Poliittisessa vaikuttamisessa, jota arkikielessä kutsutaan myös lobbaukseksi, on kyse käytännöistä, joilla pyritään vaikuttamaan päätöksentekoon. Poliittista vaikuttamista ja sen roolia demokraattisena käytäntönä on viime vuosina tutkittu valtioiden, EU:n ja ylikansallisten instituutioiden tasolla.

Vaikka lobbauksen on osoitettu olevan olennainen osa demokraattista päätöksentekoprosessia ja lobbareiden tarjoavan päätöksentekijöille arvokasta asiantuntemusta, siihen liittyvä salamyhkäisyys ja resurssien epätasainen jakautuminen huolestuttavat niin tutkijoita kuin kansalaisiakin.

Lobbaus ei kuitenkaan ole valtiontason tai ylikansallisen päätöksenteon ominaispiirre. Lobbaus seuraa valtaa, ja valtaa käytetään myös kunnissa. Kuntatasolla lobbaus voi olla yhtä merkittävä vaikuttamisen keino kuin valtion ja ylikansallisten instituutioiden tasollakin. Niin ikään siihen liittyvät huolenaiheet ovat samoja kunnan ja valtion tasolla.

Lobbaus voi olla avointa ja läpinäkyvää, kuten kuntalaisten ja kunnassa toimivien yritysten osallistuminen kuntien järjestämiin kuulemisiin ja asukastilaisuuksiin. Toisaalta kunnissa tapahtuva lobbaus, kuten suora yhteydenpito kunnan päättäjiin, voi tapahtua julkisuudelta piilossa ja sellaisten toimijoiden taholta, joilla on jo muutenkin vaikutusvaltaa ja pääsy neuvottelupöytiin.

Mitä lobbaus merkitsee kuntatasolla?

Kunta, joita Suomessa on vuonna 2023 yhteensä 309, on kansalaista lähinnä oleva demokratian taso. Jos kansalainen haluaa vaikuttaa asuinalueensa tai arkielämänsä asioihin, kunnan päätöksenteosta on luontevin aloittaa. Näin on riippumatta siitä, asuuko kansalainen isossa kaupungissa vai pienessä kunnassa. Kansalainen voi istua kunnanvaltuustossa, olla yrityksen omistaja tai aktiivinen toimija kansalaisjärjestössä, joskus jopa kaikkia näitä yhtä aikaa.

Suomalaisten kuntien vallankäyttö perustuu asukkaiden itsehallintoon, jota tukee kunnilla oleva verotusoikeus. Kuntien itsehallinnosta säädetään perustuslaissa ja päätöksenteosta kuntalaissa. Kunta on demokraattinen yksikkö, mikä tarkoittaa sitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Valtuuston on pidettävä huolta monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen mahdollisuuksista.

Kunnan asukkaalla ja kunnassa toimivalla yhteisöllä ja säätiöllä on oikeus tehdä aloitteita kunnan toimintaa koskevissa asioissa. Lisäksi kunnat ovat kehittäneet viime vuosina erilaisia osallistumisen ja yhteistoiminnan muotoja, jotka ovat mahdollistaneet kuntalaisten ja muiden sidosryhmien osallistumisen kunnan päätöksentekoon. Esimerkkeinä tällaisista demokraattisen pöhinän muodoista ovat osallistuvan budjetoinnin prosessit, erilaiset raadit, foorumit ja kansalaisille suunnatut kyselyt.

On mahdollista, että kaikki aktiivisuus edistää moniäänistä paikallisdemokratiaa, mutta lobbaus voi myös vahvistaa entuudestaan äänekkäiden ja hyvin resursoitujen toimijoiden asemaa ja heikentää siten kunnallisen päätöksenteon demokraattista oikeutusta.

On luontevaa ajatella, että osallistumisen uudet muodot edistävät moniäänisen kuntademokratian toimintaa. Vähemmälle huomiolle on kuitenkin jäänyt se, että ne tarjoavat myös kunnissa tapahtuvalle lobbaukselle uusia vaikuttamiskanavia.

Yhteistoimintaan perustuva päätöksenteko ei tarjoa ainoastaan omassa asiassaan aktiiviselle kuntalaiselle vaikuttamisen paikkoja, mutta avaa uusia ovia myös ammattimaisen edunvalvonnan, yritystoiminnan tai kansalaisjärjestön lobbarille. Kuntavaikuttamisen tukimateriaaleja löytyy niin Suomen Yrittäjien, Kehitysvammaisten Tukiliiton kuin Olympiakomitean sivuilta.

On mahdollista, että kaikki aktiivisuus edistää moniäänistä paikallisdemokratiaa, mutta lobbaus voi myös vahvistaa entuudestaan äänekkäiden ja hyvin resursoitujen toimijoiden asemaa ja heikentää siten kunnallisen päätöksenteon demokraattista oikeutusta. Tiedämme valtioiden ja ylikansallisten järjestöjen toiminnasta saatujen kokemusten perusteella, että lobbauksen ja demokratian suhde on monimutkainen, eikä meillä ole mitään syytä olettaa, että suhde jäsentyisi mutkattomasti kuntatasolla.

Kuntatasolla tapahtuva lobbaus on ajankohtainen ja kiinnostava myös siksi, että eduskunta hyväksyi lobbauksen avoimuutta koskevan avoimuusrekisterilain 430/2023 alkuvuodesta 2023. Alkuvaiheessa ainoastaan valtiontasolla toimivan rekisterin laajentamista alue- ja kuntatasolle tullaan arvioimaan lain seurannan ja jälkiarvioinnin yhteydessä. Kunnissa tapahtuvan lobbauksen läpinäkyvyyden lisääminen ei ole kuitenkaan mahdollista ilman tietoa siitä, onko kunnissa lobbausta, kuka pyrkii vaikuttamaan ja keneen, missä asioissa ja miten.

Mitä erityispiirteitä kuntalobbaukseen liittyy?

Kuntatason lobbaus eroaa valtiotason lobbauksesta useilla eri tavoilla. Eroa on ainakin intensiivisimmän lobbauksen ajankohdassa. Kun valtiotasolla vaikuttaminen on erityisen tiivistä vaalien yhteydessä, kunnissa lobbaus kohdistunee esimerkiksi strategioiden, yleiskaavojen ja osayleiskaavojen valmisteluun. Tämä oletus saa epäsuoraa tukea myös kansainvälisistä selvityksistä. Irlannissa on todettu, että alue- ja kuntatasolla epäasiallisen vaikuttamisen riskit paikantuvat erityisesti maankäyttö- ja kaavoitusasioihin.

Toiseksi on oletettavissa, että lobbauksen käytänteet ja toimijat ovat kuntatasolla moninaisemmat kuin valtiontasolla. Valtiotasolla lobbausta harjoittavat usein vaikuttamisen ammattilaiset, kun taas kunnissa vaikuttavat enemmän yritykset ja sivutoimiset lobbarit.

Kunnissa erilaisten roolien sekoittuminen ja intressiristiriidat voivatkin olla valtion tasoa yleisempiä. Uusissa aluevaltuustossa voi myös istua niin sanottuja superpäättäjiä, jotka on valittu myös kunnanvaltuustoon ja eduskuntaan.

Kunnissa erilaisten roolien sekoittuminen ja intressiristiriidat voivatkin olla valtion tasoa yleisempiä. Uusissa aluevaltuustossa voi myös istua niin sanottuja superpäättäjiä, jotka on valittu myös kunnanvaltuustoon ja eduskuntaan. Päätöksentekijöiden toisiinsa kietoutuneista rooleista ja niiden vaikutuksesta on tärkeää tietää lisää, kun uusiin aluerakenteisiin liittyvää sääntelyä kehitetään.

Kolmanneksi kunnat ovat keskenään erilaisia: kuka pääsee mukaan päätöksentekoon, kuka pääsystä päättää, mitkä ovat puolueiden alueelliset intressit ja tärkeät aiheet. Itäisessä Suomessa vaikuttavat erityisesti Venäjään liittyvät kysymykset, Pohjois-Suomessa saamelaisasiat ovat merkityksellisiä, ja länsirannikolla esiin nousevat uskonnollisiin yhteisöihin ja kielivähemmistöön liittyvät asiat. Kuntien päätöksenteon arjen eroavaisuuksia on syytä valottaa, jotta kaikenlaiset kunnat osattaisiin ottaa huomioon politiikkatoimissa ja lainsäädännössä.

Kuntalobbaus ”söpönä ja pörröisenä puuhana”?

Suuri yleisö yhdistää lobbauksen usein korruptioon. Asiaa ei auta se, että kuntien päätöksenteko on usein julkisuudessa silloin kun joku on mennyt vikaan. Pintapuolinenkin lehdistökatsaus kuntien ja kaupunkien päätöksenteosta raportoiviin uutisiin osoittaa, että usein ongelmia ilmenee kunnanjohtajien palkkauksessa ja päätöksenteon avoimuudessa. Oikeusministeriön joulukuussa 2022 julkaiseman selvityksen mukaan kuntien pitäisikin arvioida korruptioriskejä hallinnossaan ja toiminnassaan.

Kuntalobbaus ei kuitenkaan ole synonyymi kuntakorruptiolle. Silti kunnissa ja alueilla tapahtuvaa päätöksentekoa ja siihen kohdistuvaa poliittista vaikuttamista ei tule ohittaa pienimuotoisena ja harmittomana puuhasteluna. 

Iltalehden politiikan toimittaja Jari Hanska kommentoi loppuvuodesta 2021 silloin vielä valmisteilla olevaa lobbauksen avoimuusrekisteriä. Kuntatasolla tapahtuva vaikuttaminen päätettiin jo valmistelun alkuvaiheessa jättää avoimuusrekisterin ulkopuolelle. Hanska kritisoi tehtyä ratkaisua ja totesi: ”Jostain syystä osalla kansanedustajista on tarve nähdä maakunnissa tapahtuva vaikuttamistyö hieman söpönä ja pörröisenä puuhana, jota ei tarvitse valvoa samaan tapaan kuin Helsingissä tapahtuvaa lobbausta”.

Vaikka kunnissa voi ilmetä epäasianmukaista toimintaa ja korruptioriskit on otettava vakavasti, kunnissa tapahtuu paljon – ja ennen kaikkea: pääasiallisesti – korruptiosta vapaata lobbausta, joka on tutkimuksen väärti.

Onko kuntalobbaus tutkimuksen sokea piste?

Suomessa ei ole tähän mennessä juurikaan tutkittu kunnissa tapahtuvaa lobbausta. Yksi syy sille on se, että tutkijan ei ole helppo lähestyä aihetta. Kuntatason lobbauksesta kiinnostunut tutkija joutuu pystyttämään tutkimuksellisen palomuurin lobbauksen ja korruption väliin. Tutkija joutuu yhtäältä puolustamaan kiinnostustaan lobbaukseen niille, jotka epäilevät lobbauksen olevan synonyymi korruptiolle ja toisaalta niille, joiden mielestä kuntatasolla tapahtuvaan lobbaukseen ei tarvitse kiinnittää huomiota.

Kotimaisessa yhteiskuntatieteellisessä ja hallintotieteellisessä tutkimuksessa erilaisia sidosryhmiä on tarkasteltu ennemminkin yhteistoiminnan ja osallistumismahdollisuuksien valossa kuin lobbausnäkökulmasta. Oikeustieteessä kuntiin kohdistuva tutkimus taas keskittyy kunnan toiminnan normatiiviseen arviointiin kuntalain puitteissa.

Lobbaus putoaa ikään kuin kahden tutkimusalan tradition ja trendien väliin. Myös Euroopassa lobbaustutkimus ja kansalaisliikkeitä ja osallisuutta koskeva tutkimus ovat eriytyneet omiksi tutkimuksellisiksi kuplikseen, joilla on omat lähtökohdat, käsitteet ja menetelmät.  

Lobbaustoiminta on intensiivisempää suuremmissa kaupunkikunnissa ja niissä kunnissa, joissa äänestysprosentti on alhainen. Sen sijaan lobbausta on vähemmän niissä kunnissa, joissa poliittinen johto on aktiivista

Paikallistason lobbauksen tutkimus on myös kansainvälisesti lapsenkengissä. Sarah Anzian teos Local Interests: Politics, Policy and Interest Groups in US City Governments on yksi harvoista teemaan perehtyneistä tutkimuksista. Euroopasta vastaavanlaista tutkimusta on vaikea löytää. Rune J. Sørensenin vuonna 1998 julkaistu artikkeli Norjasta osoittaa, että lobbaustoiminta on intensiivisempää suuremmissa kaupunkikunnissa ja niissä kunnissa, joissa äänestysprosentti on alhainen. Sen sijaan lobbausta on vähemmän niissä kunnissa, joissa poliittinen johto on aktiivista.

Kuntatason lobbaukseen liittyvän tutkimuksen vähäisestä määrästä ei tule kuitenkaan vetää sitä johtopäätöstä, etteivät kunnat kiinnostaisi tutkijoita. Päinvastoin: kunta- ja aluetutkimus elää kukoistuskauttaan. Kunnat ovat hallinnollisesti suurten muutosten kourissa, ja samalla kunnilta ja alueilta odotetaan ratkaisuja muun muassa ilmastonmuutokseen ja digitaaliseen siirtymään. Lisäksi myös tulevaisuus tuo mukanaan merkittäviä muutoksia, kun työllisyys- ja elinkeinopalvelut siirtyvät kuntien järjestettäväksi vuoden 2024 aikana.

Itä-Suomen yliopistossa kesällä 2023 alkaneessa, Koneen Säätiön rahoittamassa nelivuotisessa hankkeessa tutkitaan suomalaisissa kunnissa tapahtuvaa poliittista vaikuttamista. Lähemmän tarkastelun kohteeksi on valittu yhdeksän kuntaa. Ryhmään kuuluu niin isoja kaupunkeja kuin pieniä kuntia eri puolilta Suomea.

Kuntien välillä on eroja sosiaalisilla mittareilla sekä niiden poliittisissa, sosioekonomisissa, kulttuurisissa ja uskonnollissa ryhmissä. Tutkimuksen avulla voidaan esimerkiksi tarkastella kunnissa tapahtuvan vaikuttamisen mahdollisia alueellisia eroja ja sitä, onko kunnissa tapahtuvaa lobbausta tarpeen säädellä ja jos on, niin miten.

OTT Emilia Korkea-aho johtaa Lobbaus Suomen kunnissa -hanketta ja työskentelee professorina Itä-Suomen yliopistossa.

HT Kaisa Kurkela työskentelee tutkijatohtorina Vaasan yliopistossa ja Itä-Suomen yliopistossa.

HM Salla Mikkonen on väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa ja työskentelee Itä-Suomen yliopistossa.

TT Jenni Spännäri työskentelee tutkijatohtorina Helsingin yliopistossa ja Itä-Suomen yliopistossa.

Artikkelikuva: bertholdbrodersen / Pixabay

Julkaisu Lobbaus Suomen kunnissa: Poliittinen vaikuttaminen ja paikallisdemokratian tulevaisuus ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Maailma ja Suomi siinä sivussa ovat siirtyneet tietotalouteen, jolla tarkoitetaan siirtymää tietoon ja asiantuntijuuteen perustuvaan talousjärjestelmään. Tiedoilla, taidoilla ja asiantuntemuksella on kaupallista arvoa. Vaikka tietotaloudesta puhutaan usein tieto- ja viestintätekniikan kontekstissa, näkyy tietotalous laajemminkin yhteiskunnassa. Tietotalous on osa tietoyhteiskuntaa.

Tietotalous näkyy erityisesti työelämässä. Yritykset ja muut yksityisen sektorin organisaatiot kilpailevat yhä enenevässä määrin asiantuntevista, ammattitaitoisista ja verkostoituneista työntekijöistä. Kun työntekijät siirtyvät yrityksestä tai organisaatiosta toiseen, he sekä vievät että tuovat mukanaan asiantuntemusta, tietoa ja yhteyksiä.

Yritykset ja muut yksityisen sektorin organisaatiot kilpailevat yhä enenevässä määrin asiantuntevista, ammattitaitoisista ja verkostoituneista työntekijöistä.

Tällainen työelämän liikkuvuus on yleistä yhteiskunnan eri aloilla, terveydestä tieto- ja viestintätekniikkaan, teollisuudesta palveluihin, rahoituksesta konsultointiin, muodista kulttuuriin. Vuosikymmeniä kestävät työsuhteet eivät ole enää tavanomaisia, ja yritykset rutiininomaisesti suojelevat liikesalaisuuksiaan salassapitosopimuksilla ja kilpailukieltolausekkeilla. Myös julkisen sektorin sisäinen liikkuvuus on lisääntynyt. Liikkuvuutta pidetään vahvuutena, ja monipuolista työkokemusta arvostetaan rekrytoinneissa.

Pyöröovi yli sektorirajojen

Kun liikkuvuus ylittää sektorien, esimerkiksi yksityisen ja julkisen, rajat, liikkuvuus ei ole enää pelkästään myönteinen ilmiö. Erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden ja tiettyjen virkamiesten siirtyminen julkiselta sektorilta yksityiselle sektorille tai päinvastoin herättää epäluuloja. Tällaista liikkuvuuden ilmiötä kutsutaan pyöröoveksi. Englanniksi ilmiöstä käytetään ilmaisua ”revolving doors” ja liikkujasta nimitystä ”revolver”. Pyöröoven voi ristiä byrokraattiseksi tai lainsäädännölliseksi riippuen siitä kuka – virkamies vai poliittinen päätöksentekijä – kävelee läpi pyöröovista.

Pyöröoven yleisyydestä ei ole saatavilla tilastoja, mutta pelkästään EU:ssa avoimuusjärjestöt ALTER-EU ja Transparency International EU arvioivat, että 50 prosentilla poliittiseen konsultointiin ja lobbaustoimintaan siirtyneistä henkilöistä on tausta EU:n toimielimissä. Pyöröovi-ilmiöstä kohistaan säännöllisesti myös Suomessa. Keväällä 2020 Yle uutisoi, kuinka entinen puolustusvoimien komentaja Jarmo Lindberg solmi konsulttisopimuksen yhdysvaltalaisen ilmailualan yrityksen Lockheed Martinin kanssa. Lockheed Martin kisaa neljän muun hävittäjävalmistajan kanssa sopimuksesta, jolla Suomen on tarkoitus korvata nykyiset Hornet-hävittäjät. Puolustusministeri Antti Kaikkonen kielsi kohun jälkeen valtion virkamiehiä olemasta yhteydessä tarjoajia edustaviin konsultteihin.

Pyöröovi-ilmiö nähdään usein uhkana demokraattiselle päätöksenteolle siihen sisältyvien mahdollisten intressiristiriitojen takia.

Pyöröovi-ilmiö nähdään usein uhkana demokraattiselle päätöksenteolle siihen sisältyvien mahdollisten intressiristiriitojen takia. Sen nähdään tarjoavan erityisesti elinkeinoelämälle ja sen eturyhmille mahdollisuus palkita sääntelijöitä ja päättäjiä aikaisemmasta käytöksestä, mikä heikentää demokraattista, yleisen edun mukaista päätöksentekoa ja horjuttaa samalla kansalaisten luottamusta julkisiin instituutioihin.

Suomen Akatemian rahoittama, syksyllä 2021 alkanut nelivuotinen oikeus- ja yhteiskuntatieteellinen ”Asiantuntemus hallinnossa ja sen ulkopuolella. Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa (REVOLVE)” -tutkimushanke tutkii julkisen ja yksityisen sektorien välillä tapahtuvaa liikkuvuutta ja sen sääntelyä asiantuntemuksen lisääntymisen ja kierron näkökulmasta. Hanke pyrkii tarjoamaan monipuolisemman näkökulman julkisen ja yksityisen sektorien välillä tapahtuvaan liikkuvuuteen tarkastelemalla sitä asiantuntemuksen lisääntymisen ja kierron näkökulmasta.

Mistä tutkimus ponnistaa liikkeelle?

Pyöröovi-ilmiötä koskevasta kansainvälisestä tutkimuskirjallisuudesta erottuu kolme pääsäiettä. Ensimmäinen on taloustieteellinen tutkimus, joka kysyy, kannattaako yritysten palkata entisiä virkamiehiä. Tällainen tutkimus käyttää hyväkseen esimerkiksi pörssistä saatavaa tietoa.  Resurssilähtöinen näkökulma korostaa liikkujien poliittisia yhteyksiä, kun taas inhimillisen pääoman näkökulma keskittyy erikoistuneeseen asiantuntemukseen, jota liikkujat tuovat mukanaan. Tämä tutkimus koskee pääasiassa pankkeja ja rahoituslaitoksia.

Toinen säie tutkii pyöröovea sääntelykaappauksen muotona. Varhaisessa tutkimuksessa pyöröoven nähtiin johtavan sääntelykaappaukseen, koska virkamiesten arvioitiin olevan taipuvaisia ​​sääntelemään yrityksiä ymmärtäväisemmin pitääkseen ovet auki yritysten palvelukseen. Myöhempi tutkimus on osoittanut, ettei syy–seuraussuhde ole näin suoraviivainen eikä se perustu henkilökohtaiseen laskelmointiin. Tutkimuksen mukaan pyöröovi luo sosiaalisia verkostoja ja ryhmäidentiteettejä sääntelijöiden ja sääntelyn kohteena olevien yritysten välille, mikä saattaa mahdollisesti johtaa sääntelykaappaukseen.

Taloustieteellinen tutkimus kysyy, kannattaako yritysten palkata entisiä virkamiehiä.

Kolmas säie yhdistää pyöröoven ja lobbauksen. Tämä tutkimus on ennen kaikkea osa Yhdysvaltojen kongressia koskevaa tutkimusta ja sen lähtökohtana on havainto, että liikkujat, eli esimerkiksi erilaisissa politiikan avustavissa tehtävissä toimivat henkilöt päätyvät usein tehtäviin, joissa he voivat muuttaa aikaisemmissa tehtävissä kerryttämänsä poliittisen pääoman ja kontaktit lobbaustuloiksi.

Vaikka jokainen säie tarjoaa tärkeitä näkemyksiä ilmiöstä, säikeistä muodostuva lanka on ohut. Taloustieteellinen tutkimus jättää huomiotta vaikutukset, joita ”pyöröoven pyörimisellä” on demokraattisiin päätöksentekoprosesseihin. Sääntelykaappauskirjallisuuden ongelma on, kuten tutkija Elise Brezis toteaa, mustavalkoisuus.

Pyöröovi on yleinen ilmiö ja on epätodennäköistä, että se voidaan tyhjentävästi selittää sääntelykaappauksella. Jälkimmäisessä on kuitenkin kyse toiminnasta, jota pyritään kitkemään niin rikosoikeudellisin kuin muidenkin viranomaisten käytössä olevin keinoin. Pyöröovi-lobbaajiin keskittyvä tutkimus taas rajautuu Yhdysvaltain kongressiin.

Erilaisissa politiikan avustavissa tehtävissä toimivat henkilöt päätyvät usein tehtäviin, joissa he voivat muuttaa aikaisemmissa tehtävissä kerryttämänsä poliittisen pääoman ja kontaktit lobbaustuloiksi.

Mikään yllä kuvatuista tutkimussäikeistä ei ole tutkinut pyöröovi-ilmiötä eurooppalaisessa kontekstissa. Euroopassa pyöröovi-ilmiöstä on olemassa vain vähän akateemista tutkimusta, ja suurin osa esimerkiksi EU:n toimielimiä koskevasta ilmiöön liittyvästä tiedosta on peräisin kansalaisjärjestötoimijoilta. Erityisesti jäsenvaltiot ovat tutkimuksen musta aukko. Olemassa oleva tutkimus ei myöskään ole muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta tarkastellut sääntelyyn liittyviä kysymyksiä.

Asiantuntijuuden liikkuvuus ja eturistiriidat

Tutkimushanke lähtee siitä, että pyöröovesta on tullut rakenteellinen osa päätöksentekoa, jossa korostuu lisääntyvä työnjako, erikoistuminen ja korkea osaamistaso. Asiantuntijat toimivat verkostoissa. Se raivaa tilaa pyöröovelle, jossa asiantuntijat siirtyvät nopeasti organisaatiosta toiseen. Pyöröovi-ilmiö on toisin sanoin väistämätön seuraus nyky-yhteiskunnan alakohtaisen asiantuntemuksen ja erikoistuneen ammatillisen osaamisen tarpeesta. Pyöröoven tunnistamisen tulisi siten perustua ilmiön ymmärtämiseen asiantuntemuksen liikkeenä.

Asiantuntijuuden roolia on tutkittu osana sääntelykaappausta, mutta sitä ei ole tähän mennessä käytetty pyöröovi-ilmiön ja sen dynamiikan tarkasteluun. Asiantuntijuus on toki osa pyöröovi-ilmiötä niin, että liikkujat vievät ja tuovat asiantuntemusta mukanaan. Yritykset ymmärtää ilmiötä asiantuntijuuden liikkeiden kautta eivät voi kuitenkaan rajoittua siihen, lisäävätkö asiantuntevat liikkujat yritystoiminnan tuloja, vaan liikkuvuuden analysointi on kytkettävä asiantuntijuuden merkitykseen demokraattisille päätöksentekoprosesseille.

Tutkimushanke lähtee siitä, että pyöröovesta on tullut rakenteellinen osa päätöksentekoa, jossa korostuu lisääntyvä työnjako, erikoistuminen ja korkea osaamistaso.

REVOLVE-tutkimushanke tutkii, miten asiantuntemus liikkuu, kuinka tällaista liikkuvuutta tulisi säännellä ja kuinka liikkujat voivat itse asiassa vahvistaa julkisen hallinnon toimintaa ja hyväksyttävyyttä toimimalla uudentyyppisinä ”ärsykkeinä” julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Tässä suhteessa hanke nojaa ranskalaiseen yhteiskuntatieteelliseen tutkimukseen juristien siirtymisestä julkishallinnosta yksityissektorin palvelukseen. Tällainen tutkimuksellinen esiymmärrys tunnustaa sekä mahdolliset eturistiriidat, joita liikkuvuus sektorien välillä aiheuttaa, että myös sektorirajat ylittävän liikkuvuuden myönteiset puolet. Pyöröovi voi toimia positiivisena tekijänä edistämällä tiedon ja asiantuntemuksen vaihtoa ja tehostamalla sääntelyn noudattamista.

Pyöröovi saattaa jopa edistää kansalaisten osallistumismahdollisuuksia.

Pyöröovi-ilmiön ”häiritsevä” luonne liittyy taas siihen, että aivan kuten Airbnb ”häiritsi” hotelli- ja majoitusalan vakiintunutta ansaintalogiikkaa tuomalla uusia vaihtoehtoja kansalaisille, pyöröovi häiritsee totuttuja tapoja ymmärtää demokraattisen järjestelmän toimintaa. Esimerkkinä tällaisesta häiritsevästä ”ärsykkeestä” on Pennsylvanian yliopiston oikeustieteen professori David Zaringin ajatus, että pyöröovi ei suinkaan heikennä kansalaisten luottamusta poliittisen järjestelmän toimintaan, vaan voi jopa edistää kansalaisten osallistumismahdollisuuksia.

Hanke ei vähättele liikkuvuuteen mahdollisesti sisältyviä eturistiriitoja, mutta yrittää löytää paremmin pyöröovi-ilmiötä kuvaavan ja ymmärtävän tavan tehdä tutkimusta. Käsitteenä eturistiriita viittaa tilanteisiin, joissa julkinen ja yksityinen etu törmäävät yleensä edellisen vahingoksi. Paljon käytetty käsite on epämääräinen, ei vähiten siksi, että sen perustana olevat julkisen ja yksityisen edun käsitteet jäävät usein määrittelemättä, kuten Harvardin yliopiston oikeustieteen professori Mike Feintuck toteaa sääntelyä käsittelevässä kirjassaan.

Palveluiden ulkoistamisen merkitys eturistiriidoille

Määritelmällisten epäselvyyksien lisäksi myös julkisen ja yksityisen edun välinen raja on hämärtynyt yksityistämisen ja palvelujen ulkoistamisen vuoksi. Näin ollen eturistiriita ei sovellu selittämään pyöröovi-ilmiötä monitahoisissa tilanteissa. Esimerkiksi valtion ulkoistamien julkisten palveluiden tapauksissa pyöröoven tai eturistiriidan arvioiminen ei ole yksiselitteistä, vaan nojaa usein ”tunteeseen” siitä, että valtion virkamiehen ei pitäisi hakea töitä yksityisestä toimialajärjestöstä. Vastaava tunne toisaalta suvaitsee liikkuvuuden kansalaisjärjestöön.

Jotta pyöröovi-ilmiötä voitaisiin tutkia myös niissä tilanteissa, joissa yksityisen ja julkisen edun välinen raja liikkuu ja elää, asiantuntemus tarjoaa paremman työkalun kuin perinteinen näkemys pyöröovesta eturistiriitalinkona. Pyöröoven tarkastelu asiantuntemuksen tarjoamien linssien läpi auttaa myös tunnistamaan sen mahdolliset myönteiset vaikutukset.

Pyöröoven analysointi asiantuntemuksen kierron näkökulmasta voi myös johtaa uusiin sääntelyratkaisuihin.

Pyöröoven analysointi asiantuntemuksen kierron näkökulmasta voi myös johtaa uusiin sääntelyratkaisuihin. Pyöröovi-ilmiön säätely on osoittautunut hankalaksi, koska tiukka sääntely esimerkiksi pitkillä karenssiajoilla voi joutua törmäyskurssille perusoikeuksiin kuuluvan elinkeinovapauden kanssa. Perustuslaissa jokaiselle suodaan oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Toisaalta pyöröoven aiheuttamat riskit voivat olla ristiriidassa kansallisten perustuslakien ja EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan oikeudesta hyvään hallintoon liittyvien puolueettomuuden ja oikeudenmukaisuuden vaatimusten kanssa. Tämä tarkoittaa, että sääntelyä on hienosäädettävä siten, että se sisältää perusoikeusherkän käsityksen sääntelyn mahdollisuuksista ja rajoista. Sellaista ymmärrystä ei tällä hetkellä ole.

Perustuslaissa jokaiselle suodaan oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Hankkeessa tutkitaan kolmea EU:n jäsenvaltiota: Suomea, Ranskaa ja Sloveniaa. Nämä kolme maata on valittu, koska kaikilla on pyöröovea koskevaa lainsäädäntöä, joka mahdollistaa tietojen keräämisen viranomaisilta. Maat ovat kuitenkin sosiaalisesti ja poliittisesti niin erilaisia, että tutkimuksellisesti merkityksellisiä vastakohtia ja vertailuasteita syntyy.

Miksi tätä aihetta on tärkeä tutkia?

Hanke on ensimmäinen vertailevasta näkökulmasta tehty tutkimus pyöröovi-ilmiöstä ja sen sääntelystä EU:n jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioihin kohdistuva tutkimus ei ole merkityksellistä ainoastaan tutkimusaukon täyttämiseksi. Pyöröovi-ilmiön ymmärtämisellä on laajempaa merkitystä myös sikäli, että EU:ssa paljon puhututtaneet oikeusvaltioperiaateongelmat näyttävät useassa, etenkin itäeurooppalaisessa jäsenvaltiossa, liittyvän tavalla tai toisella pyöröoveen ja eturistiriitoihin.

EU:ssa paljon puhututtaneet oikeusvaltioperiaateongelmat näyttävät useassa, etenkin itäeurooppalaisessa jäsenvaltiossa, liittyvän tavalla tai toisella pyöröoveen ja eturistiriitoihin.

Hanke integroi pyöröovitutkimuksen myös entistä selvemmin siihen liittyvien ilmiöiden kuten lobbauksen, asiantuntijavallan, läpinäkyvyyden ja kansalaisyhteiskunnan tutkimukseen. Pyöröovi-ilmiötä ja lobbausta käsitellään usein yhdessä ja asiantuntemuksen keskeinen rooli näyttää yhdistävän niitä. Lobbareilla uskotaan olevan hallussaan haluttuja ”hyödykkeitä” kuten sektorikohtaista asiantuntemusta, joka avaa ovia poliittisten päättäjien puheille. Nämä tulokset asiantuntemuksen merkityksestä lobbauksessa eivät kuitenkaan sovellu suoraan pyöröovi-ilmiön analysointiin. Pyöröovikontekstissa painopiste ei ole kertaluonteisessa vaihdossa vaan yleisemmässä asiantuntemuksen kiertokulussa päätöksentekoprosesseissa.

Tietoyhteiskunnan luonteeseen kuuluu, että tiedolla ja asiantuntijuudella on näkyvä rooli poliittisessa päätöksenteossa. Pyöröovi-ilmiön analysointi asiantuntemuksen ja asiantuntijavallan näkökulmasta tarjonnee uusia oivalluksia niin ilmiön itsensä kuin myös demokratian laajempien puitteiden tutkimiseen.

Emilia Korkea-aho on Itä-Suomen yliopiston eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen apulaisprofessori. Hän on Suomen Akatemian rahoittaman ”Asiantuntemus hallinnossa ja sen ulkopuolella. Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa (REVOLVE)” -tutkimushankkeen vastuullinen tutkija.

Julkaisu Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Lobbareita pidetään usein uhkana demokratialle. Helsingin yliopiston entinen rehtori ja kansleri Kari Raivio toteaa Helsingin Sanomille antamassaan haastattelussa 24.3., että iso osa esimerkiksi sote-valmistelussa kuulluista asiantuntijoista oli itse asiassa jonkin eturyhmän asiaa ajavia lobbareita asiantuntijan kaavussa.

Raivion mukaan lobbareidenkin joukossa on varmasti asiantuntijoita, mutta heidän päätöksentekoon tuomaansa tietoa ei voida pitää tutkimustiedon välittämisenä päätöksentekijöille, vaan kyse on lähinnä siitä, että tutkimustietoa käytetään keppihevosena, jolla tavoitetaan päätöksentekijät.

Raivion esittämät ajatukset eivät ole poikkeuksellisia, sillä niin tutkimuksessa kuin julkisessa keskustelussakin lobbareiden roolia on tarkasteltu lähinnä uhkien ja haittojen näkökulmasta. Eurooppalainen demokratia ei kuitenkaan vain siedä lobbareita, vaan se myös tarvitsee heitä.

Demokratia kriisissä?

Edustuksellisen demokratian kriisistä on puhuttu jo pitkään. Syitä on etsitty niin globalisaatiosta kuin uusliberaalista talousideologiasta. Kriisi ei kosketa ainoastaan unionin jäsenvaltioita vaan myös EU:n omaa päätöksentekoa.

EU-vaalit eivät juuri äänestäjiä kiinnosta, mikä heijastuu alhaiseen äänestysaktiivisuuteen. Vaaleissa saadusta poliittisesta mandaatista on yhä vaikeampi puhua uskottavasti.

Voisivatko intressiryhmät ja etujärjestöt ottaa puolueiden paikan ja pyrkiä korjaamaan edustuksellisen demokratian valuvikoja? Perinteisesti vastaus on ollut epäilevä.

Etujärjestöjen ja intressiryhmien on ajateltu edustavan lähinnä hyvinvoivan ylemmän keskiluokan etuja. Tässä keskustelussa on ollut tapana muistuttaa siitä, ettei syrjäytyneillä ja asunnottomilla ole lobbareita.

Lobbaus-sanaa käytetään usein virheellisesti viittamaan ainoastaan yksityisen edun edistämiseen ja lobbarilla viestintätoimistoon.

Lobbaus-sanaa käytetään usein virheellisesti viittamaan ainoastaan yksityisen edun edistämiseen ja lobbarilla viestintätoimistoon. Lobbareita ovat kuitenkin myös niin ClientEarth, Kuluttajaliitto kuin EUROCHILD. Nämä kansalaisjärjestöt tekevät vaikuttamistyötä, eli lobbaavat. Yksityisen edun sijasta kansalaisjärjestöt ja muut kansalaisyhteiskunnan toimijat ajavat työntekijöiden, luonnon, kuluttajien tai lasten etuja.

Lisäksi on huomautettu siitä, ettei etujärjestöjä ole valittu vaaleilla. Niiltä puuttuu demokraattinen mandaatti puhua kansan nimissä. Jos intressiryhmillä ja etujärjestöillä on valtuutus, se on heidän itsensä antama.

Viime vuosina tutkijat, kuten Sabine Sauruggger, Beate Kohler-Koch ja Christine Quitkatt, Joost Berkhout ja Marcel Hanegraaf sekä Anne Rasmussen ja Stefanie Reher, ovat kuitenkin ryhtyneet uudelleenarvioimaan näitä aikaisempia pessimistisiä arvioita. Lobbauksella voikin olla demokraattisia avuja. Keskustelussa on viitattu kolmeen rooliin, joissa intressiryhmät ja etujärjestöt voivat myötävaikuttaa demokraattiseen päätöksentekoon.

Lobbauksen demokraattiset tehtävät

Ensinnäkin etujärjestöt ja intressiryhmät luovat tilaa, jossa erilaiset tarpeet ja toiveet voidaan tuoda esiin ja saada kuuluviin. Osallistavaa ja osallistuvaa kansalaisuutta korostavan demokratiapuheen yksi suurimmista harhoista on, että kansalainen menee työpäivän jälkeen kuntosalille ja sen jälkeen kotiin kirjoittamaan vastinetta komission tai EU-viraston julkiseen kuulemiseen. Kansalainen ja demokratia tarvitsevat lobbareita, jotka kirjoittavat vastineita.

Toiseksi intressiryhmät välittävät tietoa ja asiantuntemusta päätöksentekijöille. Lobbarit ovat tänä päivänä mitä suurimmassa määrin asiantuntijoita. Ei liene sattumaa, että EU:n edunvalvojia koskevassa hyvässä edunvalvontatavassa lobbarilta nimenomaisesti edellytetään sitoutumista siihen, että sen antamat tiedot ovat kattavia ja ajantasaisia eivätkä johda harhaan.

Lobbareiden päätöksentekoon välittämä asiantuntemus ja tieto ovat elintärkeitä toimivalle päätöksenteolle. Tätä ei yleensä kiistetäkään. Niin Raivio kuten monet muutkin kuitenkin kritisoivat sitä, että lobbarilla on oma agenda.

Se, että lobbarilla on oman viiteryhmänsä edut ja tavoitteet ajettavanaan, ei tee hänestä asiantuntijan vastakohtaa.

Tässä kuitenkin mennään metsään. Se, että lobbarilla on oman viiteryhmänsä edut ja tavoitteet ajettavanaan, ei tee hänestä asiantuntijan vastakohtaa. Tällaisissa puheista lobbarista ”asiantuntijan kaavussa” sekoitetaan keskenään lobbari, asiantuntija ja (akateeminen) tutkija. Tutkija ei ole lobbari eikä lobbari ole tutkija, mutta lobbari voi olla, ja usein onkin, asiantuntija.

Sekä kotimaata että ulkomaita vaivaavan tiedevastaisuuden yllättävä uhri on lobbari. Kun julkisessa keskustelussa hämärtyy se, mitä tutkija tekee ja miksi ja mitä esimerkiksi tutkijan yhteiskunnallinen vaikuttaminen tarkoittaa, myös lobbarin asiantuntijaroolin arvostus kärsii.

Kun julkisessa keskustelussa hämärtyy se, mitä tutkija tekee ja miksi ja mitä esimerkiksi tutkijan yhteiskunnallinen vaikuttaminen tarkoittaa, myös lobbarin asiantuntijaroolin arvostus kärsii.

Kolmanneksi intressiryhmien toimintaan liittyvää demokraattista funktiota kuvataan joskus vertauskuvallisesti voimansiirtohihnana (engl. transmission belt). Termillä viitataan siihen, että intressiryhmät siirtävät ja kanavoivat kansalaisten tarpeet ja toiveet päätöksentekoon. Ne eivät siis pelkästään tuota tilaa, jossa kaikki saavat äänensä kuuluviin, vaan myös varmistavat, että päätöksenteko heijastaa yhteisiä päämääriä ja että yhteiskunnan etu toteutuu mahdollisimman tehokkaasti.

Sekä-että-demokratiaa?

Ylläolevan tarkoitus ei ole kuitenkaan kilpailuttaa puolueita ja intressiryhmiä, eikä väittää, että aika on ajanut puolueiden ohi. Aivan kuten perussopimuksiin kirjattua eurooppalaista demokratiaa, joka yhdistää edustuksellista ja osallistuvaa demokratiaa, myös lobbauksen ja puolueiden kautta kanavoituvan vaikuttamisen suhdetta ei tulisi tarkastella joko-tai-dikotomiana, vaan sekä-että-suhteena.

lobbauksen ja puolueiden kautta kanavoituvan vaikuttamisen suhdetta ei tulisi tarkastella joko-tai-dikotomiana, vaan sekä-että-suhteena.

Lähinnä kyse on siitä, että lobbareiden positiivinen, demokratiaa vahvistava rooli on jäänyt liian vähälle huomiolle. Lobbareiden demokraattista roolia korostavalla keskustelulla on myös vahva oikeudellinen ja valtiosääntöinen tuki. Tämä on tunnistettu yhdysvaltalaisessa keskustelussa, mutta erityisesti eurooppalaisessa keskustelussa unohtuu, että päätöksenteko perustuu moniäänisen demokratian varaan.

Sopimuksessa Euroopan unionista todetaan artiklassa 11, että unionin toimielinten tulee antaa kansalaisille, etujärjestöille ja kaikille niille, joita EU:n päätökset koskevat, mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekoon. EU:n toimintaa koskeva perustuslaillinen kehikko edellyttää yhteistoimintaa lobbareiden kanssa.

Lobbaus ja kansan ääni

Edustavatko intressiryhmät sitten tasapuolisesti kaikkia tahoja? Yllä jo mainittiin se, että intressi- ja eturyhmät edustavat niitä, jotka saavat jo muutenkin äänensä kuuluviin, mikä heikentää niiden oikeutusta puhua ”kansan” puolesta.

Viimeaikaisia, niin kansallisia kuin eurooppalaisia, vaaleja on leimannut populististen liikkeiden nousu. Eräissä yhdysvaltalaisissa puheenvuoroissa on vedetty yhtäläisyysmerkkejä lobbauksen ja populististen liikkeiden nousun välille.

Näiden puheenvuorojen kantava ajatus on, että lobbaus ruokkii poliittiseen päätöksentekoon koettua epäluottamusta, joka sataa vaaleissa populististen puolueiden laariin.

Populismin ja lobbauksen välinen suhde on kuitenkin huomattavasti tätä monimutkaisempi. Populismiin kytkeytyvä epäluulo asiantuntijoita ja asiantuntijuutta kohtaan tarjoaa yhden mahdollisuuden eritellä lobbaukseen ja populismin välistä suhdetta. Esimerkiksi ympäristötietoisuutta pidetään tavallisesti osana liberaalia kansainvälistä poliittista agendaa, joka keskittyy asiantuntijatiedon avulla maailmanlaajuisten sopimusten rakentamiseen ja kansalaistoiminnan luomiseen kansallisten rajojen yli.

Lobbauksen demokraattisen potentiaalin tunnistaminen ja vahvistaminen edellyttää asiantuntijavetoisten etu- ja intressiryhmien ja populististen liikkeiden välisen suhteen tarkempaa tutkimusta.

Vaikka merkkejä on näkyvissä niin kutsutun vihreän populismin noususta, lobbauksen demokraattisen potentiaalin tunnistaminen ja vahvistaminen edellyttää asiantuntijavetoisten etu- ja intressiryhmien ja populististen liikkeiden välisen suhteen tarkempaa tutkimusta.

Lobbauksen positiivisen roolin vahvitsaminen

Voiko päätöksentekijä tehdä jotain vahvistaakseen lobbareiden positiivista roolia päätöksenteossa? Kyllä voi. Ensinnäkin päätöksentekijä voi lähettää positiivisen signaalin esimerkiksi huolehtimalla lobbauksen toimintaedellytyksistä, niin taloudellisista kuin muistakin.

Pohjoismaissa on perinteisesti säännelty intressiryhmien ja kansalaisyhteiskunnan toimijoita kevyellä otteella. Vaikka tuore tutkimus näkee pohjoismaisessa ”light touch” -sääntelyssä paljon hyvää, sen kääntöpuolena tulee myös tietynlainen passiivisuus, joka saattaa heikentää ainakin julkista intressiä edustavien lobbareiden mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon.

Toiseksi lobbausta voidaan – ristiriitaista kyllä – tukea sääntelemällä sitä. Lobbauksen sääntelyllä on useita etuja. Yksi merkittävä etu liittyy siihen, että sääntelyllä lobbauksesta karisee turha salamyhkäisyys, joka auttaa tunnistamaan lobbauksen ja lobbareiden – laajasti ymmärrettynä – myönteisen roolin.

Lobbausta voidaan tukea sääntelemällä sitä.

EU-vaalien aikaan katse kääntyy helposti Brysseliin. Sääntelyä kuitenkin tarvitaan myös ja ennen kaikkea jäsenvaltioissa. EU-politiikkaan vaikutetaan niin Helsingissä kuin Brysselissäkin, ja lobbauksen läpinäkyvyyttä tulee parantaa myös jäsenvaltioissa, ei pelkästään EU:n tasolla.

Suomessa hallitusohjelmaneuvottelujen yhteydessä noussut ”lobbarikohu” johti siihen, että hallitusohjelmaan tullee kirjaus lobbarirekisteristä. Suomella onkin 1.7.2019 alkavalla puheenjohtajuuskaudella mahdollisuus lyödä kaksi kärpästä samalla iskulla: perustaa rekisteri kotimaahan ja tukea EU-tason neuvotteluja toimielinten välillä nykyisen lobbarirekisterin vahvistamiseksi.

Tehtävää on myös lobbareilla itsellään. Ihan alkajaisiksi lobbarit voisivat luoda positiivisia merkityksiä myös kielen tasolla. Lobbauksen negatiivinen stigma yhdistetään usein yksipuoliseen kuvaan lobbauksesta. Esimerkiksi julkista intressiä edustavien tahojen olisi syytä vallata sana lobbaus takaisin elinkeinoelämän edunvalvojilta ja esiintyä julkisuudessa lobbareina.

Lobbaus ja vapaa demokratia

The Economistissa 13.4.2019 ilmestyneen jutun mukaan lobbarit ovat presidentti Donald Trumpin aikana olleet pulassa, toisin kuin on ehkä yleisesti oletettu. Jutussa haastateltujen nimettömien republikaani- ja demokraattilobbareiden mukaan hallinnon ja poliittisen päätöksenteon arvaamattomuus on tehnyt lobbauksesta lähes mahdotonta.

Jutusta voi vetää useita johtopäätöksiä, mutta yksi niistä sopii erinomaisen hyvin lopettamaan tämän kirjoituksen. Elinvoimainen lobbaus on hyvinvoivan ja terveen demokratian merkki. Huolehtimalla siitä, että lobbarit pystyvät vaikuttamaan päätöksentekoon, huolehdimme myös kansallisen ja eurooppalaisen demokratian hyvinvoinnista ja toimintaedellytyksistä.

Emilia Korkea-aho on eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen apulaisprofessori ja Suomen Akatemian akatemiatutkija Itä-Suomen yliopistossa.

Julkaisu Eurooppalainen demokratia tarvitsee lobbareita ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.