Kansalaisaloitejärjestelmä vaatii lisää kehittämistä

Kuva: Chris Davis / Unsplash (CC0)
Lukuaika: 6 min. 

Hallituksen uudistukset kansalaisaloitelakiin ovat tarpeellisia mutta eivät riittäviä poistamaan kaikkia kansalaisaloitteiden laadinnassa ja käsittelyssä ilmenneitä ongelmia, eivätkä ne huomioi viimeisen kahdeksan vuoden aikana tapahtunutta yhteiskunnan kehitystä.

Kansalaisaloitejärjestelmän toimivuus edellyttää valmiutta kehittää sitä dynaamisesti. Eduskunta hyväksyi viime viikolla hallituksen esityksen laiksi kansalaisaloitelain muuttamisesta. Muutokset ovat rajattuja ja luonteeltaan teknisiä.

Esimerkiksi aloitteen tekijöiden määrää nostetaan kahdesta viiteen. Tavoitteena on, ettei aloitteiden tekeminen saisi olla ”liian helppoa”.

Taustalla on huoli siitä, että hetken mielijohteet tuhoavat instituution arvokkuutta ja uskottavuutta. Samalla aloitteentekijöiden määräaikaa jatkettiin niin, että eduskuntavaalien yhteydessä raukeavien aloitteiden ongelmaa saadaan pienennettyä ilman perustuslain muuttamista.

Mietinnössään eduskunnan perustuslakivaliokunta hyväksyi tämän lähestymistavan ja piti ehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Se ei kuitenkaan – ehkä vaalikauden lopun kiireistäkin johtuen – innostunut laajempaan pohdintaan tarpeesta uudistaa aloiteinstituutiota.

Muutokset ovat tarpeellisia, mutta ne eivät ole riittäviä poistamaan kaikkia kansalaisaloitteiden laadinnassa ja käsittelyssä ilmenneitä ongelmia eivätkä ne huomioi viimeisen kahdeksan vuoden aikana yhteiskunnassa tapahtunutta kehitystä.

Vaikka kansalaisaloitetta koskevien odotusten on katsottu olleen ylimitoitettuja, suomalaista aloitetta pidetään sangen yleisesti jonkinasteisena menestystarinana. Vaikka vain harvat aloitteet ovat johtaneet konkreettisiin lainsäädäntömuutoksiin, toiminta on ollut sangen vireää.

Aloitteet näyttävät houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Tutkijoiden mukaan erityisesti muuten poliittisesti passiiviset nuoret ikäluokat ovat selvitysten mukaan olleet aktiivisimpia allekirjoittajia. Aloitteet näyttävät yleisemminkin houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Erityisen onnistuneelta suomalainen aloiteinstituutio vaikuttaa, jos sitä vertaa samaan aikaan käyttöön otettuun EU:n kansalaisaloitteeseen, joka on epäonnistunut tavoitteissaan lähes täydellisesti. Ongelmia ovat aiheuttaneet komission niukka tulkinta aloitteen kriteereistä ja haluttomuus neuvoa niiden tekijöitä.

Keskeiseksi haasteeksi EU-aloitteen tekijöille ovat nousseet myös EU:n toimivallan rajoihin liittyvät ja lainsäädäntötekniset kysymykset. EU-aloitteen kohdalla perustuslakivaliokunta katsoi, että kansalaisaloiteinstrumentin toimivuutta unionitasolla tulisi pyrkiä parantamaan esitettyä perusteellisemmin. Tämä näkemys ei näytä kuitenkaan ulottuvan kansallisen instituution huolellisempaan arviointiin.

Tietosuoja ja julkisuusperiaate

Tuttavapiirissäni hyvin harva kertoo joskus tukeneensa jotakin kansalaisaloitetta. Keskeisin peruste tälle on tuenilmaisun julkisuus. Nimien julkisuuden taustalla on perustuslakivaliokunnan vuonna 2011 tekemä linjaus, jossa se esitti lakiin julkisuusperiaatteeseen liittyvää tarkennusta.

Valiokunta katsoi tällöin, että ”kansalaisaloitteen kaltaisen valtiollisen toimen tekijät eivät voi jäädä salaan”. Käytännössä ilmoitukset tulevat julkisiksi, kun aloite on kerännyt vähintään 50 000 kannattajaa.

Oikeusministeriön laatiman arviomuistion mukaan ”aineistoon tutustumisesta kiinnostunut taho pääsee Väestörekisterikeskuksen tiloihin katselemaan aineistoa erikseen sovittavana ajankohtana”. Hallituksen esityksen mukaan ”kiinnostus kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten läpikäyntiin on ollut vähäistä.”

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko aikaisempi linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus.

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus. Kuten asetuksen neuvottelu- ja täytäntöönpanovaiheessa toistuvasti todettiin, se antaa tarpeen pohtia tietosuojan ja julkisuusperiaatteen välistä tasapainoa uudelleen.

Poliittinen tai uskonnollinen vakaumus, joita esimerkiksi käsitys eutanasiasta tai siitä, minkälaista avioliittoa olisi pidettävä ”aitona” eittämättä heijastavat, ovat seikkoja, jotka kuuluvat tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin arkaluonteisiin henkilötietoihin. Siinä missä kansalaisilla on perustuslaissa turvattu sananvapaus ja myös oikeus olla ilmaisematta mielipidettään, heillä on oikeus ilmaista poliittinen kantansa salaisissa vaaleissa.

Yleinen tietosuoja-asetus vahvistaa edelleen poliittiseen tai uskonnolliseen vakaumukseen liittyvien tietojen luottamuksellisuutta. Siksi kysymys näiden tietojen julkisuudesta ei ole itsestään selvä.

Yhteiskunnassa on alkanut keskustelu demokratian häirinnästä, jota pidetään yleisesti yhtenä demokratian suurimmista uhkakuvista. Tähänastinen keskustelu etenkin Suomessa on keskittynyt sähköiseen äänestämiseen liittyviin uhkiin samalla kun on huolehdittu murtautumisesta vaalijärjestelmiin.

Yhtä merkittäviä kysymyksiä liittyy kuitenkin myös muihin demokratian toteuttamisen keinoihin. Kansalaisaloitteiden tuenilmauksista syntyy luettelo, jossa olevien yli 50 000 henkilön poliittinen vakaumus on suhteellisen hyvin tiedossa ja jonka kuka tahansa saa pyynnöstä käyttöönsä.

Vaikka julkisuusperiaatteen potentiaalinen väärinkäyttö ei yleensä ole riittävä peruste sen rajoittamiseen, olisi tyhmää olla huomaamatta, että tämänkaltainen aineisto luo huomattavia mahdollisuuksia myös demokratiahäirinnälle.

Käytännössä kuka tahansa saa katsottavakseen kaiken aloitteisiin liittyvän, viranomaisen hallussa olevan aineiston. Tätä voi verrata esimerkiksi niihin julkisiin tietopalveluihin, joiden avulla sosiaalihuollon asiakkaille ja työnantajille annetaan mahdollisuus varmistua sosiaalihuollon ammattihenkilön ammattipätevyydestä. Niistä tietoja voidaan hakea vain yksittäisinä hakuina käyttäen perusteena rekisteröidyn nimeä tai rekisteröintinumeroa.

Kansalaisaloitteisiin liittyvä aineisto on myös epätasaista: sähköisillä varmenteilla tehtyyn tuenilmaisuun henkilötietoja sisältyy niukasti. Kun paperilla annettu tuenilmaisu edellyttää henkilön tunnistamista, siihen sisältyy henkilötietoja runsaammin.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen, joka tulee toteuttaa molempien keskeistä sisältöä kunnioittaen. EU:n perusoikeuskirjan ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perusoikeusrajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi.

Keskeinen kysymys on, rajataanko nykyisessä laissa henkilötietojen suojaa koskevaa perusoikeutta enemmän kuin olisi tarpeellista toisen päämäärän eli julkisuusperiaatteen varmistamiseksi. Julkisuuslain tarkoituksena on edistää hyvää tiedonhallintatapaa ja antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Kansalaisaloitteen tukijoiden nimien tai heidän syntymäaikojensa julkisuus on sangen kaukana näistä päämääristä. Lisäksi selvityksistä ilmenee, että julkisuus myös vaikuttaa negatiivisesti kansalaisten halukkuuteen tukea aloitteita. Siksi olisi tarpeen pohtia, onko vuonna 2011 tehty linjaus jo aikansa elänyt.

Tuenilmoitusten kerääminen

Suomi on ollut ainoita valtioita, jotka ovat sallineet kansalaisaloitteiden tuki-ilmoitusten sähköisen nimenkeruun. Käytännössä yhteiskunnallinen toimintaympäristö on kuitenkin viime vuosina muuttunut: palvelut ovat muuttuneet sähköisiksi ja yhteiskunnassa nojaudutaan laajasti verkkotunnisteiden käyttöön.

Valtiosääntöjuristin näkökulmasta kysymys paperilla tehtävien tuenilmausten käytöstä tulee keskeisesti nähdä kysymyksenä perustuslain 6 §:ssä tarkoitetusta yhdenvertaisuudesta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut velvollisuutta sähköiseen asiointiin esimerkiksi lausunnossaan, jossa se arvioi, että

”velvollisuutta sähköiseen asiointiin ei sääntelykonteksti sekä sääntelyn kohteen ja alan toimijoiden tiedolliset ja taidolliset erityispiirteet huomioon ottaen voida pitää ongelmallisena yhdenvertaisuuden, oikeusturvan tai hyvän hallinnon perusteiden kannalta.”

Kansalaisaloitteen sääntelykonteksti on toki laajempi ja liittyy demokratian toteuttamisen kannalta merkityksellisen ”valtiollisen toimen” suorittamiseen

Paperilla kerättäviä tuenilmauksia kerätään yleisesti esimerkiksi kaupungin- ja kunnankirjastoissa pöydillä lojuvien mappien kautta. Sangen kyseenalaista on, miten niissä mahtavat toteutua henkilötietojen suojaa koskevat perussäännöt. Tuenilmoituksiin sovelletaan oikeusministeriön vahvistamaa lomaketta, johon täytetään laaja joukko henkilötietoja, kuten nimi, syntymäaika ja kotipaikka.

Yleisten kirjastojen neuvostojen asiaa koskevassa lausunnossa korostetaan, kuinka “kirjastot ovat tärkeitä allekirjoituspaikkoja erityisesti niille kansalaisille, jotka eivät syystä tai toisesta käytä sähköisiä välineitä. […] Kirjastot tarjoavat keräyksille tilan, ja kunkin lakialoitteen tekijät hoitavat käytännön työt.”

Arviomuistiossa kiinnitetään useissa kohdin huomiota kansalaisaloiteinstituution uskottavuuteen liittyviin tekijöihin. Huoli liittyy erityisesti siihen, että aloiteideoita tehtaillaan joskus ehkä hetkellisen inspiraation ja sangen kevyen valmistelun varassa. Kun niiden rekisteröinti on helppoa, kansalaisaloitepalvelun listoilta löytyy paljonkin aloitteita, joiden tuki jää vähäiseksi.

En ole vakuuttunut siitä, että tämä on instituution uskottavuuden kannalta keskeisin ongelma. Demokratian kannalta on tärkeää, että asioista voidaan käydä julkista keskustelua. Ne ideat, joilla on vahvaa tukea, erottuvat listalla nopeasti.

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja. Niiden hallinnointi ei ole kirjastojen tai kauppiaiden vaan yksittäisten aloitteentekijöiden vastuulla. Vastuuhenkilöiden ja ministeriön on huolehdittava ilmoitusten hävittämisestä kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun ne on tarkastettu.

Onko tämä riittävää nykyisen henkilötietolainsäädännön näkökulmasta, kun kaavakkeiden hallinnointi näyttää olleen tähän saakka sangen vapaata? Jaksetaanko mapit noutaa pois jos aloite kariutuu, ja mitä kaavakkeille on tapahtunut jo tätä ennen?

Kansalaisaloitteen uskottavuuteen vaikuttavat keskeisesti myös Börje Börgelssonin kaltaiset fiktiiviset sankarit, joita löytynee aloitteiden kannattajien joukosta runsaasti. Vahvojen sähköisten tunnisteiden avulla annetuissa sähköisissä tuenilmauksissa heitä tuskin esiintyy.

Kehitys voisikin antaa tarvetta pohtia, onko paperilla kerättävien tuenilmauksien salliminen yleensä enää tarpeen tai tulisiko ainakin niiden keräämiskeinoja arvioida uudelleen. Valmisteluaineisto ilmentää paperilla tehtyjen tuenilmaisujen varmistamiseen liittyviä ongelmia. Käytännössä tämä onkin mahdotonta ja varmistaminen tehdään vain otantana.

Aloitteiden tekninen laatu ja demokratian hintalappu

Valiokuntien mietinnöissä on kritisoitu eduskunnan käsittelyyn edenneitä aloitteita niiden valmistelun laadusta. Paavo Väyrysen aloite euroalueesta eroamisesta herätti perustuslakivaliokunnan toteamaan, kuinka ”aloite on sen merkittävyys huomioiden kaikkein olennaisimmissa asioissa puutteellisesti ja heikosti valmisteltu”.

Samoin eittämättä sangen puutteellisesti valmistellun aloitteen rikokseen syyllistyneen ulkomaalaisen karkottamisesta kohdalla hallintovaliokunta arvosteli aloitteen tekijöitä siitä, ettei se täyttänyt tiettyjä oikeudellisia reunaehtoja, ”jotka seuraavat perustuslaista, kansainvälisistä velvoitteista, lainsäädännön perusperiaatteista sekä oikeudenalakohtaisesta sääntelytraditiosta”.

Hallintovaliokunta viittasi hallitusten esitysten valmistelua ja laadintaa varten tehtyihin ohjeisiin, ”joita valiokunnan mielestä on aiheellista kansalaisaloitejärjestelmään soveltuvalla tavalla hyödyntää myös kyseisten aloitteiden laadinnassa”. Nämä kriteerit ovat kuitenkin aivan liian korkeat soveltuakseen kansalaisaloitteisiin.

Vastaavia haasteita liittyy myös EU:n toimivaltaan koskeviin kysymyksiin. Esimerkiksi parhaillaan on vireillä aloite F2 ja F3 -luokkiin kuuluvien pyroteknisten tuotteiden käytön rajoittamiseksi, joka edellyttää perehtymistä asiaa koskevaan EU-direktiiviin sekä Suomen kansalliseen sääntelyvaraan, jotka aloitteessa on huomioitu sangen taidokkaasti.

Näihin haasteisiin eduskunta on kuitenkin suhtautunut sangen suopeasti. Esimerkiksi aloite kellojen kesäaikaan muuttamisen lopettamisesta on kiistatta EU-direktiivissä 2000/84/EY säädelty asia, ja kuuluu täten unionin toimivaltaan. Liikenne- ja viestintävaliokunta kuitenkin korosti, että ”valtioneuvoston tulee ryhtyä vaikuttamaan voimakkaasti ja aktiivisesti EU-tasolla siihen, että kellojen kesäaikaan siirtämistä koskevasta kesäaikadirektiivin velvoitteesta luovutaan”.

Keskeinen kysymys on, minkälaista asiantuntemusta aloitteiden tekijöiltä voidaan odottaa ja toisaalta se, mikä on viranomaisen rooli aloitteen tekijöiden avustamisessa. Keskusteluissa on esitetty, että oikeusministeriö voisi kommentoida ja antaa juridista konsultaatiota aloitteen tekijöille. Oikeusministeriö katsoo kuitenkin arviomuistiossa, että ohjaus olisi ristiriitaista kansalaisaloitteen hengen kanssa.

Viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Tätä lausuntoa voi oudoksua huomioiden, että perustuslain 21 §:ssä säädetään hyvän hallinnon takeista, joita täydennetään hallintolain määräyksillä hallinnon palveluperiaatteesta viranomaisen neuvontavelvollisuudesta. Viranomaiselle lähetettyjä asiakirjoja on mahdollista myös täydentää. Näillä viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Arviomuistiosta tai hallituksen esityksestä ei ilmene, kuinka suuri osa aloitteista ei ole läpäissyt oikeusministeriön seulaa, eikä niissä ole eritelty oikeusministeriön kansalaisaloitepalvelun roolia tai toimintatapoja.

Ehdotuksessa todetaan tiiviisti, että ”kansalaisaloitteiden sisältöä ei muokata palvelun ylläpidon toimesta, mutta tarvittaessa aloite palautetaan vireillepanijoille muokattavaksi, mikäli kansalaisaloitelain asettamat reunaehdot tai palvelun käyttöehdot eivät täyty.”

Ilman tietoa siitä, miten kansalaisaloitepalvelu toimii, on vaikea arvioida nykykäytäntöjen riittävyyttä. Jos poliittisen keskustelun kannalta keskeisiä aloitteita jää puolimatkaan sen vuoksi, etteivät niiden taustalla olevat ryhmät kykene riittävään lainsäädäntötekniseen viimeistelyyn, avustamiseen suunnattu lisäresurssi olisi sangen perusteltu. Demokratian toteuttaminen saa myös maksaa.

Päivi Leino-Sandberg on professori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Jätä kommentti

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.


*