Suomea on pidetty EU-päätöksenteon mallimaana, mutta onko se todella sitä?

On totta, että Suomen eduskunnalla on perustuslain 96. ja 97. pykäliin ankkuroitu vahva asema kansallisessa EU-lainsäädännössä. Valtioneuvoston on haettava EU-asioissa ennakolta eduskunnan hyväksyntää toimintalinjalleen eduskunnan lainsäädäntö- tai budjettivallan piiriin kuuluvissa kysymyksissä, ja eduskunnalla on perustuslain 97. pykälään nojaten rajoittamaton oikeus saada valtioneuvostolta tietoja asioiden valmistelusta EU:ssa.

Lisäksi Suomen EU-lainsäädäntöprosessia on pidetty edistyksellisenä, koska asiat käsitellään etukäteen ennen lopullista päätöksentekoa. Erikoisvaliokunnat osallistuvat vahvasti prosessiin, ja ministerit käyvät kuultavana eduskunnan suuressa valiokunnassa ennen ja jälkeen neuvoston kokousten.

Sitra selvitti ja mallinsi EU-lainsäädäntöprosesseja sekä analysoi prosessidataa. Taustaraportin pohjalta kirjoitimme selvityksen Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa.

Selvityksessä havaitaan, että Suomen EU-lainsäädäntöprosessi on edistyksellinen suhteessa moneen muuhun EU-jäsenvaltioon, mutta mallioppilaalla on paljon vielä kehitettävää. Yllättävää kyllä, tarkemmin arvioitaessa rakenteet, joilla kansalaisia osallistetaan EU-lainsäädäntöprosessiin ovat EU-tasolla keskimäärin paremmat kuin Suomessa.

Suomalainen EU-päätöksenteko ei olekaan niin avointa kuin ajatellaan, eikä eduskunnan rooli niin vahva kuin sen teoriassa pitäisi. Suomi ei myöskään ennakkovaikuta EU:n päätöksentekoon tarpeeksi, kuten on todettu muissakin selvityksissä.

Kansalaisten osallistamisen lainsäädäntöpohja

Suomalainen EU-lainsäädäntöprosessi ei siis osallista kansalaisia, vaikka tälle olisi selkeää kannatusta ja lainsäädännöllinen pohja. Perustuslain 2. pykälän mukaan ”valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle” ja ”kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen.” Myös suuri valiokunta korostaa, että EU:n lainsäädäntötyön avoimuus vahvistaa demokratiaa, lisää kansalaisten luottamusta ja edistää hyvää hallintoa.

EU-tasolla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 10. artikla toteaa, että ”kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa” ja että ”Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla.” Artikla korostaa myös Euroopan tason puolueiden roolia, mitä perustuslakimme ei tee.

Sopimuksen 11. artiklan mukaan komission on kuultava kansalaisia ja etujärjestöjä kaikilla EU:n toiminta-aloilla. Samalla kuitenkin kansalaiset ovat kokeneet EU-päätöksenteon etäiseksi ja vaikeaselkoiseksi.

Sopimuksen 11. artiklan mukaan EU-komission on kuultava kansalaisia ja etujärjestöjä kaikilla EU:n toiminta-aloilla. 15. artikla taas korostaa, että kaikilla EU-kansalaisilla on oikeus tutustua EU-asiakirjoihin.

Euroopan parlamentin, Euroopan komission ja Euroopan neuvoston välisessä sopimuksessa paremmasta lainsäädännöstä julkinen kuuleminen nähdään erottamattomana osana tietoon perustuvaa päätöksentekoa ja lainsäädännön laadun parantamista.

Samalla kuitenkin kansalaiset ovat kokeneet EU-päätöksenteon etäiseksi ja vaikeaselkoiseksi. Siksikin on tarvetta avata päätöksentekoprosessia nimenomaan kansalaisen näkökulmasta.

Tuomme Sitran selvityksessä ja erityisesti sen lukuisissa prosessikaavioissa esille, miten EU-lainsäädäntö etenee suomalaisessa päätöksentekojärjestelmässä, ketkä ovat keskeisimmät toimijat, miten EU-päätöksentekoon voi vaikuttaa ja miten järjestelmää kannattaa kehittää osallistavammaksi ja avoimemmaksi.

Ydinviesti on, että EU-päätöksentekoon voi ja kannattaa vaikuttaa, vaikka kansallinen EU-lainsäädäntöprosessi ei tee sitä helpoksi. EU-tasolla on luotu enemmän kansalaisen osallistumisen mahdollisuuksia.

EU-lainsäädäntöprosessin viisi vaihetta

Kansallista EU-lainsäädäntöprosessia ei ole aiemmin kuvattu näin kokonaisuudessaan. Sitran prosessimallinnuksessa lainsäädäntöprosessi jaettiin viiteen osaan: 1) EU:n strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö, eli suunnittelu, 2) EU-säädösehdotuksen valmistelu, 3) EU-säädösehdotuksen käsittely ja hyväksyminen, 4) EU-säädöksen julkaisu ja 5) EU-säädöksen kansallisten täytäntöönpanoprosessien seuranta. Näiden alaprosessien sekä muodollisjuridinen että epävirallinen puoli avataan erityisesti kansalliselta, mutta monin osin myös EU-tasolta.

Strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö ovat vaikuttamisen kannalta kaikkein oleellisimpia. Toimijat, jotka pääsevät vaikuttamaan agendan muodostamiseen, vaikuttavat eniten lainsäädäntöprosessin sisältöön. Ennakkovaikuttamisessa oleellista aineistoa tuottavat komissio, neuvosto, valtioneuvosto ja eduskunta. Oleellisimmat päätöksentekopisteet ovat Eurooppa-neuvoston strateginen ohjelma, joka puolestaan vaikuttaa komission viisivuotisohjelmaan, ja komission vuotuinen työohjelma, joka määrittelee tulevat lainsäädäntöaloitteet.

Avainasemassa suunnittelu-alaprosessissa on komission valmisteleviin virkamiehiin vaikuttaminen. Muita lobattavia EU:ssa ovat esimerkiksi suomalaiset komission virkamiehet, EU-parlamentaarikot ja heidän valiokunta-avustajansa. Parlamentti, neuvosto ja Eurooppa-neuvosto voivat myös esittää aloitteita komissiolle.

Strateginen suunnittelu ja ohjelmointityö ovat vaikuttamisen kannalta kaikkein oleellisimpia. Toimijat, jotka pääsevät vaikuttamaan agendan muodostamiseen, vaikuttavat eniten lainsäädäntöprosessin sisältöön.

Kansalaiset voivat vaikuttaa suoraan eurooppalaisen kansalaisaloitteen kautta, ehdottamalla lainsäädännön yksinkertaistamista  tai osallistumalla komission mahdollisiin kuulemisiin tiedonannoista. Euroopan parlamentti ja komissio myös keräävät ajatuksia erilaisissa tilaisuuksissa, kuten parlamentin seminaareissa, joita voi seurata ja joihin voi osallistua mahdollisuuksien mukaan.

Neuvostoon vaikutetaan Suomen kansallisten prosessien kautta, joiden avainhenkilöitä ovat muun muassa hallitustyössä EU-ministerivaliokunnan ministereiden lisäksi EU-kysymyksistä vastaavat erityisavustajat sekä eduskunnassa puolueiden valiokuntavastaavat ja valiokuntaryhmät sekä heidän avustajansa.

Myös asioiden nostaminen julkisuuteen kuuluu ennakkovaikuttamiseen. Pääministeri johtaa EU-politiikkaa ja valtioneuvoston EU-sihteeristöllä on vahva rooli EU-ministerivaliokunnan agendan luojana.

EU-säädösehdotuksen valmistelussa muodolliset mahdollisuudet vaikuttaa kaikille ovat komission julkiset kuulemiset sekä itse aloitteen valmisteluprosessista  että aloiteluonnoksesta Kerro mielipiteesi -sivustolla. On olemassa myös rajatumpia kuulemismuotoja, kuten rajatuille ryhmille suunnattuja työpajoja. Asiantuntijat ja virkamiehet voivat vaikuttaa esimerkiksi komission työryhmiin osallistumalla.

Epävirallinen vaikuttaminen tapahtuu pitämällä yhteyttä komissioon säädösluonnoksen työstämisen eri vaiheissa, erityisesti jo ennen julkisia kuulemisia. Suurimmissa asioissa voidaan olla yhteydessä asiaa valmistelevan virkamiehen lisäksi komissaariin tai tämän kabinettiin.

Suurin osa asioista kuitenkin yhä päätetään suljettujen ovien takana epävirallisissa komission, neuvoston ja parlamentin yhteisissä kolmikantaisissa, niin kutsutuissa trilogi-kokouksissa.

Myös muut instituutiot vaikuttavat komissioon. Parlamentti voi tehdä esimerkiksi asiasta oma-aloitemietinnön.

EU-säädösehdotuksen käsittely ja hyväksyminen -osaprosessissa kansalaisille ei ole järjestetty mitään virallista osallistumiskanavaa unionin tai kansallisella tasolla, joten vaikuttaminen tapahtuu lobbaamisen kautta.

Suomessa kannanmuodostusta tapahtuu pitkälti ennen eduskuntavaihetta niin vastuuministeriössä, jaostokäsittelyssä kuin EU-ministerivaliokunnassa, jossa erityisavustajat ovat aiempaa merkittävämmässä roolissa valiokunnan kantojen koordinoinnissa. Myös eduskunnan kautta voi kuitenkin vaikuttaa, esimerkiksi suuren valiokunnan valiokuntavastaavan tai asiantuntijakuulemisten kautta.

EU-tasolla neuvostossa tärkein on työryhmävaihe, joten oleellisessa roolissa ovat Suomessakin ministeriön yksittäiset virkamiehet. Euroopan parlamentissa keskeisimpiä toimijoita ovat mietinnön esittelijä ja muiden poliittisten ryhmien mietintöä seuraavat varjoesittelijät sekä heidän valiokunta-avustajansa.

Suurin osa asioista kuitenkin yhä päätetään suljettujen ovien takana epävirallisissa komission, neuvoston ja parlamentin yhteisissä kolmikantaisissa, niin kutsutuissa trilogi-kokouksissa.

Ongelmia kansalaisten osallistamisessa ja avoimuudessa

Suomalainen EU-päätöksenteko muistuttaa ulkopolitiikkaa, jossa korostetaan luottamuksellisuutta erityisesti valtioiden välisissä suhteissa. Kyseessä on kuitenkin lainsäädäntötyö. Sitran selvitys huomauttaa, että nykyisellään EU-lainsäädäntöön vaikuttamisessa tai ylipäätään EU-asioiden seuraamiseen vaaditaan kansalaiselta suurta aktiivisuutta ja lainsäädäntöprosessin ymmärtämistä.

Tieto on pirstaleista ja kansallinen EU-lainsäädäntöprosessi ei ole läpinäkyvää erityisesti kahdessa ensimmäisessä osaprosessissa. Prosessia kokonaisuutena ei kuvata missään ja asiakirjoja valtioneuvoston valmisteluvaiheesta ei saa nähtäväksi ennen kuin EU-ministerivaliokunnan sivuilla julkaistaan hyväksytyt dokumentit.

Asiakirjoja voi pyytää ja saada eduskunnasta, mutta niitä ei anneta osasta keskeneräisistä asioista, joten tietoja saa usein vasta prosessin loppupäästä. Lisäksi eduskunnan käsittely perustuu suuren valiokunnan ja erikoisvaliokuntien suljettuihin kokouksiin.

Sitran selvitys huomauttaa, että nykyisellään EU-lainsäädäntöön vaikuttamisessa tai ylipäätään EU-asioiden seuraamiseen vaaditaan kansalaiselta suurta aktiivisuutta ja lainsäädäntöprosessin ymmärtämistä.

EU-tasollakin avoimuudessa on parannettavaa, mutta tietoa on keskimäärin EU:ssa paremmin suoraan saatavilla kuin Suomessa. Prosessin etenemistä voi seurata muun muassa sekä komission että parlamentin verkkopalvelujen kautta, joista saa myös asiakirjoja. Niiden tulkitseminen vaatii tosin usein taustatietoa EU-päätöksenteosta. Euroopan parlamentin valiokuntakokoukset ovat avoimia.

Toisin kuin Suomessa, EU;n tasolla on myös rakenteet kansalaisten kuulemiseen. Euroopan komissio järjestää julkisia kuulemisia, Suomi taas ei.

Selvityksen ensimmäinen kehittämisehdotus on lisätä kansalaisten osallistamista. Yksi konkreettinen työkalu siihen olisi Euroopan parlamentin lainsäädännön kulkua seuraava Legislative train –palvelun kaltainen kansallinen EU-lainsäädännön seurantapalvelu, josta voisi tarkistaa, missä asia etenee ja miten siihen voi vaikuttaa. Lisäksi voitaisiin järjestää kansallisia kansalaiskuulemisia tärkeimmistä EU-aiheista.

Ylipäänsä EU-asioista pitäisi muun politiikan tavoin tuoda avoimesti esille eri poliittisten puolien eri näkemykset. EU-aiheet kannattaisi nostaa eduskuntavaalien teemoiksi, koska eduskunnassa päätetään myös EU:hun liittyvistä asioista.

Suomessa EU-asiat ovat virkamies- ja hallitusvaltaa

Suomalainen EU-lainsäädäntö nojaa nykyisellään virkamies- ja hallitusvaltaan. Järjestelmämme on onnistunut yhteensovittamaan ja tuottamaan johdonmukaisia Suomen kantoja juuri hallituksen näkökulmasta.

Perustuslain 93. pykälän mukaan valtioneuvosto vastaakin kaikesta EU:ssa tehtävien päätösten valmistelusta. Käytännössä kannanmuodostus tapahtuu ennen eduskuntavaihetta niin vastuuministeriössä, jaostokäsittelyssä kuin EU-ministerivaliokunnassakin. Suuri valiokunta käytännössä reagoi ja kuittaa hallituksen esitykset, vaikka toki sen voi ajatella raamittavan EU-politiikkaa.

Eduskunnan vaikuttaminen ei ole siis varsinkaan ennakkovaikuttamisessa ja EU:n agendanmuodostuksessa niin vahvaa kuin ajatellaan.

Sitran selvityksessä nostetaan esiin, että valtioneuvoston eduskunnalle tekemiä, EU-asioiden valmistelua avaavia dokumentteja ei tehdä tarpeeksi ennakkovaikuttamisesta. Esimerkiksi edellisen komission työohjelman kohdalla selvitys eduskunnan kannan muodostamiseksi toimitettiin eduskuntaan vasta sitten, kun komissio oli jo hyväksynyt ja julkistanut työohjelmansa.

Eduskunnan vaikuttaminen ei ole siis varsinkaan ennakkovaikuttamisessa ja EU:n agendanmuodostuksessa niin vahvaa kuin ajatellaan. Siksi selvityksemme toinen kehittämiskokonaisuus liittyy eduskunnan roolin vahvistamiseen. Kansanvallan nimissä eduskunnan olisi ohjattava hallitusta – eikä vain raamitettava, kuten nykyisin.

Yksi uusi toimenpide olisi, että valtioneuvosto ja eduskunta sopisivat hyvissä ajoin yhdessä prioriteetit keskeisiin strategialinjauksiin, kuten komission viisivuotissuunnitelmaan ja työohjelmaan. Työohjelman yhteydessä tulisi käydä EU-asioista täysistuntokeskustelu.

Valiokuntia voisi myös informoida tulevista asioista aktiivisemmin. Hyvänä esimerkkinä tästä on maa- ja metsätalousvaliokunta, jossa virkamiehet tekevät näin viikoittain.

Koko EU-koneiston siirtyminen ennakkovaikuttamiseen

Haasteita on Suomen kannan vaikuttavassa edistämisessä EU:ssa etupainotteisesti, erityisesti EU:n agendan muodostamisvaiheessa, jota voi pitää kolmantena tärkeänä kehittämiskohteena. Selvitys esittää, että EU-selonteon ja hallitusohjelman kannattaisi linjata muutama avaintavoite.

Esimerkiksi nykyinen EU-selonteko ei tähän vastaa. Lisäksi tarvitaan ministeriöiden nykyistä konkreettisempia ja hallituksen vuotuisia vaikuttamissuunnitelmia, joista käydään keskustelua eduskunnan kanssa. Suomen EU-päätöksenteossa siirryttiin Juha Sipilän (kesk.) hallituksen vuotuisista valtioneuvoston avaintavoitteista takaisin pelkkään EU-selontekoon. Nyt suomalaisen EU-vaikuttamisen priorisointi ei ainakaan ole läpinäkyvää.

Neljäs selvityksen nostama kehittämiskokonaisuus on päätöksentekoprosessin vaiheita kuvaavien tapahtumatietojen parempi hyödyntäminen. Kansallisen EU-lainsäädäntöprosessin kokonaisuuden kehittämiselle tulisi nimetä valtioneuvostosta tai eduskunnasta yksi omistaja, joka kehittää koko prosessia pitkäjänteisesti. Tarvittaisiin myös avointa, laadukasta ja käytettävää prosessidataa, jonka avulla EU-lainsäädäntöprosessia ja sen johtamista voi analysoida ja kehittää.

EU-lainsäädännön osallistavuuden tueksi tarvitaan kansallisesti enemmän läpinäkyvyyttä ja julkista tiedonsaantia.

Lisää konkreettisia kehittämisehdotuksia kaikista neljästä kokonaisuudesta löytyy selvityksestä, mutta tiivistetysti ja kokonaisuudessaan EU-lainsäädännön osallistavuuden tueksi tarvitaan kansallisesti enemmän läpinäkyvyyttä ja julkista tiedonsaantia.

Avoin ja läpinäkyvä päätöksenteko on ollut Suomen pitkäaikainen tavoite. Suomessa on aktiivinen kansalaisyhteiskunta, toimiva demokratia ja oikeusvaltio sekä korkea kansalaisten koulutustaso. Näin ylitsepääsemättömiä esteitä kansalaisten laajemmalle osallistumiselle ei pitäisi olla.

Laura Nordström on EU-instituutioiden ja -päätöksenteon väitöskirjatutkija Helsingin yliopiston valtiotieteellisessä tiedekunnassa. Hän työskenteli aiemmin vajaat kymmenen vuotta EU-politiikassa muun muassa ministerin erityisavustajana vastuullaan hallitusryhmän EU-koordinaatio, europarlamentaarikon valiokunta-avustajana Brysselissä ja eri rooleissa eduskuntaryhmän EU-koordinaatiossa.

Jouni Backman on Sitran Demokratia- ja osallisuus -teeman vanhempi neuvonantaja, jolla on pitkä kokemus kansanedustajana ja ministerinä myös EU-asioiden käsittelyssä. Lisäksi hän on toiminut useissa eri tehtävissä julkishallinnon tietohallinnon kehittämisessä.

Lea Konttinen (FT, EMBA, MQ) työskentelee johtavana asiantuntijana Sitrassa ja koordinoi Uudistuva päätöksenteko -projektia sekä on ollut tekemässä useita selvityksiä päätöksentekoprosesseista. Organisaatioiden ja prosessien kehittämistyöstä hänellä on pitkä kokemus, minkä ohella hän on myös väitellyt aiheesta.

Artikkeli pohjaa kirjoittajien Sitralle kirjoittamaan selvitykseen Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa.

Siteerausohje: Nordström, Laura, Backman, Jouni ja Konttinen, Lea. 2022. ”Kansalaiset mukaan suomalaiseen EU-päätöksentekoon”. Politiikasta, 15.6.2022. https://politiikasta.fi/kansalaiset-mukaan-suomalaiseen-eu-paatoksentekoon/

Julkaisu Kansalaiset mukaan suomalaiseen EU-päätöksentekoon ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Poliittinen taloustiede on ollut paljon esillä käsiteltäessä unionin kehittämistä. Tieteenalan edustajat ovat viitanneet erityisesti uusliberalismiin ja EU-sääntöjen sisältämään talouskuriin. On nähty, että EU-sääntöjen taustalla olevaa talousajattelua on muutettava, jos halutaan vastata edessä oleviin haasteisiin.

On helppo asettaa vaateita ja tavoitteita, mutta on vaikea osoittaa, miten ne saavutetaan. Tähän poliittinen taloustiede ei ole vastannut, vaikka EU-instituutioiden ja -oikeuden tuntemuksen pitäisi olla sen leipälaji.

Monesti on todettu: ”Ei kahta ilman kolmatta”, kun on ennakoitu uutta kriisiä. Tämä on erikoinen ajatus. Euroopan unionia kohdanneet häiriöt ovat erillisiä. Niitä yhdistää kysymys, onko unionilla oikeudellisia välineitä ja taloudellista kapasiteettia kriisien varalta ja niiden ehkäisemiseen. Otsikossa Timo Soinin tunnettu iskulause on käännetty toisinpäin. Kysymys kuuluukin, millaista lisäarvoa unioni voi tuottaa erilaisessa ongelmatilanteissa.

On helppo asettaa vaateita ja tavoitteita, mutta on vaikea osoittaa, miten ne saavutetaan

Melko heikoin perustein on tehty pitkälle meneviä johtopäätöksiä liittovaltiokehityksestä. Edessä voi olla monia vaihtoehtoisia kehityskulkuja ja kompastuskiviä, kuten esimerkiksi unionialueen kehityserot ja kansallisen suvereniteetin korostaminen.

Onko totta, että finanssikriisin jälkeistä kehitystä on leimannut ”uusliberalismi” ja ”talouskuri”, joiden seurauksena unionin talous on ajautunut kurimukseen? Onko tarpeen arvioida unionin sääntöjen taustalla oleva talousajattelu kokonaisuudessaan uudelleen? Tätä on syytä miettiä.

Uusliberalismia ja talouskuria

Euroopan unionin talousajattelua on syytetty esimerkiksi uusliberalismin edistämisestä, eli EU:n altistamisesta markkinoiden ylivallan piiriin, kuten esimerkiksi Timo Miettinen esittää luvussaan ”Liberalismin kriisi ja eurooppalaisen talouspolitiikan tulevaisuus” vuoden 2019 teoksessa Vapiseva Eurooppa. Tosiasiassa EU-säännöt eivät altista unionia markkinapaineille, vaan suojelevat taloutta markkinoiden vaihteluilta.

EU-säännöt – kehykset – eivät ole pakkopaita, koska niissä otetaan huomioon olosuhteiden muutokset. Olisi outoa, jos julkista taloutta ei suunniteltaisi vuosiksi eteenpäin, kuten tehdään puolustushankinnoissa tai liikennehankkeissa. Jos olosuhteet ovat muuttuneet, on tehty lisäbudjetteja.

Erillisiä päätöksiä, päätösperäisiä toimia ei tarvita, koska tulosidonnainen sosiaaliturva – niin sanotut automaattiset vakauttajat – tasoittaa talouden suhdanteiden vaihteluja. Esimerkiksi ehdotettu ylikansallinen suhdannetasaus, joka perustuisi jäsenvaltioiden välisiin tulonsiirtoihin olisi aikaviipeiden ja ennuste-epävarmuuksien vuoksi kömpelö vaihtoehto. Yleisemminkin olisi hyvä punnita tarjottujen järjestelmämuutosten vaikutuksia jäsenvaltioissa, esimerkiksi pohjoismaisiin sosiaaliturvajärjestelmiin.

EU:n yhteiset säännöt ovat ottaneet huomioon kriisiolosuhteet ja ovat joustaneet, kuten myös tilastoista on voitu havaita.

EU:n sääntöjen ja talouskurin on väitetty johtaneen finanssikriisin jälkeistä toipumista pitkittäneeseen taantumaan. Tosiasiassa yhteiset säännöt ovat ottaneet huomioon kriisiolosuhteet ja ovat joustaneet, kuten myös tilastoista on voitu havaita. Valtaosa maista sai alijäämäsopeutukselle useita vuosia jatkoaikaa.

Esimerkiksi Ranskan ja Espanjan alijäämät alittivat finanssikriisin jälkeen 3 prosentin viitearvon vasta 2016. Alijäämämenettelystä on raportoitu sekä kansallisesti monenkeskisen valvonnan puitteissa että kunkin maan osalta yksityiskohtaisesti komission talous- ja rahoituspääosaston sivuilla. Mitään jäsenvaltiota ei sääntöjen seurauksena saatettu ahdinkoon kuten voidaan havaita käymällä läpi komission tuottamaa yksityiskohtaista aineistoa.

Sama koskee velkatavoitteita, jotka liittyvät julkisen talouden kestävyyteen. EU-alueella väestön ikääntyessä kasvu heikkenee ja eläke- ja hoivamenot kasvavat. Tämän vuoksi velka on kasvava ongelma. Samalla onkin käynnistetty julkisen talouden kestävyysriskien seuranta.

Velka on kasvava ongelma.

Sääntökehikkoa koskevaan lainsäädäntöön on matkan varrella tuotu joustavuuselementtejä, joilla on haluttu muun muassa vauhdittaa rakennemuutosta ja kasvua. Ne sisältävät välineitä esimerkiksi vakavan taloudellisen taantuman torjuntaan kuten keväällä 2020, jolloin alijäämä- ja velkarajoitteet eivät estäneet toimia koronapandemian johdosta ja talouden elvyttämiseksi. Finanssikriisin jälkeen samanlaisia poikkeuksia on myönnetty maakohtaiseksi. Sääntökehikkoon on tuotu poikkeuksia, joiden mukaan muun muassa julkisten investoinnit, rakenneuudistukset ja solidaarisuusmenot voidaan ottaa huomioon.

Monesti on väitetty, että unionin alijäämä- ja velkakriteerit ovat hihasta vedettyjä. Saattaa olla, että arviot kasvusta ja inflaatiosta ovat ajan myötä muuttuneet, mutta on virhe väittää kriteerien olleen mielivaltaisia. Normaaliaikoina ne ovat terveen talouspolitiikan indikaattoreita.

Usein euroalueelle on kaivattu esimerkiksi ”keynesiläistä”, talouden suhdanteisiin vastaavaa finanssipolitiikkaa. Juuri tästä on jo nykytilanteesssa kysymys, kun nimellinen tasapaino voi vaihdella suhdannetilanteen mukaan.

Yhtäläinen kohtelu

Alijäämä- ja velkaluvut osoittavat, kuinka kaksijakoinen EU-alue on. Vuonna 2019 – eli ennen koronakriisiä – valtaosassa jäsenvaltioista (16) velkasuhde alitti 60 prosentin viitearvon. Korkean velan maat Ranska, Italia ja Espanja kohottivat keskiarvoa, joka oli lähes 80 prosenttia. Nyt koronakriisin yhteydessä lähestytään sataa prosenttia ja velkaongelma uhkaa kärjistyä.

Voidaan osoittaa, että suurilta mailta ei ole edellytetty yhtä jyrkkää sopeutusta, koska se olisi vaikuttanut kielteisesti alueen kokonaiskysyntään kriisin jälkeen. Tätä on voitu perustella yhteisellä edulla, mutta varjopuolena on suurten maiden velkataakan kasautuminen. Sääntöjen joustavuuden vuoksi komission tulkinnoilla on keskeinen rooli.

Pienemmät maat ovat korostaneet kansallista vastuuta ja kurinalaista taloudenpitoa. Muistissa on finanssikriisi, jolloin esiin nousivat velkaantumiseen liittyvät maakohtaiset riskit markkinakurin muodossa. Yhteisten sääntöjen, joita liioitellen kutsutaan talouskuriksi, katsotaan vähentävän rahoitusmarkkinoiden jäsenvaltioihin kohdistamia sopeutuspaineita, koska säännöt suojelevat markkinakurilta.

Suurilta mailta ei ole edellytetty yhtä jyrkkää sopeutusta, koska se olisi vaikuttanut kielteisesti alueen kokonaiskysyntään kriisin jälkeen.

Oman lukunsa muodostivat kriisimaat eli Kreikka, Espanja, Irlanti, Portugali ja Kypros, joihin ei sovellettu EU-sääntöjä, vaan joiden talousohjaus siirtyi niin kutsutulle troikalle eli komissiolle, Euroopan keskuspankille (EKP) sekä Kansainväliselle valuuttarahastolle (IMF). Näihin maihin kohdalla kyse oli eräänlaisesta ”talouskurista”, mutta tällöin poikettiinkin EU-säännöistä.

Toisaalta myös Saksa, jonka alijäämät ja velkataakka ovat hallinnassa, on komission talousohjauksen kannalta yllättäen ongelmallinen. Saksa on ollut komission kannalta ongelma siksi, että se ei halunnut ottaa vetovastuuta unionialueen kokonaiskysynnästä vaan painotti kansallisen talouden tasapainoa ja pitemmän ajan kestävyysongelman ratkaisua.

Pienemmät maat ovat korostaneet kansallista vastuuta ja kurinalaista taloudenpitoa.

Jos ollaan sitä mieltä, että euroalueella tulisi olla yhteinen finanssipoliittinen linja suhteessa EKP:n toimiin, voisivat neljä suurta maata – Saksa, Ranska, Italia ja Espanja – sovittaa politiikkansa yhteen. Nämä maat muodostavat kaksi kolmasosaa euroalueen taloudesta. Pienten maiden tulisi varautua kuten sopimukset edellyttävät epäsymmetrisiin häiriöihin.

Kokemuksista kehittämiseen

Yhdentymiskehitystä voidaan tarkastella markkinaintegraation näkökulmasta. Ei ole kysymys vain poliittisesta prosessista ja sopimuksista, vaan kehityksestä, jonka aikana Euroopan reaali- ja rahataloudet ovat yhdentyneet. Vuosien aikana Euroopan alueella keskinäinen taloudellinen yhteistyö ja kauppa sen eri muodoissa ovat johtaneet integroitumiseen markkinoiden tasolla.

Markkinaintegraatio puolestaan on johtanut poliittisen tason ratkaisuihin, sisämarkkinoihin, yhteisiin sääntöihin ja valvontaan. Talous- ja rahaliitto – yhteinen valuutta euron muodossa – kuuluvat tähän kokonaisuuteen. Tiiviimpi markkinaintegraatio näkyy esimerkiksi saksalaisen autoteollisuuden vaikutuksen välittymisenä Keski- ja Itä-Euroopan maihin. On vaikea kuvitella, että poliittisen tason integraatio voisi edetä pitkälle ilman jäsenvaltioiden yhdenmukaistumista, esimerkiksi suhdannevaihtelujen samanaikaistumista.

Integraation tulevaisuus liittyy tarpeeseen hallita lisääntyviä taloudellisia ja sosiaalisia, rajat ylittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden kesken.

Myös pankkiunioni ja pääomamarkkinaunioni liittyvät kiinteästi sisämarkkinoihin. Pankki- ja rahoitusmarkkinoiden rajat ylittävä integraatio on ollut tosiasia jo pitkään ja Euroopan pankkiunionin tarve todettiin jo varhain. Pankkiunioni olisi valvonut euroalueen pankkeja ja tarjonnut kriisinratkaisumekanismin, jolla vaikeuksissa olevien pankkien tilanteeseen voidaan puuttua. Olisi syytä pohtia olisiko pankkiunioni, joka olisi jakanut laajemmin tiedot eurooppalaisten pankkien tilasta ja antanut viranomaisille välineitä, voinut lieventää finanssikriisin vaikutuksia.

Integraation tulevaisuus liittyy tarpeeseen hallita lisääntyviä taloudellisia ja sosiaalisia, rajat ylittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden kesken. Tämä on kriteeri, joka tulisi asettaa integraation syventämiselle. Yhteiset arvot ovat olennainen osa unionia, mutta tuskin riittävän konkreettisia ja yksiselitteisiä, kun on kysymys oikeusyhteisön kehittämisestä. Aika paljon on saatu aikaan hallitusten välisellä yhteistyöllä, mutta monet asiat ovat jääneet odottamaan yhteistä unionilainsäädäntöä.

On vaikea kuvitella, että poliittisen tason integraatio voisi edetä pitkälle ilman jäsenvaltioiden yhdenmukaistumista, esimerkiksi suhdannevaihtelujen samanaikaistumista.

Pandemian aikaisista toimista ja elvytyspaketista on päätetty siten, että oikeusperustat ovat osin horjuvia. Poliittiset ratkaisut saatiin aikaan, koska tilanne oli vakava. Oikeusperustan ja toimivaltajaon selkeys on avainkysymys. Talouspolitiikan koordinaatiota koskevan keskustelun kannalta ongelma on, että kysymys ei ole selkeästä jaetusta toimivallasta vaan erityisjärjestelystä, jonka yksityiskohdat voidaan kyseenalaistaa. Vastuusuhteet ovat tästä syystä epäselvät.

Jos voidaan osoittaa, että yhteinen etu edellyttää uusia askeleita, sääntöjä ja instituutioita, on komission velvollisuus tehdä aloitteita. Hyvä esimerkki tästä on viiden puheenjohtajan EMU-ohjelma vuodelta 2015, jossa esitettiin useita toimia, joilla euroalueen yhdentymistä tulisi asteittaan syventää. Se tuskin toteutuu, eikä ainakaan vuoteen 2025 mennessä. Syynä tähän ei liene vain rahaliittoa koskevan oikeusperustan epämääräisyys, vaan myös se, että riittävää lähentymistä ei ole tapahtunut.

Vähiten huono vaihtoehto

Jo 25 vuotta sitten todettiin, että euroalue ei ole optimaalinen, koska jäsenvaltiot ovat yksinkertaisesti liian erilaisia ja yhteinen politiikka ei sovi kaikilla. Tästä syystä nähtiin tärkeänä, että yksittäisillä jäsenvaltioilla on omaa liikkumavaraa taloudessaan ja päätöksenteossaan. Kansallisella budjetilla on keskeinen merkitys ei vain finanssipolitiikan vaan myös rakennepolitiikan kannalta. Rakenteet ovat valtaosin maakohtaisia, joten talouspoliittisen päätöksenteon keskittäminen ei ole tehokas ratkaisu. Politiikkakoordinaation kautta on voitu kuitenkin oppia hyvistä kokemuksista.

Eri asia on, millä tavoin yhteisiä sääntöjä tulisi säätää. Tarve uudistaa unionialueen talousajattelua ei ole mitenkään ilmeinen, vaikka toisaalta on ennakoitu myös unionin ja jäsenvaltioiden välisen suhteen – institutionaalisen tasapainon – muuttumista. Tämä on erittäin vaikea kysymys.

Julkisen talouden tasapainon palauttamiseksi olisi tehtävä jotakin niin kauan kuin olosuhteet ovat suotuisat.  Jo vuodesta 2001 lähtien unionilla on ollut ikääntymisstrategia, joka koostui kolmesta osasta: velasta, kasvusta ja rakenteellisista uudistuksista. Vaikka moni ekonomisti on kritisoinut velkarajoitusta, avainkysymys on kestävyysriskien hallinta.

Raskaasti velkaantuneiden maiden tulisi joko karsia velkaa tai toteuttaa uudistuksia, jotka poistaisivat kasvun esteitä tehostamalla työmarkkinoiden toimintaa tai vahvistaisivat kestävyyttä esimerkiksi uudistamalla eläkejärjestelmiä.

Paineet kohdistuisivat samoihin raskaasti velkaantuneisiin maihin. Niiden tulisi joko karsia velkaa tai toteuttaa uudistuksia, jotka poistaisivat kasvun esteitä tehostamalla työmarkkinoiden toimintaa tai vahvistaisivat kestävyyttä esimerkiksi uudistamalla eläkejärjestelmiä. Uudistukset ovat poliittisesti vaikeampia kuin budjettitoimet, mutta ne ovat pitkävaikutteisia. Onkin ongelma, että koordinaation huomio rajoittuu julkiseen talouteen.

Keskustelu ajasta koronaepidemian jälkeen on jo alkanut. Kun poikkeustila päättyy, havaitaan, että kansallisella tasolla velka on kohonnut tuntuvasti, oletettavasti ainakin 20 prosenttiyksikköä. Unioni on myös kasvattamassa yhteistä velkaa elvytystoimien seurauksena.

Komissio on hakemassa tätä kautta lisää omia varoja, koska yhteisöbudjetissa ei ole kovinkaan paljon joustovaraa. Varat on jo etukäteen kohdennettuja. Lisäpanostuksille löytynee perusteluja, mutta järjestelyt ovat oikeudellisesti ja institutionaalisesti horjuvia. Tämä on tuskin oikea tapa kehittää unionin toimintaa. Jälkipuheita ei voida välttää.

Uudistuksen suunta

Joskus näyttää siltä, että vain suurten jäsenvaltioiden sana painaa unionia kehitettäessä. Tästä syystä on ollut hyvä, että myös pienemmät maat ryhdistäytyvät. Komissio ei voi ajaa syventävää integraatiota toimin, joihin suuri osa maista ei ole valmis osallistumaan ja joiden toteuttaminen voisi johtaa unionin sirpaloitumiseen tai ainakin jäsenvaltioiden välisen kuilun kasvamiseen lähentymisen sijasta.

Vaikka pelisääntöjä haluttaisiinkin uudistaa, suuria mullistuksia tuskin on näköpiirissä. Talouspolitiikkaa koskevat säädökset tulevat perussopimuksista, joiden avaamista on selvästi haluttu välttää. Tämä koskee myös kolmen prosentin kasvun ja 60:n prosentin velkaantumisen viitearvoja , jotka sisältyvät perussopimuksen pöytäkirjaan 12. Asian toinen puoli on, että toissijaiseen lainsäädäntöön ja sitä koskeviin käytännesääntöihin sisältyy tulkinnanvaraa, jota komissio on voinut hyödyntää täytäntöönpanossa.

Nykyinen järjestelmä ei ole paras mahdollinen, mutta se on kestävämpi ja joustavampi kuin on esitetty.

Tässä suhteessa on harmi, ettei poliittinen taloustiede ole kyennyt tuomaan keskusteluun laajempaa näkemystä etenkään EU:lle keskeisestä institutionaalisesta näkökulmasta. EU:n toiminnan ymmärtäminen edellyttää paitsi talouden ja politiikan,  myös EU-instituutioiden ja -oikeuden tuntemista.

Tilastojen valossa voidaan kyseenalaistaa monet väittämät EU:n sääntöjen kestämättömyydestä. Nykyinen järjestelmä ei ole paras mahdollinen, mutta se on kestävämpi ja joustavampi kuin on esitetty.

Periaatteessa sääntökehikkoa voidaan arvostella kahdesta eri suunnasta. Yhtäältä voidaan todeta, että säännöt ovat haitallisia, koska ne rajoittavat finanssipolitiikkaa. Tätä on arvioitu edellä. Toisaalta voidaan sanoa, että sääntöjä on rikottu, joten niillä ei ole ollut merkitystä. Tässäkin jätetään huomiotta lainsäädäntö, joka sisältää poikkeuksia, joita arvioivat neuvosto ja komissio. Toisin sanoen ei ole selvää, missä määrin sääntöjä on oikeasti rikottu.

Sääntöpohjaisen valvonnan tarkoitus on estää, että yhteisen rahan oloissa jokin jäsenvaltio asettuisi vapaamatkustajaksi.

Sääntöpohjaisen valvonnan tarkoitus on estää, että yhteisen rahan oloissa jokin jäsenvaltio asettuisi vapaamatkustajaksi. Jos EU-sääntöjä on rikottu ja unioni olisi näin epäonnistunut sääntöjen valvonnassa, on epäselvää, miksi unionille annettaisiin lisää poliittista toimivaltaa.

Keskustelussa ei myöskään ole sivuttu yhä akuutimpaa unionin ja euroalueen ulkosuhteisiin liittyvää ongelmaa. EU:n olisi oltava näkyvämpi ja tehokkaampi vaikuttaja. Tehokas vaikuttaminen edellyttää, että unioni saa rivinsä suoriksi. Tämäkin liittyy osin suurten maiden asemaan, joskin Brexitin jälkeen tilanne voi muuttua.

Ilkka Kajaste on eläkkeellä oleva finanssineuvos ja apulaisosastopäällikkö valtiovarainministeriössä.

Julkaisu Missä ongelma, siellä EU? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Suomen liittyminen EU:n jäseneksi vuonna 1995 merkitsi muutosta myös politiikan tekemisen tavoissa. Vaikka Suomi ei ennen jäsenyyttäkään ollut toiminnassaan täysin autonominen toimija, vaan joutui sopeuttamaan intressejään kulloisenkin kansainvälisen tilanteen mukaisesti, EU-jäsenyys merkitsi monitasoisen politiikanteon vahvistumista. Jos aiemmin oli – hieman yksinkertaistaen ilmaistuna – voitu tehdä asioita kansallinen näkökulma edellä, EU-jäsenyys tarkoitti kansallisen ja eurooppalaisen yhteensovittamista.

Taannoinen keskustelu EU:n elvytyspaketin eduskuntakäsittelyn yhteydessä osoitti karulla tavalla, että monitasoisen politiikanteon keskeiset periaatteet ovat Suomessa edelleen varsin vieraita. Perussuomalaisten sekä tietyin varauksin keskustan kohdalla kansallisen näkökulman korostamista voidaan pitää loogisena.

Sen sijaan yllättävänä voi pitää sitä, että itseään eurooppalaisena pitävien puolueiden argumentaatiossa Eurooppa-ulottuvuus loisti pitkälti poissaolollaan. Vaikka kokoomus nostettiin mediassa tikun nokkaan, eivät muutkaan EU-myönteiset puolueet saaneet juurikaan nostettua EU-kehystä keskustelun ytimeen.

Taannoinen keskustelu EU:n elvytyspaketin eduskuntakäsittelyn yhteydessä osoitti karulla tavalla, että monitasoisen politiikanteon keskeiset periaatteet ovat Suomessa edelleen varsin vieraita.

Toinen piirre oli legalistinen eli sopimusoikeudellinen argumentaatiomalli, jossa korostettiin voimassa olevia sopimuksia ja niiden asettamia reunaehtoja. Tässä Suomi erottui omaksi saarekkeekseen pitäessään kiinni näistä tulkinnoista myös sen jälkeen, kun EU:n lainsäädännön valvojat ja tuntijat olivat todenneet paketin noudattavan EU:n nykyistä sopimuspohjaa.

Kolmas erikoisuus, joka tosin on ollut tyypillistä kotimaiselle EU-keskustelullemme koko jäsenyysajan, kuten selviää vastajulkaistusta kirjastamme, oli sen nykyhetkeen varsin tiukasti sidottu asetelma. Monissa EU-maissa pakettia katsottiin investointina tulevaisuuteen, verrattiin aiempiin isoihin uudistuksiin ja sitä kautta väiteltiin myös integraation tulevaisuudesta. Suomessa poliittisen keskustelun lähes ainoa tulevaisuusargumentti koski Suomen maksuosuuden realisoitumista.

Keskustelu osoitti, miten vaikeata poliitikoillemme on hahmottaa Euroopan suuria kehityslinjoja ja miten helposti he tilanteen salliessa turvautuvat impivaaralaiseen argumentaatioon, jossa Suomi nähdään ja esitetään Euroopasta erillisenä saarekkeena.

Keskustelu osoitti, miten vaikeata poliitikoillemme on hahmottaa Euroopan suuria kehityslinjoja ja miten helposti he tilanteen salliessa turvautuvat impivaaralaiseen argumentaatioon, jossa Suomi nähdään ja esitetään Euroopasta erillisenä saarekkeena.

Viimeinen huomionarvoinen seikka elvytyspaketin osalta oli sen keskittyminen muutamiin aiheisiin. Elvytyspaketin yhteys nykyisen EU:n komission vihreän kehityksen ohjelmaan ei käytännössä juurikaan näkynyt debateissa. Kun huomioidaan yleiseurooppalainen ympäristötietoisuuden nousu – minkä osoittaa  selkeimmin Saksan vihreiden nousu kamppailemaan suurimman puolueen paikasta – ympäristöteeman loistaminen poissaolollaan suomalaisesta keskustelusta näyttäytyy kansallisena erityispiirteenä.

Saattaa olla, että teemaa haluttiin pitää tietoisesti ”vakan alla”, koska muut puolueet pelkäsivät tällaisen keskustelun satavan EU- ja ilmastonmuutoskriittisten perussuomalaisten laariin.

Kansallisen katseen katveessa

Suomalaisten puolueiden toiminta ja intressit ovat aina kytkeytyneet voimakkaammin kansallisiin kuin kansainvälisiin teemoihin ja siksi eurooppapoliittisten kysymysten liittäminen osaksi puolueiden laajempaa poliittista agendaa on ollut vaikeaa. Valtio-opin professorit Tapio Raunio ja Mikko Mattila toteavatkin, että matala profiili EU-asioissa ja kotimaisten teemojen korostaminen on ollut luontevaa, koska ne ovat valitsijoille tutumpia ja niistä vallitsee puolueiden sisällä yhtenäisempi näkemys. Poliittista kulttuuria pitkään hallinnut konsensushakuisuus, hallituskelpoisuuden tavoittelu ja sen säilyttäminen ovat johtaneet eurooppapoliittisen linjan pysyvyyteen hallituskoalitiosta riippumatta.

Kansallinen yhtenäisyys on koettu edellytyksenä, joka takaa pienen maan vaikutusvallan unionissa.

Suomalaiseen EU-keskusteluun pinttynyt sanonta, jonka mukaan Suomen linjaa määrittää konsensushakuisuus ja puolueiden pääsääntöinen tuki integraatiolle, pitääkin pitkää linjaa ja isoa kuvaa tarkasteltaessa pitkälti paikkansa. Kansallinen yhtenäisyys on koettu edellytyksenä, joka takaa pienen maan vaikutusvallan unionissa.

Etenkin 1990-luvulla ja 2000-luvun alkupuolella vallinnut kaikkiin ytimiin ja päätöksenteon pöytiin aktiivisesti pyrkivä suomalainen EU-linja oli kuitenkin ensi sijassa puolueiden, elinkeinoelämän ja työmarkkinajärjestöjen eli monessa suhteessa yhteiskunnallisen eliitin tahtotila, jota kansalaiset eivät ole kokonaisuudessaan koskaan omaksuneet. Länsi-integraatio ei tuntunut yhtä välttämättömältä sille yli 40 prosentille kansasta, joka äänesti jäsenyyttä vastaan vuonna 1995.

Politisoitumisen ja polarisaation taustalla vaikutti kokemus kansallisen suvereniteetin rapautumisesta, sosiaalisen eriarvoisuuden kasvusta ja monikulttuurisuuden lisääntymisestä.

Jäsenyysäänestyksen luoma asetelma loi pohjan etenkin puolueiden sisäisille ristiriidoille eurooppapolitiikassa. Kriittisyyden käyttövoima kuitenkin kanavoitui ensi sijassa esimerkiksi vasemmistoliiton ja keskustan EU-kriittisten kansanedustajien ja europarlamentaarikkojen kautta. Vasta perussuomalaisten vaalivoitto vuoden 2011 eduskuntavaaleissa avasi poliittisen kilpailun ulkopuoliseksi ja ulkopolitiikkaan kuuluvaksi mielletyn eurooppapolitiikan osaksi sisäpoliittisen kilpailun areenaa, kuten dosentti Ville Pernaa vuoden 2011 eduskuntavaalien jytkyä taustoittaessaan toteaa.

Politisoitumisen ja polarisaation taustalla vaikutti kokemus kansallisen suvereniteetin rapautumisesta, sosiaalisen eriarvoisuuden kasvusta ja monikulttuurisuuden lisääntymisestä. Erikoistutkija Pasi Saukkosen mukaan osa väestöstä hyväksyi alueelliset ja elintasoerot, mutta osalle kehitys lisäsi osattomuuden kokemusta.

25 vuotta Euroopan unionia

Eurooppapolitiikan näkökulmasta perussuomalaisten nousu olikin ennemmin seuraus rakoilevasta EU-konsensuksesta ja kansan piilevästä kriittisyydestä kuin syy tälle kehitykselle. Tämä kriittisyys onkin käyttövoima esimerkiksi EU:n koronaelpymispaketista keskusteltaessa, ja Suomen kannalta toivottava EU on edelleen kiistanalainen kysymys 25 vuoden EU-jäsenyyden ja sitä leimanneen voimakkaan kansallisen konsensuksen aikakauden jälkeenkin.

Koska eurooppapolitiikka on alisteista kotimaisen politiikan suhdanteille, poliittisen tilanteen muutokset, vallan tavoittelun logiikka ja ideologiasta kumpuavat painotukset ohjaavat puolueiden kannanmuodostusta etenkin oppositioasemassa. EU-kriittiset ulostulot kumpuavat periaatteista ja poliittisen kilpailun asetelmista eikä niiden merkitystä puolueiden sisäisiä tuntoja heijastavina ilmauksina voi kiistää.

Eurooppapolitiikan näkökulmasta perussuomalaisten nousu oli ennemmin seuraus rakoilevasta EU-konsensuksesta ja kansan piilevästä kriittisyydestä kuin syy tälle kehitykselle.

Oppositioaseman mahdollisuuksia eurooppapoliittisen konsensuksen haastamiseen ovat hyödyntäneet esimerkiksi eurokriisin aikana jäsenyyden kanssa alun perin kipuilleet keskusta ja vasemmistoliitto, kuten erikoistutkija Jenni Karimäki vastikään julkaistussa Suomen EU-jäsenyyttä tarkastelevassa teoksessa osoittaa tai nyt perussuomalaisten kanssa kannatuksesta kilpaileva kokoomus. Elpymispakettiin kriittisesti suhtautuvat voivat oppositiossa helpommin haastaa puolueen perinteisesti integraatiomyönteisen linjan.

Tähän mennessä kriittisyyden takaporttia on kuitenkin pidetty auki ennemmin sisäpolitiikkaa ja puolueiden kannatuskehitystä silmällä pitäen kuin vakavasti otettavana pyrkimyksenä muuttaa Suomen eurooppapoliittista konsensusta.

Puolueiden eurooppapolitiikan pitkä linja heijastaakin niiden laajempaa suhtautumista kansainvälisyyteen ja globalisaatioon. Luokkakonfliktista alkunsa saaneet perinteiset puolueet ja globalisaation ja postmaterialistisen arvokumouksen seurauksena syntyneet vihreät ja perussuomalaiset tulkitsevat kansallisen ja kansainvälisen rajapintaa eri tavoin.

Kansallisesta katseesta käsin rakentuva maailmankuva ja ideologia on vaikea, vaikkei mahdoton sovittaa yhteen ylikansallisen ulottuvuuden kanssa.

Vihreille EU-taso on luonteva osa ylikansallisia ongelmia korostavaa ideologiaa. Sen sijaan perussuomalaisten lähestymistapa korostaa voimakkaasti kansallista suvereniteettia. Perinteisten puolueiden kansallisesta katseesta kumpuava ja kansojen välisen liiton ajatukseen kytkeytyvä integraatiotulkinta on ristiriidassa moninaisuuden sietämisen edellytysten kanssa. Kansallisesta katseesta käsin rakentuva maailmankuva ja ideologia on vaikea, vaikkei mahdoton sovittaa yhteen ylikansallisen ulottuvuuden kanssa.

Koronakriisin ylikansallinen luonne ja etenkin elvytyspaketin pitkän aikavälin merkityksestä käyty keskustelu on vauhdittanut puolueiden pohdintoja EU:n tulevaisuudesta. Kriitikoiden mielestä korona on elvytyspaketin yhteisen velan muodossa tuonut pelätyn liittovaltiokehityksen askeleen lähemmäksi, kun taas integraatioon myönteisesti suhtautuville koronakriisi on osoitus syvemmän yhteistyön tarpeesta globaalien ongelmien selättämiseksi.

Hidasta muutosta

Suomalaiset puolueet ovat varsin hitaasti ja osin haluttomasti sopeutuneet monitasoisen eurooppalaisen politiikanteon vaatimuksiin. Puoluetaustasta riippuen kritiikki on kohdistunut esimerkiksi vasemmistossa unionin oikeistolaiseksi miellettyyn talouspoliittiseen luonteeseen, vihreissä alkujaan EU:n jatkuvaan talouskasvuun perustuvaan eetokseen, keskustassa hajauttamisen heikkenemiseen ja perussuomalaisissa kansallisen päätäntävallan menettämiseen.

Kansallinen näkökulma on edelleen monille hallitseva ja ensisijainen näkökulma eikä yleiseurooppalaisen politiikanteon vaikutusta suomalaiseen poliittiseen prosessiin edelleenkään täysipainoisesti ymmärretä. Erityisen selvästi tämä on tullut esille tilanteissa, jossa EU-tasolla on tapahtunut tai suunnitellaan integraatiolinjan suuria muutoksia. Tuorein esimerkki on äskettäinen keskustelu EU:n elvytyspaketin ympärillä, mutta saman tyyppinen kansallisesti painottunut keskustelu käytiin myös Kreikan tukipaketin ympärillä 2010-luvun alussa.

Suomalaisena erikoisena voi pitää sitä, että politiikanteossa kansallisen vetovoima on vahvempi myös niissä puolueissa, jotka näyttäisivät varsin hyvin tiedostavan EU-jäsenyyden edellyttämän monitasoisen politiikanteon vaatimuksen.

Sinänsä havaittu jännite EU- ja kansallisen tason välillä ei ole suomalainen ilmiö, sillä vastaavaa voidaan havaita monissa muissakin EU-maissa. Erikoisena voi sen sijaan pitää sitä, että suomalaisessa politiikanteossa kansallisen vetovoima on vahvempi myös niissä puolueissa, jotka näyttäisivät varsin hyvin tiedostavan EU-jäsenyyden edellyttämän monitasoisen politiikanteon vaatimuksen.

Kansallisen ja ylikansallisen rajapinta näyttäisi voimistuvan erityisesti silloin, kun kansalaisten näkemykset muuttuvat kriittisemmiksi. Tätä voi pitää ainakin osin loogisena, jos puolueiden ajatellaan pyrkivän maksimoimaan kannatuksensa myös vaalien välillä. Tästä näkökulmasta perussuomalaisten nousua voi pitää ongelmallisena Suomen EU-politiikan pitkän linjan kontekstissa, näyttäisihän se saavan myös muut puolueet vahvistamaan kansallista ja liudentamaan eurooppalaista painotusta omassa politiikassaan.

Pitkään jatkuessaan tämä voi johtaa myös Suomen EU-politiikan muuttumiseen aiempaa kriittisemmäksi, mikä ei pienen maan kannalta ole välttämättä myönteinen muutos, kun otetaan huomioon käynnissä oleva laaja muutos.

Kimmo Elo työskentelee erikoistutkijana Turun yliopiston eduskuntatutkimuksen keskuksessa. Hänen päätutkimusalueitaan ovat Saksan ja Euroopan politiikka ja lähihistoria sekä digitaaliset ihmistieteet.

Jenni Karimäki on puolue- ja aatehistoriaan erikoistunut erikoistutkija eduskuntatutkimuksen keskuksessa Turun yliopistossa.

Artikkelin tausta on Kimmo Elon toimittamassa Suomi 25 vuotta Euroopan unionissa (2021, Sigillum) teoksessa, jossa suomalaiset EU- ja Eurooppa-tutkijat tarkastelevat EU:n kehitystä ja pitkää linjaa aina 1980-luvun murroksesta 2020-luvun alkuun. Teos auttaa asettamaan Suomen EU-jäsenyyteen liittyviä ilmiöitä, ratkaisuja ja kehityskulkuja osaksi laajempaa integraatiohistorian kaarta ja kontekstia.

Julkaisu EU-jäsenyys vaatii monitasoisen politiikanteon hallitsemista ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Brexit eli Ison-Britannian ero Euroopan unionista (EU) on herättänyt kysymyksiä maan kansalaisten ja poliittisen johdon sitoutumisesta integraatioon ja unionijäsenyydestä seuraaviin ”kahleisiin”. Äänestystulosta on selitetty sillä, ettei jäsenyyttä missään vaiheessa saatu ankkuroitua kansan eikä edes johtavien poliitikkojen keskuuteen vaan EU näyttäytyi koko ajan jollain tapaa vieraana ja kiistanalaisena kysymyksenä. Pohdittiin, olisiko laajapohjaisempi kansallisen eurooppapolitiikan valmistelu ja päätöksenteko voinut vähentää kansanedustajien ja puolueaktiivien EU-vastaisuutta. Lisäksi mietittiin puolueiden, median ja koululaitoksen roolia: olivatko kansalaiset saaneet riittävästi tietoa EU:sta?

Nämä pohdinnat ovat pitkään tuntuneet Suomessa kaukaisilta: yleinen mielipide on vahvasti integraatiomyönteinen ja eduskuntapuolueista vain perussuomalaiset ovat selkeän EU-kriittisiä. Kansallisesti EU-asioiden käsittely on hajautettu eduskunnassa kaikkiin alakohtaisiin valiokuntiin ja hallituksen EU-ministerivaliokunta sekä eduskunnan suuri valiokunta käsittelevät tunnollisesti neuvoston ja Eurooppa-neuvoston esityslistan asiat.

Kansallisen edun puolustamisen tärkeys ”Brysselissä” korostuu yhteiskunnallisen keskustelun ja kansalaisten osallistamisen kustannuksella.

EU-politiikka on yhtäältä haluttu Suomessa rinnastaa ensisijaisesti kotimaan politiikkaan, mutta toisaalta Eurooppa-asioiden käsittelyyn liittyy monia ulkopoliittiselle päätöksenteolle ominaisia piirteitä. Eurooppapolitiikassa on painotettu hallituksen ja eduskunnan aktiivista vuoropuhelua ja laajaa poliittista tukea hallituksen EU-linjauksille.

Kansallisen edun puolustamisen tärkeys ”Brysselissä” (output) korostuu yhteiskunnallisen keskustelun ja kansalaisten osallistamisen (input) kustannuksella. Mitä laajempi eliittikonsensus tavoitteista vallitsee, sitä paremmat edellytykset pääministerillä ja hallituksella on puolustaa kansallisia linjauksia EU-neuvotteluissa – tai näin ainakin uskotellaan. Vaikka konfliktit ruokkivat kansallista poliittista keskustelua, Suomeen ei ole syntynyt kriittisen EU-keskustelun perinnettä.

Integraation epäpolitisointia

Eurokriisin alku reilut kymmenen vuotta sitten toi tervetullutta säröä laajaan puoluepoliittiseen konsensukseen. Silti EU-keskustelu on ensisijaisesti rajautunut euroalueen tukipaketteihin, pakolaiskriisiin ja viimeisimpänä koronaelvytysrahastoon. Samalla periaatteellisempi, suurten linjojen keskustelu on jäänyt kriisien jalkoihin.

EU-politiikasta ehkä keskustellaan, joskus kiivaastikin, hallituksessa ja suuressa valtiokunnassa, mutta suljettujen ovien takana. Hallitus tai eduskunta eivät ole osoittaneet halukkuutta tuoda kansalaisia vahvemmin mukaan politiikan muodostamiseen. Yhteiskunnallista eurooppakeskustelua menettelytavat eivät palvele. Esimerkiksi Saksan liittopäivillä eli parlamentissa (saksaksi Bundestag) EU-asioita käsitellään säännöllisesti täysistunnoissa, jolloin kansalaisten ja tiedotusvälineiden on helppoa seurata eurooppapolitiikkaa ja puolueiden kantoja käsiteltäviin kysymyksiin.

Kotimainen keskustelu on kovin jälkijättöistä. Puolueet yleensä välttelevät julkista keskustelua niiden kannattajakuntaa jakavista aiheista. Hallituspuolueissa yhtälö on monimutkaisempi, kun samalla tulee jo pohtia tulevia EU-tason kompromisseja.

Tällöin turvaudutaan keskustelun viivästyttämiseen: keskustelua ei kannata käydä ennen kuin tiedetään esityksen tarkka sisältö. Ja kun esitys annetaan, on se jo ehditty hioa Brysselissä niin pitkälle, että kyse on enää sopeutumisesta eikä aidosta valintatilanteesta. Askeleet kohti tiiviimpää integraatiota esitetään siksi epäpoliittisina, teknisluontoisina ratkaisuina. Lopputulos on se, että koskaan ei ole oikea aika käydä keskustelua.

Kansallisen näkökulman korostuminen on ymmärrettävää, mutta se ei saisi tapahtua kokonaiskuvan hahmottamisen kustannuksella.

Kotimainen EU-keskustelu on myös kahtiajakautunutta. Media korostaa vastakkainasetteluja, jolloin vastakkain asetetaan ”Suomen etu” ja EU. Tällaiset yksinkertaistukset eivät myötävaikuta kansalaisten Eurooppa-tietämykseen. Varsinkin kriittiset puheenvuorot tulkitaan EU-vastaisuudeksi eivätkä hallituspuolueiden edustajat uskalla keikuttaa venettä. Kun poliitikoilta puuttuu rohkeutta kunnon EU-keskustelun käymiseen, olisi tutkijoilla erityisen tärkeä rooli tuoda keskusteluun tutkimukseen pohjautuvia kriittisiä näkökulmia, joiden kautta tuodaan näkyviin myös päätösten laajemmat vaikutukset.

Suomen 25 jäsenyysvuoden jälkeen EU-keskustelu kulkee edelleen liikaa kaksilla raiteilla. Siinä missä Brysselissä ja Keski- ja Etelä-Euroopan jäsenmaissa väitellään integraation suurista linjoista, Suomessa huomio kohdentuu hallituksen kykyyn puolustaa kansallisia tavoitteita.

Kansallisen näkökulman korostuminen on ymmärrettävää, mutta se ei saisi tapahtua kokonaiskuvan hahmottamisen kustannuksella. Hallitus toki edustaa Suomea, mutta sen kanta ei sido oppositiopuolueita tai kansalaisyhteiskunnan toimijoita. Vaihtoehtoja saa esittää. EU-jäsenyys velvoittaa myös asialliseen ja kriittiseen keskusteluun EU:n toiminnasta ja sen kehittämisestä kansalaisten odotuksia vastaavaan suuntaan.

Unionin kehittämistä koskeva päätöksenteko

Pienissä ja uudemmissa jäsenmaissa on totuttu odottamaan Saksan ja Ranskan ja komission aloitteita. Ja niitähän tulee: viime vuosina Saksan liittokansleri Angela Merkel, Ranskan presidentti Emmanuel Macron sekä komission puheenjohtajat Jean-Claude Juncker ja Ursula von der Leyen ovat esittäneet rohkeita visioita integraation syventämiseksi.

Aloitteet ovat koskeneet varsinkin talouspolitikkaa ja ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, mutta niissä on käsitelty myös sisämarkkinoita ja unionin päätöksenteon uudistamista. Suomessa aloitteista on vaiettu tai niiden merkitystä on vähätelty. Politiikassa agendan määrittely kuitenkin on jopa tärkein osa päätöksentekoa.

Neuvottelut 750 miljardin koronaelvytyspaketista ja unionin vuosien 2021-2027 rahoituskehyksestä ovat tästä erinomainen ajankohtainen esimerkki. Heinäkuun Eurooppa-neuvostossa tehtiin suuria, periaatteellisia ratkaisuja integraation kehityksestä. EU:n toimintaa ryhdytään ensimmäistä kertaa rahoittamaan yhteisellä velalla, ja varoja jaetaan väljästi uudenlaisiin jäsenvaltiokohtaisiin tulonsiirtoihin. Nyt on jo nähtävissä, että tästä syntyy uusi toimintatapa, joka saa jatkoa viimeistään seuraavan kriisin iskiessä. Suomessa seurattiin kuitenkin lähinnä oman kansallisen maksuosuuden kehitystä. Unionin toimielinten tai muiden jäsenvaltioiden tavoitteet ja perustelut jäivät paitsioon.

Suomessa EU:n tulevaisuutta koskevista aloitteista on vaiettu tai niiden merkitystä on vähätelty.

Suomessa korostettiin ratkaisun kertaluonteisuutta ja Suomen vientivetoisuutta, eikä hankkeen tärkeintä ja vakuuttavintakin perustelua – sen eurooppapoliittista merkitystä kriisin keskellä – tuotu avoimeen keskusteluun. Hallitus ei ottanut kertaakaan kantaa siihen, mitä pitkän aikavälin vaikutuksia perussopimuksille annetulla uudella tulkinnalla olisi.

Täysin poikkeuksellinen oli myös tapa, jolla perustuslakivaliokunnan kannanotot sivuutettiin, erityisesti kriittinen näkemys avustusten rahoittamisesta yhteisellä velalla. On vaikea arvioida, olisiko tämä linjaus ollut EU-neuvotteluissa saavutettavissa, jos sitä olisi pyritty niissä edistämään. Perustuslakivaliokunnalla ja sen tulkinnoilla on kuitenkin Suomen valtiosääntöjärjestelmässä keskeisin asema ja vahva yhteiskunnallinen merkitys.

Vakavampi julkinen keskustelu käynnistyi Suomessa vasta heinäkuun Eurooppa-neuvoston alla. Hallitus painotti laajan ja avoimen keskustelun merkitystä, mutta tällaista ei järjestetty. Hallituksen kirjelmät eduskunnalle koristeltiin vaitiolopyynnöin, kunnes keskeisimmistä asioista oli Eurooppa-neuvostossa jo käytännössä päätetty.

Ratkaisu elvytysrahastosta ilmentää EU:n ja sen jäsenvaltioiden haluttomuutta avoimeen keskusteluun ja herättää vakavia kysymyksiä unionin omien sääntöjen noudattamisesta.

Tämä ajoi myös Euroopan parlamentin outoon välikäteen – parlamentilla on runsaasti lainsäädäntö- ja budjettivaltaa, mutta käytännössä sen kädet on sidottu heinäkuussa Brysselin yössä saavutettuun lopputulokseen.

Keskustelu on jatkunut myös Suomessa vilkkaana koko syksyn ajan. Tarvittavat allekirjoitukset kansalaisaloitteeseen elvytysrahastoa koskevasta kansanäänestyksestä löytyivät alle viikossa. Elvytysrahaston periaatteellisen merkityksen huomioiden on tärkeää, että aloite käsitellään Suomessa asianmukaisesti. Sama koskee myös niin kutsuttua omien varojen päätöksen kansallista hyväksymistä, joka ei saisi jäädä rahaston käyttöönoton kiirehtimiseen liittyvistä syistä pelkäksi muodollisuudeksi.

Elvytysrahastoon johtaneet neuvottelut voivat jonkun mielestä olla osoitus EU:n toimintakyvystä. Ratkaisu ilmentää kuitenkin myös laajemmin EU:n ja sen jäsenvaltioiden haluttomuutta avoimeen keskusteluun ja herättää vakavia kysymyksiä unionin omien sääntöjen noudattamisesta. Tämä antaa EU-kriittisille puolueille vettä myllyyn pitkäksi aikaa.

EU:n tulot ja menot vaaliteemaksi

EU:n nykyiset perussopimukset mahdollistaisivat unionin varainkäytön vahvemman demokraattisen kytkennän. Tämä olisi nähdäksemme ensiarvoisen tärkeää. Suomessa ei unionijäsenyyden aikana ole julkisesti keskusteltu unionin budjetista. Kansalaisten on lupa odottaa parempaa.

Yksi EU-tasolla toteutettava vaihtoehto olisi aikatauluttaa monivuotinen rahoituskehys niin, että se vastaisi komission ja parlamentin viisivuotisia toimikausia. Näin unionin budjetista ja talouspolitiikasta keskusteltaisiin Euroopan parlamentin vaaleissa, jolloin myös EU-kriittisillä puolueilla olisi parempi mahdollisuus esittää näkemyksiään unionin varainkäytöstä.

Keskeisiä kysymyksiä ovat esimerkiksi budjetin koko, sen rahoittaminen mahdollisilla uusilla omilla varoilla sekä varojen käyttötarkoitus: Tulisiko varoja suunnata enemmän kaikkia eurooppalaisia hyödyttäviin asioihin kuten ilmastonmuutoksen torjumiseen, huippututkimuksen kehittämiseen, turvallisuuteen tai digitaalisiin sisämarkkinoihin? Nyt budjettiväännöt näyttäytyvät puhtaasti jäsenvaltioiden valtapeliltä, jossa lasketaan pintapuolisesti neuvotteluiden voittajat ja häviäjät. Kuitenkin niiden sisältö kuuluu kansanvallan ydinalueisiin.

Suomessa ei unionijäsenyyden aikana ole julkisesti keskusteltu unionin budjetista. Kansalaisten on lupa odottaa parempaa.

Elvytysrahastosta käydyt neuvottelut satoivat tähän samaan laariin. Siinä missä ennen koronakriisin puhkeamista tavoitteena oli vielä edistää eurooppalaisia julkishyödykkeitä, lopputuloksessa painotetaan muutaman ensimmäisen vuoden ajan toteutettavia mittavia jäsenvaltiokohtaisia siirtoja, joiden hyödyt ovat vaikeasti valvottavissa ja todennettavissa sekä ja voittajat ja häviäjät helposti todennettavissa.

Kun rahaston kokoon ei haluttu puuttua, leikkauksia toteutettiin juuri niistä asioista, joiden edistäminen olisi ollut eurooppalaisten yhteinen etu ja edistänyt integraatiota hyvinkin positiivisella tavalla. Tähän esimerkiksi Euroopan parlamentti on perustellusti kiinnittänyt huomiota. Ratkaisu rampauttaa unionin toiminnan uudenlaista kehittämistä koko seitsemän vuoden aikajaksolla.

Kansalaisyhteiskunta mukaan EU-selontekoon

Yleisemminkin EU:n päätöksenteon avoimuudella ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien vahvistamisella on suuri merkitys. Viime vuosina EU:n toiminnan avoimuuden kehittäminen on jäänyt taustalle sekä Suomen hallitusten että unionin instituutioiden tavoitteissa. Esimerkiksi von der Leyenin puheenvuoroissa avoimuuden ja asiakirjajulkisuuden lisäämistä ei ole käsitelty laisinkaan.

Kansalaisten osallistamiseksi kehitetty EU:n kansalaisaloite on jäänyt merkitykseltään täysin marginaaliseksi. Brysselistä käsin kansalaiskeskustelu on liian usein näyttäytynyt yhteistä päätöksentekoa hidastavana ja haittaavana elementtinä.

Kotimaisen EU-keskustelun vilkastuttaminen olisi helpommin toteutettavissa. Lähestyvä EU-selonteko tarjoaisi loistavan mahdollisuuden kansalaisten osallistamiseen ja monipuoliseen eurooppakeskusteluun. Tilanne ei kuitenkaan näytä lupaavalta.

EU-selonteko tarjoaisi loistavan mahdollisuuden kansalaisten osallistamiseen ja monipuoliseen eurooppakeskusteluun. Tilanne ei kuitenkaan näytä lupaavalta.

Aikaisempien EU-selontekojen ja EU-vaikuttamisstrategioiden tavoin selonteon valmistelu on ollut kapeapohjaista, eikä hallitus ole osoittanut mielenkiintoa kansalaisyhteiskunnan näkemysten laajempaan kuulemiseen. Nyt valmisteltavan selonteon kohdalla koronarajoitukset eivät haluttomuutta selitä, vaan kyseessä on tietoinen valinta rajata valmistelu pieneen, vakiintuneeseen piiriin yhteiskunnallisia vaikuttajia.

Myös sisällöllisesti EU-selonteot ja vaikuttamisselvitykset ovat jääneet teknisiksi harjoituksiksi, jotka eivät herätä mielenkiintoa. Niissä on lähinnä tyydytty kertaamaan meneillään olevia EU-tason hankkeita.

Tulevan selonteon tulisi sekä tarjota välineitä integraation suurten linjojen ymmärtämiseen että kertoa miten hallitus näkee unionin koronakriisin jälkeen huomioiden elvytysrahaston kohdalla tehdyt periaatteelliset avaukset. Tässä ei enää saa riittää viittaus elvytyspaketin ainutkertaisuuteen, vaan tulee pystyä ottamaan kantaa EU-tasolla käytävään keskusteluun. Tähän liittyy myös komission tuore aloite laajentaa omia valtuuksiaan pääosin kansalliseen toimivaltaan kuuluvan kansanterveyden alalla, jälleen ilman perussopimusmuutoksia.

Integraatiota on arvosteltu eliittivetoiseksi hankkeeksi. Sitä sen ei kuitenkaan tarvitse olla. Moniääninen ja kriittinen keskustelu unionin kehityksestä niin Suomessa kuin EU-tasolla voi ehkä lyhyellä tähtäimellä vaikeuttaa yhteistyötä, mutta pitkällä aikavälillä se vahvistaa niin kansallisen eurooppapolitiikan kuin EU-päätöksenteon hyväksyttävyyttä.

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopistossa.

Tapio Raunio on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa.

Julkaisu Onko koskaan aikaa keskustella EU-politiikan suurista linjoista? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kirjoituksessaan Saksalainen ideologia (1846) parikymppiset Karl Marx ja Friedrich Engels pohtivat saksalaisen poliittisen ajattelun erityisluonnetta. Kirja oli hyökkäys niin sanottua nuorhegeliläistä filosofiaa kohtaan, joka korosti ideoiden ja aatteiden merkitystä poliittisen muutoksen lähteenä.

Marxin ja Engelsin mukaan todellisen muutoksen lähteenä olivat yhteiskunnan materiaaliset tekijät. Kun maailma muuttuu, ideat kyllä seuraavat perässä.

Saksa oli 1800-luvun puolivälissä 39 osavaltion löyhä valtioliitto. Suhteessa modernin ajan poliittista murrosta johtaneeseen Ranskaan Saksa oli poliittis-taloudellinen takapajula, jossa talouden modernisointi ja hallinnon uudistukset olivat törmänneet konservatiivisten voimien vastustukseen. Marxin ja Engelsin mukaan yksi selitys tälle oli saksalaiseen ajatteluun kuuluva periaatteellisuus, maailman näkeminen ylhäältä käsin asetettujen ideoiden valossa.

”Saksalainen filosofia laskeutuu taivaasta maahan–”, Marx kirjoitti, ”mutta meidän on noustava pikemminkin maasta taivaaseen.”

Onko Saksa hylännyt vanhat oppinsa tiukasta taloudenpidosta ja yhteisvastuun välttämisestä?

Kysymys saksalaisen poliittisen ajattelun luonteesta on herättänyt keskustelua myös viime aikoina. Saksan päätöstä tukea 750 miljardin suuruista eurooppalaista elpymisrahastoa on pidetty suunnanmuutoksena suhteessa sen perinteiseen linjaan, jota on usein luonnehdittu periaatteelliseksi ja sääntöperustaiseksi. On kysytty, onko Saksa hylännyt vanhat oppinsa tiukasta taloudenpidosta ja yhteisvastuun välttämisestä.

Kyse ei ole vain elpymisrahastosta. Saksa on jo pitkään lähestynyt Ranskan näkemyksiä euroalueen kehittämisestä sekä ”eurooppalaisesta suvereniteetista”, esimerkiksi kilpailupolitiikan kytkemisestä laajempiin geopoliittisiin tavoitteisiin. Saksa on hyväksynyt mukisematta kasvu- ja vakaussopimuksen hyllyttämisen koronakriisin aikana. Yli puolet EU-komission hyväksymistä poikkeuksellisista valtiontukimenettelyistä on kohdistunut saksalaiseen teollisuuteen.

Onko Saksa siis luopunut periaatteellisuudestaan? Vai edustaako se kompromissien taitoa muuttuvassa ympäristössä?

Vakauskulttuuri ja pyrkimys järjestykseen

Saksan talouspolitiikan tunnusomaisia piirteitä ovat historiallisesti olleet tiukka budjettikuri, sääntöperustaisuus sekä tiukka ero raha- ja finanssipolitiikkaan. EU:n tasolla tämä on tarkoittanut sisämarkkinoiden ankkuroimista vahvaan kilpailulainsäädäntöön, mutta myös velka- ja budjettisääntöihin perustuvan “talouskonstituution” puolustamista. Saksa on korostanut jokaisen maan vastuuta omasta taloudestaan ja suhtautunut kielteisesti yhteisvastuullisten mekanismien, kuten yhteisten joukkovelkakirjojen, eurobondien, käyttöönottoon.

Tätä periaatteiden kokonaisuutta kutsutaan usein ”vakauskulttuuriksi” ja sen taustalla olevaa ajattelutapaa ordoliberalismiksi. Sen älylliset juuret ovat maailmansotien välisellä ajalla, jolloin joukko talous- ja oikeustieteilijöitä ryhtyi pohtimaan liberalismin tulevaisuutta tilanteessa, jossa markkinatalous näytti häviävän taistelun fasismille ja kommunismille.

Monien ordoliberaalien mielestä klassinen liberalismi oli epäonnistunut, sillä se oli sivuuttanut poliittisen järjestelmän roolin toimivan markkinatalouden kehityksessä. Markkinat eivät synny luonnostaan, vaan ne tarvitsevat turvakseen vahvan valtion, joka pystyy huolehtimaan esimerkiksi hintavakaudesta ja toimivasta kilpailuympäristöstä. Jos markkinat jätetään oman onnensa nojaan, lopputuloksena on usein vahvimpien valta, markkinoiden keskittyminen ja tehottomuus.

Monien ordoliberaalien mielestä klassinen liberalismi oli epäonnistunut, sillä se oli sivuuttanut poliittisen järjestelmän roolin toimivan markkinatalouden kehityksessä.

Ordoliberaalit tunnistivat poliittisessa järjestelmässä samantyyppisen ominaisuuden. Demokratia on luonnollisesti liberaalin yhteiskuntajärjestelmän keskeinen periaate, mutta myös se pitää sisällään vaarallisen taipumuksen vallan keskittymiseen.

Demokraattinen järjestelmä tulee helposti eri intressiryhmien kuten korporaatioiden kaappaamaksi. Valtiolla näytti olevan hyvin vähän keinoja reagoida sellaiseen tilanteeseen, jossa pohjimmiltaan autoritääriset liikkeet nousevat valtaan demokraattisen järjestelmän turvin. Siksi valtion on suojauduttava myös itseään vastaan toimeenpanevien instituutioiden keinoin.

Parhaiten tätä suojaustehtävää toteuttavat ennalta sovitut säännöt, jotka rajoittavat poliittisten päätöksentekijöiden valtaa.

EU-politiikan linja

Poliittiseen suosioon ordoliberalismi nousi Saksassa vasta toisen maailmansodan jälkeen. Ordoliberaaleilla oli keskeinen rooli varsinkin kristillisdemokraattisen CDU:n uudistumisessa, joka nojasi irtiottoon katolisen sosiaalietiikan painotuksista kohti markkinamyönteisempää lähestymistapaa. Ordoliberaalien kädenjälki näkyi Saksan keskuspankin uudistuksissa, sääntöperustaisen budjettipolitiikan kehityksessä sekä aktivoivan sosiaalipolitiikan edistämisessä.

Ordoliberaalien suhtautuminen eurooppalaiseen yhteistyöhön oli kahtalaista. Monet heistä kavahtivat ranskalaisen teollisuuspolitiikan mallia, joka nojasi keskusjohtoisuuteen ja vahvoihin valtionyhtiöihin. Alkuperäinen hiili- ja teräsyhteisö (1949) oli sekin yhdenlainen kartelli, joka ei varsinaisesti edistänyt kilpailullisen markkinatalouden juurruttamista.

Silti monet keskeiset ordoliberaalit, kuten Wilhelm Röpke, näkivät Euroopassa mahdollisuuden toteuttaa ajatus ”valtiosta ilman suvereniteettia”, eli puhdas sääntöihin ja toimeenpanevaan valtaan nojaava poliittinen järjestys.

Kyse oli tasapainoilusta. Kun Euroopan talousyhteisö EEC:tä luotiin 1950-luvun puolivälissä, Saksan oli myönnyttävä ranskalaisen protektionismin vaatimuksiin erityisesti maatalouspolitiikassa. Yleinen kilpailupolitiikka pyrittiin silti pitämään tiukasti saksalaisten käsissä. Talousyhteisön ensimmäinen puheenjohtaja Walter Hallstein oli tunnettu ordoliberaali ja niin sanotusta kilpailukomissiosta tuli EEC:n keskeisimpiä instituutioita.

Kyse oli tasapainoilusta.

Sama kompromissien taito näkyi Maastrichtin sopimuksen yhteydessä. Yhteisvaluutta-alue oli aina ollut enemmän Ranskan kuin Saksan projekti. 1970–80-lukujen epäonnistuneet kokeilut kiinteiden valuuttakurssien järjestelmästä olivat herättäneet paljon epäluuloa myös Saksassa. Saksa saatiin kuitenkin mukaan liittokansleri Helmut Kohlin johdolla ankkuroimalla Euroopan talous- ja raha-alueen (EMU) yhteinen finanssipolitiikka vahvasti yhteisiin sääntöihin sekä muokkaamalla Euroopan keskuspankki EKP:n mandaatti Saksan Bundesbankin mukaisesti.

Kun nykyään puhumme Maastrichtin sopimuksen hengestä, viittaamme usein juuri saksalaisiin periaatteisiin säännöistä ja yhteisvastuun välttämisestä. Todellisuudessa Maastrichtin henkeä ruokki kuitenkin Saksan ja Ranskan välinen jännite staattisen ja dynaamisen integraatiokäsityksen välillä.

Saksa luotti sääntöihin, kun taas Ranska näki eurooppalaisen yhteistyön prosessina, jonka luonne on olennaisesti avoin. Ajatus “yhä tiivistyvästä unionista” (ever-closer union) on edelleen yksi EU:n perussopimusten keskeisiä periaatteita.

Ideologinen pragmatismi

Saksan ja Ranskan jännitteet purkautuivat mielenkiintoisella tavalla eurokriisin aikana. Euroalueen jakautuminen pohjoisen “nuukaan” blokkiin ja etelän “yhteisvastuulliseen” rintamaan heijasteli pitkälti Saksan ja Ranskan ideologisten lähestymistapojen eroa. Monista aloitteista sovittiin kuitenkin yhteistyössä juuri Saksan liittokansleri Angela Merkelin ja Ranskan presidentti Nicolas Sarkozyn kesken.

Yleisellä tasolla eurokriisin hoito noudatti kuitenkin saksalaista linjaa. Euroalueen sääntöperustaa vahvistettiin ja komission valtaa kasvatettiin esimerkiksi eurooppalaisen ohjausjakson keinoin. Saksa myöntyi, osin vastentahtoisesti, euromaiden pelastuspaketteihin ja EKP:n osto-ohjelmiin. Samalla sen vientiteollisuus hyötyi merkittävästi euron heikkoudesta.

Eurokriisin aikana Saksan linjaksi vakiintui ideologinen pragmatismi. Saksa oli periaatteellinen, mutta se pystyi myös joustamaan kaikkein tiukimmista opinkappaleistaan suuremman tavoitteen, euroalueen koossapysymisen, vuoksi. Saksa ei lähtenyt haastamaan poliittisella tasolla kriisinhoitoa, mutta torjui silti johdonmukaisesti esimerkiksi Ranskan ehdotukset euroalueen yhteisistä velkakirjoista.

Saksa oli periaatteellinen, mutta se pystyi myös joustamaan kaikkein tiukimmista opinkappaleistaan suuremman tavoitteen, euroalueen koossapysymisen, vuoksi.

Saksan jonkinasteisesta linjanmuutoksesta oli kuitenkin havaittavissa merkkejä jo pari vuotta sitten. Ranskan presidentti Emmanuel Macronin reformikeskeinen agenda ja brexitin synnyttämä huoli EU:n yhtenäisyydestä johtivat myös Saksassa uuteen keskusteluun talousyhteistyön tulevaisuudesta. Saksa suhtautui suopeasti komission esityksiin “talous- ja rahaliiton viimeistelystä”, jossa muun muassa ehdotettiin finanssipoliittisen toimintakyvyn lisäämistä EU:n tasolla.

Huoli Saksan muuttuneesta linjasta johtikin helmikuussa 2018 kahdeksan pohjoisen euromaan – Suomi mukaan lukien – vetoomukseen sääntöperustaisen talousunionin puolesta. Yleinen näkemys oli, että tämä Hansa-liitoksi nimetty epävirallinen koordinaatioelin pyrki pitämään kiinni saksalaisista periaatteista tilanteessa, jossa Saksa itse oli luisumassa niistä poispäin.

Saksan sisäpolitiikan uudet jännitteet

Todellisuudessa kyse oli kuitenkin myös sisäpoliittisesta kehityskulusta. Vuoden 2017 liittopäivävaaleissa Saksan sosiaalidemokraattien (SPD) puheenjohtaja Martin Schulz kampanjoi EU-tason solidaarisuutta korostavalla agendalla, jota monet pitivät Macronin ohjelman kopiointina.

SPD:n vaalimenestys ei ollut huimaa – se menetti valtakunnallisesti 5,2 prosenttia äänimäärästään – mutta se nousi hallitukseen tasapainottamaan niin ikään vaaleissa hävinneen CDU:n tiukan budjettikurin politiikkaa. SPD otti muun muassa valtionvarainministerin paikan.

Schulzin seuraaja, Saksan nykyinen valtionvarainministeri Olaf Scholz oli keskeisessä asemassa elpymisrahaston muodostamisessa. Scholz oli jo aiemmin puhunut eurooppalaisen yhteistyön tärkeydestä. Monia yllätti, ettei Saksan linjan keskiössä ollutkaan raha vaan macronilainen puhe “eurooppalaisesta suvereenisuudesta”.

Varsinainen pommi jysähti kuitenkin Funke-mediatalon haastattelussa elokuussa 2020, noin kuukausi EU:n elpymisrahastoa käsitelleen huippukokouksen jälkeen. Haastattelussa Scholz totesi koronaelvytyksen olevan “peruuttamaton askel” koko Euroopalle – historiallinen tapahtuma, joka muuttaa unionin luonnetta peruuttamattomasti. Lausuntoa siteerattiin laajasti ja sitä tulkittiin vihreänä valona yhteisvelan otolle myös tulevaisuudessa.

Haastattelussa Scholz totesi koronaelvytyksen olevan “peruuttamaton askel” koko Euroopalle – historiallinen tapahtuma, joka muuttaa unionin luonnetta peruuttamattomasti.

Tämä on kuitenkin väärinkäsitys Scholzin viestistä. Todellisuudessa myös Saksassa elpymisrahaston oikeutus julkisessa keskustelussa nojasi vahvasti sen kertaluonteisuuteen ja kytkeytymiseen nimenomaan koronakriisin hoitoon.

Saksan hallitus ja suurin osa asiantuntijoista käytti huomattavasti aikaa tehdäkseen eron pysyvien ja kertaluonteisten velkakirjojen välillä. Jo maaliskuussa Scholz oli tyrmännyt Ranskan kipparoiman ehdotuksen euroalueen yhteisistä velkakirjoista, jotka olisivat korvanneet osan kansallisesta velasta ja helpottaneet näin kansallista elvytystä. Koronabondit haluttiin pitää erillään eurobondeista.

Scholz avasi kommenttejaan myöhemmin muun muassa Bruegel-ajatushautomon esitelmässään. Hänen mukaansa EU:n elpymisrahaston oikeutus kytkeytyi juuri Saksan pitkästä linjasta kumpuaviin näkemyksiin eurooppalaisten sisämarkkinoiden yhtenäisyydestä.

Kyse oli kahdesta asiasta: eurooppalaiset sisämarkkinat ovat kytkeytyneempiä ja siksi haavoittuvaisempia kuin vaikkapa 20 vuotta sitten. Jos elvytys jätetään vain kansallisille hallituksille, se johtaa osaoptimointiin ja luultavasti myös kilpailuympäristön merkittäviin häiriöihin.

Entäpä puheet “peruuttamattomasta askeleesta”? Funken haastattelussa elpymisrahaston peruuttamattomuus liittyi velanoton sijaan niin sanottuun omien varojen järjestelmään. Scholzin mukaan puhtaasti jäsenmaksuihin perustuva budjettipolitiikka on auttamattomasti liian heikko vastatakseen EU:n tuleviin rahoitustarpeisiin ja strategisen autonomian vahvistamiseen. Siksi unionin on kehitettävä niin sanottua omien varojen järjestelmää, kuten digi- ja ympäristöveroja.

Saksa voi puolustaa tulevaisuudessa yhteistä velanottoa, mutta sen laajemmat tavoitteet liittyvät koko budjettipolitiikan ja talousohjauksen uudistamiseen.

Onko Saksasta on siis tullut fiskaaliunionin eli järjestäytyneen eurooppalaisen finanssipolitiikan kannattaja? Kyllä, mutta hyvin tarkkaan rajatussa mielessä. Saksa voi puolustaa tulevaisuudessa yhteistä velanottoa, mutta sen laajemmat tavoitteet liittyvät koko budjettipolitiikan ja talousohjauksen uudistamiseen. Bruegel-puheessaan Scholz painotti omien varojen lisäksi eurooppalaisen verotuksen harmonisointia, joka nykyisellään muodostaa keskeisen uhan myös eurooppalaiselle kilpailuympäristölle.

Kyse ei siis ole ”tulonsiirtounionin” puolustamisesta. Sisämarkkinoiden näkökulmasta esimerkiksi merkittävästi toisistaan poikkeavat yritysverotuksen tasot luovat epäreilun asetelman ja kohdentavat tuotantoa tai arvonlisäystä usein tehottomalla tavalla. Saksa ja Ranska ovatkin löytäneet toisensa yritysverotuksen harmonisointiin liittyvissä aloitteissa kuten niin sanotussa CCCTB-standardissa.

Vakauskulttuuri on voimissaan

On siis selvää, että periaatteellisuudestaan huolimatta Saksan politiikkaa on mahdotonta ymmärtää Marxin tavoin laskeutumisena “taivaasta maan päälle”. Saksan talouspolitiikka on edelleen ordoliberaalia tai periaatteellista, mutta eri mielessä kuin usein esitetään. Kyse ei ole sääntöuskovaisuudesta, vaan Saksan keskeisimmät huolet liittyvät sisämarkkinoiden yhtenäisyyteen ja kilpailuympäristön säilyttämiseen.

Saksassa ymmärretään hyvin, että kasvu- ja vakaussopimuksen nykyinen pohja on murentunut. Suurin osa EU-maista ei tule saavuttamaan 1990-luvun lopulla sovittuja velka-asteita koronakriisin jälkeen. Säännöillä voi toki olla rooli tulevaisuudessa, mutta ratkaisuja haetaan myös muilla keinoin.

Kyse ei ole sääntöuskovaisuudesta, vaan Saksan keskeisimmät huolet liittyvät sisämarkkinoiden yhtenäisyyteen ja kilpailuympäristön säilyttämiseen.

Onko kyse liittovaltiokehityksestä? Kyllä, jos sillä tarkoitetaan aiempaa selkeämpää työnjakoa EU-tason ja kansallisvaltioiden välillä. Saksa suhtautuu edelleen epäillen kaikenlaisiin hätäratkaisuihin, joiden se näkee murentavan valtioiden vastuuta omasta talouspolitiikastaan.

Sen toiveissa on myös arvolähtöinen EU, joka pystyy puolustamaan geopoliittisia intressejään. Venäjän oppositiojohtaja Aleksei Navalyin myrkytyksestä käynnistynyt keskustelu Saksan ja Venäjän välisen Nord Stream 2 -kaasuputken tulevaisuudesta osoittaa, etteivät taloudelliset argumentit ole Saksalle kaikki kaikessa.

Toisaalta on selvää, että euroalueen nykyiset rakenteet palvelevat parhaiten juuri Saksaa. Tämä selittää osittain Saksan ”vastentahtoista johtajuutta”, haluttomuutta suuriin linjanmuutoksiin. Vaikka ikääntyvän väestön haasteet ja globaalin protektionismin aallot huojuttavatkin Saksaa, sen oma tulevaisuus näyttää pääosin vakaalta.

Juuri tätä vakautta Saksa haluaa edistää myös EU:n tasolla.

Timo Miettinen on yliopistotutkija ja dosentti Helsingin yliopiston Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa.

Julkaisu Mitä Saksa haluaa? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.