokratian kehittämisestä. Vuonna 2012 perustettiin Deliberatiivisen demokratian instituutti kokoamaan yhteen alan akateemisia ja käytännön toimijoita.

Kuntasektorin aktiivisuus on toinen leimallinen piirre suomalaisessa deliberaatiokehityksessä. Monissa kunnissa on kehitetty omaleimaisia osallisuusmalleja, kuten esimerkiksi Jyväskylän, Kemijärven, Vaasan ja Säkylän kansalaisraadit, deliberatiiviset World Café -tilaisuudet ja Helsingin kaupungin uusi osallisuus- ja vuorovaikutusmalli. Kuntatason deliberatiiviset toimintamallit kuten kansalaisraadit ovat kuitenkin olleet vielä pääosin yksittäisiä pilotteja ja niiden toteutus yksittäisten yhdistystoimijoiden tai virkamiesten varassa.

Dialogin ja deliberaation erityispiirteitä

Dialogi, jota esimerkiksi Sitra on voimakkaasti peräänkuuluttanut viime aikoina, tarkoittaa keskustelua, jossa tavoitteena on erilaisten mielipiteiden esiin tuominen, niihin tutustuminen ja niiden ymmärtäminen. Amerikkalaisen National Coalition for Dialogue and Deliberation -verkoston mukaan dialogi ei tähtää yhteiseen loppulauselmaan, päätökseen tai suositukseen, vaan sen tarkoituksena on synnyttää keskustelu ryhmien välille, jotka perinteisesti ovat keskustelleet omissa ”poteroissaan”.

Sitran määritelmässä dialogin tavoitteena on ennakkokäsitysten kyseenalaistaminen, ymmärrys ja uusien ideoiden etsiminen. Dialogin ja deliberaation toimintamalleille on yhteistä rakentavan ja tasapuolisen keskustelun tukeminen fasilitaattoreiden avulla sekä pyrkimys kognitiiviseen diversiteettiin eli erilaisten mielipiteiden, ajattelutapojen ja kokemustaustojen edustavuuteen keskustelijoiden joukossa.

Dialogi eroaa deliberaatiosta perustavanlaatuisella tavalla.

Dialogi eroaa kuitenkin deliberaatiosta perustavanlaatuisella tavalla. Deliberaation perusajatuksena on, että yksilöt voivat muuttaa preferenssejään toisten perustelut kuultuaan ja sitä kautta päästä ryhmänä lähemmäksi ”yhteisen hyvän” määrittelyä ja perusteluja, jotka kaikki voivat hyväksyä. Dialogin tarkoituksena sen sijaan on eriävien mielipiteiden esille tuominen ja niiden taustalla vaikuttavien tekijöiden ymmärtäminen, ei mielipiteiden muuttaminen.

Tästä seuraa, että dialogi ei määritelmänsä mukaisesti pysty tuottamaan selkeää ”kansalaismielipidettä”. Dialogin tuotoksena saadaan siis ensisijaisesti tietoa siitä, millaisia mielipide-enklaaveja eli leirejä yhteiskunnassa on ja mitkä kysymykset ja tekijät jakavat yksilöitä näihin enklaaveihin.

Koska deliberatiivisissa toimintamalleissa on oletuksena, että eri perusteluja kuultuaan ja puntaroituaan osallistujat lähestyvät yhteisymmärrystä käsillä olevasta aiheesta, tuotoksena voi siten syntyä konkreettisempia ratkaisuehdotuksia tai politiikkasuosituksia päätöksentekoon. Deliberaatio voi päättyä myös äänestykseen, jolloin lopputuloksena on puntaroitu kansalaismielipide. Joka tapauksessa kansalaisdeliberaation tuotoksia voidaan hyödyntää päätöksenteossa samaan tapaan kuin esimerkiksi asiantuntijoiden, etujärjestöjen tai muiden tahojen tuottamia politiikkasuosituksia.

Deliberaation tuotokset voivat toimia luotettavana ja puntaroituna informaation lähteenä myös suuremmalle yleisölle esimerkiksi kansanäänestysten edellä, kuten tutkimukset edellä mainitsemastamme Oregonin esimerkistä osoittavat.

Dialogin ja deliberaation potentiaaliset vaikutukset demokraattisessa järjestelmässä poikkeavat osittain toisistaan.

Näiden erojen johdosta dialogin ja deliberaation potentiaaliset vaikutukset demokraattisessa järjestelmässä poikkeavat osittain toisistaan. Dialogilla voidaan vaikuttaa positiivisesti lähinnä dialogiin osallistuviin kansalaisiin, kun taas deliberaatiolla on mahdollista vaikuttaa sekä osallistujiin että laajempiin päätöksentekoprosesseihin.

Deliberaatio, dialogi ja muut osallistumismuodot osana laajempaa järjestelmää

Keskustelu ”deliberatiivisesta järjestelmästä” (engl. deliberative system) on ollut yksi ajankohtaisia aiheita alan akateemisessa keskustelussa. Deliberatiivisen järjestelmän sisällöstä ja määritelmästä on esitetty erilaisia näkemyksiä, joita kuitenkin yhdistää pyrkimys tarkastella poliittisen järjestelmien eri osia ja sitä, miten ne palvelevat kollektiivista mielipiteenmuodostusta.

Keskeinen lähtökohta on ollut, että hyvää julkista keskustelua tai deliberaatiota edistävän järjestelmän ei tarvitse olla kaikilta osiltaan deliberatiivinen, vaan deliberatiivista laatua voivat nostaa myös esimerkiksi provokatoriset aloitteet tai yksisuuntainen viestintä. Systeeminäkökulmasta tarkasteltuna myös uudet osallistumismuodot, kuten deliberatiiviset kansalaisraadit, dialogi ja osallistuva budjetointi, osallistuvat kansanvallan ”työnjakoon” antamalla oman panoksensa demokratian eri tehtäväalueilla.

Systeeminäkökulmasta voidaan ajatella, että dialogi luo mahdollisuuksia julkisen keskustelun syntymiselle, kun taas deliberatiiviset toimintamallit toimivat linkkinä julkisen keskustelun ja päätöksentekijöiden välillä ja auttavat päätösvaihtoehtojen puntaroinnissa. Vastaavasti osallistuva budjetointi taas toteuttaa kollektiivisen päätöksenteon tehtävää sille osoitetulla budjetin sektorilla.

Dialogia, deliberaatiota ja muita uusia osallistumismuotoja, kuten osallistuvaa budjetointia, ei tulisi nähdä irrallisina ja toisensa poissulkevina toimintamalleina. Eri osallistumiskeinoilla on potentiaalia demokraattisen järjestelmän eri osille.

Olennaista on, miten osallistumiskeinot kytketään laajempiin demokraattisiin prosesseihin.

Olennaista on, miten osallistumiskeinot kytketään laajempiin demokraattisiin prosesseihin. Nämä kytkökset voivat olla löyhiä ja spontaaneja, kuten paikallismedian kiinnostuminen kansalaisraadin julkilausumasta tai innostuneen poliitikon läsnäolo dialogissa. Tehokkaimmillaan kytkökset ovat kuitenkin jollain tavalla ennalta suunniteltuja, kuten valtuuston tai lautakunnan etukäteissitoumus ottaa käsittelyyn kansalaiskeskustelun tulokset tai hallinnon toimesta kansalaisille lähetettävä tiedote kansalaisraadin julkilausumasta.

Päätöksentekoon vaikuttaminen on yksi deliberatiivisen demokratian keskeisistä ominaispiirteistä. Vaikka kansalaisnäkemys ei olisi päätöksentekijöitä sitova, ja harvoin on, sitoutuvat päättäjät kuitenkin antamaan julkisesti oman punnitun vastauksensa.

Uusia osallistumismuotoja voidaan myös kytkeä toisiinsa esimerkiksi järjestämällä kansalaisaloitteita tai kansanäänestysvaihtoehtoja arvioivia kansalaisraateja. Vastaavasti dialogia voitaisiin hyödyntää esimerkiksi deliberatiivisen kansalaiskeskustelun agendan määrittelyssä ja mielipide-enklaavien tunnistamisessa.

Deliberaatiokehityksen trendejä tutkineessa EU-rahoitteisessa PE2020-hankkeessa kävi ilmi, että metodologisissa valinnoissa suositaan yhä useammin monia eri menetelmiä yhdisteleviä malleja – esimerkiksi face-to-face ja nettipohjaiset – yhden määrämuotoisen menetelmän sijaan.

Mahdollisia kehityssuuntia

Suomessa on viime vuosina nähty lisääntyvää kiinnostusta kehittää uusia deliberatiivisia toimintamalleja ja kytkeä niitä päätöksentekoon eri yhteyksissä: kuntatasolla, valtionhallinnon tasolla ja organisaatiotasolla. Strategisen tutkimuksen neuvoston (STN) rahoittamassa Tackling Biases and Bubbles in Participation (BIBU) -hankkeessa tutkitaan muiden muassa osallistuvan budjetoinnin soveltuvuutta ja vaikutuksia kuntatason päätöksentekoon.

Nyt, kun itsehallinnollisista maakunnista on tulossa merkittävä uusi päätöksenteon taso, myös maakuntatason päätöksenteon demokratisointi ja avaaminen kansalaisvaikuttamisen kanaville on perusteltu kehittämiskohde lähitulevaisuudessa. Monet osallistuvan ja deliberatiivisen demokratian malleista sopivat toimintaperiaatteidensa puolesta hyvin maakuntatasolle. STN:n rahoittamassa Participation in Long-Term Decision-Making (PALO) -hankkeessa onkin suunnitelmissa järjestää maakunnan laajuinen deliberatiivinen kansalaiskeskustelu lähivuosina.

Suomalaisen yhteiskunnan tällä hetkellä kohtaamat haasteet vaativat uudenlaista demokraattista keskustelukulttuuria ja tapoja kanavoida kansalaisten mielipiteet päätöksentekoon. Lisääntyvä eriarvoisuus edellyttää osallistumismuotoja, joilla turvataan eri väestöryhmien edustavuus päätöksenteossa.

Lisääntyvä eriarvoisuus edellyttää osallistumismuotoja, joilla turvataan eri väestöryhmien edustavuus päätöksenteossa.

Maahanmuutto toimii esimerkkinä kysymyksestä, joka jakaa kansalaisia mielipide-enklaaveihin eli leireihin, joiden välille on vaikeaa synnyttää keskustelua ilman fasilitoituja toimintamalleja. Äänestysaktiivisuus on laskussa, ja suomalaiset – erityisesti nuoret – valitsevat myös yhä useammin uusia, yhden asian ympärille keskittyviä osallistumiskeinoja perinteisen vaali- ja puolueosallistumisen sijaan.

Turvallisuuspoliittisten ratkaisujen ja muiden pitkälle tulevaisuuteen vaikuttavien päätösten legitimiteetti vaatii laajamittaista kansalaiskeskustelua, jossa huomioidaan eri väestöryhmien – niin nykyisten kuin tulevienkin – näkemykset. Myös globaalisti siirtymä niin kutsuttuun totuuden jälkeiseen politiikkaan ja perinteisten gallupien heikkoudet kansanäänestysten ennustamisessa peräänkuuluttavat tapoja tuottaa valistuneempi kansalaismielipide.

Deliberatiiviset osallistumiskeinot oikein käytettyinä tarjoavat varteenotettavia mahdollisuuksia kansalaisyhteiskunnan monipuoliseen ja rauhanomaiseen mobilisointiin.

Kirjoitus pohjautuu Sitran teettämään, alkuvuodesta 2017 julkaistuun selvitykseen ”Deliberatiiviset kansalaisfoorumit – Kohti uusia avauksia Suomessa”.

Artikkeliin liittyvä tutkimus on saanut rahoitusta seuraavista hankkeista: Maija Jäske: STN/PALO; Harri Raisio: MATINE/Kansalaisyhteiskunnan rooli maanpuolustuksessa: Näkökulmana deliberatiiviset kansalaisfoorumit; Mikko Rask: STN/BIBU.

Maija Jäske on valtio-opin tohtorikoulutettava Turun yliopistossa. Harri Raisio on yliopistonlehtori Vaasan yliopistossa. Mikko Rask on yliopistotutkija Helsingin yliopistossa. Kirjoittajat ovat Deliberatiivisen Demokratian Instituutin perustajajäseniä.

Julkaisu Deliberaatiota, dialogia vai molempia? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Demokratian sanotaan syntyneen Ateenan kaupunkivaltiossa noin 400 vuotta ennen ajanlaskun alkua. Antiikin Ateenassa kehitetty hallintojärjestelmä perustui kaikille kansalaisille – eli vapaille ateenalaisille miehille – avoimiin kansankokouksiin, joissa tärkeimmistä yhteiskunnallisista asioista päätettiin kansanäänestyksillä.

Vaikka pienemmistä asioista päättivät edustajat viidensadan neuvostossa, kansanäänestykset olivat keskeisin päätöksenteon instrumentti. Tämä historia on tuttu monille, ja nyt sunnuntaina pidettävän kansanäänestyksen alla Kreikan suoran demokratian historiaa pidetään vahvasti esillä.

Nyky-Kreikalla on kuitenkin huomattavan paljon vähemmän kokemusta kansanäänestyksistä ja suorasta demokratiasta kuin monilla muilla Euroopan mailla tai esimerkiksi Yhdysvaltojen osavaltioilla.

Kreikan nykyhistorian kansanäänestykset

Kreikan myrskyisen nykyhistorian aikana on järjestetty yhteensä vain kahdeksan kansanäänestystä vuosina 1862–1974. Kansalta on haettu vahvistusta kuninkaan valinnalle kolme kertaa: Yrjö I:lle vuonna 1862, Konstantin I:lle vuonna 1920 ja Yrjö II:n paluulle vuonna 1946 Saksan miehityksen jälkeen.

Viisi kansanäänestystä on koskenut valtiomuodon muuttamista monarkiasta demokratiaan tai toisin päin, mutta näilläkin äänestyksillä on usein tosiasiassa legitimoitu uusi poliittisen hallitsija. Monarkian lakkauttamisesta äänestettiin 1924, ja monarkian palauttamisesta Yrjö II:n kera jälleen 1935.

Diktatuurille lyötiin kansan kumileimasin vuosina 1967 ja 1973, ja toistaiseksi viimeiseksi jäänyt kansanäänestys koski uuden tasavallan perustamista ja demokraattisen perustuslain hyväksyntää vuonna 1974.

Kreikan kansalla on siis kokemusta ainoastaan jo tehtyjen päätösten symbolisesta vahvistamisesta vaaliuurnilla, ei politiikan tulevaisuuden suunnan todellisesta muokkaamisesta.

Kansanäänestyksen sitovuus

Kansanäänestys voidaan Kreikan nykyisen lainsäädännön mukaan järjestää koko valtion kannalta merkittävistä asiakysymyksistä tai voimassaolevasta lainsäädännöstä koskien sosiaalisia kysymyksiä. Sunnuntain kansanäänestys voitaneen laskea ensimmäiseen kategoriaan, mikä tarkoittaa, että sen tulos on sitova, jos 40 prosenttia äänioikeutetuista käy vaaliuurnilla.

Kreikan perustuslaki vaikenee kansanäänestyksen tuloksen sitovuudesta, mutta toisaalta kirjauksia äänestysprosentista tulkitaan osoitukseksi sen sitovasta luonteesta. Perustuslain ja kansanäänestystä koskevan lain tulkintaa tehdään varmasti kiivaasti lähiviikkoina esimerkkitapausten puuttuessa.

Sunnuntain kansanäänestyksen aihe koskettaa joka tapauksessa hyvin konkreettisesti kreikkalaisten ja yhteiskunnan tulevaisuutta. Vaikka siinä mitataankin samalla Tsiprasin hallituksen luottamusta, kansanäänestyksen ja sitä seuraavan yhteiskunnallisen todellisuuden suunta ei ole etukäteen tiedossa niin kreikkalaisilla itsellään kuin meillä muilla eurooppalaisillakaan.

On hyvä muistaa myös, että Kreikka ei järjestänyt kansanäänestystä Euroopan unioniin liittymisestä, kuten suurin osa EU-maista, tai yhteiseen raha- ja talousliittoon liittymisestä, kuten useat muut jäsenmaat. Myöskään EU:n perustuslakia tai sen korvannutta Lissabonin sopimusta ei ratifioitu Kreikassa kysymällä kansalaisilta.

Kreikka onkin Saksan lisäksi ainoa EU-maa, jossa ei ole koskaan pidetty valtiollisen tason kansanäänestystä sisällöllisistä kysymyksistä, kuten EU-integraatiosta. Saksassa tätä selittää kansanäänestyksen mahdollistavan lain puuttuminen liittovaltiotasolla, mutta Kreikassa kyse on ollut vallanpitäjien tietoisista päätöksistä.

Sunnuntain kansanäänestys

Sunnuntain kansanäänestys on siis historiallinen monessa suhteessa: se on ensimmäinen laatuaan nykyisen Kreikan demokraattisen järjestelmän aikana, ja maan nykyhistorian valossa myös ensimmäinen poliittisia asiakysymyksiä eikä hallitsijan valintaa koskeva äänestys.

Tsiprasin hallitus tuo nyt kiistämättä Kreikan lähemmäksi sekä Ateenan klassista demokratiaa että muita EU:n jäsenmaita kansalaisten suoran vaikutusvallan suhteen.

Kreikkalaisten tehtävä sunnuntaina on kuitenkin hyvin vaikea. Kyllä- ja ei-tuloksen seurauksista ei ole täyttä varmuutta kellään, ja useimmat kansalaiset joutuvat äänestyspäätöstä tehdessään turvautumaan kahdesta täysin vastakkaisesta leiristä tuleviin äänestyssuosituksiin ja perusteluihin.

Faktatiedon löytäminen ja vaihtoehtojen perinpohjainen puntarointi uhkaavat jäädä lyhyen aikajänteen jalkoihin. Monimutkainen kysymysmuotoilu äänestyslipussa ja sen johdatteleva asettelu ovat vielä viimeinen haaste tässä demokratiapelissä.

Lähteet

Kyrkos, C. and Makropoulou, G. (2014): Referendum – A challenge for democratic self-determination. Paper presented at the IXth World Congress of Constitutional Law 2014 – Constitutional Challenges: Global and Local, Oslo 16–20 June 2014, Workshop 16: Direct democracy.

Centre for Research on Direct Democracy (c2d), Direct Democracy Database.

International IDEA, Direct Democracy Database.

Julkaisu Historiasta huolimatta kansanäänestykset ovat nyky-Kreikassa harvinaisia ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.