Poliittisessa vaikuttamisessa, jota arkikielessä kutsutaan myös lobbaukseksi, on kyse käytännöistä, joilla pyritään vaikuttamaan päätöksentekoon. Poliittista vaikuttamista ja sen roolia demokraattisena käytäntönä on viime vuosina tutkittu valtioiden, EU:n ja ylikansallisten instituutioiden tasolla.

Vaikka lobbauksen on osoitettu olevan olennainen osa demokraattista päätöksentekoprosessia ja lobbareiden tarjoavan päätöksentekijöille arvokasta asiantuntemusta, siihen liittyvä salamyhkäisyys ja resurssien epätasainen jakautuminen huolestuttavat niin tutkijoita kuin kansalaisiakin.

Lobbaus ei kuitenkaan ole valtiontason tai ylikansallisen päätöksenteon ominaispiirre. Lobbaus seuraa valtaa, ja valtaa käytetään myös kunnissa. Kuntatasolla lobbaus voi olla yhtä merkittävä vaikuttamisen keino kuin valtion ja ylikansallisten instituutioiden tasollakin. Niin ikään siihen liittyvät huolenaiheet ovat samoja kunnan ja valtion tasolla.

Lobbaus voi olla avointa ja läpinäkyvää, kuten kuntalaisten ja kunnassa toimivien yritysten osallistuminen kuntien järjestämiin kuulemisiin ja asukastilaisuuksiin. Toisaalta kunnissa tapahtuva lobbaus, kuten suora yhteydenpito kunnan päättäjiin, voi tapahtua julkisuudelta piilossa ja sellaisten toimijoiden taholta, joilla on jo muutenkin vaikutusvaltaa ja pääsy neuvottelupöytiin.

Mitä lobbaus merkitsee kuntatasolla?

Kunta, joita Suomessa on vuonna 2023 yhteensä 309, on kansalaista lähinnä oleva demokratian taso. Jos kansalainen haluaa vaikuttaa asuinalueensa tai arkielämänsä asioihin, kunnan päätöksenteosta on luontevin aloittaa. Näin on riippumatta siitä, asuuko kansalainen isossa kaupungissa vai pienessä kunnassa. Kansalainen voi istua kunnanvaltuustossa, olla yrityksen omistaja tai aktiivinen toimija kansalaisjärjestössä, joskus jopa kaikkia näitä yhtä aikaa.

Suomalaisten kuntien vallankäyttö perustuu asukkaiden itsehallintoon, jota tukee kunnilla oleva verotusoikeus. Kuntien itsehallinnosta säädetään perustuslaissa ja päätöksenteosta kuntalaissa. Kunta on demokraattinen yksikkö, mikä tarkoittaa sitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Valtuuston on pidettävä huolta monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen mahdollisuuksista.

Kunnan asukkaalla ja kunnassa toimivalla yhteisöllä ja säätiöllä on oikeus tehdä aloitteita kunnan toimintaa koskevissa asioissa. Lisäksi kunnat ovat kehittäneet viime vuosina erilaisia osallistumisen ja yhteistoiminnan muotoja, jotka ovat mahdollistaneet kuntalaisten ja muiden sidosryhmien osallistumisen kunnan päätöksentekoon. Esimerkkeinä tällaisista demokraattisen pöhinän muodoista ovat osallistuvan budjetoinnin prosessit, erilaiset raadit, foorumit ja kansalaisille suunnatut kyselyt.

On mahdollista, että kaikki aktiivisuus edistää moniäänistä paikallisdemokratiaa, mutta lobbaus voi myös vahvistaa entuudestaan äänekkäiden ja hyvin resursoitujen toimijoiden asemaa ja heikentää siten kunnallisen päätöksenteon demokraattista oikeutusta.

On luontevaa ajatella, että osallistumisen uudet muodot edistävät moniäänisen kuntademokratian toimintaa. Vähemmälle huomiolle on kuitenkin jäänyt se, että ne tarjoavat myös kunnissa tapahtuvalle lobbaukselle uusia vaikuttamiskanavia.

Yhteistoimintaan perustuva päätöksenteko ei tarjoa ainoastaan omassa asiassaan aktiiviselle kuntalaiselle vaikuttamisen paikkoja, mutta avaa uusia ovia myös ammattimaisen edunvalvonnan, yritystoiminnan tai kansalaisjärjestön lobbarille. Kuntavaikuttamisen tukimateriaaleja löytyy niin Suomen Yrittäjien, Kehitysvammaisten Tukiliiton kuin Olympiakomitean sivuilta.

On mahdollista, että kaikki aktiivisuus edistää moniäänistä paikallisdemokratiaa, mutta lobbaus voi myös vahvistaa entuudestaan äänekkäiden ja hyvin resursoitujen toimijoiden asemaa ja heikentää siten kunnallisen päätöksenteon demokraattista oikeutusta. Tiedämme valtioiden ja ylikansallisten järjestöjen toiminnasta saatujen kokemusten perusteella, että lobbauksen ja demokratian suhde on monimutkainen, eikä meillä ole mitään syytä olettaa, että suhde jäsentyisi mutkattomasti kuntatasolla.

Kuntatasolla tapahtuva lobbaus on ajankohtainen ja kiinnostava myös siksi, että eduskunta hyväksyi lobbauksen avoimuutta koskevan avoimuusrekisterilain 430/2023 alkuvuodesta 2023. Alkuvaiheessa ainoastaan valtiontasolla toimivan rekisterin laajentamista alue- ja kuntatasolle tullaan arvioimaan lain seurannan ja jälkiarvioinnin yhteydessä. Kunnissa tapahtuvan lobbauksen läpinäkyvyyden lisääminen ei ole kuitenkaan mahdollista ilman tietoa siitä, onko kunnissa lobbausta, kuka pyrkii vaikuttamaan ja keneen, missä asioissa ja miten.

Mitä erityispiirteitä kuntalobbaukseen liittyy?

Kuntatason lobbaus eroaa valtiotason lobbauksesta useilla eri tavoilla. Eroa on ainakin intensiivisimmän lobbauksen ajankohdassa. Kun valtiotasolla vaikuttaminen on erityisen tiivistä vaalien yhteydessä, kunnissa lobbaus kohdistunee esimerkiksi strategioiden, yleiskaavojen ja osayleiskaavojen valmisteluun. Tämä oletus saa epäsuoraa tukea myös kansainvälisistä selvityksistä. Irlannissa on todettu, että alue- ja kuntatasolla epäasiallisen vaikuttamisen riskit paikantuvat erityisesti maankäyttö- ja kaavoitusasioihin.

Toiseksi on oletettavissa, että lobbauksen käytänteet ja toimijat ovat kuntatasolla moninaisemmat kuin valtiontasolla. Valtiotasolla lobbausta harjoittavat usein vaikuttamisen ammattilaiset, kun taas kunnissa vaikuttavat enemmän yritykset ja sivutoimiset lobbarit.

Kunnissa erilaisten roolien sekoittuminen ja intressiristiriidat voivatkin olla valtion tasoa yleisempiä. Uusissa aluevaltuustossa voi myös istua niin sanottuja superpäättäjiä, jotka on valittu myös kunnanvaltuustoon ja eduskuntaan.

Kunnissa erilaisten roolien sekoittuminen ja intressiristiriidat voivatkin olla valtion tasoa yleisempiä. Uusissa aluevaltuustossa voi myös istua niin sanottuja superpäättäjiä, jotka on valittu myös kunnanvaltuustoon ja eduskuntaan. Päätöksentekijöiden toisiinsa kietoutuneista rooleista ja niiden vaikutuksesta on tärkeää tietää lisää, kun uusiin aluerakenteisiin liittyvää sääntelyä kehitetään.

Kolmanneksi kunnat ovat keskenään erilaisia: kuka pääsee mukaan päätöksentekoon, kuka pääsystä päättää, mitkä ovat puolueiden alueelliset intressit ja tärkeät aiheet. Itäisessä Suomessa vaikuttavat erityisesti Venäjään liittyvät kysymykset, Pohjois-Suomessa saamelaisasiat ovat merkityksellisiä, ja länsirannikolla esiin nousevat uskonnollisiin yhteisöihin ja kielivähemmistöön liittyvät asiat. Kuntien päätöksenteon arjen eroavaisuuksia on syytä valottaa, jotta kaikenlaiset kunnat osattaisiin ottaa huomioon politiikkatoimissa ja lainsäädännössä.

Kuntalobbaus ”söpönä ja pörröisenä puuhana”?

Suuri yleisö yhdistää lobbauksen usein korruptioon. Asiaa ei auta se, että kuntien päätöksenteko on usein julkisuudessa silloin kun joku on mennyt vikaan. Pintapuolinenkin lehdistökatsaus kuntien ja kaupunkien päätöksenteosta raportoiviin uutisiin osoittaa, että usein ongelmia ilmenee kunnanjohtajien palkkauksessa ja päätöksenteon avoimuudessa. Oikeusministeriön joulukuussa 2022 julkaiseman selvityksen mukaan kuntien pitäisikin arvioida korruptioriskejä hallinnossaan ja toiminnassaan.

Kuntalobbaus ei kuitenkaan ole synonyymi kuntakorruptiolle. Silti kunnissa ja alueilla tapahtuvaa päätöksentekoa ja siihen kohdistuvaa poliittista vaikuttamista ei tule ohittaa pienimuotoisena ja harmittomana puuhasteluna. 

Iltalehden politiikan toimittaja Jari Hanska kommentoi loppuvuodesta 2021 silloin vielä valmisteilla olevaa lobbauksen avoimuusrekisteriä. Kuntatasolla tapahtuva vaikuttaminen päätettiin jo valmistelun alkuvaiheessa jättää avoimuusrekisterin ulkopuolelle. Hanska kritisoi tehtyä ratkaisua ja totesi: ”Jostain syystä osalla kansanedustajista on tarve nähdä maakunnissa tapahtuva vaikuttamistyö hieman söpönä ja pörröisenä puuhana, jota ei tarvitse valvoa samaan tapaan kuin Helsingissä tapahtuvaa lobbausta”.

Vaikka kunnissa voi ilmetä epäasianmukaista toimintaa ja korruptioriskit on otettava vakavasti, kunnissa tapahtuu paljon – ja ennen kaikkea: pääasiallisesti – korruptiosta vapaata lobbausta, joka on tutkimuksen väärti.

Onko kuntalobbaus tutkimuksen sokea piste?

Suomessa ei ole tähän mennessä juurikaan tutkittu kunnissa tapahtuvaa lobbausta. Yksi syy sille on se, että tutkijan ei ole helppo lähestyä aihetta. Kuntatason lobbauksesta kiinnostunut tutkija joutuu pystyttämään tutkimuksellisen palomuurin lobbauksen ja korruption väliin. Tutkija joutuu yhtäältä puolustamaan kiinnostustaan lobbaukseen niille, jotka epäilevät lobbauksen olevan synonyymi korruptiolle ja toisaalta niille, joiden mielestä kuntatasolla tapahtuvaan lobbaukseen ei tarvitse kiinnittää huomiota.

Kotimaisessa yhteiskuntatieteellisessä ja hallintotieteellisessä tutkimuksessa erilaisia sidosryhmiä on tarkasteltu ennemminkin yhteistoiminnan ja osallistumismahdollisuuksien valossa kuin lobbausnäkökulmasta. Oikeustieteessä kuntiin kohdistuva tutkimus taas keskittyy kunnan toiminnan normatiiviseen arviointiin kuntalain puitteissa.

Lobbaus putoaa ikään kuin kahden tutkimusalan tradition ja trendien väliin. Myös Euroopassa lobbaustutkimus ja kansalaisliikkeitä ja osallisuutta koskeva tutkimus ovat eriytyneet omiksi tutkimuksellisiksi kuplikseen, joilla on omat lähtökohdat, käsitteet ja menetelmät.  

Lobbaustoiminta on intensiivisempää suuremmissa kaupunkikunnissa ja niissä kunnissa, joissa äänestysprosentti on alhainen. Sen sijaan lobbausta on vähemmän niissä kunnissa, joissa poliittinen johto on aktiivista

Paikallistason lobbauksen tutkimus on myös kansainvälisesti lapsenkengissä. Sarah Anzian teos Local Interests: Politics, Policy and Interest Groups in US City Governments on yksi harvoista teemaan perehtyneistä tutkimuksista. Euroopasta vastaavanlaista tutkimusta on vaikea löytää. Rune J. Sørensenin vuonna 1998 julkaistu artikkeli Norjasta osoittaa, että lobbaustoiminta on intensiivisempää suuremmissa kaupunkikunnissa ja niissä kunnissa, joissa äänestysprosentti on alhainen. Sen sijaan lobbausta on vähemmän niissä kunnissa, joissa poliittinen johto on aktiivista.

Kuntatason lobbaukseen liittyvän tutkimuksen vähäisestä määrästä ei tule kuitenkaan vetää sitä johtopäätöstä, etteivät kunnat kiinnostaisi tutkijoita. Päinvastoin: kunta- ja aluetutkimus elää kukoistuskauttaan. Kunnat ovat hallinnollisesti suurten muutosten kourissa, ja samalla kunnilta ja alueilta odotetaan ratkaisuja muun muassa ilmastonmuutokseen ja digitaaliseen siirtymään. Lisäksi myös tulevaisuus tuo mukanaan merkittäviä muutoksia, kun työllisyys- ja elinkeinopalvelut siirtyvät kuntien järjestettäväksi vuoden 2024 aikana.

Itä-Suomen yliopistossa kesällä 2023 alkaneessa, Koneen Säätiön rahoittamassa nelivuotisessa hankkeessa tutkitaan suomalaisissa kunnissa tapahtuvaa poliittista vaikuttamista. Lähemmän tarkastelun kohteeksi on valittu yhdeksän kuntaa. Ryhmään kuuluu niin isoja kaupunkeja kuin pieniä kuntia eri puolilta Suomea.

Kuntien välillä on eroja sosiaalisilla mittareilla sekä niiden poliittisissa, sosioekonomisissa, kulttuurisissa ja uskonnollissa ryhmissä. Tutkimuksen avulla voidaan esimerkiksi tarkastella kunnissa tapahtuvan vaikuttamisen mahdollisia alueellisia eroja ja sitä, onko kunnissa tapahtuvaa lobbausta tarpeen säädellä ja jos on, niin miten.

OTT Emilia Korkea-aho johtaa Lobbaus Suomen kunnissa -hanketta ja työskentelee professorina Itä-Suomen yliopistossa.

HT Kaisa Kurkela työskentelee tutkijatohtorina Vaasan yliopistossa ja Itä-Suomen yliopistossa.

HM Salla Mikkonen on väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa ja työskentelee Itä-Suomen yliopistossa.

TT Jenni Spännäri työskentelee tutkijatohtorina Helsingin yliopistossa ja Itä-Suomen yliopistossa.

Artikkelikuva: bertholdbrodersen / Pixabay

Julkaisu Lobbaus Suomen kunnissa: Poliittinen vaikuttaminen ja paikallisdemokratian tulevaisuus ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Sipilän hallituksen asuntopoliittiset tavoitteet ovat nähtävissä Ratkaisujen Suomi -nimeä kantavasta strategisesta ohjelmasta. Asuntopolitiikkaa käsitellään tarkemmin ohjelman liitteessä 4. Hallitus ei toteuttanut kaikkia ohjelmassa mainittuja uudistuksia. Keskityn tässä kirjoituksessa arvioimaan mielestäni tärkeimpiä hallituksen asuntopoliittisista toimia.

Hallituksen asuntopolitiikkaa voi kuvata hapuilevaksi ja poukkoilevaksi. Päätöksiä tehtiin ja peruttiin, minkä vuoksi politiikan punaista lankaa on vaikea löytää. Oman haasteensa hallituksen asuntopolitiikalle luo se, että Suomessa kunnilla on päätösvalta kaavoituksen ja siten asuntotarjonnan suhteen.

Uusi lyhytaikainen korkotukimalli

Hallitus päätti uudesta vuokratalojen rakentamislainojen lyhytaikaisesta korkotuesta. Normaalin 40 vuoden sijaan mallissa korkotukea maksetaan vain kymmenen vuoden ajan. Myös asuntojen vuokraamiseen ja myymiseen liittyvät rajoitukset kestävät vain kymmenen vuotta. Kymmenen vuoden jälkeen omistaja voi joko asettaa vuokrat markkinahintaisiksi tai myydä asunnot eteenpäin markkinahintaan.

On vaikea keksiä, mitä asuntomarkkinoiden ongelmia tällainen malli ratkaisee. Uuden korkotukimallin avulla rakennetut asunnot eivät kasvata kasvukeskusten asuntokantaa, koska ne syrjäyttävät vapaarahoitteista tuotantoa.

Toisin sanoen alueilla, joilla asuntojen hinnat ja vuokrat ovat korkeat ja ylittävät rakennuskustannukset, rakennuttajilla on kannustin rakentaa ilman erilaisia tukiaisia. Asuntotarjontaa rajoittaa liian niukka kaavoitus, ei se, että rakentamiseen ei olisi riittäviä kannustimia.

Asuntotarjontaa rajoittaa liian niukka kaavoitus, ei se, että rakentamiseen ei olisi riittäviä kannustimia.

Valtion korkotuella rakennettuihin ja usein kunnan markkinavuokria halvemmilla tontilla sijaitseviin ARA-asuntoihin liittyy omakustannusperiaate. Periaatteen mukaan vuokrien täytyy perustua asunnon kustannuksiin, joihin kuuluvat rahoitus-, ylläpito- ja perusparannuskustannusten lisäksi kohtuullinen vuotuinen korko omistajan lainoituskohteeseen sijoittamalle omarahoitusosuudelle.

Omakustannusperiaatteen idea on se, että erilaisten ARA-asuntojen omistajille suunnattujen tukien, kuten korkotukien tai alhaisten tonttivuokrien, täytyy lopulta mennä asukkaiden hyödyksi matalampana vuokrana. Jos siis kustannuksia alennetaan jonkin tuen avulla, omakustannusperiaatteen mukaan tämän pitäisi mennä suoraan asukkaalle alemman vuokran muodossa.

Lyhyempi korkotukimalli kannustaa rakennuttajia, koska siinä vuokrat ovat säänneltyjä vain kymmenen vuoden ajan, jonka jälkeen asukkaat eivät pääse nauttimaan markkinavuokria alhaisemmista vuokrista.

Tällaisten hätäisesti suunniteltujen ja nopeasti säädettyjen uusien korkotukimuotojen ongelmaksi voi muodostua myös se, että markkinatoimijat osaavat odottaa tällaisia reaktioita poliitikoilta. Kun rakentaminen seuraavan kerran hidastuu, rakennuttajat ja rakennusliikkeet voivat hyvällä syyllä olettaa, että kunhan rakentamista lykkää tarpeeksi pitkään, valtio ennen pitkää tarjoaa tukiaisia rakentamisen vauhdittamiseksi.

Poukkoileva tukipolitiikka vahvistaa rakentamisen ennestäänkin vahvoja suhdannevaihteluita, jotka heijastuvat lopulta koko kansantalouden suhdannevaihteluihin.

ARA-asuntojen tulorajat

Toinen merkittävä ARAn toimialaan liittyvä uudistus oli pääkaupunkiseudun ARA-vuokra-asuntoihin säädetyt tulorajat. Tutkimusten mukaan ARA-asunnoissa asuu myös keski- ja suurituloisia asukkaita. Yhtenä uudistuksen tavoitteena oli kohdentaa ARA-asunnot paremmin pienituloisille.

Toisaalta esitettiin huoli siitä, että tulorajat johtavat asuinalueiden ja rakennusten haitalliseen eriytymiseen tulotason mukaan, mikä olisi vastoin julkilausuttua sosiaalisen sekoittamisen tavoitetta. Hallitus kuitenkin perui päätöksen niin nopeasti, että tulorajojen vaikutuksia ei käytännössä pysty arvioimaan.

Mitä vaikutuksia tulorajoilla voidaan odottaa olevan eriytymisen näkökulmasta? Vaikutusten arvioinnissa on tärkeää erottaa asuinalue- ja rakennustaso. Tulorajat eivät vaikuta sellaisiin alueisiin tai rakennuksiin, joilla ei aiemminkaan asunut keski- tai suurituloisia.

Tulorajojen myötä suurin muutos olisi todennäköisesti ollut se, että houkutteleville alueille, esimerkiksi Helsingin Jätkäsaareen, olisi päässyt aiempaa enemmän pienituloisia eli näiden asuinalueiden asukasrakenne olisi monipuolistunut, mutta näillä alueilla sijaitsevien rakennusten asukasrakenne olisi vastaavasti yksipuolistunut.

Tulorajojen poistolla ei ollut merkittäviä vaikutuksia ARA-asuntojen asukasvalintoihin, joten niiden palauttaminenkaan ei välttämättä olisi johtanut suuriin muutoksiin.

Olisiko tämä ollut lopulta hyvä vai huono asia? Vastaus riippuu niin sanottujen naapurustovaikutusten maantieteellisestä mittakaavasta. Mittakaava määrää sen, onko sosiaalinen sekoittaminen tärkeää rakennuksen, pihapiirin vai esimerkiksi lähikoulun tasolla. Vaikka naapurustovaikutuksia on tutkittu paljon ja tutkimusasetelmat ovat kehittyneet, vaikutusten mittakaavasta ei juuri ole tutkimustuloksia.

On myös mahdollista, että tulorajoilla olisi ollut lopulta varsin pieni vaikutus asukasrakenteeseen. Ympäristöministeriön selvityksen mukaan 2000-luvun puolivälissä toteutetulla tulorajojen poistolla ei ollut merkittäviä vaikutuksia ARA-asuntojen asukasvalintoihin, joten niiden palauttaminenkaan ei välttämättä olisi johtanut suuriin muutoksiin.

Asumistuki

Hallitus uudisti myös asumistukijärjestelmää siirtämällä opiskelijat yleisen asumistuen piiriin. Vaikka uudistus jossain mielessä yksinkertaistaa tukijärjestelmää, tämä oli melko erikoinen liike.

Ensinnäkin voi kysyä, miksi tulevien juristien tai lääkäreiden pitäisi olla saman tuen piirissä kuin pitkäaikaistyöttömien. Toisekseen uudistus vaikeutti (ainakin heti uudistuksen jälkeen) opiskelijoiden kimppa-asumista ja lisäsi siihen liittyvää byrokratiaa, koska yleisessä asumistuessa koko kotitalouden tulot vaikuttavat tuen määrään.

Asumistuen tapauksessakin hallituksen linja oli tempoilevaa

Asumistuen tapauksessakin hallituksen linja oli tempoilevaa. Asuntoministeri Kimmo Tiilikainen ehdotti niin sanotun neliövuokraleikkurin palauttamista, vaikka siitä oli luovuttu vastikään syksyllä 2015.

Neliövuokraleikkurin myötä asumistukea ei saisi tietyn neliövuokratason ylittävältä osalta. Keskustelun taustalla oli asumistukimenojen kasvu sekä asumistuen mahdollinen vuokria nostava vaikutus.

Vuonna 2015 voimaantulleessa asumistuessa on neliövuokraleikkurin sijaan määritelty kuukausittainen enimmäisasumismeno, joka ei riipu asunnon ominaisuuksista ja sijainnista kunnan sisällä. Leikkurin palauttaminen olisi vähentänyt tuensaajien valinnanmahdollisuuksia ja heikentänyt asumistuensaajien mahdollisuuksia korkean neliövuokran alueilla asumiseen. Tuloksena olisi voinut olla asuinalueiden eriytymisen voimistuminen. Lopulta leikkuria ei palautettu.

Uusimman tutkimustiedon mukaan asumistuen vaikutuksen vuokriin voidaan olettaa olevan melko pieni.

Asumistuesta käytiin hallituskauden aikana muutenkin vilkasta keskustelua, jossa keskityttiin juuri asumistuen määrään sekä sen mahdollisesti vuokria nostavaan vaikutukseen. Uusimman tutkimustiedon mukaan asumistuen vaikutuksen vuokriin voidaan olettaa olevan melko pieni.

Tämä johtuu pitkälti siitä, että etenkin vuokratasoltaan kalliimmissa kunnissa vuokrat ovat selvästi asumistuen enimmäisasumismenoa korkeammat. Tällaisessa tilanteessa asumistuki ei riipu tuensaajan maksamasta vuokrasta ja tuensaajilla on normaalit kannustimet välttää ylikorkeita vuokria.

Kiinteistövero

Myös kiinteistöverotuksen saralla nähtiin hallituksen osalta hieman erikoista toimintaa. Hallitus ehdotti syksyllä 2017 kiinteistöveron ala- ja ylärajojen nostamista. Oppositiopuolueiden edustajat kritisoivat ehdotusta väittäen sen nostavan asumisen kustannuksia.

Osallistuin itsekin asiaa koskevaan keskusteluun kirjoituksilla verotuksen kohtaannosta ja kiinteistöveron vaikutuksesta vuokriin. Toin esiin taloustieteen näkemyksen, jonka mukaan kiinteistöveron ei pitäisi vaikuttaa asumisen kustannuksiin.

Hallitus ilmeisesti säikähti opposition reaktiota ja perui esityksensä alarajojen noston suhteen perustellen U-käännöstä nimenomaan opposition argumenteilla.

Mitä hallitus voi ylipäänsä tehdä?

Hallituksen suurin asuntopoliittinen haaste on tietenkin se, että sillä ei juurikaan ole tehokkaita työkaluja puuttua asuntomarkkinoiden suurimpaan ongelmaan eli kasvavien kaupunkialueiden liian niukkaan kaavoitukseen ja asuntotarjontaan. Suomessa kunnilla on kaavoitusmonopoli, joten tärkeimmät asuntopoliittiset päätökset tehdään kuntatasolla.

Hallituksen suurin asuntopoliittinen haaste on se, että sillä ei juurikaan ole tehokkaita työkaluja puuttua asuntomarkkinoiden suurimpaan ongelmaan: kasvavien kaupunkialueiden liian niukkaan kaavoitukseen ja asuntotarjontaan.

Kuntien kaavoitusmonopoli on sikäli ongelmallinen, että kaavoittaja ajaa nykyisten asukkaiden etua. Mahdollisilla uusilla asukkailla ei sen sijaan ole minkäänlaista demokraattista väylää vaikuttaa kaavapäätöksiin.

Ongelmaa pahentaa se, että kukaan ei tiedä, ketkä jäävät ilman asuntoa, joten kansanliikkeen kokoaminen kaavoituksen lisäämiseksi on vaikeaa. Kansanliikkeitä syntyy sen sijaan helposti vaikkapa lentokentän säilyttämisen puolesta tai asuinalueen tiivistämistä vastaan, koska niistä hyötyy rajattu joukko ihmisiä, joiden on helppo organisoitua.

Tämänkin hallituksen aikana on ollut paljon puhetta rakentamisen normitalkoista eli liiallisen rakentamisen sääntelyn purkamisesta. Turhan sääntelyn purkaminen on sinänsä toivottavaa (määritelmän mukaan), mutta turhan sääntelyn tunnistaminen on vaikeampaa.

Usein turhan sääntelyn purkua perustellaan sillä, että se laskee asuntojen hintoja. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa. Jos jokin sääntely todella on turhaa siinä mielessä, että se ei vaikuta asuntojen laatuun, ei se tietenkään vaikuta myöskään asunnonostajien maksuhalukkuuteen tai hintoihin.

Järkevä sääntely toimii nimenomaan niin, että se tekee asunnoista parempia ja siten nostaa niiden hintoja. Esimerkiksi rakennusten ulkonäköön liittyvän sääntelyn tavoitteena on parantaa naapuruston esteettisyyttä ja viihtyvyyttä. Jos sääntely johtaa viihtyisämpiin naapurustoihin, se nostaa alueen asuntojen hintoja.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Tuukka Saarimaa toimii kaupunkitaloustieteen apulaisprofessorina Aalto-yliopistossa ja Helsinki Graduate School of Economicsissa.

Julkaisu Asuntopoliittista soutamista ja huopaamista ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kuuntele artikkeli Marianne Sandelinin lukemana:

Kansallinen maakuntauudistus on poliittinen ikiliikkuja, josta on vaikea sanoa mitään ehdottoman varmaa. Näin on etenkin tilanteessa, jossa hallinnon hajauttaminen on yhdistetty sosiaali- ja terveyspalveluiden reformiin.

Maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.

Tällä hetkellä kokonaisuudistus on siirtymässä jälleen kerran eteenpäin vuodella tai kahdella. Toisaalta maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.

Hegelin perintö

Suomen hallintojärjestelmä on historiallisesti ollut hegeliläinen jo Johan Vilhelm Snellmanin valtio-opista lähtien. Hallinnon saksalainen perinne on vannonut valtion sentralisointiin eli keskittämiseen ja kansalaisyhteiskunnan vahvaan kontrolliin. Myös pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.

Kysymys kansalaisten toimijuudesta jää helposti pimentoon valtiojohtoisissa hallintojärjestelmissä. Alexis de Tocqueville havaitsi Amerikassa, että amerikkalaisilla oli luontainen pyrkimys liittyä yhteen, siinä missä Ranskassa uusien hankkeiden takana toimii hallitus ja Englannissa joku merkittävä henkilö.

Pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.

Tocqueville päättelikin, että aristokraattisissa yhteiskunnissa kansalaiset ovat pikemminkin hallintoalamaisia kuin aktiivisia toimijoita. Hyvinvointivaltiota ja aristokraattisia yhteiskuntia näyttää yhdistävän piirre, että kansalaiset ja valtiota pienemmät yhteiskuntayksiköt ovat valtiosta riippuvaisia. Näin ollen desentralisaatiolla eli vallan hajauttamisella on hallinnollisen ulottuvuuden lisäksi yhteiskunnallista arvoa.

Yksi desentralisaation keskeisimmistä teoksista on E. F. Schumacherin Pieni on kaunista (Small is beautiful, 1973). Teoksen mukaan talouden periaatteiden tulee perustua luonnon suojelemiseen ja inhimillisen onnellisuuden tuottamiseen, jotka Schumacherin mukaan olivat unohtuneet taloustieteen valtavirralta. Desentralisoitu talous ja hallinto kykenevät parhaiten huomioimaan inhimillisten tarpeiden tyydyttämisen.

Subsidiariteettiperiaate

Hallinnon hajauttamista voidaan perustella subsidiariteettiperiaatteella. Subsidiariteettiperiaate kytkeytyy desentralisaation ja vallanjaon ja kansanvallan periaatteisiin. Myös desentralisaation mukaan kansalaisten laajat osallistumismahdollisuudet merkitsevät poliittisten päätösten hyväksyttävyyttä.

Subsidiariteettiperiaatteen lähteenä pidetään paavi Pius XI:n kiertokirjettä Quadragesimo anno vuodelta 1931. Paavin mukaan yksilöltä ei saa ottaa yhteiskunnan hoidettavaksi mitään sellaista, jota yksilö voi omasta aloitteestaan suorittaa. Myös mitään sellaista, jonka pienemmät ja alemmat yhteiskuntayksiköt kykenevät suorittamaan, ei pidä siirtää ylemmälle yhteisölle.

Euroopan sosiaalipolitiikkaa käsittelevä niin sanottu vihreä kirja perustuu subsidiariteettiperiaatteelle: ylemmät hallintojärjestelmät eivät käsittele asioita, jos ne voidaan hoitaa paremmin hajautetusti lähellä toimenpiteitä koskevia tahoja.

Subsidiariteettiperiaate perustuu näkemykseen, jonka mukaan yksilön tai ryhmän autonominen toiminta on vastuullista toimintaa yleisen edun nimissä. Tällöin valtio toimii ulkoisena rajoittajana ja yleisen edun suojaajana.

Keskustan projekti

Ainakin toistaiseksi Suomen julkinen hallinto on kaksiportainen, mikä on eurooppalaisessa viitekehyksessä poikkeuksellista. Suurimmassa osassa eurooppalaisista maista valtion alapuolella toimii useampi kuin yksi itsehallintotaso. Suomen kaksitasoisessa hallinnossa keskushallinto on edustanut yleisen edun näkökulmaa ja kunnallishallinto vuorostaan paikallista intressiä.

Kaksitasoinen hallinto on merkinnyt kamppailua valtiollisen yhdenmukaisuuden ja paikallisen erityisyyden välillä. Keskushallinnon tavoite on pyrkimys valtiolliseen yhdenmukaisuuteen ja yleisiin standardeihin.

Kunnallishallinnossa julkisen palvelun rooli on voinut erilaistua esimerkiksi julkisten palvelujen järjestämisen kautta. Yleisen edun ja paikallisen intressin välinen kiista ei tule häviämään minnekään maakuntahallinnon aikakaudella.

Maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi.

Keskustalle maakuntahallinto on ollut kaukainen haave: sen edeltäjä maalaisliitto kirjasi maakuntahallinnon tavoitteekseen vuonna 1914. Saattaa yllättää, että SDP on vuonna 1926 ajanut maakuntahallintoa.

Sotien jälkeen puolue vaihtoi kantaansa ja 1970-luvulla se korosti keskusjohtoisuutta. Kunnallispolitiikan professori Arto Haverin mukaan maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi, erityisesti 1970-luvulta alkaen.

Historian valossa on ironista, että säädyistä juuri talonpojat vastustivat maakuntaitsehallinnon toteutumista 1800-luvun valtiopäivillä. Syinä talonpoikien vastustukseen toimivat aluejako, kustannusten nousu, kansalaisten kypsymättömyys ja kunnallisen itsehallinnon kapeutuminen. Agraaritaustainen keskusta puolustaa nykypäivänä väliportaan hallintoa täysin vastakkaisilla oletuksilla.

Kuka hyötyy?

Kun teoreettisesta keskustelusta on päästy konkretiaan, mikä muuttuu? Toteutuuko muutoksessa subsidiariteettiperiaate? Selviä suuntaviivoja on havaittavissa.

Valtapoliittisesti maakuntauudistuksesta hyötyisi eniten keskusta: 18 maakunnasta yhdeksässä se olisi suurin puolue. Vastaavasti kokoomuksella olisi vahva asema kaikista suurimmissa kunnissa. On mahdollista, että kaupunkien merkitys on ympäryskuntia vähäisempi. Tällainen lähtökohta olisi otollinen keskustalle ja epäsuotuisa vihreille.

Toisaalta on huomioitava, että keskustavaltaisten maakuntien yhteenlaskettu väkiluku on alle kolmasosa koko maan väestöstä. Kaupunkien ei välttämättä tarvitse olla huolissaan hallituksen ajamasta maakuntauudistuksesta. Helsingin Sanomien mukaan maakunnissa valtaa pitäisivät alueelliset keskuskaupungit. Maakuntauudistuksessa häviäjiksi jäisivät keskuskaupunkien kehyskunnat.

Helsingin Sanomien laskelmien mukaan yli puolet kunnista jäisivät ilman omaa edustusta maakuntavaltuustoissa.  Maakuntauudistus voi tarkoittaa jo nyt näivettyvien alueiden kovempaa kurjistumista.

Kyynikko saattaisi väittää, että julkisen toiminnan tuloksellisuus on usein tekosyy valtapolitiikassa. Myös poliittisia arvoperiaatteita puetaan tuloksellisuuden kaapuun. Ja vaikka näin ei aina kävisikään, poliittisilla kompromisseilla saadaan aikaan epäedullisia päätöksiä. Hallinnon hajauttaminen on perinteisesti nähty tapana säästää kuluissa.

Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista.

Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista. Sote-ratkaisussa ei ole enää kyseessä säästäminen vaan kustannusten kasvun ”hallitseminen”. Eräiden sote-asiantuntijoiden mukaan valinnanvapaus kasvattaa julkisia kustannuksia.

Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan ja VATT:n tutkijoiden mukaan maakuntauudistuksessa on olemassa suuria riskejä. Palvelujen integraatio ja toimijoiden välinen tiedonkulku ovat edelleen suuria kysymysmerkkejä, ja koska tulevilla maakunnilla ei ole verotusoikeutta, ei niillä ole myöskään syytä säästää.

Maakuntauudistuksen jälkeen kuntien tehtävänä on niiden identiteetin löytäminen. Vaikka tulevaisuuden kunnilta on otettu pois vastuu sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä, niiden fokus on tulevaisuudessakin kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisessä. Kuntaliitto mainitsee kuntien johtamisessa neljä ulottuvuutta, jotka ovat osaamisen ja kulttuurin edistäminen, kunnan elinvoiman edistäminen, elinympäristön kehittäminen ja paikallisen identiteetin ja demokratian edistäminen.

Jari Autioniemi työskentelee väitöskirjatutkijana Vaasan yliopiston julkisjohtamisen oppiaineessa.

Julkaisu Maakuntauudistus ja vahvan valtion perinne ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Aamulehti uutisoi, kuinka Tampereen Pispalan koulussa oppilaat ovat keskenään ilman valvontaa opettajan säästövapaan aikana, koska sijaista ei saa vapaan ajaksi palkata. Uutinen perustui koulun oppilaan kuvaukseen koulupäivästä, jossa oppilaat olivat muun muassa riehuneet keskenään ja pomottaneet toisiaan.

Pispalan koulu ei valitettavasti ole ainoa tapaus vaan kertoo laajemmin eri kuntien koulujen tilanteesta, jossa kaikkiin luokkiin eri riitä joka päivä opettajaa. Tilanteesta käytetään yleisesti lyhennettä oto, ”oman työn ohessa”. Opettaja siis huolehtii oman työnsä ohessa toisenkin opettajan luokasta, olipa tämä poissa säästövapaan, lomautuksen tai esimerkiksi sairauden takia.

Mikä kaikki menee oikeudellisesti pieleen silloin, kun oppilaat jätetään perusopetuksessa ilman valvontaa?

Oppilaan oikeudet turvallisuuteen, oppimisrauhaan ja opetukseen vaarannetaan

Ensimmäiseksi yleistä valvontavastuuta laiminlyödään. Vaikka aluehallintoviraston ratkaisukäytännössä todetaan, ettei oppilaita voida valvoa taukoamatta koko koulupäivän ajan, on opettajilla yleinen valvontavastuu oppilaista.

Perusopetuslain mukaan oppilasta ei saa jättää ilman valvontaa, kun hänet poistetaan luokasta opetuksen häiritsemisen takia.  Myöskään muuta luokkaa ei tilanteessa saa jättää valvomatta. Laki lähtee siis siitä, että opetusta annetaan, oppilailla on oppimisrauha ja tämän rauhan häiritsijää voidaan ojentaa. Ketään ei saa jättää valvomatta, joten tilanteessa tarvitaan kaksi aikuista.

Oto-tuntien yhteydessä koko edelliseltä asetelmalta lähtee pohja, sillä oppimisrauhaa ei voida turvata eikä opetusta edes anneta. Tilanteessa korostuu koulun rooli lähinnä oppilaiden säilytys- ja varastointipaikkana. Vahinko vain, etteivät nämä varastoitavat yksilöt pysy aina aloillaan.

Tilanteessa korostuu koulun rooli lähinnä oppilaiden säilytys- ja varastointipaikkana.

Toiseksi oikeus turvalliseen oppimisympäristöön laiminlyödään. Perusopetuslakia on muutettu 2000-luvulla kahteenkin kertaan turvaamaan paremmin oppilaiden turvallisuus. Toimivaltuuksia on lisätty niin kurinpitokeinojen käyttöön kuin ennaltaehkäiseviin toimiin.

Toimet edellyttävät, että toimivaltaisia opettajia on koulussa tarpeeksi oppilaita varten. Jos oppilaat jätetään keskenään ja selviytymään siten kuin itse parhaiten tilanteessa taitavat, miten oppilaiden henkinen ja fyysinen turvallisuus voidaan taata? Miten kiusaaminen estetään?

Kolmanneksi oppilaiden oikeus perusopetukseen laiminlyödään. Oikeutta opetukseen ei ainoastaan turvata perustuslaissa vaan myös useissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa sekä YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa. Se on yksi perustavanlaatuisimmista oikeuksista, kun puhutaan yksilöiden mahdollisuuksista kasvaa demokraattisen yhteiskunnan jäseneksi ja tunnistaa muut oikeutensa ja vaikutusmahdollisuutensa kansalaisena.

Oikeus perusopetukseen on yksi perustavanlaatuisimmista oikeuksista, kun puhutaan yksilöiden mahdollisuuksista kasvaa demokraattisen yhteiskunnan jäseneksi.

Oikeus ei ole vain mihin tahansa opetukseen vaan juuri opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen. Suunnitelman mukaista opetusta ei nimittäin ole se, että oppilaille annetaan tunnin aluksi tehtävälista ja sitten oletetaan heidän ne tekevän ilman mahdollisuutta ohjaukseen.

Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteiden mukaan koulussa oppilaat harjaantuvat työskentelemään itsenäisesti. Parhaimmillaan eri menetelmillä voidaan suuremmankin oppilasmäärän opetus hoitaa asiallisesti ja oikeuksia kunnioittaen.

On kuitenkin aivan eri asia harjoitella opettajan suunnitteleman opetusmenetelmän mukaisesti itsenäisesti työskentelyä – saada ohjausta, apua ja opettajan läsnäoloa – kuin joutua ilman ohjausta itsenäiseen työskentelyyn pakon edessä, kun aikuisia ei riitä.

Neljänneksi oppilaiden oikeus yhdenvertaisuuteen laiminlyödään, kun valvomatta olevista luokista aikuinen sijoitetaan siihen, joka ”repeää liitoksistaan” herkemmin.

Tilanne on kuin aikuismaailmasta – se, jolla on kyky pitää ääntä eniten, saa oikeutensa turvatuksi. He, joilla tätä kykyä ei ole, voidaan jättää oman onnensa nojaan. Lapsilta ei voida edellyttää, että he ottaisivat vastuun omien oikeuksiensa toteutumisesta.

Lapsilta ei voida edellyttää, että he ottaisivat vastuun omien oikeuksiensa toteutumisesta.

Oppilaiden oikeutta yhdenvertaisuuteen laiminlyödään myös laajemmin – kaikilla oppilailla on yhtäläinen oikeus saada opetusta. Tällä hetkellä opetuksen saaminen riippuu siitä, millainen arvo sille kunnan talousarviossa päätöksen hetkellä annetaan ja kuinka rehtorit tottelevat saatuja raameja. Vaikka tuomioistuinratkaisuissa on todettu opettajien lomautusten olevan opetuspäivinä laillisia, ei tämä muuta sitä, että poissa olevien opettajien oppilaiden oikeudet tulee silti turvata.

Arvostuksesta kertoo jotakin myös se, että kunnan työntekijöiden, eli aikuisten, yhdenvertainen asema säästövapaiden, eli palkattomien vapaapäivien, käytössä tulee turvata. Säästövapaat ovat keino talouden tasapainottamiseksi, ne kun nimensä mukaisesti tuovat säästöjä, sillä sijaista ei saa palkata.

On absurdia painottaa, että kunnan henkilöstöllä on oltava yhdenvertaiset mahdollisuudet olla lisäämättä kunnan talouden menoja omasta palkastaan samalla, kun kunta jättää lakisääteiset velvollisuutensa hoitamatta. Toki säästöjä on mukavampi laskea kuin sitä, millaisia kuntalaisia kasvatetaan ja millaisia epäsuoria kustannuksia perusopetuksen laiminlyömisestä pidemmällä aikajänteellä muodostuu.

Kunnat pelaavat vaarallista peliä jättäessään oppilaan oikeudet huomiotta

Kunnan tulee turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen toiminnassaan. Kunta myös vastaa toimiensa lainmukaisuudesta. Kun kunta laiminlyö velvollisuuteensa, vastaavat jäljellä olevat opettajat ja rehtori tästä virkavastuullaan.

Millaisia epäsuoria kustannuksia perusopetuksen laiminlyömisestä pidemmällä aikajänteellä muodostuu?

Ketään ei saada laiminlyönneistä vastuuseen, ellei tilanteesta kannella laillisuusvalvojille tai luokassa lopulta tapahdu jotain vakavampaa, joka ratkaistaan oikeudessa. Kunnat pelaavatkin hyvin vaarallista peliä turvatakseen talouslukunsa sijaiskielloilla tai riittämättömällä sijaisbudjetilla sairaspoissaolojen varalle.

Oppilaan oikeudet eivät silti katoa, vaikka velvollisuudet jätetään täyttämättä.

Lapsella on kuntia ja viranhaltijoita sitovia oikeuksia. Aiemmin mainittujen lisäksi lasta koskevissa päätöksissä tulee ensisijaisesti huomioida lapsen etu. Oto-tunneista päätettäessä lapsen etu ei paina mitään. Lapsen tulee voida vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Ei lapsilta kysytä, eivät he tuota kunnan talouteen veroäyrejä tai äänestä vaaleissa.

Säästötoimenpiteiden vaikutusten huomioimatta jättäminen on täysin poliittinen valinta.

Kunnan on eri keinoin tasapainotettava talouttaan. Kaikkien ei silti tarvitse osallistua säästötalkoisiin. Eri säästötoimenpiteiden vaikutusten huomioimatta jättäminen on täysin poliittinen valinta – tässä tapauksessa poliittinen valinta loukata oppilaiden oikeuksia.

HM, HuK Virve Valtonen on julkisoikeuden väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa. Valtosen väitöskirja käsittelee perusopetuksen opetushenkilön harkintaa kurinpitotilanteessa.

Julkaisu Kun rahaa täytyy valvoa, oppilaita ei ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kuntakentällä puhaltavat uudet tuulet. Sote- ja maakuntauudistuksen ohella tänä keväänä valittavan valtuuston toimikauden alussa tulevat sovellettavaksi kuntalain siirtymäsäännökset. Kunnan johtamisen näkökulmasta ajankohta on merkittävä, sillä tulevilla siirtymäsäännöksillä on suora vaikutus kunnan johtamisjärjestelmään.

Uuteen kuntalakiin on lisätty johtamista selkeyttäviä säännöksiä.

Kuntalakiin on lisätty johtamista selkeyttäviä säännöksiä. Kunnan johtamisjärjestelmä perustuu poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhteistyöhön. Poliittisesta johtamisesta vastaavat valtuusto ja hallitus ja ammatillisesta johtamisesta kunnanjohtaja (tai pormestari).

Selkeyttämisen tarve on johtunut siitä, että edellisen kuntalain voimassaoloaikana johtamisjärjestelmissä oli hallinnollisia ristiriitoja, jotka aiheutuivat epäselvästä sääntelystä.

Kunnan hallinnon sisäiset ristiriidat ovat kohdistuneet ylimmän kuntajohdon eli valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien sekä kunnanjohtajan epäselviin johtamisrooleihin. Myös hallinnon ja politiikan roolien nähdään sekoittuneen keskenään.

Hallinnolliset ristiriidat ovat konkretisoituneet erityisesti tietyissä asiakokonaisuuksissa. Ylimmän kuntajohdon toimenkuvat ovat sekoittuneet ja olleet päällekkäisiä, minkä ohella kunnan johtajuustehtävissä on ollut epäselvyyksiä. Toimivallan käyttö ja sen jakautuminen kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan välillä on koettu ongelmalliseksi. Ristiriitoja on syntynyt myös valmistelun merkityksen korostuneessa merkityksessä kunnalliseen päätöksentekoon nähden.

Näihin ongelmiin kuntalain siirtymäsäännökset pyrkivät nyt vastaamaan.

Mikä johtamisjärjestelmässä muuttuu?

Johtamisjärjestelmän selkeyttämiseen liittyvät säännökset koskevat kuntastrategiaa, valtuuston ja hallituksen sekä lautakuntien ja valiokuntien puheenjohtajien päätoimisuutta sekä hallituksen puheenjohtajan uutta lainsäädännöllistä asemaa.

Säännökset koskevat kuntastrategiaa, puheenjohtajien päätoimisuutta ja hallituksen puheenjohtajan uutta lainsäädännöllistä asemaa.

Kuntastrategian tarkoituksena on oikeuttaa ja velvoittaa valtuusto suurten linjojen luomiseen ja toiminnan ohjaamiseen. Valtuuston tulee keväästä lähtien koota kunnan tavoitteet yhdeksi yhtenäiseksi strategiaksi, jonka kautta kunnan toimintaa tullaan jatkossa johtamaan. Tämä kuulostaa selkeältä.

Johtavien luottamushenkilöiden päätoimisuuden mahdollistaminen on myös perusteltua. Etenkin suurissa kaupungeissa valtuuston ja hallituksen puheenjohtajan tehtävät vievät paljon aikaa, ja päätoimisuudella voidaan vahvistaa luottamustehtävään sitoutumista.

Entäpä hallituksen puheenjohtajan tuleva asema? Uuden säännöksen mukaan hallituksen puheenjohtaja tulee johtamaan kunnanhallituksen toiminnan edellyttämää poliittista yhteistyötä. Poliittisella yhteistyöllä voidaan tarkoittaa esimerkiksi asioiden valmisteluun liittyviä puolueiden välisiä neuvotteluja ja yhteydenpitoa sidosryhmien kanssa.

Säännöksen tarkoituksena on vetää nykyistä selkeämpi raja poliittisen ja ammatillisen johtamisen välille. Hallituksen puheenjohtaja tulee jatkossa keskittymään poliittisen yhteistyön johtamiseen, minkä voidaan nähdä lisäävän johtamisen läpinäkyvyyttä ja avoimuutta.

Hallituksen puheenjohtajan asema tulee korostumaan erityisesti silloin, kun valtuusto päättää määrittää tehtävän päätoimiseksi. Säännös on jätetty tarkoituksella väljäksi, jotta kunnat voivat sopia johtamisen rooleista, käytännöistä ja tehtävistä tarkemmin paikallisesti. Tämä kuulostaa järkevältä.

Säännös alkaa vääjäämättä kuulostaa pormestarimallilta.

Mutta säännöshän alkaa vääjäämättä kuulostaa pormestarimallilta – siis mallilta, jota kuntakentällä ei yleisesti olla haluttu ottaa käyttöön.

Suomessa pormestarimalli tulee kunnallisvaalien jälkeen olemaan käytössä ainoastaan neljällä paikkakunnalla: Helsinki ja Tuusula ottavat nyt ensi kertaa mallin käyttöön, minkä lisäksi Pirkkala ja Tampere valitsevat keväällä uudet pormestarit.

Pormestarimallissa on pormestari ja kunnanjohtajamallissa kunnanjohtaja ja hallituksen puheenjohtaja.

Pormestarimallissa on pormestari ja kunnanjohtajamallissa kunnanjohtaja ja hallituksen puheenjohtaja. Mallit ovat toisensa poissulkevia. Sekä pormestari että kunnanhallituksen puheenjohtaja ovat kunnan luottamushenkilöitä, jotka toimivat hallituksen puheenjohtajana. Heidät voidaan valita tehtävään enintään valtuuston toimikaudeksi, ja he kuuluvat konsernijohtoon.

Konsernijohtoon kuuluu pormestarin tai hallituksen puheenjohtajan lisäksi, hallitus ja kunnanjohtajamallissa kunnanjohtaja. Kunta voi hallintosäännössään määrätä konsernijohtoon myös muita viranomaisia. Konsernijohdon tehtävänä on vastata kuntakonsernin omistajaohjauksen toteuttamisesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä, ellei hallintosäännössä toisin määrätä.

Hallituksen puheenjohtajan toimivalta on suppeampi kuin pormestarin, sillä pormestari johtaa hallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa. Tätä tehtävää hallituksen puheenjohtajalla ei ole.

Kunnat näyttävät olevan valmiita ottamaan siirtymäsäännöksen käyttöön, sillä ainakaan julkisuudessa ei poikkipuolisia lausuntoja ole esitetty. Ehkei luottamushenkilöjohtamista vastustetakaan enää niin voimakkaasti kuin vuonna 2006, jolloin pormestarisäännös astui voimaan.

Hallituksen puheenjohtajan säännöksen myötä kunnat ottavat käyttöön niin kutsutun minipormestarimallin.

Johtaminen tulevaisuuden kunnassa

Tulevaisuudessa kunnan johtaminen määritetään sekä kunnan hallintosäännössä että kunnanjohtajan johtajasopimuksessa. Johtajasopimus tulee olemaan avainasemassa kunnanjohtajan ja hallituksen puheenjohtajan työtehtävien jakamisessa.

Jos tehtävät saadaan sopusoinnussa jaettua, voidaan johtamisen selkeyttämissäännöstä pitää onnistuneena. On tärkeää sopia myös konsernijohtotehtävien ja toimivallan jaosta, jotta yhteentörmäyksiltä voidaan välttyä.

Luottamushenkilöjohtamisen korostuessa osana kunnanjohtamista korostuu myös kunnanjohtajan asema kunnan ammatillisena johtajana. Kunnanjohtajasta tulee edelleen hallituksen esittelijä ja asioiden valmistelija, mutta poliittisen yhteistyön johtamiseen kunnanjohtaja ei osallistu. Tämä oli yksi lainsäätäjän tavoitteista säännöstä valmisteltaessa.

Tulevaisuuden kunnassa kunnanjohtaja on vahva ammatillinen johtaja ja hallituksen puheenjohtaja vahva poliittinen johtaja.

Tänä päivänä johtaminen henkilöityy monessa kunnassa kunnanjohtajaan. Tulevaisuudessa asia voi olla toisin. On mahdollista, että johtaminen henkilöityy tulevaisuudessa hallituksen puheenjohtajaan, jos tämä onnistuu vakiinnuttamaan asemansa kunnan poliittisena johtajana.

Luottamushenkilöjohtaminen perustuu puhtaasti luottamukseen, jolloin sitä on helpompi arvioida ja mitata.

Tulevaisuuden kunnassa kunnanjohtaja on vahva ammatillinen johtaja ja hallituksen puheenjohtaja vahva poliittinen johtaja. Mutta miten käy valtuuston puheenjohtajan aseman, johon ei kohdistu lainsäädännöllisiä muutoksia?

Tuleeko valtuuston puheenjohtajasta muodollinen puheenjohtaja, joka jää hallituksen puheenjohtajan varjoon? Vai jakavatko hallituksen ja valtuuston puheenjohtajat kunnan poliittisen johtajaroolin? Se jää nähtäväksi.

Saanareetta Virikko on julkisoikeuden väitöskirjatutkija Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa.

Julkaisu Kunnanhallituksen puheenjohtajasta minipormestari? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Helsingissä käytiin muutama vuosi sitten aktiivista keskustelua siitä, miten julkisissa hankinnoissa voitaisiin ottaa huomioon erilaisia läpinäkyvyyteen tai vastuulliseen veronmaksuun liittyviä ehtoja. ”Ei voida”, kuului virallinen vastaus.

Heinäkuun alussa julkaistussa artikkelissani käsittelen sitä, miksi reilun kaupan säännöt on saatu julkisten hankintojen osaksi, mutta vastuulliseen verotukseen ja yhtiörakenteiden läpinäkyvyyteen liittyvät vaatimukset ovat ainakin toistaiseksi kaatuneet.

Akateeminen keskustelu kuntien mahdollisista rooleista maailmanpolitiikassa on vasta aluillaan. Kuntien kansainvälistä roolia on tutkittu vähän ja julkisten hankintojen merkitystä sen rakentumiseen vielä huomattavasti vähemmän.

Julkiset hankinnat muodostavat peräti noin kuudenneksen EU-alueen bruttokansantuotteesta.

Tämä on yllättävää, kun ottaa huomioon, että julkiset hankinnat muodostavat peräti noin kuudenneksen EU-alueen bruttokansantuotteesta.

Jos viime vuosikymmeninä Suomessa ja EU:ssa vallalla ollut ulkoistus- ja yksityistämisvimma jatkuu, tullaan yhä useampi poliittinen linjaus tekemään julkisten hankintojen kriteereistä päättämällä.

Mitä tekemistä kaupungeilla on maailmanpolitiikan kanssa?

Tutkimukset kaupunkien roolista globaalissa poliittisessa taloudessa ovat keskittyneet lähinnä metropolien rooliin kansainvälisen talouden tapahtumapaikkoina.

Erityisesti sosiologi Saskia Sassenin tuotannon ympärille kasvanut tutkimussuuntaus on kuitenkin antanut vain vähän vastauksia siihen, miten kaupungit voivat itse toimia maailmanpolitiikan näyttämöillä.

Viime vuosina pieni joukko kansainvälisen politiikan tutkijoita on herännyt tutkimaan juuri tätä katvealuetta. Keskeisessä roolissa on ollut Michele Acuto. Hän kuvaa Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link -kirjassaan, kuinka etenkin suuret metropolit, kuten New York ja Lontoo, ovat ottaneet tällä vuosituhannella aktiivisen roolin maailmanpolitiikan toimijoina.

Tämä on näkynyt esimerkiksi ilmastopolitiikassa, jossa monet kaupungit ovat lähteneet ajamaan kotivaltioitaan kunnianhimoisempia tavoitteita ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.

Suuri koko tuo usein mukanaan vaikutusvaltaa, oli kyse valtioista tai kaupungeista. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö myös pienemmillä kaupungeilla voisi olla merkitystä maailmanpolitiikassa. Vallankäytön tavat, muodot ja mittasuhteet vain eroavat.

Myös pienemmillä kaupungeilla voi olla merkitystä maailmanpolitiikassa.

Helsingin globaalin vastuun strategia ja sitä seuranneet aloitteet ovat esimerkki siitä, että kuntien, maailmanpolitiikan ja julkisten hankintojen väliset suhteet ovat monimutkaisempia kuin mitä yleensä ajatellaan.

Kuntien toiminnalla on jo pitkään ollut kansainvälisiä ulottuvuuksia, jotka on pitkälti sivuutettu kansainvälisen politiikan tutkimuksessa.

Ensimmäinen Helsingin kansainvälisen vastuun strategia julkaistiin vuonna 1994 tilanteessa, jossa kaupunki toipui lamasta ja kansainvälistyi. Seuraavat ohjelmat käsittelivät muun muassa EU-jäsenyyden, maahanmuuton ja Baltian alueen yhteistyöhön tuomia mahdollisuuksia.

Suuri muutos tapahtui vuonna 2012, kun Helsinki sai valmiiksi kolme vuotta aiemmin aloitetun globaalin vastuun strategian. Helsinki päätti muun muassa vähentää merkittävästi kasvihuonepäästöjä, lisätä uusiutuvien energiamuotojen käyttöä ja pyrkiä reilun kaupan kaupungiksi.

Kuntalain mukaan ”kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.” Helsingin globaalin vastuun strategian mukaan rajat ylittävät ”vuorovaikutussuhteet vaikuttavat nykyään merkittävästi ja kasvavasti kuntien toimintaan kaikilla toimialoilla ja myös kuntalaisten arkeen.”

Strategiassa todetaan, että ”kuntien omalla toiminnalla on vaikutuksia kaikkialla maailmassa.”

Lisäksi strategiassa todetaan, että ”kuntien omalla toiminnalla on vaikutuksia kaikkialla maailmassa.” Taustalla oli siis ajatus siitä, että Helsingin vaikutusvalta ja ”jalanjälki” ylittää nykyään paitsi Helsingin itsensä, myös Suomen valtiolliset rajat.

Strategiassa päätettiin selvittää, miten julkisten hankintojen kriteereillä voitaisiin edistää yritysten vastuullista ja läpinäkyvää veronmaksua sekä hillitä veroparatiisien käyttöä. Näitä aloitteita vertailemalla voidaan oppia paljon siitä, missä laajuudessa julkisia hankintoja on mahdollista hyödyntää kuntien globaalin vastuun edistämisessä.

Reilun kaupan kaupungit olivat päänavaus

Reilun kaupan järjestelmä on tehnyt 2000-luvulla läpimurron maailmankauppayhdistysten hyllyiltä hypermarketteihin. Järjestelmä ei ole täydellinen, mutta se on joka tapauksessa luonut uudenlaisia yhteyksiä kehitysmaiden tuottajien ja rikkaiden maiden kuluttajien välille.

Vuonna 2000 Britannian Garstangin kaupunki keksi julistautua ”reilun kaupan kaupungiksi” suosimalla reilun kaupan tuotteita ja levittämällä tietoisuutta niistä. Reilun kaupan merkkiä hallinnoiva Fairtrade International -järjestö piti Garstangin aloitetta kiinnostavana, ja pian reilun kaupan kaupunkeja alkoi tämän kattojärjestön tuella tulla lisää.

Maailmassa on jo yli 2 200 reilun kaupan kaupunkia 18 eri maassa.

Verkostoon mukaan haluavien kaupunkien täytyy muun muassa käyttää reilun kaupan tuotteita omissa tarjoiluissaan ja tukea reilun kaupan edistämistä muilla tavoin. Maailmassa on jo yli 2 200 reilun kaupan kaupunkia 18 eri maassa.

Vuosi 2012 oli merkittävä virstanpylväs reilun kaupan kaupunkien verkostolle, kun Euroopan unionin tuomioistuin otti kantaa alankomaalaisen Noord Hollandin maakunnan vuonna 2009 tekemään hankintailmoitukseen, jolla se halusi hankkia reilun kaupan kahvia alueelleen.

Euroopan komissio oli valittanut hankintailmoituksesta väittäen, että Noord Holland suosii perusteettomasti yhtä yksityistä merkintäjärjestelmää. Tuomioistuin oli komission linjoilla siinä, että julkisissa hankinnoissa ei saa edellyttää yhden yksityisen merkintäjärjestelmän leimaa.

Samalla tuomioistuin kuitenkin linjasi, että Noord Holland olisi voinut listata hankintailmoitukseen kaikki kriteerit, joita reilun kaupan merkin piirissä olevilta tuotteilta edellytetään. Ne voitiin tuomioistuimen mukaan katsoa tuotteiden ”näkymättömiksi ominaisuuksiksi”, joita voidaan käyttää kriteereinä julkisia hankintoja tehtäessä.

Näin kielteinen päätös käytännössä hyväksyi reilun kaupan kriteerien käytön julkisissa hankinnoissa.

Julkiset hankinnat ja veroparatiisit

Vuonna 2006 Tromssan kaupunki Norjassa kiinnostui selvittämään, voisiko julkisia hankintoja käyttää hillitsemään veroparatiisien käyttöä. Aloite ei mennyt läpi, mutta finanssikriisin jälkeen kiinnostusta aiheeseen virisi uudelleen eri maissa.

Voisiko julkisia hankintoja käyttää hillitsemään veroparatiisien käyttöä?

Aihe oli esillä esimerkiksi Ranskassa useammassa kunnassa. Pohjoismaista laajaa kiinnostusta oli erityisesti Helsingissä ja Malmössä. Aiheesta kiinnostuneet ihmiset eri kaupungeista perustivat vuonna 2014 reilun verotuksen verkoston.

Helsinki lähti selvittämään veroparatiisien ja julkisten hankintojen kytköstä globaalin vastuun strategian linjausten innoittamana. Myös Malmössä kaupunginvaltuusto päätti käynnistää oman sisäisen selvitystyön tästä asiasta.

Molemmat virkamiesselvitykset päätyivät samantyyppiseen tulokseen: veroparatiisien käyttö ja aggressiivinen verosuunnittelu liittyvät yhtiöiden rakenteisiin, eikä niitä muun muassa tästä syystä voida paikantaa yksittäisten tuotteiden kriteereiksi.

Veroparatiisien käyttö ja aggressiivinen verosuunnittelu liittyvät yhtiöiden rakenteisiin, eikä niitä voida paikantaa yksittäisten tuotteiden kriteereiksi.

Toisin kuin esimerkiksi työolot tai ympäristön suojelu, yhtiöiden taloudellista vastuuta tai esimerkiksi yhtiörakenteiden läpinäkyvyyttä ei siis näiden selvitysten mukaan voitu pitää tuotteiden ”näkymättöminä ominaisuuksina.”

Keskustelu hiipui jossain määrin. Helsingissä joukko hankkeen puuhahenkilöitä perusti kuitenkin vuonna 2015 Reilu vero ry:n, jonka yhdeksi tehtäväksi tuli edistää vastuullisen veronmaksun kysymysten huomiointia julkisissa hankinnoissa.

Britanniassa joukko kansalaisjärjestöjä oli jo aiemmin perustanut voittoa tavoittelemattomaksi rekisteröidyn Fair Tax Mark -järjestön. Se kehitti kriteereitä ja toimintaohjeita yhtiöille, jotka halusivat vapaaehtoisesti sitoutua maksamaan veroja toimialueilleen sekä välttämään veroparatiisien käyttöä.

Fair Tax Markia ei sellaisenaan ole suunniteltu käytettäväksi julkisissa hankinnoissa, mutta aihe on herättänyt kasvavaa kiinnostusta. Loppuvuonna 2015 Euroopan parlamentti pyysi komissiota selvittämään tällaisen merkintäjärjestelmän kehittämistä, ja myös komissio piti aloitetta lupaavana vuonna 2016 antamassa lausunnossaan.

Julkisten hankintojen politiikka ja ekonomismin rautahäkki?

Reilun kaupan ja reilun verotuksen kaupunkien aloitteet voidaan nähdä oireena julkisten hankintojen kasvavasta roolista paikallistason politiikan rajaajana. Taloussosiologian termeillä ilmiötä voisi kuvata ekonomisoitumisena ja markkinoitumisena.

Politiikan ekonomisoitumisella tarkoitetaan sitä, että yhä useampia perinteisesti arvo- ja poliittisina kysymyksinä pidettyjä asioita aletaan kuvata talouden kielellä. Tämä on osa kehityskulkua, jossa päätöksentekovaltaa siirretään ”markkinoille.”

Julkisten hankintojen politiikan korostuminen esimerkiksi veroparatiisivapaiden kuntien aloitteessa on oire tästä kehityksestä. Kun politiikka muuttuu taloudelliseksi hallinnoinniksi, tulevat yhä olennaisemmaksi ne säännöt, joiden mukaan näitä hankintoja tehdään.

Muutos korostaa päätöksenteossa tarvittavan asiantuntemuksen merkitystä. Konsulttidemokratian aikakaudella ja viestintätoimistojen nousun myötä yksityisillä yrityksillä on käytössään merkittävää tietotaitoa. Lisäksi ne pääsevät poliitikkojen puheille lobbaamaan näistä säännöistä.

Avainrooliin nousee se, miten hyvät resurssit vallan vahtikoirina toimivilla järjestöillä ja medialla on.

Maallikkovaltuutetuilla ei tällaista asiantuntemusta yleensä ole. Avainrooliin nousee tällöin se, miten hyvät resurssit vallan vahtikoirina toimivilla järjestöillä ja osin myös medialla on.

Maailmanpolitiikan kentällä ilmiö näkyi esimerkiksi veroparatiisien nousussa merkittäväksi poliittiseksi teemaksi. Avainroolissa olivat muutaman keskeisen kansalaisjärjestön asiantuntijat, jotka pystyivät luomaan kansalaisliikkeille ja poliitikoille veroparatiisitalouden suitsimisen vaatimia uusia aloitteita teknisine muotoiluineen.

Reilun kaupan tai edes reilun verotuksen kaltaiset aloitteet ovat toki yksittäisen kaupungin mittakaavassa sivupolkuja, kun niitä verrataan vaikkapa ruokapalvelujen yhtiöittämisestä tehtäviin päätöksiin. Globaalisti ne muuttavat kuitenkin kuntien, valtioiden ja kansainvälisen järjestelmän keskinäisiä suhteita.

Yksittäisten kaupunkien teoilla yhteensä voi olla maailmanpoliittisia vaikutuksia tavoilla, joita ei aiemmin olisi osattu nähdä.

Matti Ylönen tekee maailmanpolitiikan väitöskirjaa Helsingin yliopistolle osana Aalto-yliopiston kansantaloustieteen laitoksen Akatemia-hanketta ja on tällä hetkellä vierailevana Fulbright-stipendiaattina Yalessa.

Julkaisu Kunnat maailmanpolitiikassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Arvovaltainen Tulevaisuuden peruskoulu -työryhmä nimesi lähikouluperiaatteen säilyttämisen keskeiseksi koulutuspoliittiseksi kehittämisteemaksi: perusopetuksen tulee myös jatkossa olla julkista, maksutonta ja oppilaita valikoimatonta.

Käytännössä kunnat vastaavat tämän periaatteen toteutumisesta osoittaessaan oppivelvolliselle mahdollisimman lyhyen ja turvallisen matkan päässä sijaitsevan lähikoulun.

Lähikouluperiaatteen jalkauttamiseen liittyy kuitenkin lukuisia taloudellisia, yhteiskunnallisia, pedagogisia ja poliittisia jännitteitä, jotka ovat nousseet kunnallisen koulupolitiikan asialistalle.

Perusopetuksen tulee myös jatkossa olla julkista, maksutonta ja oppilaita valikoimatonta.

Perheille avattu mahdollisuus valita koulu on arkipäiväistynyt ja koskettaa joissain kunnissa jopa kolmannesta oppivelvollisista. Kun perheet valitsevat painotetun tai yleisopetuksen välillä, he valitsevat myös lähikoulun tai muun kuin lähikoulun välillä. Käytännössä oppilaiden kouluvalikoinnin väylinä Suomessa toimivat painotetun opetuksen luokat.

Painotettua opetusta puoltavat perustelut kumpuavat oikeuksista saada omia kykyjä ja taipumuksia tukevaa opetusta kuvaamataidon, musiikin tai luonnontieteiden kaltaisin painotuksin.

Kouluvalintaan varauksellisemmin suhtautuvat ovat huolissaan tilanteesta, jossa valinnat yleisopetuksen ja painotetun opetuksen välillä jakavat koululaiset omiin opetusryhmiinsä: viimeaikaiset tutkimukset kuvaavat, miten painotetun opetuksen luokille valikoituu erityisesti korkeakoulutettujen perheiden lapsia, jotka ovat saavuttaneet hyviä kouluarvosanoja.

Näkökulmien jännitteisyys pohjautuu osaltaan tasa-arvon ja oikeudenmukaisuuden erilaisiin tulkintoihin ja niistä johdettuihin arvovalintoihin. Valinnanvapautta ei tarjota kaikille tasavertaisesti, vaan erityisasemassa ovat suurten kaupunkien perheet, ja erityisesti ne perheet, joiden lapsilla on runsaasti painotettuun opetukseen valikoitumista edistävää sosiaalista ja kulttuurista pääomaa.

Kaikkien lasten ohjaaminen lähikoulujen yleisopetuksen luokkiin ei puolestaan vastaa perheiden oikeutta tehdä lastansa koskevia koulutuksellisia valintoja.

Kunnat koulutuspolitiikan tekijöinä

Kunnat päättävät lähikouluoppilaiden ja painotettuun opetukseen valikoituneiden oppilaiden määristä. Samalla ne antavat mahdollisuuksien tasa-arvolle ja valintaoikeuksille erilaisia painoarvoja.

Kunnat ovat pakotettuja tarjoamaan painotettua opetusta: mikäli perheiden vaatimuksiin ei vastata, uhkana on erityisesti pääkaupunkiseudulla, että vanhemmat hakevat lapselleen paikkaa yksityisestä tai muun kunnan koulusta.

Valintamahdollisuuksien lisääminen ja eriytymiskehityksen hallinta on hankala yhtälö. Lähikoulut joutuvat huolehtimaan vetovoimaisuudestaan ja ratkaisemaan uudelleen painotettuun opetukseen ja yleisopetukseen liittyviä ryhmäjakoja.

Kunnille puolestaan tulee tarve seurata ja hallinnoida koulujen ja niiden oppimistulosten eriytymistä, harjoittaa eräänlaista ”tasoituspolitiikkaa” kohdentamalla perusopetuksen resursseja tasa-arvoisesti ja oikeudenmukaisesti. Se voi tarkoittaa lisäresurssien kohdentamista kouluille, jotka sijaitsevat huono-osaisimmilla asuinalueilla.

Kunnan kyky harjoittaa tasoituspolitiikkaa ilmenee siinä, millaisin käytännöin oppilaita otetaan, jotta varmistettaisiin oppilaspohjan heterogeenisuus. Perusopetusta koskevan säätelyn väljennettyä kunnat ovat ratkaisseet oppilaaksioton periaatteet erilaisin tavoin.

Osassa kuntia perheille osoitetaan lähikoulu ilman mainittavia kouluvalintamahdollisuuksia, toisissa kunnissa kysytään kaikilta lähikoulutoive. Kolmansissa kouluvalintamahdollisuuksia tarjotaan painotetun opetuksen muodossa, mutta yleisopetuksen haettavissa olevat paikat pidetään hyvin rajoitettuna. Pienissä harvaan asutuissa kunnissa kaikki menevät samaan kouluun ilman tosiasiallisia kouluvalintamahdollisuuksia.

Kouluvalintamahdollisuuksien hallinnointi on poliittinen kysymys.

Jotta kunnat voivat säilyttää lähikouluperiaatteen, niiden täytyy hallita yhteiskunnallisia ja pedagogisia jännitteitä omassa poliittisessa ja taloudellisessa ympäristössään. Kouluvalintamahdollisuuksien hallinnointi on poliittinen kysymys, joka ratkaistaan tiukkojen taloudellisten reunaehtojen määrittämänä.

Niukkuuden aikana koulujen oppilaspaikat ja koulurakennusten käyttö halutaan laskelmoida mahdollisimman huolella, jolloin vanhempien toiveet koulupaikoista eivät usein toteudu. Kuntien päätöksentekoa ohjaavat jännitteet ja niistä seuraavat monimutkaiset käytännöt johtavat perheiden näkökulmasta vaikeasti ymmärrettäviin sekä epäoikeudenmukaiselta tuntuviin ratkaisuihin, joihin vanhemmat reagoivat joskus myös äärimmäisin keinoin, kuten lapsen väliaikaisin osoitteenmuutoksin.

Lähikoulujen elinvoimaisuuden kannalta olisikin oleellista tehdä kouluvalintapolitiikasta ja kouluverkkopäätöksistä entistä näkyvämpiä ja osallistavampia.

VTT Mira Kalalahti on tutkijatohtori Helsingin yliopiston koulutussosiologian ja -politiikan tutkimusyksikkö KUPOLIssa. FT, dosentti, yliopistonlehtori Janne Varjo työskentelee Helsingin yliopiston koulutussosiologian ja -politiikan tutkimusyksikkö KUPOLIssa.

Julkaisu Kunnat kouluvalintapolitiikan ristivedossa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Millainen arvolataus on ”naapurilla”? Asukas- ja kaupunginosayhdistykset nähdään usein NIMBY:inä, mutta Jukka Hirvosen (2013) Aalto-yliopistossa tekemän tutkimusraportin perusteella naapureihin suhtaudutaan keskimäärin myönteisesti. Itse valitsin asuinpaikkani naapureiden perusteella ja aloin pohtia lähidemokratiaa uusin silmin pari vuotta sitten, kun Vuokko Jarvan kanssa toimitimme Futura-lehden erikoisnumeron Lähidemokratian tulevaisuudesta (4/2012). Kehitin skenaarioita, joissa keskeisiä vastapareja olivat yhteisöllisyys ja yksilökeskeisyys, ja toisaalta vapaaehtoisuus tai rahatalouden haastaminen vastassaan kaupallisuus tai yrityskeskeisyys. Vastaparien rajalinjat murtuivat, kun esiin nousivat aikapankkitoiminta ja yhteisölle takaisin osan tuotoistaan antava yritystoiminta. Lähtökohtani oli – ja on yhäkin – että resurssien kutistuessa yksin ei pärjää yksilö, kunta eikä valtio.

Politiikassakin usein väitetään, että yksilökeskeisyys lisääntyy, mutta nykytrendeissä näkee, kuinka tulevaisuus on yhteisökeskeisempi. Uudet osallistumisen muodot ovat nousussa. Omassa taloyhtiössäni kerhohuoneet purettiin säilytystilan vuoksi: materiaaliset ja yksilökeskeiset arvot haastoivat yhteisöllisyyden. Samaan aikaan uusissa taloyhtiöissä kaivataan kerhohuoneita tai saunatiloja, joita voi varata kokouksia tai juhlia varten. Elämme murrosvaihetta.

Helsingin Sanomat kertoi maanantaina 20.10.2013, että Kalasataman uudet kalliit townhouse-talot ovat myymättä. Kuitenkin yhteisörakennettu taloyhtiö meni kuin kuumille kiville. Naapurustossani Maunulassa tarjottiin tänä syksynä 24 ryhmärakennustonttia. On aikalailla varmaa, että kaikki ryhmärakennusprojektit eivät mene kivuttomasti eivätkä yhteisöt pysy kasassa. Nykyään yhteisöihin ei sitouduta loppuiäksi. Ei ole tottumusta pitkäkestoiseen sitoutumiseen. Tämä on haaste. Yhteisö elää.

Yhteisöllisyys tulevaisuuden asumisessa ja asukkuudessa tarkoittaakin jotain muuta kuin ennen. En puhu ennalta annetuista yhteisöistä, joita ylläpitävät instituutiot, esimerkiksi kirkko, valtio, taloyhtiö tai urheilu- tai harrasteseura. Puhun siitä, että yhteisöllistä toimintaa syntyy entistä enemmän ilman, että sitoudutaan tai sitoutetaan ihmisiä tiettyihin arvoihin tai säännöllisiin rituaaleihin. Yhteisöllisyys on pikemminkin sitä, että käydään taloyhtiön lenkkisaunassa, moikataan pihalla ja otetaan osaa naapurin pop-up-ravintolaan edes asiakkaana. Tulevaisuuden rakentamisessa on otettava huomioon kanssakäymisen tarve ja muun muassa pop-up-palvelujen kysyntä. Tällaisia pop-up-palveluita voisivat olla vaikka kielikahvilat, sukupolvien taidonsiirtotyöpajat, lapsiparkit tai päivähoitopalvelut.

Pop-up viittaa lyhytaikaisuuteen ja äkillisyyteenkin. Pop-up-kaupat ja -kahvilat ovat nousseet esiin ilmiöinä julkisessa tilassa – ja niitä on toivottu jopa julkisiin tiloihin, kuten meille Maunulaan suunniteltuun työväenopisto-kirjasto-nuorisotilaan, jota nyt osallistuvan suunnittelun keinoin kehitetään. Tämä kolmen hallintokunnan yhteinen julkinen rakennus kuvaa myös sitä limittäisyyttä ja lomittaisuutta – yhtäaikaisuutta, jota eriytyneisyyden ja erillisyyden sijaan kaivataan. Lyhytaikaisuus ja limittäisyys luovat haasteen rakentamiselle, kaavoittamiselle ja palveluille.

Kansalaisaktivisteina Maunulassa suunnittelemme asukastilaa, joka olisi aidosti asukkaiden, ei sosiaaliviraston alaisuudessa. Tämän viikon kokouksessa paikalla oli eri-ikäisiä asukkaita. Meitä varhais- tai keski-ikäisiä oli yhdestä taloyhtiöstä jopa useampi paikalla. Heillä on lähes satapäinen facebook-ryhmä, muutaman naapurin vuokraama yhteinen työtila ja yhteistä toimintaa. Yhteisöllisyys ruokkii yhteisöllisyyttä. Some-yhteisöllisyys tukee fyysistä yhteisöllisyyttä ja toisin päin. Osallisuus oman talon tai alueen toimintaan luo asukkuutta – identiteettiä, jossa yksi monesta samaistumispinnasta on paikkaan liittyvä. Omilta kulmilta ei tahdota muuttaa, vaikka tila tuntuisi loppuvan kesken.

Tulevaisuudessa (sanotaan vaikka) helsinkiläisiä ei saa muuttamaan haja-asutusalueille pelkästään sillä argumentilla, että pääset kiireen, ruuhkien ja katupölyn ympäristöstä pois. Asukkuus on ominaisuus, jota kaavoittavat kunnatkin joutuvat luomaan kilpaillessaan uusista asukkaista. Kuntauudistus, jossa pyrkimyksenä on luoda entistä suurempia hallinnollisia kokonaisuuksia, joutuu vastaamaan asukkuuden haasteeseen. Paikan henki, identiteetti ja asukkaiden itsemäärämisoikeus on otettava huomioon, sillä se on aito viihtymiskysymys ja voimavara – ei pelkkää sanahelinää tai lakipykälä kuntien autonomiasta.

Yksinäinen omakotitalo maaseudun rauhassa ei välttämättä tarjoa asukkuutta. Ihan samalla tavalla kuin kerrostalossakin omaa rauhaa ja vuorovaikutuksellista asukkuutta tarvitaan molempia. On annettava tilaa uudenlaiselle päätöksenteolle, lähidemokratialle, kulttuurintuotannolle (laajassa mielessä) ja yrittämiselle. Tilat, joissa käytämme aikaa, vaikuttavat meihin, ja erilaiset tilat antavat erilaiset mahdollisuudet toiminnan syntymiselle. Tila vaikuttaa subjektiin.

Miten luodaan väliaikaisia puolijulkisia, vapaaehtoistyöllä tai mikroyrittämisellä toimivia tiloja sinne, missä niitä tarvitaan eniten: asuinalueille? Kenen hallinnoimia joustavien tilojen pitäisi olla? Taloyhtiön vai jonkin muun tahon? Kuka näitä rakentaa tai korjaa? Minne nämä tilat sijoittuvat? Millaiset yhteydet näihin on, ja sitä myöten: millaiset ovat yhteisön rajat? Kuka päättää ja vastaa näihin kysymyksiin?

Rakentamisen trendeissä pitäisi olla aina askel nykyhetkeä edellä, sillä projekteissa kestää. Kaavoituksessa etumatkaa pitäisi olla vähintään kaksi askelta ja politiikassa siis ainakin kolme. Tulevaisuuden ennustukset ovat vain arvioita. Jokainen sukupolvi ottaa käyttöön omat tilansa. Tekniikan ja käytäntöjen muutoksella on tilallisia vaikutuksia. Tarvitaanko esimerkiksi työn luonteen muuttuessa samanlaisia erillisiä työhuoneita kuin ennen?

Tulevaisuuden rakentamisessa pitäisi huomioida juuri tämä: joustavuus ja uudelleenmuokattavuus. Kun rakennetaan kestävän kehityksen periaattein, on luotava kestävää. Harvoin aiempi sukupolvi on onnistunut luomaan juuri sellaista asuinympäristöä kuin mitä seuraavat tai sitä seuraavat polvet kaipaavat. Jokainen sukupolvi luo asukkuutta omista tiloistaan.

On ajateltava niin kuihtuvia kaupunkeja kuin kasvukeskuksia. Pitää jättää muokkautuvia tiloja asuntojen lisäksi kiinteistöihin, pitää jättää vapaata kaupunkitilaa niin väliaikaiskäyttöä kuin tulevaisuutta varten. Julkisten tilojen hyödyntämistä asukkaiden tarpeisiin läpi vuorokauden ja viikon on kehitettävä. Miten politiikkaa tehdään, kun yhteisöt nousevat, kehittyvät ja kuihtuvat? Entä miten korjausrakennetaan lähitulevaisuuden ympäristö? Mikäänhän ei ole ikuista.

Artikkelikuva: Paju, Finland / Wikimedia Commons

Julkaisu Asuminen ja asukkaaksi tuleminen ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kainuun Liitto kokosi parinkymmenen hengen työryhmän keväällä rakentamaan vaihtoehtoisia skenaarioita Kainuun tulevaisuuden suunnittelun avuksi. Työryhmää vetivät tulevaisuudentutkijat Jyrki Kettunen ja Tarja Meristö.

Projektin on tarkoitus toimia alueen maakuntasuunnitelman pohjamateriaalina. Valtaosa vastaajista on Kainuun maakunnan suunnittelun ammattilaisia. Täten saatuun aineistoon sisältyy ”hiljaista tietoa”, joka tekee sen tulokset skenaariotyön kannalta tavallista kyselyä käyttökelpoisemmaksi.

Taustalla on aikaisempi skenaarioprosessi vuodelta 2005, jolloin strategiaryhmän ohella tietoa hankittiin myös verkkokyselyillä ja eri kunnissa järjestetyillä kokouksilla.

Kehitys on jatkunut kriisiskenaario Kelottuvan Kainuun suuntaan, jolle nykyinen työryhmä tunnisti syiksi muun muassa kuntien keskinäiset taistelut kaavoituksesta ja kuntapohjaisen markkinoinnin matkailualuepohjaisen sijaan.

Työryhmä muodosti neljä vaihtoehtoista näkymää: A) Ai, mikä Kainuu? – Nykymenon jatke, B) Venäjä ja Kiina kasvun ajureina, C) Kainuu rules – ympäristöteknologialla eteenpäin sekä D) Matkailu ja asuminen keskiössä Kainuussa.

Verkkokyselyn perusteella toivottavin vaihtoehto on skenaario C, jossa Kainuu tunnetaan maailmalla ympäristöalan kestävistä ratkaisuista ja ilmastonmuutoksen tuomiin muutoksiin sopeutumisesta. Todennäköisimpänä kehityskulkuna pidettiin kuitenkin vaihtoehtoa A, joka on samalla epämieluisin vaihtoehto. Nykymenon jatkuessa alueen väestörakenne vääristyy sekä ikä-, että sukupuolirakenteen osalta aiheuttaen työvoimapulan erityisesti hoitoalalle. Alueella on muutama iso yritys lähinnä kaivosalalla, mutta muuten yrityskanta koostuu pk-yrityksistä.  Tavalliset kansalaiset toimivat veronmaksajan roolissa, passiivisina sivustakatsojina.

Viime syksynä maakunta ei kyennyt tekemään valintoja kaavailtujen etenemissuuntien välillä. Osin tästäkin syystä maakuntakokeilu purkautui (eli palattiin lähelle maakuntakokeilua edeltänyttä lähtötilannetta).

Kainuun kahdeksanvuotista maakuntakokeilua seurannut sihteeristö julkaisi maaliskuussa loppuraportin, jonka mukaan kokeilulla saatiin aikaan myönteistä kehitystä palvelujen osalta, mutta tulevaisuuden kuva on edelleen vaikea. Sosiaali- ja terveysmenot kehittyivät alussa hyvään suuntaan, mutta alkoivat jälleen nousta huimasti kokeilun lopussa.  Kuntien taloudelliset edellytykset vastata tähän ovat heikot.

Hallintokokeilulla ei myöskään saavutettu tavoiteltua poismuuton pysäyttämistä. Väestön väheneminen ja huoltosuhteen epäedullisuus ovat edelleen maakunnan rasitteena.

Kainuun kokeilu tarjoaa silti oppia koko maan sosiaali- ja terveydenhuollon yhdistämiseen, raportissa todetaan. Ylikunnallinen rahoitusjärjestelmä kannusti maakuntaa kokonaistaloudellisesti järkeviin ratkaisuihin.

Eduskunnassa maakuntakokeilu nostettiin esiin varoittavana esimerkkinä keskustan tarjoamasta kotikunta-maakuntamallista. Tuolloinen peruspalveluministeri Maria Guzenina-Richardson totesi Kainuun kokeilun kaatuneen kuntien kotiinpäinvetoon. Ristiriitojen hallintaan olisikin tarvittu enemmän työkaluja.

Viime vuonna julkaistussa väitöskirjassaan Oulun yliopiston maantieteen professori Sami Moisio ruotii Suomen itsenäisyyden ajan aluepolitiikkaa ja tilasuhteita. Hän pitää 1990-luvun aluepolitiikan suurena käänteenä kaupunkiseutuvetoisen aluekehittämismallin omaksumista. 2000-luvulle siirryttäessä valtiostrategioissa painotetaan entistä enemmän yksikkökoon kasvattamisesta saatavia mittakaavaetuja. Tätä Suomea Moisio kutsuu metropolivaltioksi, jonka pääasialliset kehittämisalueet ovat Helsingin metropolialue sekä Oulun ympärille rakentunut Pohjois-Suomen suurkaupunkikeskus.

Moision johtopäätös on, että kilpailukykyä korostava kehittämisajattelu tuottaa vääjäämättä eriarvoisuutta eri alueiden ja väestöryhmien välille. Kaupunkiseutujen varaan rakennettavassa Suomessa pienet keskukset ovat vaikeuksissa, sillä resurssien hajauttaminen syrjäisille ja heikoille alueille rinnastuu taloudelliseen tehottomuuteen.

Väestörakenteen muutos, väestön huoltosuhteen heikentyminen, palvelutarpeiden muuttuminen, työvoiman ikääntyminen, työvoiman riittävyys ja saatavuus sekä kuntatalouden haasteet.  Näin on listannut silloisen Kainuun maakunta -kuntayhtymän henkilöstöjohtaja Markku Hämäläinen. Hän tiivisti keskeiset haasteet, joiden kohtaamiseen Helsingin yliopiston koulutus- ja kehittämiskeskus Palmenian koordinoima Menesty-hanke pyrkii antamaan työkaluja.

Hankkeestamme kertoessani entinen kollegani totesi: ”Olet mahdottoman asian edessä.” Hän oli siviilipalvelusta Kainuussa suorittaessaan laskenut, että kyseisestä kylästä ihmiset katoavat vuoteen 2052 mennessä.

Kainuun tulevaisuudesta päättävät viime kädessä paikalliset itse. Mielipideilmastoon tulisi ottaa myös mukaan nuorten näkemykset, sillä vaihtoehtoisista skenaarioista ja aluetuista huolimatta tulevaisuuden Kainuu on heidän jos he vain haluavat sen.

Aikaisempi versio kirjoituksesta julkaistiin maanantaina 19.8.2013 Kalevassa.

Artikkelikuva: Teemu Vehkaoja (TeVe) / Wikimedia Commons

Julkaisu Maailma muuttuu, muuttuuko Kainuu? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kunnan tehtävänä on järjestää kuntalaisille palveluja kuntalaisten antamalla rahoituksella. Se, miten ja minkälaisia palveluja kunta järjestää, riippuu kunnanvaltuutetuista. He ovat keskeisessä asemassa siinä, miten kunnan resurssit kohdennetaan. Näissä resurssien kohdentamispäätöksissä vaalilupaukset lunastetaan tai rikotaan.

Resurssien kohdentamisessa pitää kuitenkin muistaa kolme keskeistä asiaa. Kuntalaisten ja kansalaisten antaman verorahoituksen pitäisi riittää kunnan kaikkien palvelujen järjestämiseen pitkällä aikavälillä (kunnan talouden tulisi olla tasapainossa). Resurssien käytön pitäisi olla mahdollisimman hyvää (kunnan pitäisi toimia tuloksellisesti). Tehtävästä tekee haastavan se, ettei resursseja ole koskaan tarpeeksi suhteessa kuntalaisten toiveisiin ja tarpeisiin (kunnan resurssit ovat rajalliset).

Kunnanvaltuutetun tehtävä resurssien kohdentamisessa ei ole mitenkään helppo. Talouden perusongelma, niukkuus, ei katoa mihinkään, sen vuoksi suuri painoarvo on valinnoilla; mitä, mihin, milloin. Kunnan tavoitteena on kuntalaisen hyvinvoinnin maksimointi. Jää kunnanvaltuutettujen päätettäväksi, maksimoituuko tuo hyvinvointi parhaiten esimerkiksi täällä Tampereella rakentamalla rantatunneli, peruskorjaamalla kaupungin virastotalo, antamalla päiväkotien henkilökunnalle palkankorotukset vai miten? Päätökset ovat vaikeita ja ne edellyttävät palvelutarpeiden priorisointeja sekä myös konkreettisten ja abstraktien asioiden vastakkainasettelua. Rantatunnelin osalta esimerkiksi, minkälainen on Tampereen rantatunnelin kustannus-hyötyanalyysi? Miten arvottaa pitkälle tulevaisuuteen kohdistuvia hyötyjä rahamäärässä jo nyt? Niin ja miten asettaa vastakkain nyt syntyvät kustannukset ja tulevaisuuden hyödyt?

Koska tarpeita ja toiveita kuntapalveluille on rajattomasti ja aina on vähemmän keinoja ja resursseja tyydyttää niitä, tulee usein mieleeni, että voiko resurssien kohdentamistehtävässä koskaan onnistua. Onko kuntalainen koskaan tyytyväinen? Kuntalaisten tyytyväisyyteen vaikuttavat tietenkin monet tekijät, yksi kiinnostavimmista on kuntalaisen odotukset kuntapalveluilta. ”Mulle heti kaikki”-kuntalainen ei ole koskaan tyytyväinen, mutta ”edes jotain”-kuntalainen voi olla hyvinkin tyytyväinen. Näihin kuntalaisten odotuksiin kunnan on vaikea vaikuttaa. Myös mielikuvilla on merkitystä. Joskus äänekkäimpiä kritisoijia ovat ne kuntalaiset, jotka eivät ole käyttäneet kuntapalveluja.

En kadehdi luottamushenkilöä. Kuntauudistuksen sekä sote-uudistuksen vaiheita tutkiessa ja seuratessa on tiuhaan käynyt mielessä, miten ihanan helppoa onkaan olla tutkija. Tutkijana voin analysoida, jäsentää, selvittää, argumentoida. Voin tunnistaa ja nimetä toimijoita, käyttäytymismalleja ja informaation rajallisuutta. Voisin niin puolustaa kuin vastustaa analyysini näkökulmista ja vaikkapa päivästä riippuen ja usein käyttäen vielä samoja argumentteja. Kuntapäättäjänä niin ei kuitenkaan voi tehdä, kun lupaus äänestäjille on annettu, sen mukaan on toimittava. Kukaan ei halua olla takinkääntäjä.

Tutkijana tietysti myös tuotan informaatiota, jota päätöksentekijät voisivat hyödyntää. Tämän ajatusmallin taustalla on usein rationaalisuuden harha, enkä viittaa tällä tutkijan rationaaliseen objektiivisuuteen. Viittaan siihen käsitykseen, että päätökset syntyisivät tutkitun tiedon perusteella. Päätöksiä voi syntyä myös tutkitusta tiedosta huolimatta tai tiedon omalaatuisten, virheellisten tai väärienkin tulkintojen perusteella. Tämähän on hyvin inhimillistä. Kannustan kuitenkin tutkimusten hyödyntämiseen. Kuntia nimittäin tutkitaan paljon yliopistoissa ympäri Suomen ja tietysti kansainvälisestikin.

Yksi keino päästä tutkimuksen jalanjäljille ovat Kunnallistieteen yhdistyksen järjestämät tilaisuudet sekä julkaisema Kunnallistieteellinen aikakauskirja. Kunnallistieteellisestä aikakauskirjasta on tänä vuonna tulossa erityisesti kuntauudistusta koskeva teemanumero (4/2012).

Toisin kuin usein luullaan, myös kuntatalous on inhimillistä. Se on mitä suurimmassa määrin inhimillistä; kunnan käytössä olevien resurssien kohdentamista ja käyttämistä mahdollisimman hyvin kuntalaisten hyväksi. Tähän työhön toivotan onnea.

Onnea valituille ja onnea matkaan!

Katso myös Lotta-Maria Sinervo & Jarmo Vakkuri, toim. (2012): Inhimillinen kuntatalous. Johtamiskorkeakoulu, Tampereen yliopisto.

Julkaisu Neljä vuotta aikaa pelastaa maailma – vaalilupauksista realismiin ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.