“Mulla on sellanen olo, että on mahdollisuuksia pitää ääntä mutta ei oo mahdollisuuksia vaikuttaa. Tää on tosi monen vuoden kokemus mulla ja mä oon oikeestaan vähän kyynistynyt siihen, että muuttuuko asiat.”

Huhtikuun alussa avatun oikeudenmukaisempaa translakia ajavan Oikeus olla –kansalaisaloitteen suosio on osoittanut, että niin sanotun translain kokonaisuudistukselle löytyy kannatusta. Aloite keräsi vaaditut 50 000 allekirjoitusta alle kahdessa vuorokaudessa ja etenee näin ollen eduskunnan käsiteltäväksi. Kansalaisaloitteen alullepanijana toimii vuonna 2020 perustettu Trans ry. Kannanotto teki näkyväksi, kuinka transoikeuksien edistäminen on edelleen ennen kaikkea transaktivistien harteilla.

Nykyinen laki rikkoo Euroopan ihmisoikeussopimusta vaatimalla lisääntymiskyvyttömyyttä yhtenä sukupuolen juridisen vahvistamisen kriteerinä. Ihmisoikeusvaltuuskunta onkin vaatinut Suomen hallitukselta pikaista translain uudistusta, ja vaikka hallitusohjelmassa on sitouduttu uudistukseen, ei translain valmistelusta vastaavaa työryhmää ole vieläkään asetettu.

Hallituksella on ollut jo vuodesta 2015 lähtien sosiaali- ja terveysministeriön valmistelema esitys lisääntymiskyvyttömyysvaatimuksen poistamisesta. Esitys tosin on riittämätön, sillä ihmisoikeusnäkökulmasta translaki vaatii kokonaisuudistuksen.

Translain valmistelusta vastaavaa työryhmää ei ole vieläkään asetettu.

Osana Kansalaisuuden kuilut ja kuplat (BIBU) -hanketta kartoitamme transihmisten kansalaisuuden ja yhteiskunnallisen kuulumisen kokemuksia. Käytämme tässä sanaa ‘trans’ kattoterminä, jolla kuvaillaan henkilöä, jonka sukupuoli ei vastaa hänelle syntymässä määriteltyä juridista sukupuolta, toisin sanoen sukupuolivähemmistöön kuuluvaa henkilöä.

Vuonna 2020 aloitettu tutkimus nostaa esiin sukupuolivähemmistöjen kansalaisuuden rajallisuuden suomalaisessa yhteiskunnassa ja valottaa samalla transkansalaisuuden ambivalenssia luonnetta.

Tasa-arvoisen kansalaisuuden tavoittelua

Nykyinen translaki ei kunnioita transihmisten itsemääräämisoikeutta, josta lisääntymiskyvyttömyysvaatimus ihmisoikeusrikkomuksena on räikein esimerkki. Historiallisena kaikuna mainittakoon pakkosterilointilaki, joka oli voimassa Suomessa vuosina 1935–1970 ja koski esimerkiksi kuuroja ja kehitysvammaisia ihmisiä. Osaltaan pakkosterilointi puhuu karua kieltään Suomessakin harjoitetusta rodunjalostuksesta, jonka taustalla häilyy ajatus ihannekansalaisesta.

Ajatus ihannekansalaisesta on edelleen voimissaan nykyisen translain olemuksessa, joka näyttäytyy esimerkiksi siinä, miten vanhemmuutta ja siihen sopivuutta määritellään, minkälaiset lainalaisuudet parisuhteessa vallitsevat, sekä siinä kenen ääni päätöksenteossa kuuluu tai kenelle julkiset tilat on suunniteltu. Transihmisten itsemääräämisoikeuteen liittyvät puutteet eivät siis suinkaan rajoitu vaatimukseen lisääntymiskyvyttömyydestä.

Ajatus ihannekansalaisesta on edelleen voimissaan nykyisen translain olemuksessa.

Transihmisten itsemääräämisoikeus ei toteudu myöskään parisuhteessa. Rekisteröidyssä parisuhteessa oleva henkilö voi halutessaan estää puolisonsa sukupuolen juridisen vahvistamisen. Aloitteessa vaaditaan tämän mahdollisuuden kumoamista sekä sukupuoltaan juridisesti vahvistaneista pidettävän rekisterin poistoa, mikä parantaisi transihmisten yksityiselämän suojaa.

Aloite vaatiikin transihmisten itsemääräämisoikeuden kokonaisvaltaista kunnioittamista niin, että sukupuolen juridisesta vahvistamisesta tulisi ilmoitusluontoinen asia. Aloitteen taustalla on vaatimus sukupuolen juridisen vahvistamisen ja lääketieteellisen korjaamisen erottamisesta toisistaan, sillä nykytilanteessa sukupuolen vahvistamiseksi vaaditaan lääketieteellinen diagnoosi. Vastaavia itsemäärittelyoikeuteen perustuvia lainsäädäntöjä on jo useissa Euroopan maissa, kuten Maltalla, Irlannissa, Norjassa ja Islannissa.

Aloite vaatii transihmisten itsemääräämisoikeuden kokonaisvaltaista kunnioittamista niin, että sukupuolen juridisesta vahvistamisesta tulisi ilmoitusluontoinen asia.

Aloitteella pyritään vahvistamaan myös translasten ja -nuorten asemaa vaatimalla mahdollisuutta sukupuolen juridiseen vahvistamiseen 15 vuotta täyttäneille, sekä alle 15-vuotiaille huoltajan suostumuksella. YK:n ihmisoikeuskomitea onkin kritisoinut Suomea siitä, että sukupuolen juridinen vahvistaminen ei ole mahdollista alaikäisille transihmisille ja että intersukupuolisille lapsille tehdään edelleen peruuttamattomia lääketieteellisiä toimenpiteitä.

Transkansalaisuuden rajallisuus

Oikeus olla -kansalaisaloite on tehnyt näkyväksi sukupuolivähemmistöjen kansalaisuuden rajallisuuden suomalaisessa yhteiskunnassa. Tämä on tärkeä ja kauan odotettu askel, sillä aloite on onnistunut saamaan myös cis-sukupuoliset mukaan kamppailuun transihmisten tasa-arvoisesta kansalaisuudesta.

Transihmisten kansalaisuuden kamppailuja kehystää itsemääräämisoikeuden, kehollisen koskemattomuuden ja yksityiselämän suojan puutteellisuus. Nämä itsestään selvinäkin pidetyt oikeudet nousevat keskeisinä teemoina esiin haastattelututkimuksessamme.

Esimerkiksi moni muunsukupuolinen kertoo, kuinka nykyinen translaki rajaa heiltä pois juridisen sukupuolen vahvistamisen mahdollisuuden kokonaan, sillä lain puitteissa ainoastaan “mies” ja “nainen” ovat mahdollisia sukupuolimerkintöjä. Myös henkilötunnuksen sukupuolisidonnaisuus saa osakseen kritiikkiä, sillä sen olemassaoloa on vaikea perustella. Sen sijaan siitä on usein paljonkin haittaa transihmisten arkipäiväisessä elämässä.

Transihmisten kansalaisuuden kamppailuja kehystää itsemääräämisoikeuden, kehollisen koskemattomuuden ja yksityiselämän suojan puutteellisuus.

Samalla osa pohtii syvemmin transihmisten kansalaisuuden olemuksen monimutkaisuutta; vaihtoehtoinen, tai kolmas, sukupuolimerkintä saattaisi johtaa suurempaan syrjinnän riskiin, sillä sen kautta tulisi luotua jälleen uusi, sukupuoleen perustuva rekisteri.

Moni kritisoi Suomen translakia vanhemmuuteen liittyen. Nykyisellään se leimaa transihmisen vanhemmuuteen sopimattomaksi: halusi lapsia tai ei, lisääntymiskyvyttömyyteen on taivuttava, jos sukupuoltaan haluaa juridisesti korjata. Toisaalta monet haastatelluista ovat perheellisiä, mikä tyrmää ajatuksen transvanhemmuuden mahdottomuudesta näyttämällä, että tällaisia perheitä on jo olemassa.

Kansalaisuuden kamppailuja terveydenhuollon temppuradalla

Itsemääräämisoikeuden ja kehollisen koskemattomuuden puutteellisuus näkyy myös terveydenhuollossa. Useat haastateltavat kuvailevat transterveydenhuoltoa temppuradaksi, joka tulee suorittaa läpi tietyllä tavalla. Monelle tämä näyttäytyy vaatimuksena todistaa hoitojen tarpeellisuus.

Myös kynnys tuoda esiin omaa jaksamista on korkea. Diagnosointivaiheessa pyritään varmistumaan henkilön transsukupuolisuudesta muun muassa sulkemalla pois psyykkiset sairaudet sekä varmistaa, että henkilö jaksaa käydä sukupuolen korjauksen läpi (Trasek). Haastatellut pelkäävät, että masennus vaikuttaisi negatiivisesti sukupuolenkorjaushoidon saamiseen.

Moni kuvailee terveydenhuollossa saamaansa palvelua epäasialliseksi. Transpolilla saatetaan kysyä, leipooko transnainen pullaa tai pukeutuuko hän naisten alusvaatteisiin. Transmies saattaa neuvolassa joutua väärin sukupuolitetuksi lapsensa edessä, kun häneen viitataan äitinä. Sukupuolen ei-binäärisyys usein rajoittaa hoitomahdollisuuksia, sillä muunsukupuolisuus-diagnoosilla on vaikeampi saada lääketieteellisiä sukupuolenkorjaushoitoja.

Moni kuvailee terveydenhuollossa saamaansa palvelua epäasialliseksi. Transpolilla saatetaan kysyä, leipooko transnainen pullaa tai pukeutuuko hän naisten alusvaatteisiin.

Transterveydenhuollon haasteet ovat johtaneet siihen, että osa hakee kalliita hoitoja ulkomailta. Nämä he joutuvat maksamaan itse, eikä lääketieteellisten toimenpiteiden tai hormonien turvallisuudesta ole aina takeita.

Yhdessä nämä seikat valottavat paitsi transihmisten kansalaisuuden rajallisuutta suomalaisessa yhteiskunnassa, myös vallitsevaa käsitystä transihmisyyden epäsopivuudesta suomalaiseen kansalaisuuskäsitykseen. Ajatus ihannekansalaisesta kytee syvällä.

Transkansalaisuuden portinvartijat

Transihmisen sukupuolen juridiseen vahvistamiseen ja transterveydenhuoltoon liittyy vahvasti ajatus portinvartijuudesta. Suomessa transihmisten kansalaisuuden rajat määrittää pitkälti cisnormatiivisuuteen pohjautuva portinvartijuus, joka käytännön tasolla koostuu monista eri tahoista.

Haastateltavat kuvailevat, kuinka sekä sukupuolen juridinen että lääketieteellinen korjaaminen vaativat heiltä jatkuvaa todistelua. Toiset taas kertovat, kuinka omaa sukupuoli-identiteettiä kyseenalaistetaan, jos lääketieteellisiä hoitoja ei halua, mikä osoittaa, ettei sukupuolen moninaisuutta täysin ymmärretä yhteiskunnassamme. Tämä näkyy myös transpolin hoitovalikoimassa: moni muunsukupuolinen kokee, että heidän on valittava vähiten huono vaihtoehto.

Portinvartijuus näkyy myös erilaisissa tiloissa heijastaen sitä, kenellä on oikeus ottaa tilaa yhteiskunnassamme ja kenen ehdoilla tiloja suunnitellaan. Osa haastateltavista kuvailee sukupuolineutraalien wc- ja pukeutumistilojen puutetta monissa julkisissa, kaikille tarkoitetuissa tiloissa, tai kuinka he joutuvat itse kampanjoimaan niiden puolesta.

Toiset taas kertovat, kuinka omaa sukupuoli-identiteettiä kyseenalaistetaan, jos lääketieteellisiä hoitoja ei halua, mikä osoittaa, ettei sukupuolen moninaisuutta täysin ymmärretä yhteiskunnassamme.

Myös uimahallit ja erilaiset urheilutilat sukupuolitettuina tiloina aiheuttavat osalle haastatelluista kuulumattomuuden ja turvattomuuden tunteita, mikä on johtanut näiden tilojen välttelyyn ja sitä kautta elämän kapenemiseen. Kun osa kansalaisista joutuu rajatuksi ulkopuolelle, nousee väistämättäkin esiin ajatus siitä, kenelle tilat on tarkoitettu.

Tilaratkaisuilla on suora vaikutus mahdollisuuksiin harrastaa ja urheilla, mihin jokaisella kansalaisella tulisi olla yhtäläinen oikeus.

Mitä lähempänä oma sukupuolen ilmaisu on normatiivista sukupuolen ilmaisua, sitä turvallisemmaksi osa haastateltavista olonsa kokee.

Turvallisiksi koettuja, sukupuolineutraaleja tiloja on vain harvassa, mukaan lukien monet koulujen, yliopistojen ja työpaikkojen tilat. Haastatteluista käykin ilmi, kuinka turvallisuuden tunteeseen julkisissa tiloissa vaikuttaa vahvasti oma sukupuolen ilmaisu suhteessa vallitsevaan normiin: mitä lähempänä oma sukupuolen ilmaisu on normatiivista sukupuolen ilmaisua, sitä turvallisemmaksi osa haastateltavista olonsa kokee.

Samalla yksilö joutuu tekemään itsensä näkymättömämmäksi sulautuakseen paremmin joukkoon; tästä moni haastatelluistakin kertoi. Esiin nousevat kulttuurisesti vallitsevat asenteet ja jopa transfobia, joka voi näyttäytyä vaivaantumisena transihmisen läsnäolosta tai pahimmillaan väkivaltana.

Ambivalenssi transkansalaisuus ja tulevaisuuden mahdollisuudet

Yhteiskunnallisen osallisuuden ulkopuolelle tai vähintäänkin sen marginaaliin työnnetyt ihmiset elävät jatkuvassa toiseuden tilassa. Eletyn elämän kokemusten kautta tämä näyttäytyy tilana, josta täyden kansalaisuuden mahdollisuus puuttuu.

Transkansalaisuuden olemus kiteytyykin ambivalenssin käsitteeseen: kahden vastakkaisen, kuulumisen ja kuulumattomuuden, samanaikaiseen läsnäoloon. Kansalaisuuden mahdollisuus on läsnä yhdessä hetkessä kadotakseen taas seuraavassa.

Yhteiskunnallisen osallisuuden ulkopuolelle tai vähintäänkin sen marginaaliin työnnetyt ihmiset elävät jatkuvassa toiseuden tilassa.

Osa haastateltavista painottaa, etteivät he enää edes pyri kuulumaan yhteiskuntaan, sillä he tiedostavat liiankin hyvin, ettei heille anneta mahdollisuutta tasa-arvoiseen kansalaisuuteen. Heille tärkeä osa on yhteiskunnan cis- ja heteronormatiivisuuden kyseenalaistaminen. Olennaisena osana siihen kuuluu sukupuolen moninaisuuden juhlistaminen ja anteeksipyytelemätön tilan ottaminen yhteiskunnassa, jossa heidät on sysätty marginaaliin.

Yhteiskuntaan kuulumattomuutta voi siis kuvata myös valintana tai poliittisena kannanottona. Vaikka moni haastateltavista kokee epäsuhdan oikeuksien ja vaatimusten välillä liian suureksi, osa pyrkii toteuttamaan kansalaisuuttaan aktiivisesti. Heidän toiveissaan esiintyy vaikuttamismahdollisuuksien laajeneminen.

Osa haastateltavista painottaa, etteivät he enää edes pyri kuulumaan yhteiskuntaan, sillä he tiedostavat liiankin hyvin, ettei heille anneta mahdollisuutta tasa-arvoiseen kansalaisuuteen.

Translain uudistuksen, transinklusiivisten tilojen ja transterveydenhuollon parantamisen lisäksi haastateltavat toivoivat yhteiskunnallista asennemuutosta sekä vähemmän poliittista vastakkainasettelua. Päällimmäiseksi nousi kuitenkin toive siitä, että saisi elää täyttä elämää, omana itsenään. Transihmisten kansalaisuuden kamppailuissa siintääkin toivo tasa-arvoisemmasta suomalaisesta yhteiskunnasta.

FT Anu A. Harju työskentelee tutkijatohtorina Helsingin yliopiston valtiotieteellisessä tiedekunnassa osana Kansalaisuuden kuilut ja kuplat -tutkimushanketta (BIBU).

VTM Mona Heimonen on väitöskirjatutkija Helsingin yliopiston Sukupuolen, kulttuurin ja yhteiskunnan tutkimuksen tohtoriohjelmassa (SKY). Heimosen väitöskirja käsittelee transihmisten kansalaisuuden kamppailuja ja kuuluvuuden politiikkaa suomalaisessa yhteiskunnassa.

Kansalaisuuden kuilut ja kuplat (BIBU) -tutkimusta rahoittaa strategisen tutkimuksen neuvosto, joka toimii Suomen Akatemian yhteydessä. Tutkimusryhmän vastuullinen johtaja on Anu Kantola.

Julkaisu Transihmisten kansalaisuuden kamppailuja suomalaisessa yhteiskunnassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Vuodesta 2012 lähtien suomalaisilla on ollut mahdollisuus tehdä kansalaisaloitteita. Suomalainen kansalaisaloite on niin sanottu sisällöllinen kansalaisaloite, jossa 50 000 kansalaisen allekirjoittama aloite päätyy eduskunnan käsittelyyn, mutta se ei johda suoraan kansanäänestykseen.

Vaikka suomalaista kansalaisaloitejärjestelmää on pidetty varsin onnistuneena, aloitteilla on toistaiseksi ollut melko rajallisesti vaikutuksia lainsäädäntöön.

Järjestelmän parantamiseksi kansalaisaloitelakia uudistetaan kesäkuun 2019 alussa teknisluontoisilla muutoksilla. Keskeisempänä uudistuksena määräaika aloitteen toimittamiseksi eduskunnalle pitenee puolesta vuodesta vuoteen. Tällä pyritään vastaamaan siihen ongelmaan, että aloitetta ei ehditä käsitellä vaalikauden kuluessa.

Miten suomalainen järjestelmä on onnistunut tavoitteissaan ja olisiko sitä tarpeen uudistaa vielä laajemmin? Turun yliopiston toteuttamassa podcastissa aiheesta keskustelee valtio-opin professori Maija Setälä, joka johtaa Strategisen tutkimuksen neuvoston Osallistuminen pitkäjänteisessä päätöksenteossa (PALO) -hanketta. Haastattelijana toimii Riina Lumme.

Kuuntele podcast:

Julkaisu Podcast: Kansalaisaloite poliittisen osallistumisen muotona ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kansalaisaloitejärjestelmän toimivuus edellyttää valmiutta kehittää sitä dynaamisesti. Eduskunta hyväksyi viime viikolla hallituksen esityksen laiksi kansalaisaloitelain muuttamisesta. Muutokset ovat rajattuja ja luonteeltaan teknisiä.

Esimerkiksi aloitteen tekijöiden määrää nostetaan kahdesta viiteen. Tavoitteena on, ettei aloitteiden tekeminen saisi olla ”liian helppoa”.

Taustalla on huoli siitä, että hetken mielijohteet tuhoavat instituution arvokkuutta ja uskottavuutta. Samalla aloitteentekijöiden määräaikaa jatkettiin niin, että eduskuntavaalien yhteydessä raukeavien aloitteiden ongelmaa saadaan pienennettyä ilman perustuslain muuttamista.

Mietinnössään eduskunnan perustuslakivaliokunta hyväksyi tämän lähestymistavan ja piti ehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Se ei kuitenkaan – ehkä vaalikauden lopun kiireistäkin johtuen – innostunut laajempaan pohdintaan tarpeesta uudistaa aloiteinstituutiota.

Muutokset ovat tarpeellisia, mutta ne eivät ole riittäviä poistamaan kaikkia kansalaisaloitteiden laadinnassa ja käsittelyssä ilmenneitä ongelmia eivätkä ne huomioi viimeisen kahdeksan vuoden aikana yhteiskunnassa tapahtunutta kehitystä.

Vaikka kansalaisaloitetta koskevien odotusten on katsottu olleen ylimitoitettuja, suomalaista aloitetta pidetään sangen yleisesti jonkinasteisena menestystarinana. Vaikka vain harvat aloitteet ovat johtaneet konkreettisiin lainsäädäntömuutoksiin, toiminta on ollut sangen vireää.

Aloitteet näyttävät houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Tutkijoiden mukaan erityisesti muuten poliittisesti passiiviset nuoret ikäluokat ovat selvitysten mukaan olleet aktiivisimpia allekirjoittajia. Aloitteet näyttävät yleisemminkin houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Erityisen onnistuneelta suomalainen aloiteinstituutio vaikuttaa, jos sitä vertaa samaan aikaan käyttöön otettuun EU:n kansalaisaloitteeseen, joka on epäonnistunut tavoitteissaan lähes täydellisesti. Ongelmia ovat aiheuttaneet komission niukka tulkinta aloitteen kriteereistä ja haluttomuus neuvoa niiden tekijöitä.

Keskeiseksi haasteeksi EU-aloitteen tekijöille ovat nousseet myös EU:n toimivallan rajoihin liittyvät ja lainsäädäntötekniset kysymykset. EU-aloitteen kohdalla perustuslakivaliokunta katsoi, että kansalaisaloiteinstrumentin toimivuutta unionitasolla tulisi pyrkiä parantamaan esitettyä perusteellisemmin. Tämä näkemys ei näytä kuitenkaan ulottuvan kansallisen instituution huolellisempaan arviointiin.

Tietosuoja ja julkisuusperiaate

Tuttavapiirissäni hyvin harva kertoo joskus tukeneensa jotakin kansalaisaloitetta. Keskeisin peruste tälle on tuenilmaisun julkisuus. Nimien julkisuuden taustalla on perustuslakivaliokunnan vuonna 2011 tekemä linjaus, jossa se esitti lakiin julkisuusperiaatteeseen liittyvää tarkennusta.

Valiokunta katsoi tällöin, että ”kansalaisaloitteen kaltaisen valtiollisen toimen tekijät eivät voi jäädä salaan”. Käytännössä ilmoitukset tulevat julkisiksi, kun aloite on kerännyt vähintään 50 000 kannattajaa.

Oikeusministeriön laatiman arviomuistion mukaan ”aineistoon tutustumisesta kiinnostunut taho pääsee Väestörekisterikeskuksen tiloihin katselemaan aineistoa erikseen sovittavana ajankohtana”. Hallituksen esityksen mukaan ”kiinnostus kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten läpikäyntiin on ollut vähäistä.”

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko aikaisempi linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus.

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus. Kuten asetuksen neuvottelu- ja täytäntöönpanovaiheessa toistuvasti todettiin, se antaa tarpeen pohtia tietosuojan ja julkisuusperiaatteen välistä tasapainoa uudelleen.

Poliittinen tai uskonnollinen vakaumus, joita esimerkiksi käsitys eutanasiasta tai siitä, minkälaista avioliittoa olisi pidettävä ”aitona” eittämättä heijastavat, ovat seikkoja, jotka kuuluvat tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin arkaluonteisiin henkilötietoihin. Siinä missä kansalaisilla on perustuslaissa turvattu sananvapaus ja myös oikeus olla ilmaisematta mielipidettään, heillä on oikeus ilmaista poliittinen kantansa salaisissa vaaleissa.

Yleinen tietosuoja-asetus vahvistaa edelleen poliittiseen tai uskonnolliseen vakaumukseen liittyvien tietojen luottamuksellisuutta. Siksi kysymys näiden tietojen julkisuudesta ei ole itsestään selvä.

Yhteiskunnassa on alkanut keskustelu demokratian häirinnästä, jota pidetään yleisesti yhtenä demokratian suurimmista uhkakuvista. Tähänastinen keskustelu etenkin Suomessa on keskittynyt sähköiseen äänestämiseen liittyviin uhkiin samalla kun on huolehdittu murtautumisesta vaalijärjestelmiin.

Yhtä merkittäviä kysymyksiä liittyy kuitenkin myös muihin demokratian toteuttamisen keinoihin. Kansalaisaloitteiden tuenilmauksista syntyy luettelo, jossa olevien yli 50 000 henkilön poliittinen vakaumus on suhteellisen hyvin tiedossa ja jonka kuka tahansa saa pyynnöstä käyttöönsä.

Vaikka julkisuusperiaatteen potentiaalinen väärinkäyttö ei yleensä ole riittävä peruste sen rajoittamiseen, olisi tyhmää olla huomaamatta, että tämänkaltainen aineisto luo huomattavia mahdollisuuksia myös demokratiahäirinnälle.

Käytännössä kuka tahansa saa katsottavakseen kaiken aloitteisiin liittyvän, viranomaisen hallussa olevan aineiston. Tätä voi verrata esimerkiksi niihin julkisiin tietopalveluihin, joiden avulla sosiaalihuollon asiakkaille ja työnantajille annetaan mahdollisuus varmistua sosiaalihuollon ammattihenkilön ammattipätevyydestä. Niistä tietoja voidaan hakea vain yksittäisinä hakuina käyttäen perusteena rekisteröidyn nimeä tai rekisteröintinumeroa.

Kansalaisaloitteisiin liittyvä aineisto on myös epätasaista: sähköisillä varmenteilla tehtyyn tuenilmaisuun henkilötietoja sisältyy niukasti. Kun paperilla annettu tuenilmaisu edellyttää henkilön tunnistamista, siihen sisältyy henkilötietoja runsaammin.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen, joka tulee toteuttaa molempien keskeistä sisältöä kunnioittaen. EU:n perusoikeuskirjan ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perusoikeusrajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi.

Keskeinen kysymys on, rajataanko nykyisessä laissa henkilötietojen suojaa koskevaa perusoikeutta enemmän kuin olisi tarpeellista toisen päämäärän eli julkisuusperiaatteen varmistamiseksi. Julkisuuslain tarkoituksena on edistää hyvää tiedonhallintatapaa ja antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Kansalaisaloitteen tukijoiden nimien tai heidän syntymäaikojensa julkisuus on sangen kaukana näistä päämääristä. Lisäksi selvityksistä ilmenee, että julkisuus myös vaikuttaa negatiivisesti kansalaisten halukkuuteen tukea aloitteita. Siksi olisi tarpeen pohtia, onko vuonna 2011 tehty linjaus jo aikansa elänyt.

Tuenilmoitusten kerääminen

Suomi on ollut ainoita valtioita, jotka ovat sallineet kansalaisaloitteiden tuki-ilmoitusten sähköisen nimenkeruun. Käytännössä yhteiskunnallinen toimintaympäristö on kuitenkin viime vuosina muuttunut: palvelut ovat muuttuneet sähköisiksi ja yhteiskunnassa nojaudutaan laajasti verkkotunnisteiden käyttöön.

Valtiosääntöjuristin näkökulmasta kysymys paperilla tehtävien tuenilmausten käytöstä tulee keskeisesti nähdä kysymyksenä perustuslain 6 §:ssä tarkoitetusta yhdenvertaisuudesta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut velvollisuutta sähköiseen asiointiin esimerkiksi lausunnossaan, jossa se arvioi, että

”velvollisuutta sähköiseen asiointiin ei sääntelykonteksti sekä sääntelyn kohteen ja alan toimijoiden tiedolliset ja taidolliset erityispiirteet huomioon ottaen voida pitää ongelmallisena yhdenvertaisuuden, oikeusturvan tai hyvän hallinnon perusteiden kannalta.”

Kansalaisaloitteen sääntelykonteksti on toki laajempi ja liittyy demokratian toteuttamisen kannalta merkityksellisen ”valtiollisen toimen” suorittamiseen

Paperilla kerättäviä tuenilmauksia kerätään yleisesti esimerkiksi kaupungin- ja kunnankirjastoissa pöydillä lojuvien mappien kautta. Sangen kyseenalaista on, miten niissä mahtavat toteutua henkilötietojen suojaa koskevat perussäännöt. Tuenilmoituksiin sovelletaan oikeusministeriön vahvistamaa lomaketta, johon täytetään laaja joukko henkilötietoja, kuten nimi, syntymäaika ja kotipaikka.

Yleisten kirjastojen neuvostojen asiaa koskevassa lausunnossa korostetaan, kuinka ”kirjastot ovat tärkeitä allekirjoituspaikkoja erityisesti niille kansalaisille, jotka eivät syystä tai toisesta käytä sähköisiä välineitä. […] Kirjastot tarjoavat keräyksille tilan, ja kunkin lakialoitteen tekijät hoitavat käytännön työt.”

Arviomuistiossa kiinnitetään useissa kohdin huomiota kansalaisaloiteinstituution uskottavuuteen liittyviin tekijöihin. Huoli liittyy erityisesti siihen, että aloiteideoita tehtaillaan joskus ehkä hetkellisen inspiraation ja sangen kevyen valmistelun varassa. Kun niiden rekisteröinti on helppoa, kansalaisaloitepalvelun listoilta löytyy paljonkin aloitteita, joiden tuki jää vähäiseksi.

En ole vakuuttunut siitä, että tämä on instituution uskottavuuden kannalta keskeisin ongelma. Demokratian kannalta on tärkeää, että asioista voidaan käydä julkista keskustelua. Ne ideat, joilla on vahvaa tukea, erottuvat listalla nopeasti.

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja. Niiden hallinnointi ei ole kirjastojen tai kauppiaiden vaan yksittäisten aloitteentekijöiden vastuulla. Vastuuhenkilöiden ja ministeriön on huolehdittava ilmoitusten hävittämisestä kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun ne on tarkastettu.

Onko tämä riittävää nykyisen henkilötietolainsäädännön näkökulmasta, kun kaavakkeiden hallinnointi näyttää olleen tähän saakka sangen vapaata? Jaksetaanko mapit noutaa pois jos aloite kariutuu, ja mitä kaavakkeille on tapahtunut jo tätä ennen?

Kansalaisaloitteen uskottavuuteen vaikuttavat keskeisesti myös Börje Börgelssonin kaltaiset fiktiiviset sankarit, joita löytynee aloitteiden kannattajien joukosta runsaasti. Vahvojen sähköisten tunnisteiden avulla annetuissa sähköisissä tuenilmauksissa heitä tuskin esiintyy.

Kehitys voisikin antaa tarvetta pohtia, onko paperilla kerättävien tuenilmauksien salliminen yleensä enää tarpeen tai tulisiko ainakin niiden keräämiskeinoja arvioida uudelleen. Valmisteluaineisto ilmentää paperilla tehtyjen tuenilmaisujen varmistamiseen liittyviä ongelmia. Käytännössä tämä onkin mahdotonta ja varmistaminen tehdään vain otantana.

Aloitteiden tekninen laatu ja demokratian hintalappu

Valiokuntien mietinnöissä on kritisoitu eduskunnan käsittelyyn edenneitä aloitteita niiden valmistelun laadusta. Paavo Väyrysen aloite euroalueesta eroamisesta herätti perustuslakivaliokunnan toteamaan, kuinka ”aloite on sen merkittävyys huomioiden kaikkein olennaisimmissa asioissa puutteellisesti ja heikosti valmisteltu”.

Samoin eittämättä sangen puutteellisesti valmistellun aloitteen rikokseen syyllistyneen ulkomaalaisen karkottamisesta kohdalla hallintovaliokunta arvosteli aloitteen tekijöitä siitä, ettei se täyttänyt tiettyjä oikeudellisia reunaehtoja, ”jotka seuraavat perustuslaista, kansainvälisistä velvoitteista, lainsäädännön perusperiaatteista sekä oikeudenalakohtaisesta sääntelytraditiosta”.

Hallintovaliokunta viittasi hallitusten esitysten valmistelua ja laadintaa varten tehtyihin ohjeisiin, ”joita valiokunnan mielestä on aiheellista kansalaisaloitejärjestelmään soveltuvalla tavalla hyödyntää myös kyseisten aloitteiden laadinnassa”. Nämä kriteerit ovat kuitenkin aivan liian korkeat soveltuakseen kansalaisaloitteisiin.

Vastaavia haasteita liittyy myös EU:n toimivaltaan koskeviin kysymyksiin. Esimerkiksi parhaillaan on vireillä aloite F2 ja F3 -luokkiin kuuluvien pyroteknisten tuotteiden käytön rajoittamiseksi, joka edellyttää perehtymistä asiaa koskevaan EU-direktiiviin sekä Suomen kansalliseen sääntelyvaraan, jotka aloitteessa on huomioitu sangen taidokkaasti.

Näihin haasteisiin eduskunta on kuitenkin suhtautunut sangen suopeasti. Esimerkiksi aloite kellojen kesäaikaan muuttamisen lopettamisesta on kiistatta EU-direktiivissä 2000/84/EY säädelty asia, ja kuuluu täten unionin toimivaltaan. Liikenne- ja viestintävaliokunta kuitenkin korosti, että ”valtioneuvoston tulee ryhtyä vaikuttamaan voimakkaasti ja aktiivisesti EU-tasolla siihen, että kellojen kesäaikaan siirtämistä koskevasta kesäaikadirektiivin velvoitteesta luovutaan”.

Keskeinen kysymys on, minkälaista asiantuntemusta aloitteiden tekijöiltä voidaan odottaa ja toisaalta se, mikä on viranomaisen rooli aloitteen tekijöiden avustamisessa. Keskusteluissa on esitetty, että oikeusministeriö voisi kommentoida ja antaa juridista konsultaatiota aloitteen tekijöille. Oikeusministeriö katsoo kuitenkin arviomuistiossa, että ohjaus olisi ristiriitaista kansalaisaloitteen hengen kanssa.

Viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Tätä lausuntoa voi oudoksua huomioiden, että perustuslain 21 §:ssä säädetään hyvän hallinnon takeista, joita täydennetään hallintolain määräyksillä hallinnon palveluperiaatteesta viranomaisen neuvontavelvollisuudesta. Viranomaiselle lähetettyjä asiakirjoja on mahdollista myös täydentää. Näillä viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Arviomuistiosta tai hallituksen esityksestä ei ilmene, kuinka suuri osa aloitteista ei ole läpäissyt oikeusministeriön seulaa, eikä niissä ole eritelty oikeusministeriön kansalaisaloitepalvelun roolia tai toimintatapoja.

Ehdotuksessa todetaan tiiviisti, että ”kansalaisaloitteiden sisältöä ei muokata palvelun ylläpidon toimesta, mutta tarvittaessa aloite palautetaan vireillepanijoille muokattavaksi, mikäli kansalaisaloitelain asettamat reunaehdot tai palvelun käyttöehdot eivät täyty.”

Ilman tietoa siitä, miten kansalaisaloitepalvelu toimii, on vaikea arvioida nykykäytäntöjen riittävyyttä. Jos poliittisen keskustelun kannalta keskeisiä aloitteita jää puolimatkaan sen vuoksi, etteivät niiden taustalla olevat ryhmät kykene riittävään lainsäädäntötekniseen viimeistelyyn, avustamiseen suunnattu lisäresurssi olisi sangen perusteltu. Demokratian toteuttaminen saa myös maksaa.

Päivi Leino-Sandberg on professori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Kansalaisaloitejärjestelmä vaatii lisää kehittämistä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kansalaisaloite on Suomessa varsin tuore instituutio. Sitä koskeva perustuslain muutos (uusi 53.3. §) tuli voimaan maaliskuun alussa 2012. Samaan aikaan tuli voimaan myös kansalaisaloitelaki (12/2012), josta löytyy tarkemmat käytännön ohjeet kansalaisaloitteen vireillepanemisesta ja muista menettelymuodoista. Kansanäänestys on sisältynyt perustuslakiin jo vuodesta 1987 lähtien.

Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana. Tästä saadaan paljolti kiittää hyvää lainvalmistelua. Valmistelussa käytettiin alan parhaan asiantuntijan tietämystä apuna. Perustuslain tarkistamiskomitea tilasi kansalaisaloitteita tutkineelta Maija Setälältä selvityksen Sisällöllisten kansalaisaloitekäytäntöjen vertailu.

Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana.

Setälän selvityksessä esiteltyjen eri maiden kansalaisaloitemenettelyistä valittujen parhaiden käytäntöjen mukaisesti Suomen kansalaisaloiteinstituutioon osattiin ottaa esimerkiksi oikea tarvittavien allekirjoitusten määrä. Ratkaisevaa oli myös se, että kansalaisaloitelain 5 §:n mukaan kansalaisaloitetta tukevat allekirjoitukset kerätään paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Tämä oli tuohon aikaan uutta. Myöhemmin Latvia on ottanut mallia Suomesta.

Käytännön toiminnan kannalta ratkaisevaa on, että oikeusministeriö on luonut kansalaisaloite.fi-verkkopalvelun, johon kansalaisaloitteet käytännössä tehdään. Vain harvoissa kansalaisaloitteissa merkittävä osa allekirjoituksista on kerätty paperimuodossa. Yleensä kumpikin vaihtoehto on käytettävissä, mutta suurin osa aloitteista kerätään sähköisesti (merkittävänä poikkeuksena KAA 2/2016 vp).

Kansalaisaloitteen merkitys Suomessa

Siinä vaiheessa, kun kansalaisaloiteinstituutio lisättiin suomalaiseen demokratiaan, ei uudistuksella uskottu olevan suurta käytännön merkitystä. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansalaisaloite täydentää edelleen ensisijaisena pidettävää edustuksellista järjestelmää. Se voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi.

Parhaimmillaan kansalaisvaikuttamisen kehittäminen voi osaltaan yleisesti ehkäistä vieraantumista. Periaatteessa perustuslakivaliokunnan kanta osui oikeaan, vaikkei ehkä kovin vahvasti uskottu, että kansalaisaloitteen pohjalta tulisi hyväksytyksi lakeja. Tällainen mielikuva minulle jäi valiokuntakuulemisesta kesäkuussa 2010.

Tutkijat ovat esittäneet pääosin positiivisia arvioita kansalaisaloitteesta, vaikka kehittämisen varaakin on etenkin avoimuuden suhteen. Samoin oikeusministeriön arviomuistiossa päädyttiin siihen, että kansalaisaloiteinstituutio on toiminut hyvin, eikä tarvetta suuriin muutoksiin ole. Monet uudistusehdotukset liittyivät kansalaisloite.fi-palvelun kehittämiseen.

Oikeusministeriön selvityksen mukaan ensimmäisen noin neljän vuoden aikana tehtiin 458 kansalaisaloitetta. Niistä vain 13 sai yli 50 000 allekirjoitusta ja 195 aloitetta sai vähemmän kuin 100 allekirjoitusta. Menestyneiden aloitteiden takana on yleensä ollut kansalaisjärjestöjä, ja julkisuuden ihmiset ovat tukeneet niitä. Ne ovat saaneet runsaasti mediajulkisuutta.

Tähän mennessä vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty eduskunnassa: niin sanottu tasa-arvoinen avioliittolaki ja äitiyslaki, vaikka eduskuntaan on 30.7.2018 mennessä toimitettu jo 24 kansalaisaloitetta.

Poliittisen osallistumisen laajentaminen

Tutkimukset osoittavat, että kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista. Se ei ole vain kaupunkilaisten nuorten ja koulutettujen suosima osallistumisen muoto. Usein perinteisen poliittisen osallistumisen ulkopuolelle jääneille, kuten työttömille ja sairaille, kansalaisaloite on ollut uusi tapa osallistua politiikkaan. Tutkimusten mukaan 35 prosenttia suomalaisista on allekirjoittanut ainakin yhden kansalaisaloitteen.

Kaikki eivät kuitenkaan ole olleet tyytyväisiä. Osa poliitikoista on vaatinut allekirjoittajarajan nostamista tai muita merkittäviä rajoituksia esimerkiksi liittyen siihen, saako tehdä kansalaisaloitteen aiemman kansalaisaloitteen pohjalta säädetyn lain kumoamiseksi (ns. aitoa avioliittoa koskeva aloite KAA 2/2016 vp).

Kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista.

Puhemiesneuvostossakin esiintyi erilaisia näkemyksiä asiasta. Eduskunnan puhemies Paula Risikko kuitenkin totesi, että kansalaisaloitteiden allekirjoitusrajaa ei tule nostaa.

Osa kansalaisaloitteiden vireillepanijoista on kuitenkin ollut hyvin pettyneitä, kun aloite ei ole mennyt läpi eduskunnassa. Pitkäaikainen kansanedustaja Esko Seppänen, joka oli eutanasiakansalaisaloitteen (KAA 2/2017 vp) vireillepanija, on Eeva-lehden haastattelussa ilmoittanut käynnistävänsä uuden kansalaisaloitteen nimien keräämisen ja luovuttavansa aloitteen uudelle eduskunnalle keväällä 2019. Eutanasia-aloite voi edetä myös sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän kautta.

Samoin aloitteen 3/2018 vp vireillepanija Martin-Éric Racine on eri yhteyksissä arvostellut sitä, että kansalaisaloitteen saaminen eduskuntaan asti ei vielä ratkaise asiaa, vaan lopullinen päätösvalta kuuluu eduskunnalle.

Käytännön ongelmat

Tiettyjä käytännön ongelmia kansalaisaloitemenettelyssä toki on. Sen ovat kaikki myöntäneet.

Perustuslain 49 §:n mukaan valtiopäivillä kesken jääneiden asioiden käsittelyä jatketaan seuraavilla valtiopäivillä, jollei eduskuntavaaleja ole sillä välin toimitettu. Poikkeuksen tekevät ainoastaan eduskunnassa vireillä olevat kansainväliset asiat, joiden käsittelyä voidaan tarvittaessa jatkaa eduskuntavaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.

Ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat.

Tämä tarkoittaa sitä, että ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat.  Muutosta puolletaan eri tahoilla, mutta se vaatii perustuslain muutoksen.

Ongelmallista asiassa on se, että kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ei ole tarkempia säännöksiä, ei perustuslaissa eikä muissakaan säädöksissä. On tyydyttävä eduskunnan työjärjestyksen 34 §:ään, jonka mukaan valiokunnan on käsiteltävä kiireellisesti asiat, jotka koskevat valtioneuvoston tai ministerin nauttimaa luottamusta.

Valiokunnan tulee yleensä käsitellä ensin hallituksen esitykset sekä valtioneuvoston kirjelmät Euroopan unionin asioista. Puhemiesneuvoston hyväksymän Valiokuntaoppaan mukaan kansalaisaloitteet ovat tärkeysjärjestyksessä vasta seitsemännellä sijalla. Järjestys on kuitenkin ohjeellinen, eli valiokunta voi päättää muustakin järjestyksestä.

Lisäksi työjärjestyksen 37 §:n mukaan valiokunnan on kansalaisaloitetta käsitellessään varattava aloitteen tekijöiden edustajille tilaisuus tulla kuulluksi. Muuta ei kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ole säädetty.

Suositukset kansalaisaloitteiden käsittelyyn

Puhemiesneuvosto antoi jo vuonna 2013 kolme suositusta kansalaisaloitteiden käsittelyyn. Puhemiesneuvosto suositti, että valiokuntien tulisi ilmoittaa aloitteen tekijöiden edustajille kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun aloite on saapunut valiokuntaan, mihin toimenpiteisiin valiokunta ryhtyy.

Puhemiesneuvosto kehotti myös valiokuntia arvioimaan julkisten kuulemisten tarvetta kansalaisaloitteen käsittelyn aikana. Lisäksi se kiinnitti huomiota valiokunnan omaan vastuuseen kansalaisaloitteiden käsittelyssä perustuslain ja sen tulkintojen ja eduskunnan työjärjestyksen puitteissa.

Edellä totesin, että vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty. Kaikkia eduskuntaan päätyneitä kansalaisaloitteita ei ole kuitenkaan hylätty. Esimerkiksi kansalaisaloitteen lapsiin kohdistuvien seksuaalirikosten rangaistusasteikon koventamisesta (KAA 3/2015 vp) kohdalla valiokunta keskeytti asian käsittelyn ja päätti, että siihen palataan, kun oikeusministeriön käynnistämä kyselytutkimus on valmistunut.

Tällä hetkellä käsittelemättä olevista viidestä kansalaisaloitteesta kolme on lähetetty sosiaali- ja terveysvaliokuntaan (KAA 1/2018 vp: kansanedustajien sopeutumiseläke poistettava; KAA 3/2018 vp: kumotaan HE 124/2017 vp; KAA 4/2018 vp: vakuutus- ja eläkelaitosten lääkäreiltä poistettava mielivaltainen oikeus kumota hoitavan lääkärin lausuntoja), yksi talousvaliokuntaan (KAA 2/2018 vp: vammaisten henkilöiden välttämättömän avun ja tuen kilpailuttamisen lopettaminen), jonka tulee pyytää sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto, ja yksi sivistysvaliokuntaan (KAA 5/2018 vp: maksuton toisen asteen koulutus kaikille).

Ensimmäisissä kuuden kuukauden määräaika umpeutuu syyskuun puolivälissä tai lokakuun alkupuolella (KAA 1/2018 vp, KAA 2/2018 vp, KAA 3/2018 vp) ja niissä sosiaali- ja terveysvaliokunta ei ole tehnyt vielä mitään asian eteen. Kun otetaan huomioon, että sillä on vielä paljon työtä niin sanotussa sote-lainsäädännössä ja lisäksi muita suuria uudistuksia tulee valiokunnan valmisteltavaksi syksyllä (muun muassa uusi asiakas- ja potilaslaki, biopankkipankkilaki ja genomikeskusta koskeva laki), on syytä vahvasti epäillä, ehtiikö valiokunta ainakaan ennen määräajan umpeutumista tehdä mitään asioiden eteen.

Lisäksi vaalikauden loppu jo häämöttää. Toisaalta valiokunta voi halutessaan priorisoida kansalaisaloitteita.

Vaalit häämöttävät – miten käy aloitteiden?

Etenkin sen jälkeen, kun kaksi kansalaisaloitetta hyväksyttiin eduskunnassa, monella taholla – kansalaisjärjestöissä ennen kaikkea – kansalaisaloitteisiin pantiin paljon toivoa. Kun lisää ei ole seurannut, ei kansalaisaloiteinstituutioon enää välttämättä suhtauduta yhtä positiivisesti.

Jos nyt käsiteltävänä olleet aloitteet raukeavat vaalien takia, pettymys on suuri. Vuoden 2015 vaalien vuoksi ei raukeamisia tapahtunut, joten nyt ollaan ensimmäistä kertaa tilanteessa, kun tuollainen riski on olemassa.

Moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät.

Toki moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät. Etenkin maksutonta toisen asteen koulutusta koskeva aloite kiinnostanee puolueitakin.

Muutoinkin poliittinen järjestelmä on siinä vaiheessa, että se kaipaa päivitystä nimenomaan kansalaisosallistumisen osalta. Kansalaisaloite on lisännyt kansalaisten kiinnostusta politiikkaan, joten sitä pitää kehittää entisestään. Kansalaisosallistuminen ei kuitenkaan ole irrallaan edustuksellisesta päätöksenteosta, vaan kytkeytyy vahvasti siihen.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Onko kansalaisaloitteella merkitystä käytännössä? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Valtiotieteellinen yhdistys järjesti 29.4.2014 seminaarin ”Kaksi vuotta kansalaisaloitetta”. Seminaarissa pohdittiin, millaisiin 2010-luvun poliittisen osallistumisen haasteisiin aloitteella pyritään vastaamaan, millaisen lisän Suomen poliittiseen järjestelmään kansalaisaloite tuo ja millaisena kansalaisaloitejärjestelmä näyttäytyy hallinnon, aloitteiden jättäjien ja allekirjoittajien sekä aiheen tutkijoiden näkökulmasta.

Seminaarin panelisteiksi oli kutsuttu kansanedustaja ja perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johannes Koskinen, kansalaisaloitteiden verkkopalvelusta vastaava suunnittelija Laura Nurminen oikeusministeriöstä, Suomen historian ensimmäisen kansalaisaloitteen jättänyt Kati Pulli sekä kansalaisaloitetyöryhmään kuulunut professori Maija Setälä Turun yliopistosta. Seminaarin puheenjohtajana toimi valtio-opin dosentti Paul-Erik Korvela. Tämä katsaus pohjautuu seminaarin antiin, mutta etenee myös laajemmin pohtimaan kansalaisaloiteinstituution merkitystä, mahdollisuuksia ja haasteita.

Miksi kansalaisaloitteita?

Kansalaisaloitteen voi nähdä osana demokraattisia innovaatioita tai niin kutsuttua demokratian osallistuvaa käännettä. Uusien osallistumistapojen kehittämisen taustalla nähdään usein edustuksellisen demokratian eri tavoin perusteltu legitimiteettikriisi. Usein huomautetaan, että äänestysaktiivisuus on ollut laskussa jo kolmisenkymmentä vuotta. Äänestysprosentti jää paikoin todella alhaiseksi, kuten esimerkiksi europarlamenttivaaleissa. Tästä on voitu vetää se johtopäätös, että edustuksellinen järjestelmä tarvitsee uusia kansalaisten osallistumisen tapoja pelkän vaaleissa äänestämisen lisäksi ja myös vaalien välillä. Deliberatiivisen demokratian näkökulmasta uudentyyppiset osallistumismuodot, kuten kansalaiskuulemiset, kansalaisraadit ja miniyleisöt, voivat myös kehittää esimerkiksi kansalaisten poliittisia taitoja sekä parantaa erilaisten näkökulmien huomioimista päätöksentekoprosesseissa.

Toisaalta keskustelussa viitataan usein myös globalisaation mukanaan tuomiin muutoksiin tai haasteisiin. Keskinäisriippuvuuden lisääntyessä edustukselliset järjestelmät näyttäytyvät ajoittain kyvyttöminä vastaamaan esimerkiksi markkinoiden paineisiin. Toisaalta vallan pelätään luisuvan pois valtiolta erilaisille ylikansallisille tahoille, joiden demokraattinen legitimiteetti on epäselvä. Samoin hallinnon monitasoisuus ja verkostomaisuus ovat joidenkin väitteiden mukaan etäännyttäneet kansalaisia politiikasta ja vähentäneet kiinnostusta poliittiseen osallistumiseen.

Kansalaisaloitekäytäntö Suomessa

Tätä taustaa vasten myös Suomen kansalaisaloitekäytännön voi hahmottaa keinona parantaa kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ja lisätä heidän sitoutumistaan poliittiseen järjestelmään.

Kansainvälisessä vertailussa kansalaisaloite ei varsinaisesti ole demokratiainnovaatio siinä mielessä, että se on ollut monissa maissa käytössä jo lähes 100 vuotta – joissakin jopa kauemmin. Mikäli oletetaan, että uudet osallistumisen tavat, joihin kansalaisaloitteenkin voisi Suomen osalta lukea, ovat pääasiassa demokratiaa parantavia hankkeita, voikin kysyä miksi ne yleistyvät vasta nyt? Esimerkiksi EU-tason kansalaisaloiteoikeutta ehdotettiin Italian ja Itävallan toimesta jo Amsterdamin sopimukseen vuonna 1996, mutta sitä ei hyväksytty (Hautala 2003, 66). Kansanedustaja Johannes Koskisen mukaan Suomen kansalaisaloite seurasi osin EU:n esimerkkiä, eli käytäntö omaksuttiin osittain siitä syystä että sellainen mahdollistui EU:ssa.

Kun Suomen kansalaisaloitetta verrataan muiden maiden käytäntöihin on hyvä huomata, että kansalaisaloiteinstituutio ja sen rooli poliittisessa järjestelmässä vaihtelee eri maissa jopa siinä määrin, että on hankala toisinaan sanoa puhutaanko edes samasta asiasta (Kaufmann ym. toim. 2003, 136–212; oikeusministeriö 2011, 24–32; Setälä ja Schiller 2012). Maija Setälä toi omassa alustuksessaan ansiokkaasti esiin aloiteinstituutioiden moninaisuutta. On mahdollista tehdä esimerkiksi jaottelu varsinaisten kansanäänestysten ja kansalaisaloitteiden välille. Kansalaisaloitteita taas on ainakin kahdenlaisia: niitä, jotka johtavat kansanäänestykseen aloitetta koskevasta asiasta, ja sellaisia, jotka ainoastaan nostavat jonkin asian edustuksellisen järjestelmän agendalle (tarkemmin Setälä ja Schiller 2012). Suomessa omaksuttu malli on sisällöllinen kansalaisaloite eli niin kutsuttu agenda initiative, johon ei sisälly kansanäänestystä. Setälä myös huomautti, että aloiteinstituutioiden käyttöönotto on ollut monessa maassa varsin varovaista. Suoran demokratian muotoja on harvoin otettu edustuksellisen rinnalle tai sen kanssa kilpailevaksi, vaan niillä on usein pikemminkin konsultatiivinen rooli suhteessa edustukselliseen järjestelmään.

Suomalaisen kansalaisaloiteinstituution kohdalla on myös erityisen kiinnostavaa pohtia, miten se suhteutuu eduskunnan vallitseviin käytäntöihin. Kansalaisaloitetta on usein kritisoitu siitä, että se muodostaa eräänlaisen ohituskaistan suhteessa edustukselliseen järjestelmään. Suomessa aloitteelle vaaditaan 50 000 allekirjoittajaa, mikä on noin prosentin verran kansalaisista. Joissakin maissa kynnys on pienempi, joissakin suurempi. Jos otetaan huomioon, että Suomessa jokainen kansanedustaja edustaa noin 25 000 kansalaista, aloite vertautuisi lakialoitteeseen, jota vain kaksi kansanedustajaa kannattaa. Mikäli se eduskunnan käsittelyssä on verrattavissa vähintään sadan kansanedustajan allekirjoittamaan lakialoitteeseen (joilla on de facto etusija), sitä voidaankin jossakin mielessä pitää ohituskaistana. Näin siis, mikäli asiaa pohditaan pelkän numeroihin perustuvan edustuksellisuuden näkökulmasta.

Suomessa vaadittu kohtuullisen matala allekirjoittaneiden määrä ja suhteellisen kevyt jättöprosessi ovat kuitenkin omiaan lisäämään kansalaisaloitteen merkitystä poliittisen osallistumisen väylänä. Aloitteeseen ei myöskään välttämättä tarvita valmista ehdotusta lainmuutokseksi ja lainmuotoiluksi, vaan se voi voi olla vain yleisesti laadittu esitys asian ottamiseksi käsittelyyn. Tästä päinvastaisena esimerkkinä voidaan mainita EU-tason kansalaisaloite, jonka jättäminen on tehty erittäin työlääksi. Tähän mennessä on käsitelty vasta yksi EU-tason kansalaisaloite ja muutama muu on vireillä. Aloiteprosessi on verrattain hankala ja edellyttää miljoonaa allekirjoittajaa, joiden täytyy edustaa ainakin seitsemän jäsenmaan kansalaisia tietyllä laskukaavalla painotettuna. EU:ssa aloitteet menevät lisäksi komission käsiteltäviksi (eivät siis parlamentin), jolla on suuri harkintavalta sen suhteen, ryhtyykö se aloitteen pohjalta toimenpiteisiin. EU:n tasolla joitakin vastaavia vaikuttamistapoja, kuten vetoomus parlamentille, on ollut jo aiemminkin olemassa ja joissakin tapauksissa ne ovat johtaneet lainsäädäntötoimiin (esim. Hautala 2003, 65–66). Suomessa vireillä olevien, osin päällekkäisten aloitteiden runsaus voi johtaa siihen, että aloiteinstituutio osin ylikuormittuu ja menettää kiinnostavuuttaan sekä kansalaisten että tiedostusvälineiden näkökulmasta. Kuten Laura Nurminen toi esiin, ongelmana voi myös olla yhteiskunnan legalisoituminen eli ”lakialoitetehtailu”.

Kati Pulli huomautti, että aloitteentekijöiden motivaationa on usein varsinaisen lakimuutoksen sijaan laajempi vaikuttaminen lainsäädäntötyöhön kyseisessä asiassa. Hänen jättämänsä turkistarhauksen kieltoa koskevan aloitteen yhteydessä oli jo ennen aloitteen jättämistä todennäköistä, ettei sille löydy kansanedustajien enemmistön kannatusta. Aloite johti kuitenkin kuulemisiin ja muihin tapaamisiin kansanedustajien kanssa. Keskeistä lieneekin, millaisen käsittelyn aloitteet saavat eduskunnassa. Skotlannissa käytössä olevan kansalaisadressijärjestelmän (petitioning system) tarkastelussa on esimerkiksi havaittu, että kansalaisten poliittista järjestelmää koskevan luottamuksen kannalta ei niinkään ollut olennaista, oliko aloite menestyksellinen, vaan se että sen koettiin saaneen parlamentissa asianmukaisen käsittelyn (Carman 2010).

Kansalaisaloitteen merkitys

Suomessa yksityiskohtaiset hallitusohjelmat aiheuttavat omat rajoituksensa aloitteille. Käytännössä voi olla hyvinkin vaikeaa saada läpi sellaisia aloitteita, jotka eivät ole hallitusohjelman mukaisia. Lainsäädäntötyö on Suomessa kovin hallitusvetoista ja esimerkiksi yksittäisen kansanedustajan aloitteista käytännössä lähes 99 prosenttia hylätään tai raukeaa (Pajala 2011). Mielenkiintoista on, että jopa yli 100 kansanedustajan eli siis parlamentin enemmistön allekirjoittamat lakialoitteetkaan eivät useinkaan etene, sillä niitäkin oli vuoden 2010 valtiopäivien loppuun mennessä hyväksytty vain 12/166, eli prosentteina 7,2 (mt., 156). Tässä suhteessa kansalaisaloite ei muuta tilannetta oleellisesti. Hallitusohjelman vastaisen kansalaisaloitteen läpimeno voisi myös tarkoittaa sitä, että hallitus joutuisi löytämään budjetista rahoitusta hankkeille, joihin se ei ollut hallitusohjelmassa varautunut.

Kansainvälisessä tarkastelussa voidaan havaita, että kansalaisaloitejärjestelmällä ei monessakaan maassa ole ollut kovin merkittävää vaikutusta lainsäädäntötyöhön (Setälä ja Schiller 2012). Poliittisesti ”helpot” aloitteet voivat menestyäkin, mutta vaikeampiin kiistakysymyksiin aloitteet eivät välttämättä tuo mitään lisää. Vaarana voi siis olla, että edustuksellinen järjestelmä torppaa vaikeat aloitteet ja käsittelee vain vähemmän haasteelliset kysymykset. Hallitusohjelman kanssa heikosti yhteensopivat aloitteet eivät käytännössä voisi menestyä, mutta hallitusohjelman tavoitteita tukevia aloitteita käytettäisiin tukemaan hallituksen linjauksia.

Toisaalta kansalaisaloitteet voivat myös johtaa osaltaan keskusteluun siitä, pitäisikö hallitusohjelmien yksityiskohtaisuutta keventää, kuten Johannes Koskinen toi esiin. Kati Pulli puolestaan painotti omassa puheenvuorossaan, että pitäisi selkeästi tehdä linjaus, että hallitusohjelmassa tehdyt sitoumukset eivät koske kansalaisaloitteissa esiin tulevia asioita. Kansalaisaloitteilla voi kuitenkin olla sama vaikutus kuin kansanedustajienkin lakialoitteilla, eli vaikka ne hylättäisiin tai ne raukeaisivat eduskunnan käsittelyssä, ne voivat edetä jollakin muulla tavalla tai muussa muodossa myöhemmin.

Kansalaisaloitteita koskevassa pohdinnassa on myös esitetty, että niiden käsittely edustuksellisessa järjestelmässä voisi lisätä edustuksellisen järjestelmän avoimuutta. Käytännössä viitataan siihen, että kansalaisaloitteiden käsittely toisi painetta avata valiokuntien työskentelyä avoimemmaksi (Setälä 2013). Tässä mielessä kansalaisaloitteilla voi siis olla päätöksentekoprosessien käytäntöihin vaikutuksia, jotka eivät riipu siitä, hylätäänkö vai hyväksytäänkö itse aloitteessa ehdotettu asia.

Kansalaisaloitteiden suurin käytännön merkitys nähdään usein siinä, että niiden kautta politiikan agendaan tai asialistaan voidaan tuoda uusia kysymyksiä. Tällöin kansalaisille tulee lisää toimintamahdollisuuksia puolueiden, eliitin, median tai erityisintressejä edustavien tahojen rinnalle. Ongelmana voi kuitenkin olla tietyntyyppinen ammattimaistuminen, jolloin kansalaisaloitteista tulee käytännössä kokonaan puolueiden tai muiden intressiryhmien masinoimia, kuten joissakin maissa käytännössä on tapahtunutkin. Tällöin asialistan määrittelyn suhteen ei itse asiassa näyttäisikään siirtyvän kovin paljon toimintamahdollisuuksia ”kansalle”, vaan esimerkiksi puolueet voivat käyttää aloiteinstituutiota omiin tavoitteisiinsa, esimerkiksi tilanteessa, jossa jotain hallitusohjelmasta pois jäänyttä asiaa ajetaan kansalaisaloitteen kautta. Siten kansalaisaloitteissa voi piillä eräänlainen astroturffauksen uhka (astroturffaus viittaa tässä tilanteeseen, jossa ylhäältä päin synnytetään mielikuva siitä, että politiikkalinjauksen aloite tulisi ”ruohonjuuritasolta”).

Esimerkiksi Kaliforniassa, jossa aloitejärjestelmä otettiin käyttöön jo vuonna 1911, aloitejärjestelmän on huomattu siirtyneen erityisintressien käyttöön enemmän kuin kansalaisten vaikutuskanavaksi (Thomas 1990). Erityisesti niissä maissa, joissa aloite vaatii jonkinlaista kampanjointia, mainostamista ja organisaatiota, sen voi katsoa olevan helpompaa varakkaille tahoille kuten yrityksille, joilla on kampanjointiin tavallisia kansalaisia paremmat resurssit ja organisatoriset mahdollisuudet. Käytännössä erityisintressien käytön estäminen voi olla haasteellista, vaikka aloitejärjestelmiin usein liittyy vaatimus rahoituksen julkisuudesta. Esimerkiksi EU:n tasolla kansalaisaloitetta ei voi tehdä organisaatio, mutta organisaatiot voivat kyllä tukea ja rahoittaa aloitteita (Euroopan komissio 2011, 4). Siten ei ole ollenkaan selvää, että uusien osallistumismuotojen, kuten kansalaisaloitteen, hyötyjiä olisivat automaattisesti kansalaiset.

Vielä eräs olennainen kysymys koskee kansalaisaloitteiden mahdollisuuksia aktivoida muuten poliittisesti passiivisia kansalaisia. Yhtäältä voidaan esittää, että suoran demokratian keinot lisäävät kansalaisten politiikkaa kohtaan tuntemaa kiinnostusta ja sitä kautta motivaatiota osallistua myös edustuksellisen demokratian puitteissa vaaleissa. Tämä tosin saattaa johtua enemmän esimerkiksi kansalaisaloitteisiin liittyvistä kampanjoista kuin itse suoran demokratian muodoista, mutta joka tapauksessa ne voivat lisätä kansalaisten kiinnostusta poliittiseen osallistumiseen (Childers ja Binder 2012). Toisaalta myös päinvastainen vaihtoehto on mahdollinen, jolloin osallistumisväsymys ja vaalien laskenut painoarvo vähentävät äänestäjien vaaliosallistumista (Freitag ja Stadelmann-Steffen 2010, 472). Kuten kaikkien vaihtoehtoisten osallistumismuotojen kohdalla, haasteena siis on, että kansalaisaloittet innostavat erityisesti niitä, joiden osallistumistaipumus on jo lähtökohtaisesti korkeampaa. Tällöin kuilu paljon ja vähän osallistuvien kansalaisten välillä voi syventyä entisestään.

Laura Nurminen toi esiin, että oikeusministeriön kansalaisaloite.fi-sivustolla kerätyn kyselyn mukaan kansalaisaloitteita ovat allekirjoittaneet ja hyödyntäneet ainakin jossakin määrin sellaiset henkilöt, jotka eivät ole aiemmin esimerkiksi äänestäneet tai kokeneet edustuksellista poliittista järjestelmää muutenkaan itselleen sopivaksi vaikuttamiskanavaksi. Toisaalta allekirjoittaneilla oli korkea luottamus poliittisen järjestelmän toimivuuteen.

Kansalaisaloitekäytännön arvioinnista

Kaksi vuotta on kovin lyhyt aika arvioida suomalaisen aloitejärjestelmän toimivuutta. Toistaiseksi kuusi aloitetta on toimitettu eduskunnan käsiteltäväksi, eikä niistä mikään ole vielä johtanut lakimuutokseen (prosessi on kesken joidenkin aloitteiden osalta). Aloitteet ovat kuitenkin saaneet runsaasti huomiota ja nostaneet myös proseduraalisia kysymyksiä keskusteluun, liittyen esimerkiksi hallitusohjelmien luonteeseen ja valiokuntakuulemisten avoimuuteen. Haasteista huolimatta aloitejärjestelmä on siis tuonut mukanaan myös suotuisia vaikutuksia.

Lähteet

Carman, Christopher. 2010. The process is the reality: perceptions of procedural fairness and participatory democracy. Political Studies 58:4, 731–751.

Childers, Matt ja Binder, Mike. 2012.  Engaged by the initiative? How the use of citizen initiatives increases voter turnout. Political Research Quarterly 65:1, 93–103.

Euroopan komissio. 2011. Johdatus eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen. Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto.

Freitag, Markus ja Isabelle Stadelmann-Steffen. 2010. Stumbling block or stepping stone? The influence of direct democracy on individual participation in parliamentary elections. Electoral Studies 29:3, 472–483.

Hautala, Heidi. 2003. From petition to initiative. Teoksessa Bruno Kaufmann, Alain Lamassoure ja Jürgen Meyer (toim.): Transnational democracy in the making. IRI Europe handbook 2004: the new challenge of European initiative(s) & referendum(s) after the convention. Amsterdam: Initiative & Referendum Institute Europe, 65–67.

Kaufmann, Bruno, Lamassoure, Alain ja Meyer, Jürgen. toim. 2003. Transnational democracy in the making. IRI Europe handbook 2004: the new challenge of European initiative(s) & referendum(s) after the convention. Amsterdam: Initiative & Referendum Institute Europe.

Oikeusministeriö. 2011. Kansalaisaloitemenettely. Kansalaisaloitetyöryhmän mietintö. Helsinki: oikeusministeriö.

Pajala, Antti. 2011. Kansanedustajien eduskunta-aloitteet vuodesta 1945. Politiikka 53:2, 153–158.

Setälä, Maija. 2013. Kansalaisaloite Suomessa – kohti kansalaisvaikuttamisen uutta aikaa? Politiikasta.fi, https://politiikasta.fi/artikkeli/kansalaisaloite-suomessa-%E2%80%93-kohti-kansalaisvaikuttamisen-uutta-aikaa.

Setälä, Maija ja Schiller, Theo. 2012. Citizens’initiatives in Europe. Procedures and consequences of agenda-setting by citizens. Basingstoke: Palgrave MacMillan.

Thomas, Tom E. 1990. Has business ’captured’the California initiative agenda? California Management Review33:1, 131–147.

Lisää EU-tason kansalaisaloitteesta voit lukea Hanna Wassin ja Päivi Leino-Sandbergin artikkelista ”Ihana, vaikea demokratia. EU:n demokratiavaje neljä vuotta Lissabonin sopimuksen jälkeen”, Politiikka-lehden eurovaalinumerosta, joka ilmestyi huhtikuussa 2014.

Artikkelikuva: MetsikGarden / pixabay

Julkaisu Kaksi vuotta suomalaista kansalaisaloitetta: aloiteinstituution merkityksestä, mahdollisuuksista ja haasteista ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Neuvoa-antavan kansanäänestyksen rinnalle omaksuttiin tällöin toinen kansalaisten suoran osallistumisen valtiollisella tasolla mahdollistava instituutio, kansalaisaloite. Tosin kumpikaan näistä instituutioista ei muuta vallanjakoa eikä sitä seikkaa, että eduskunta säätää lait. Sisällöllistä kansalaisaloitetta voidaankin pitää jonkinlaisena kompromissiratkaisuna toisaalta kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä koskevien vaatimusten ja toisaalta parlamentaarisen suvereniteetin periaatteen välillä.

Sisällöllinen (tai epäsuora) kansalaisaloite on käytössä monissa Euroopan maissa ja lisäksi esimerkiksi Yhdysvaltojen itäisissä osavaltioissa. Kokemukset aloitteista ovat olleet sangen vaihtelevia. Joissakin maissa sisällöllisten kansalaisaloitteiden tekemisestä on tehty tarpeettoman vaikeata. Esimerkiksi Espanjassa aloitteen tekemiseksi vaaditaan peräti 500.000 allekirjoitusta, ja vain harvat aloitteet ovat ylittäneet tämän kynnyksen. Toisaalta taas esimerkiksi Italiassa kansalaisten lakialoitteen tekemisen kynnys on hyvinkin matala, sillä aloitteen tekemiseksi vaaditaan ainoastaan 50.000 allekirjoitusta. Tästä huolimatta tai ehkä juuri tästä syystä aloitteet ovat saaneet osakseen hyvin vähän huomiota, ja aloiteinstrumentti on kaiken kaikkiaan jäänyt melko merkityksettömäksi.

Melko vähämerkitykselliseksi taitaa jäädä myös Lissabonin sopimuksen sisältämä EU-laajuinen kansalaisaloite. Aloitteen tekemiseksi vaaditaan peräti miljoona allekirjoitusta vähintään seitsemästä EU-jäsenmaasta. Aloitteet tehdään komissiolle, jonka on otettava kantaa siihen, ryhtyykö se valmistelemaan aloitteen edellyttämää lainsäädäntöä. Aloitteen teon kynnys on sen verran korkea, että vain harvojen kansalaisjärjestöjen on mahdollista sitä ylittää. Samanaikaisesti aloitteiden poliittinen painoarvo jäänee melko vähäiseksi, osittain EU-päätöksenteon monimutkaisuudesta johtuen.

Kuitenkin joissakin Euroopan maissa sisällöllisillä kansalaisaloitteilla on ollut huomattavaa poliittista merkitystä huolimatta siitä, että ne eivät muuta vallanjakoa. Näin on ollut esimerkiksi Puolassa, jossa useita lakiuudistuksia on tehty juuri kansalaisaloitteiden pohjalta. Itävallassa kansalaisaloitteet ovat olleet merkittäviä poliittiseen agendaan vaikuttamisessa ja julkisen keskustelun herättämisessä. Nämä esimerkit osoittavat, että parlamentaarisessa demokratiassa myös ”pehmeämmät” vaikuttamiskeinot voivat olla tehokkaita.

Suomalaisen kansalaisaloitekäytännön pääpiirteet

Suomessa perustuslaki säätelee ainoastaan kansalaisaloitekäytännön yleispiirteet, ja tarkemmat yksityiskohdat on määritelty kansalaisaloitetta koskevassa laissa ja eduskunnan työjärjestyksessä. Nämä yksityiskohtia koskevat säännökset ovat kuitenkin aloitekäytännön kannalta ratkaisevia. Perustuslain mukaan kansalaisaloitteen tueksi tarvitaan 50.000 kannatusilmoitusta, ja kansalaisaloitetta koskevassa laissa niiden keräämisajaksi määriteltiin kuusi kuukautta.

Suomalaisen kansalaisaloitekäytännön erityispiirteeksi muodostui sähköisesti annettavien kannatusilmoitusten mahdollisuus. Suomesta tuli samalla jonkinlainen pioneeri tässä suhteessa, sillä sähköisten kannatusilmoitusten mahdollisuutta ei ole aikaisemmin juurikaan kokeiltu. Mielenkiintoisesti Suomessa omaksuttiin EU-kansalaisaloitteita tiukemmat säännökset verkkotunnistautumisesta. Suomessahan edellytetään niin sanottua vahvaa tunnistautumista verkkopankkitunnusten avulla, kun taas EU-kansalaisaloitteen tapauksessa riittää pelkkä henkilötietojen antaminen. Vahvan tunnistautumisen vaatimus estää melko tehokkaasti epäilyt väärinkäytöksistä, joten ainakin tässä suhteessa tämä oli oikea ratkaisu.

Kun oikeusministeriö vielä tarjosi kannatusilmoitusten keräämiseksi valmiin verkkopalvelun osoitteessa www.kansalaisaloite.fi, kansalaisaloitteiden tekemisestä tuli Suomessa suhteellisen helppoa. Kansalaisaloitteiden tekijöiltä ei edellytetä sellaista jalkatyötä, jota allekirjoitusten kerääminen turuilla ja toreilla vaatisi. Tämä seikka on myös herättänyt huolta siitä, että eduskunta ennen pitkää hukkuu aloitteisiin, joita kansalaiset allekirjoittelevat netissä sen kummemmin asioita miettimättä. Kansalaisaloitteiden eduskuntakäsittelyä koskenut keskustelukin osoitti selvästi, että jotkut kansanedustajat säikähtivät kansalaisaloitesivustolla vireillä olevista kymmenistä aloitteista.

Tosin näyttää siltä, että nettiallekirjoitustenkin kerääminen määräajassa edellyttää jonkinmoista kampanjointia tai ainakin aloitteen saamaa runsasta julkista huomiota. Lisäksi nähtäväksi jää, lopahtaako kansalaisaloitteiden ympärillä tapahtuva kansalaisaktivismi alkuinnostuksen jälkeen. Tähän asiaan vaikuttaa varmasti se, millaiseksi aloitteiden käsittely eduskunnassa muodostuu.

Kansalaisaloitetta koskeva lainsäädäntö ei sisältänyt tarkkoja vaatimuksia sen suhteen, miten eduskunta käsittelee aloitteet. Tästä johtuen näistä aloitekäytännön kannalta ratkaisevista vaiheista keskusteltiin vasta sen jälkeen, kun ensimmäinen, turkistarhausta koskeva, aloite oli jo jätetty eduskunnan käsiteltäväksi. Asiasta ehtikin muodostua pienimuotoinen poliittinen kohu, jota ruokki erityisesti pääsihteeri Seppo Tiitisen lausunto. Tiitisen mukaan kansalaisaloitetta koskevan perustuslakikohdan perusteluissa esiintynyt kansalaisaloitteen ja 100 edustajan aloitteen välinen rinnastus oli ”varomaton”.  Hän piti myös kansalaisaloitteeseen kohdistuvia odotuksia liian suurina, ja korosti eduskunnan enemmistön tahdon merkitystä. Tämä lausunto provosoi erityisesti kansalaisaloiteaktivisteja sekä tekeillä olevien aloitteiden taustalla olevia tahoja.

Puhtaasti proseduralistisesta näkökulmasta kansalaisaloitteiden käsittelytavasta päättäminen ei ehkä mennyt aivan ihanteellisessa järjestyksessä, sillä asiakysymyksiä koskevat näkemykset saattoivat heijastua menettelytapoja koskeviin näkemyksiin. Tällaista oli havaittavissa sekä kansalaisaloitteiden merkitystä korostavissa että eduskunnan harkintavaltaa korostavissa puheenvuoroissa. Toisaalta esillä olleet asiakysymykset myös konkretisoivat sitä, minkälaisia kysymyksiä aloitteet voivat tuoda eduskunnan käsiteltäviksi.

Joka tapauksessa selväksi tuli se, ettei kansalaisaloitetta voida täysin rinnastaa minkäänlaisiin eduskunta-aloitteisiin. Erityiseksi kiistakysymykseksi muodostui se, voidaanko valiokuntia edellyttää tekemään aloitteista mietintö. Tässä päädyttiin jonkinlaiseen kompromissiin, sillä suoranaista velvoitetta ei ohjeistukseen sisällytetty. Kuitenkin haluttiin varmistaa se, etteivät aloitteet ”hautaudu” valiokuntiin. Tästä syystä edellytettiin, että valiokunnat ilmoittavat aikomistaan toimenpiteistä aloitteen tekijöille puolen vuoden sisällä.

Voivatko kansalaisaloitteet parantaa edustuksellisen demokratian laatua?

Parhaimmillaan sisällölliset kansalaisaloitteet tuovat esille sellaisia poliittisia kysymyksiä, joita puoluevetoisessa edustuksellisessa järjestelmässä ei muutoin tuotaisi käsiteltäviksi, ainakaan parlamentaarisilla foorumeilla. Se, että kaksi ensimmäistä menestyksekästä aloitetta koskee eettisiä ja moraalisia kysymyksiä kuten turkistarhausta ja homoliittoja, ei sinänsä ole ihme. Tällaiset kysymykset aiheuttavat usein hajaannusta puolueiden sisällä, ja siksi ne voivat vältellä niiden esille ottamista.

Sisällöllinen kansalaisaloite ei lähtökohtaisesti muuta parlamentaarisen suvereniteetin periaatetta, mutta parhaimmillaan se voi parantaa parlamentaarisen keskustelun laatua ja lähentää kansalaisia edustukselliseen päätöksentekoon. Vertailevasta näkökulmasta tarkasteltuna suomalaisten kansalaisaloitteiden saama kohtelu eduskunnassa ei ole erityisen huonoa. Tosin tätä ei välttämättä pidä ottaa kovinkaan mairittelevana arviona, sillä kansalaisaloitteita koskevissa menettelytavoissa olisi paljon parantamisen varaamelkein kaikkialla, missä ne ovat käytössä. Kansalaisaloitekäytännöt ovatkin monessa suhteessa jääneet puolitiehen.

Suomessa kansalaisaloitteen valiokuntakäsittelyssä mahdollisesti käytettävät julkiset kuulemiset voisivat lisätä valiokuntatyöskentelyn avoimuutta yleisemminkin. Vaikka valiokuntatyöskentelyn ei-julkisuudelle on hyviäkin perusteita, kansalaisten ymmärrys eduskuntatyöskentelyn luonteesta voisi lisääntyä, mikäli pyrittäisiin edes osittaiseen avoimuuteen. Kansalaisaloitteiden käsittely voisi toimia tässä suhteessa hyvänä pilottihankkeena, jonka avulla kansalaiset saisivat käsityksen lainsäädäntöprosessiin liittyvästä deliberaatiosta. Näin kansalaisaloitteilla voisi olla positiivinen vaikutus siihen, minkälaisena edustuksellinen päätöksenteko näyttäytyy kansalaisten silmissä.

Julkaisu Kansalaisaloite Suomessa – kohti kansalaisvaikuttamisen uutta aikaa? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.