Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa

Nainen pyöröoven edessä. Nagesh Badu / Unsplash
Lukuaika: 6 min.

Tietoyhteiskunnan luonteeseen kuuluu, että tiedolla ja asiantuntijuudella on näkyvä rooli poliittisessa päätöksenteossa. Siksi päättäjien liikkuminen julkisen ja yksityisen sektorin välillä eli pyöröoven tunnistamisen tulisi perustua ilmiön ymmärtämiseen asiantuntemuksen liikkeenä.

Maailma ja Suomi siinä sivussa ovat siirtyneet tietotalouteen, jolla tarkoitetaan siirtymää tietoon ja asiantuntijuuteen perustuvaan talousjärjestelmään. Tiedoilla, taidoilla ja asiantuntemuksella on kaupallista arvoa. Vaikka tietotaloudesta puhutaan usein tieto- ja viestintätekniikan kontekstissa, näkyy tietotalous laajemminkin yhteiskunnassa. Tietotalous on osa tietoyhteiskuntaa.

Tietotalous näkyy erityisesti työelämässä. Yritykset ja muut yksityisen sektorin organisaatiot kilpailevat yhä enenevässä määrin asiantuntevista, ammattitaitoisista ja verkostoituneista työntekijöistä. Kun työntekijät siirtyvät yrityksestä tai organisaatiosta toiseen, he sekä vievät että tuovat mukanaan asiantuntemusta, tietoa ja yhteyksiä.

Yritykset ja muut yksityisen sektorin organisaatiot kilpailevat yhä enenevässä määrin asiantuntevista, ammattitaitoisista ja verkostoituneista työntekijöistä.

Tällainen työelämän liikkuvuus on yleistä yhteiskunnan eri aloilla, terveydestä tieto- ja viestintätekniikkaan, teollisuudesta palveluihin, rahoituksesta konsultointiin, muodista kulttuuriin. Vuosikymmeniä kestävät työsuhteet eivät ole enää tavanomaisia, ja yritykset rutiininomaisesti suojelevat liikesalaisuuksiaan salassapitosopimuksilla ja kilpailukieltolausekkeilla. Myös julkisen sektorin sisäinen liikkuvuus on lisääntynyt. Liikkuvuutta pidetään vahvuutena, ja monipuolista työkokemusta arvostetaan rekrytoinneissa.

 

Pyöröovi yli sektorirajojen

Kun liikkuvuus ylittää sektorien, esimerkiksi yksityisen ja julkisen, rajat, liikkuvuus ei ole enää pelkästään myönteinen ilmiö. Erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden ja tiettyjen virkamiesten siirtyminen julkiselta sektorilta yksityiselle sektorille tai päinvastoin herättää epäluuloja. Tällaista liikkuvuuden ilmiötä kutsutaan pyöröoveksi. Englanniksi ilmiöstä käytetään ilmaisua ”revolving doors” ja liikkujasta nimitystä ”revolver”. Pyöröoven voi ristiä byrokraattiseksi tai lainsäädännölliseksi riippuen siitä kuka – virkamies vai poliittinen päätöksentekijä – kävelee läpi pyöröovista.

Pyöröoven yleisyydestä ei ole saatavilla tilastoja, mutta pelkästään EU:ssa avoimuusjärjestöt ALTER-EU ja Transparency International EU arvioivat, että 50 prosentilla poliittiseen konsultointiin ja lobbaustoimintaan siirtyneistä henkilöistä on tausta EU:n toimielimissä. Pyöröovi-ilmiöstä kohistaan säännöllisesti myös Suomessa. Keväällä 2020 Yle uutisoi, kuinka entinen puolustusvoimien komentaja Jarmo Lindberg solmi konsulttisopimuksen yhdysvaltalaisen ilmailualan yrityksen Lockheed Martinin kanssa. Lockheed Martin kisaa neljän muun hävittäjävalmistajan kanssa sopimuksesta, jolla Suomen on tarkoitus korvata nykyiset Hornet-hävittäjät. Puolustusministeri Antti Kaikkonen kielsi kohun jälkeen valtion virkamiehiä olemasta yhteydessä tarjoajia edustaviin konsultteihin.

Pyöröovi-ilmiö nähdään usein uhkana demokraattiselle päätöksenteolle siihen sisältyvien mahdollisten intressiristiriitojen takia.

Pyöröovi-ilmiö nähdään usein uhkana demokraattiselle päätöksenteolle siihen sisältyvien mahdollisten intressiristiriitojen takia. Sen nähdään tarjoavan erityisesti elinkeinoelämälle ja sen eturyhmille mahdollisuus palkita sääntelijöitä ja päättäjiä aikaisemmasta käytöksestä, mikä heikentää demokraattista, yleisen edun mukaista päätöksentekoa ja horjuttaa samalla kansalaisten luottamusta julkisiin instituutioihin.

Suomen Akatemian rahoittama, syksyllä 2021 alkanut nelivuotinen oikeus- ja yhteiskuntatieteellinen ”Asiantuntemus hallinnossa ja sen ulkopuolella. Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa (REVOLVE)” -tutkimushanke tutkii julkisen ja yksityisen sektorien välillä tapahtuvaa liikkuvuutta ja sen sääntelyä asiantuntemuksen lisääntymisen ja kierron näkökulmasta. Hanke pyrkii tarjoamaan monipuolisemman näkökulman julkisen ja yksityisen sektorien välillä tapahtuvaan liikkuvuuteen tarkastelemalla sitä asiantuntemuksen lisääntymisen ja kierron näkökulmasta.

 

Mistä tutkimus ponnistaa liikkeelle?

Pyöröovi-ilmiötä koskevasta kansainvälisestä tutkimuskirjallisuudesta erottuu kolme pääsäiettä. Ensimmäinen on taloustieteellinen tutkimus, joka kysyy, kannattaako yritysten palkata entisiä virkamiehiä. Tällainen tutkimus käyttää hyväkseen esimerkiksi pörssistä saatavaa tietoa.  Resurssilähtöinen näkökulma korostaa liikkujien poliittisia yhteyksiä, kun taas inhimillisen pääoman näkökulma keskittyy erikoistuneeseen asiantuntemukseen, jota liikkujat tuovat mukanaan. Tämä tutkimus koskee pääasiassa pankkeja ja rahoituslaitoksia.

Toinen säie tutkii pyöröovea sääntelykaappauksen muotona. Varhaisessa tutkimuksessa pyöröoven nähtiin johtavan sääntelykaappaukseen, koska virkamiesten arvioitiin olevan taipuvaisia ​​sääntelemään yrityksiä ymmärtäväisemmin pitääkseen ovet auki yritysten palvelukseen. Myöhempi tutkimus on osoittanut, ettei syy–seuraussuhde ole näin suoraviivainen eikä se perustu henkilökohtaiseen laskelmointiin. Tutkimuksen mukaan pyöröovi luo sosiaalisia verkostoja ja ryhmäidentiteettejä sääntelijöiden ja sääntelyn kohteena olevien yritysten välille, mikä saattaa mahdollisesti johtaa sääntelykaappaukseen.

Taloustieteellinen tutkimus kysyy, kannattaako yritysten palkata entisiä virkamiehiä.

Kolmas säie yhdistää pyöröoven ja lobbauksen. Tämä tutkimus on ennen kaikkea osa Yhdysvaltojen kongressia koskevaa tutkimusta ja sen lähtökohtana on havainto, että liikkujat, eli esimerkiksi erilaisissa politiikan avustavissa tehtävissä toimivat henkilöt päätyvät usein tehtäviin, joissa he voivat muuttaa aikaisemmissa tehtävissä kerryttämänsä poliittisen pääoman ja kontaktit lobbaustuloiksi.

Vaikka jokainen säie tarjoaa tärkeitä näkemyksiä ilmiöstä, säikeistä muodostuva lanka on ohut. Taloustieteellinen tutkimus jättää huomiotta vaikutukset, joita ”pyöröoven pyörimisellä” on demokraattisiin päätöksentekoprosesseihin. Sääntelykaappauskirjallisuuden ongelma on, kuten tutkija Elise Brezis toteaa, mustavalkoisuus.

Pyöröovi on yleinen ilmiö ja on epätodennäköistä, että se voidaan tyhjentävästi selittää sääntelykaappauksella. Jälkimmäisessä on kuitenkin kyse toiminnasta, jota pyritään kitkemään niin rikosoikeudellisin kuin muidenkin viranomaisten käytössä olevin keinoin. Pyöröovi-lobbaajiin keskittyvä tutkimus taas rajautuu Yhdysvaltain kongressiin.

Erilaisissa politiikan avustavissa tehtävissä toimivat henkilöt päätyvät usein tehtäviin, joissa he voivat muuttaa aikaisemmissa tehtävissä kerryttämänsä poliittisen pääoman ja kontaktit lobbaustuloiksi.

Mikään yllä kuvatuista tutkimussäikeistä ei ole tutkinut pyöröovi-ilmiötä eurooppalaisessa kontekstissa. Euroopassa pyöröovi-ilmiöstä on olemassa vain vähän akateemista tutkimusta, ja suurin osa esimerkiksi EU:n toimielimiä koskevasta ilmiöön liittyvästä tiedosta on peräisin kansalaisjärjestötoimijoilta. Erityisesti jäsenvaltiot ovat tutkimuksen musta aukko. Olemassa oleva tutkimus ei myöskään ole muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta tarkastellut sääntelyyn liittyviä kysymyksiä.

 

Asiantuntijuuden liikkuvuus ja eturistiriidat

Tutkimushanke lähtee siitä, että pyöröovesta on tullut rakenteellinen osa päätöksentekoa, jossa korostuu lisääntyvä työnjako, erikoistuminen ja korkea osaamistaso. Asiantuntijat toimivat verkostoissa. Se raivaa tilaa pyöröovelle, jossa asiantuntijat siirtyvät nopeasti organisaatiosta toiseen. Pyöröovi-ilmiö on toisin sanoin väistämätön seuraus nyky-yhteiskunnan alakohtaisen asiantuntemuksen ja erikoistuneen ammatillisen osaamisen tarpeesta. Pyöröoven tunnistamisen tulisi siten perustua ilmiön ymmärtämiseen asiantuntemuksen liikkeenä.

Asiantuntijuuden roolia on tutkittu osana sääntelykaappausta, mutta sitä ei ole tähän mennessä käytetty pyöröovi-ilmiön ja sen dynamiikan tarkasteluun. Asiantuntijuus on toki osa pyöröovi-ilmiötä niin, että liikkujat vievät ja tuovat asiantuntemusta mukanaan. Yritykset ymmärtää ilmiötä asiantuntijuuden liikkeiden kautta eivät voi kuitenkaan rajoittua siihen, lisäävätkö asiantuntevat liikkujat yritystoiminnan tuloja, vaan liikkuvuuden analysointi on kytkettävä asiantuntijuuden merkitykseen demokraattisille päätöksentekoprosesseille.

Tutkimushanke lähtee siitä, että pyöröovesta on tullut rakenteellinen osa päätöksentekoa, jossa korostuu lisääntyvä työnjako, erikoistuminen ja korkea osaamistaso.

REVOLVE-tutkimushanke tutkii, miten asiantuntemus liikkuu, kuinka tällaista liikkuvuutta tulisi säännellä ja kuinka liikkujat voivat itse asiassa vahvistaa julkisen hallinnon toimintaa ja hyväksyttävyyttä toimimalla uudentyyppisinä ”ärsykkeinä” julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Tässä suhteessa hanke nojaa ranskalaiseen yhteiskuntatieteelliseen tutkimukseen juristien siirtymisestä julkishallinnosta yksityissektorin palvelukseen. Tällainen tutkimuksellinen esiymmärrys tunnustaa sekä mahdolliset eturistiriidat, joita liikkuvuus sektorien välillä aiheuttaa, että myös sektorirajat ylittävän liikkuvuuden myönteiset puolet. Pyöröovi voi toimia positiivisena tekijänä edistämällä tiedon ja asiantuntemuksen vaihtoa ja tehostamalla sääntelyn noudattamista.

Pyöröovi saattaa jopa edistää kansalaisten osallistumismahdollisuuksia.

Pyöröovi-ilmiön ”häiritsevä” luonne liittyy taas siihen, että aivan kuten Airbnb ”häiritsi” hotelli- ja majoitusalan vakiintunutta ansaintalogiikkaa tuomalla uusia vaihtoehtoja kansalaisille, pyöröovi häiritsee totuttuja tapoja ymmärtää demokraattisen järjestelmän toimintaa. Esimerkkinä tällaisesta häiritsevästä ”ärsykkeestä” on Pennsylvanian yliopiston oikeustieteen professori David Zaringin ajatus, että pyöröovi ei suinkaan heikennä kansalaisten luottamusta poliittisen järjestelmän toimintaan, vaan voi jopa edistää kansalaisten osallistumismahdollisuuksia.

Hanke ei vähättele liikkuvuuteen mahdollisesti sisältyviä eturistiriitoja, mutta yrittää löytää paremmin pyöröovi-ilmiötä kuvaavan ja ymmärtävän tavan tehdä tutkimusta. Käsitteenä eturistiriita viittaa tilanteisiin, joissa julkinen ja yksityinen etu törmäävät yleensä edellisen vahingoksi. Paljon käytetty käsite on epämääräinen, ei vähiten siksi, että sen perustana olevat julkisen ja yksityisen edun käsitteet jäävät usein määrittelemättä, kuten Harvardin yliopiston oikeustieteen professori Mike Feintuck toteaa sääntelyä käsittelevässä kirjassaan.

 

Palveluiden ulkoistamisen merkitys eturistiriidoille

Määritelmällisten epäselvyyksien lisäksi myös julkisen ja yksityisen edun välinen raja on hämärtynyt yksityistämisen ja palvelujen ulkoistamisen vuoksi. Näin ollen eturistiriita ei sovellu selittämään pyöröovi-ilmiötä monitahoisissa tilanteissa. Esimerkiksi valtion ulkoistamien julkisten palveluiden tapauksissa pyöröoven tai eturistiriidan arvioiminen ei ole yksiselitteistä, vaan nojaa usein ”tunteeseen” siitä, että valtion virkamiehen ei pitäisi hakea töitä yksityisestä toimialajärjestöstä. Vastaava tunne toisaalta suvaitsee liikkuvuuden kansalaisjärjestöön.

Jotta pyöröovi-ilmiötä voitaisiin tutkia myös niissä tilanteissa, joissa yksityisen ja julkisen edun välinen raja liikkuu ja elää, asiantuntemus tarjoaa paremman työkalun kuin perinteinen näkemys pyöröovesta eturistiriitalinkona. Pyöröoven tarkastelu asiantuntemuksen tarjoamien linssien läpi auttaa myös tunnistamaan sen mahdolliset myönteiset vaikutukset.

Pyöröoven analysointi asiantuntemuksen kierron näkökulmasta voi myös johtaa uusiin sääntelyratkaisuihin.

Pyöröoven analysointi asiantuntemuksen kierron näkökulmasta voi myös johtaa uusiin sääntelyratkaisuihin. Pyöröovi-ilmiön säätely on osoittautunut hankalaksi, koska tiukka sääntely esimerkiksi pitkillä karenssiajoilla voi joutua törmäyskurssille perusoikeuksiin kuuluvan elinkeinovapauden kanssa. Perustuslaissa jokaiselle suodaan oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Toisaalta pyöröoven aiheuttamat riskit voivat olla ristiriidassa kansallisten perustuslakien ja EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan oikeudesta hyvään hallintoon liittyvien puolueettomuuden ja oikeudenmukaisuuden vaatimusten kanssa. Tämä tarkoittaa, että sääntelyä on hienosäädettävä siten, että se sisältää perusoikeusherkän käsityksen sääntelyn mahdollisuuksista ja rajoista. Sellaista ymmärrystä ei tällä hetkellä ole.

Perustuslaissa jokaiselle suodaan oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Hankkeessa tutkitaan kolmea EU:n jäsenvaltiota: Suomea, Ranskaa ja Sloveniaa. Nämä kolme maata on valittu, koska kaikilla on pyöröovea koskevaa lainsäädäntöä, joka mahdollistaa tietojen keräämisen viranomaisilta. Maat ovat kuitenkin sosiaalisesti ja poliittisesti niin erilaisia, että tutkimuksellisesti merkityksellisiä vastakohtia ja vertailuasteita syntyy.

 

Miksi tätä aihetta on tärkeä tutkia?

Hanke on ensimmäinen vertailevasta näkökulmasta tehty tutkimus pyöröovi-ilmiöstä ja sen sääntelystä EU:n jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioihin kohdistuva tutkimus ei ole merkityksellistä ainoastaan tutkimusaukon täyttämiseksi. Pyöröovi-ilmiön ymmärtämisellä on laajempaa merkitystä myös sikäli, että EU:ssa paljon puhututtaneet oikeusvaltioperiaateongelmat näyttävät useassa, etenkin itäeurooppalaisessa jäsenvaltiossa, liittyvän tavalla tai toisella pyöröoveen ja eturistiriitoihin.

EU:ssa paljon puhututtaneet oikeusvaltioperiaateongelmat näyttävät useassa, etenkin itäeurooppalaisessa jäsenvaltiossa, liittyvän tavalla tai toisella pyöröoveen ja eturistiriitoihin.

Hanke integroi pyöröovitutkimuksen myös entistä selvemmin siihen liittyvien ilmiöiden kuten lobbauksen, asiantuntijavallan, läpinäkyvyyden ja kansalaisyhteiskunnan tutkimukseen. Pyöröovi-ilmiötä ja lobbausta käsitellään usein yhdessä ja asiantuntemuksen keskeinen rooli näyttää yhdistävän niitä. Lobbareilla uskotaan olevan hallussaan haluttuja ”hyödykkeitä” kuten sektorikohtaista asiantuntemusta, joka avaa ovia poliittisten päättäjien puheille. Nämä tulokset asiantuntemuksen merkityksestä lobbauksessa eivät kuitenkaan sovellu suoraan pyöröovi-ilmiön analysointiin. Pyöröovikontekstissa painopiste ei ole kertaluonteisessa vaihdossa vaan yleisemmässä asiantuntemuksen kiertokulussa päätöksentekoprosesseissa.

Tietoyhteiskunnan luonteeseen kuuluu, että tiedolla ja asiantuntijuudella on näkyvä rooli poliittisessa päätöksenteossa. Pyöröovi-ilmiön analysointi asiantuntemuksen ja asiantuntijavallan näkökulmasta tarjonnee uusia oivalluksia niin ilmiön itsensä kuin myös demokratian laajempien puitteiden tutkimiseen.

 

Emilia Korkea-aho on Itä-Suomen yliopiston eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen apulaisprofessori. Hän on Suomen Akatemian rahoittaman ”Asiantuntemus hallinnossa ja sen ulkopuolella. Byrokraattinen pyöröovi ja sen sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa (REVOLVE)” -tutkimushankkeen vastuullinen tutkija.

Jätä kommentti

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.


*