Politiikan ja kasvatuksen suhde oli vahvasti esillä jo, kun politiikan teoria syntyi kreikkalaisessa filosofiassa. Platonin kuuluisin ja mittavin dialogi Valtio käsittelee monia hänen filosofiansa tärkeimmistä aiheista, mutta rungoltaan se on paljolti kuvausta ihanteellisen valtion rakentumisesta ja sen edellyttämästä kasvatuksesta.

Platonille tällaisen valtion ideana oli toteuttaa oikeudenmukaisuutta. Dialogissa Sokrates keskustelukumppaneineen pohtii, mitä oikeudenmukaisuus on ja miten sen vaatima oikea järjestys voitaisiin kaupunkivaltiossa (polis) saada aikaan.

Platon antaa siis merkittävän sijan kasvatukselle ja sille, että sitä järjestetään valtion erilaisiin rooleihin valmistautuville kansalaisille. Politiikan teorian käynnistänyt klassikko on näin samalla yhteiskunnallisen kasvatuksen ensimmäinen klassikkoteos.

Valtiomuodon mukainen kasvatus

On tietysti kiisteltyä, kuinka vakavissaan Platon tarkoitti Valtion utopiaksi tai konkreettiseksi ehdotukseksi siitä, millainen yhteiskunnan tulisi olla. Joka tapauksessa Platonin ajatuksia valtiosta ja kasvatuksesta on kommentoitu läpi teoriahistorian. Heti hänen oppilaansa Aristoteles jatkoi yhteiskunnallisen kasvatuksen pohtimista teoksessaan Politiikka, joka paitsi antoi pysyvän nimen tälle elämänalueelle tai ilmiölle sekä tutkimusalalle, myös vaikutti politiikan teorian kehittymiseen Valtiotakin enemmän.

Sokrateen äänellä Platon esittää vähintään ajatusleikinomaisesti, että toivottu yhteiskuntajärjestys saataisiin tehokkaimmin aikaan niin, että lapset erotettaisiin vanhemmistaan ja kasvatettaisiin ihannevaltion tarpeiden mukaisesti omiin tehtäviinsä. Politiikassa Aristoteles poimii saman näkemyksen ytimen, mutta muotoilee sen tapansa mukaan maltillisemmin.

Antiikin pienten kaupunkivaltioiden jälkeen kesti kauan ennen kuin missään valtiossa edes hahmoteltiin kaikille kansalaisille yhdenmukaisesti tarjottavaa kasvatusta.

Aristoteleen mukaan kreikkalaiset olivat yhtä mieltä siitä, että lainsäätäjien on kiinnitettävä erityistä huomiota nuorison kasvattamiseen. Koska jokaisella valtiomuodolla – niin kansanvaltaisella kuin harvainvaltaisella – on oma luonteensa, joka pitää valtion koossa, hänen mukaansa kansalaisia on kasvatettava valtiomuodon mukaisesti.

“Yhteisten asioiden hoitoon tarvitaan yhteistä harjoitusta”, toteaa Aristoteles perin nykyaikaiseen tapaan – ja viittaa siihen, että valmistavan kasvatuksen on oltava yhteisön eli valtion eikä yksityisten ihmisten eli vanhempien tehtävä.

Kreikkalaiset filosofit olivat paljon aikaansa edellä ajatuksineen. Antiikin pienten kaupunkivaltioiden jälkeen kesti kauan ennen kuin missään valtiossa edes hahmoteltiin kaikille kansalaisille yhdenmukaisesti tarjottavaa kasvatusta. 1800-luvulla alkaneiden yhteiskunnallisten ja poliittisten mullistusten jälkeen sellainen on tietysti vakiintunut kaikkialla maailmassa.

Poliittinen kasvatus, yhteiskuntaopetus, demokratia

Nykyään puhutaan paljon demokratiakasvatuksesta (engl. democratic education, education for democracy), mutta se ei ole ollut aihepiirin yleisimmin käytetty käsite. Aiemmin sitä suositumpia ovat olleet sellaiset termit kuin poliittinen kasvatus tai sivistys (political education, politische Bildung) ja kansalaiskasvatus (medborgarutbildning, civic education, citizenship education, éducation civique).

Kun yhteiskuntaoppi ilmaantui uutena oppiaineena modernisoituviin koulujärjestelmiin 1800-luvun lopulla ja 1900-luvun alussa, siitä tuli nopeasti yhteiskunnallisen koulukasvatuksen ydin. Yhä tänäänkin se on aihepiirin yleisin tutkimuskohde. Nykyään alan tutkimuksessa esiintyvät näkökulmasta ja painopisteestä riippuen kaikki aiemmin mainitut termit.

Demokraattisten hallintomuotojen leviäminen ja vakiintuminen on ollut 1900-luvun politiikan edistystarina. Käsitehistoriasta huomataan, että aina, kun demokraattiseen kehitykseen on kohdistunut merkittäviä uhkia kuten maailmansotien aikaan, keskustelu demokratiakasvatuksesta on voimistunut.

Demokratian tilaa eri maissa mittaavat indikaattorit osoittavat, että huoleen on aihettakin.

Myös 2000-luvulla on koettu kasvavaa huolta demokratian tilasta. Lukuisat tunnetut politiikan teoreetikot ja filosofit ovat viime vuosien teoksissaan pohtineet demokratian ahdinkoa, jota tavallisesti kutsutaan kriisiksi, mutta joskus myös demokratian iltaruskoksi tai jopa sen lopuksi ja kuolemaksi.

Huoli on syntynyt poliittisista kehityskuluista, kuten talouden ylivallasta sekä autoritaarisuuden, populismin ja polarisaation lisääntymisestä myös länsimaisessa politiikassa. Demokratian tilaa eri maissa mittaavat indikaattorit osoittavat, että huoleen on aihettakin.

Deliberatiivinen demokratiakasvatus

On siis ymmärrettävää, että koulun tehtävään demokratiakasvattajana kohdistuu nyt jälleen suuria odotuksia niin Suomessa kuin muissakin demokraattisissa ja liberaaleissa maissa. Jotta demokratiakasvatusta voidaan koulutuspoliittisesti ja pedagogisesti suunnitella ja toteuttaa, on oltava perusteltuja näkemyksiä siitä, mitä demokratia on. Demokratian muotojen ja teorioiden pohtiminen on siis osa myös demokratiakasvatuksen tutkimusta.

Poliittisen teorian monien demokratiakäsitysten tapaan myös kasvatuksen piirissä on ollut kiisteleviä näkemyksiä demokratian ja sitä seuraten demokratiakasvatuksen luonteesta. Viime vuosikymmeninä on erityisen suosituksi noussut niin sanotun deliberatiivisen eli puntaroivan demokratian teorioihin väljästi pohjautuva kasvatusajattelu.

Yksi koulun tarjoaman demokratiakasvatuksen ja yhteiskunnallisen opetuksen keskeinen tehtävä on mahdollistaa deliberaatiossa tarvittavien valmiuksien ja taipumusten oppiminen.

Deliberatiiviseksi kutsutaan demokratianäkemystä, joka painottaa kansalaisten yhdessä harjoittamaa julkista harkintaa ja keskustelua. Tällöin demokratian ytimenä ja toteutetun politiikan oikeutuksena pidetään sitä, että kansalaiset osallistuvat poliittiseen tahdonmuodostukseen keskustellen, perustellen ja toisiaan kuunnellen.

Kansalaiset tarvitsevat järkeilyn, puntaroinnin ja keskustelun taitoja, ja toisaalta deliberaation harjoittaminen voi kehittää näitä valmiuksia. Deliberatiivisen demokratian ihanteeseen on selvästi sisäänrakennettu kansalaiskasvatuksellisia ulottuvuuksia, joten sen ja kasvatustavoitteiden suhde vaikuttaa luontevan vastavuoroiselta.

Monet demokratiakasvatuksen teoriat ja käytännön pedagogiset lähestymistavat kumpuavatkin tästä deliberatiivisesta demokratiakäsityksestä. Yksi koulun tarjoaman demokratiakasvatuksen ja yhteiskunnallisen opetuksen keskeinen tehtävä on siten mahdollistaa deliberaatiossa tarvittavien valmiuksien ja taipumusten oppiminen.

Koulun rooli demokratiataitojen edistäjänä

Koulu, Suomessa erityisesti kaikille yhteinen peruskoulu, kokoaa yhteen erilaisista taustoista ja lähtökohdista olevia lapsia ja nuoria. Yhteinen koulu voi tarjota hyvän mahdollisuuden moniääniseen, erilaiset näkökulmat huomioivaan yhteiskunnalliseen keskusteluun ja sen harjoittelemiseen.

Perusopetuksen ja lukion opetussuunnitelmat (POPS 2014 ja LOPS 2019) velvoittavat keskustelemaan yhteiskunnallisista kysymyksistä koulussa. Erityisesti tämä on näkyvillä yhteiskuntaopin sisällöissä sekä laaja-alaisen osaamisen kuvauksissa, jotka ovat oppiainerajat ylittäviä opetuksen tavoitteita.

Yhteinen koulu voi tarjota hyvän mahdollisuuden moniääniseen, erilaiset näkökulmat huomioivaan yhteiskunnalliseen keskusteluun ja sen harjoittelemiseen.

Myös yhteiskuntaopin oppikirjat kannustavat keskusteluun ja erilaisten näkökulmien puntarointiin. Deliberatiivishenkinen, “rakentava” keskustelu ja vuorovaikutus tuntuukin olevan nykykoulun yhteiskuntakasvatuksen ydintä.

Rakentavaan keskusteluun viitataan oppimateriaaleissa ja opetussuunnitelmissa kuitenkin yleensä vain pinnallisesti erittelemättä, mitä tällainen rakentava keskustelu, argumentaatio, dialogi ja deliberaatio luokassa tai osana opetusta voisivat tarkemmin ottaen olla. Myös näkökulmien vertailua ja mielipiteiden puntarointia käsitellään niissä usein melko epämääräisesti.

Yhteiskuntaopetuksen ja demokratiakasvatuksen kannalta merkittävänä puutteena on lisäksi se, miten vähän kiinnitetään huomiota tunteiden tärkeään rooliin politiikassa ja harkinnassa sekä kasvavien yksilöiden koko yhteiskunnallisessa elämässä.

Poliittiset tunteet demokratiakasvatuksessa

Tunteet ovat viime vuosikymmeninä olleet lisääntyvän kiinnostuksen kohteena politiikan ja demokratian ilmentymissä sekä niiden tutkimuksessa.

Demokratiakasvatuksen kohdalla tämä on näkynyt varsinkin teoreettisessa keskustelussa, jota on käyty deliberatiivisiin demokratiateorioihin nojaavien kasvatuskäsitysten ja niitä kritisoivien, erityisesti niin sanottujen agonististen demokratiakäsitysten välillä.

Lyhyesti sanottuna tunteet ovat siis tämän näkemyksen mukaan aina läsnä politiikassa.

Muun muassa kokemusten, ristiriitojen ja ryhmäidentifikaatioiden merkitystä korostavan agonistisen demokratiakäsityksen edustajat ovat kritisoineet deliberatiivista demokratiaa ja siihen nojaavia kasvatuskäytäntöjä esimerkiksi konsensushakuisuudesta ja rationaalisuuden ylikorostumisesta. Näiden piirteiden on nähty johtavan siihen, ettei tunteiden ja intohimojen merkitystä politiikassa tai yhteiskunnallisessa kasvatuksessa ole otettu huomioon.

Teoreettisissa keskusteluissa poliittisten tunteiden sivuuttamista on kritisoitu erityisesti kahdesta näkökulmasta. On vaadittu, että deliberatiiviseen keskusteluun on mahduttava tunnepitoisempaa ilmaisua ja vuorovaikutusta pelkän rationaalisen argumentaation rinnalle.

Toisaalta tunteiden on nähty jo lähtökohtaisesti olevan tiiviissä yhteydessä rationaaliseen ajatteluun, joten niistä vapaa harkinta ja deliberaatio on nähty mahdottomana. Lyhyesti sanottuna tunteet ovat siis tämän näkemyksen mukaan aina läsnä politiikassa.

Tunteet oppimisessa ja keskustelussa

Tunteita koulun yhteiskunnallisessa opetuksessa käsittelevissä empiirisissä tutkimuksissa on havaittu, että tunteet toimivat yhteiskunnallisia aiheita koulussa käsiteltäessä ja niistä keskusteltaessa monella erilaisella tavalla ja tasolla.

Tunteet voivat toimia oppimisen lähtökohtana: ihmettely tai suuttumus voi johtaa haluun perehtyä lisää tunteita herättävään aiheeseen.

Toisaalta opetuksessa saatetaan luoda tavoitteita ja välittää kuvaa siitä, mitä hyvän kansalaisen kuuluisi tuntea, ja tunteiden kautta voidaan rakentaa erilaisia sosiaalisia rajanvetoja ja eroja. Nämä ihanteet ja rajanvedot eivät ole aina opetuksen tietoisia tavoitteita, vaan ne voivat vaikuttaa niin sanotun piilo-opetussuunnitelman tapaan.

Myös keskustelun käynnistämisessä ja ylläpitämisessä tunteilla on tärkeä rooli. Esimerkiksi pelko voi vaikeuttaa keskustelun syntymistä ja siihen osallistumista, mutta toisaalta innostuminen ja tilanteen sähköistyminen voi motivoida jatkamaan keskustelua.

Tunteita myös hallitaan aktiivisesti, ja oppilaat sekä opettajat säätelevät sitä, millaisia tunteita he luokkahuonekeskusteluissa näyttävät muille ja miten he sen tekevät.

Myös keskustelun käynnistämisessä ja ylläpitämisessä tunteilla on tärkeä rooli.

Yhteiskunnallisista aiheista keskusteltaessa tunteet ovatkin aina läsnä riippumatta siitä, käsitelläänkö niitä opetuksessa tietoisesti ja millaisista teoreettisista lähtökohdista käsin opetusta hahmotetaan. Tunteiden tematisointi aiempaa vahvemmin koulun demokratiakasvatuksessa ja yhteiskunnallisessa opetuksessa voisikin olla monin tavoin perusteltua.

Tunteet vaikuttavat poliittisten mielipiteiden muodostukseen ja niitä myös pyritään poliittisissa liikkeissä tarkoituksellisesti aktivoimaan. Tähän esimerkiksi sosiaalinen media tarjoaa aiempaa tehokkaampia mahdollisuuksia. Harjaantuminen näiden affektiivisten mekanismien tunnistamiseen voisi tukea sekä omien poliittisten kantojen että erilaisten ulkopuolelta tulevien vaikutusyritysten kriittistä arviointia.

Intohimot ja tunteet ovat keskeisessä roolissa myös silloin, kun koemme jonkin asian tärkeäksi ja huolenpidon arvoiseksi. Tunteet motivoivat yhteiskunnalliseen vaikuttamiseen ja poliittiseen toimintaan sekä sitovat meidät poliittisen yhteisön jäseniksi.

Koulujen yhteiskunnallisessa opetuksessa voitaisiin pohtia myös sitä, miltä tuntuu olla eri mieltä toisten kanssa ja miksi oman mielipiteen ilmaiseminen voi toisinaan herättää jännitystä tai pelkoa.

Kasvatuksen rajallisuus

Demokratiakasvatus on eittämättä erittäin tärkeä osa koulun tehtävää, mutta on varottava ylipaisuneita odotuksia koulun mahdollisuuksista. Vaikka kreikkalaiset filosofitkin näyttivät kuvittelevan kasvatuksen lähes kaikkivoipaiseksi, suurin osa yhteiskunnallisesta kasvusta on todellisuudessa sosialisaatiota, joka tapahtuu vääjäämättä juuri sellaiseen suuntaan, millainen yhteiskunta meillä nyt on.

Yhteiskunta tekee yksilöistä kaltaisiaan: nationalistinen yhteiskunta tekee yksilöistä nationalistisia, muukalaisvihamielinen yhteiskunta muukalaisvihamielisiä, kapitalistinen yhteiskunta kapitalistisia – ja demokraattinen yhteiskunta demokraattisia, kunhan osaamme tukea demokraattisia käytäntöjä ja asenteita yhteiskunnassamme.

Meidän on ymmärrettävä, mitä ovat demokraattiset rakenteet, käytännöt ja asenteet, jotta voimme vahvistaa niitä niin yhteiskunnassa yleisesti kuin kasvatuksessakin.

Ei siis pidä kuvitella, että niin kutsuttu demokratian kriisi voitaisiin ratkaista vain kasvatuksen keinoin. Se olisi eräänlaista organisoitua vastuuttomuutta, jossa aikamme ongelmien kohtaaminen ja ratkaiseminen sälytettäisiin kouluinstituutiolle ja nuoremmille sukupolville. Aikuissukupolvet eivät voi väistää vastuutaan siitä, että demokratian ahdinkoon on vastattava omin toimin ja poliittisen järjestelmän puitteissa.

Demokratiakasvatuksen teorioiden ja käytäntöjen sekä niihin kytkeytyvien demokratiakäsitysten pohtiminen ei kuitenkaan ole yhdentekevää. Meidän on ymmärrettävä, mitä ovat demokraattiset rakenteet, käytännöt ja asenteet, jotta voimme vahvistaa niitä niin yhteiskunnassa yleisesti kuin kasvatuksessakin.

Myös tunteilla on keskeinen rooli demokraattisen yhteiskunnan kohtalon kysymyksissä. Poliittisen elämän emotionaalisia ulottuvuuksia ei pidä jättää huomiotta demokratiakasvatuksessa, kun pyritään kohti kokonaisvaltaista ymmärrystä demokratiaa tukevista tekijöistä.

Sonja Helkala on väitöskirjatutkija Tampereen yliopiston kasvatustieteiden ja kulttuurin tiedekunnassa. Koneen Säätiön rahoittamassa väitöskirjatutkimuksessaan hän tarkastelee koulujen demokratiakasvatusta erityisesti poliittisten tunteiden ja yhteiskunnallisen keskustelun näkökulmasta.

Tuukka Tomperi toimii vanhempana tutkijana Tampereen yliopistossa Koneen Säätiön rahoittamissa hankkeissa DemoKrit ja FutuPedaFilo. Hän on erikoistunut kasvatusfilosofiaan ja pedagogiseen kehittämiseen sekä kriittisen ajattelun ja demokraattisen keskustelun kasvatuksellisiin kysymyksiin.

Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.

Julkaisu Demokratiakasvatus, deliberatiivinen demokratia ja poliittiset tunteet ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

”Ulkomaalaisena tämä oli minulle ainoa mahdollisuus käyttää ääntäni, joten tartuin mahdollisuuteen. Vaikka päätettävät asiat ovat aika vähäpätöisiä, se tuntuu silti voimaannuttavalta.”

Näin kokemustaan kuvasi kuusi vuotta Pariisissa asunut amerikkalainen, kun sanomalehti The Guardian haastatteli häntä liittyen kaupungin osallistuvaan budjetointiin. Vastaus tuo esiin yhden osallistuvan budjetoinnin eittämättömän vahvuuden: se voi avata vaikuttamisen mahdollisuuden sellaisille asukkaille, joilla ei ole perinteisiä, edustukselliseen demokratiaan sisältyviä vaikutusmahdollisuuksia.

Osallistuva demokratia ja sen käytäntöjen kehittäminen on yksi länsimaisen demokraattisen hallinnon keskeisiä tavoitteita. Viimeaikaiset yhteiskunnalliset tapahtumat, kuten Ukrainan sota ja kotimaan maakuntavaalien laimea äänestysinnokkuus ovat nostaneet kysymyksen demokratiasta jälleen entistä ajankohtaisemmaksi.

Millaisilla keinoilla ja välineillä voimme tukea demokraattisen yhteiskunnan toimintaa ja mahdollistaa kuntalaisille roolin vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon?

Osallistuva budjetointi antaa valtaa asukkaille

Demokratiainnovaatiot mielletään julkisesti demokratian kehittämisen välineiksi. Demokratiainnovaatioiksi kutsutaan käytäntöjä, joiden tarkoituksena on uudistaa vallitsevia demokratian toimintatapoja. Tällaisia innovaatioita voivat olla esimerkiksi kansalaisraadit tai kansalaispaneelit, joissa joukko tavallisia, yleensä satunnaisotannalla valittuja kuntalaisia perehtyy ja keskustelee yhteiskunnallisesta kysymyksestä – ja tuottaa tämän pohjalta suosituksia päätöksentekijöille.

Maailmalla yksi suosituimmista demokratiainnovaatioista on osallistuva budjetointi, joka on saanut jalansijaa myös Suomessa. Se on osallistumisen menetelmä, jossa kuntien asukkaat pääsevät kehittämään asuinympäristöjä ja julkisia palveluja sekä päättämään, millaisia kehitystoimia julkisilla varoilla toteutetaan.

Demokratiainnovaatioiksi kutsutaan käytäntöjä, joiden tarkoituksena on uudistaa vallitsevia demokratian toimintatapoja.

Osallistuva budjetointi tarkoittaa sitä, että esimerkiksi kunta varaa tietyn verran määrärahaa tai prosenttiosuuden vuosibudjetistaan sellaisiin hankkeisiin, joiden toteuttamisesta saavat päättää asukkaat. Asukkaat tekevät ensin ehdotuksia budjetin käytöstä, minkä jälkeen he päättävät esimerkiksi äänestämällä, mitkä ehdotukset toteutetaan. Osallistuvan budjetoinnin järjestäjätaho, esimerkiksi kunta, sitoutuu toteuttamaan ehdotukset äänestystuloksen mukaisesti.

Prosessin suunnittelu käynnistää osallistuvan budjetoinnin. Sen jälkeen asukkaat pääsevät ehdottamaan käyttökohteita yhteisten varojen käytölle. Ideoiden esitarkastusvaiheessa ideat tarkastetaan tiettyjen ennalta sovittujen periaatteiden pohjalta: niiden tulee esimerkiksi olla laillisia, eettisesti hyväksyttäviä tai sopia kokoluokaltaan määriteltyyn budjettiin.

Tämän jälkeen ideoita yleensä jatkojalostetaan täsmällisemmiksi kustannusarvioiduiksi suunnitelmiksi, joista äänestetään. Äänestyksessä voittaneet ehdotukset toteutetaan. Lopuksi tärkeää on arvioida prosessin kulkua.

Osallistuva budjetointi voi muodostua hyvin monenlaiseksi kuntien vuosibudjeteista paikallistason yhteisöavustuksiin. Vaihtoehtoja prosessin toteutukseen on lukuisia, ja osallistuvaa budjetointia onkin sovellettu eri paikoissa eri tavoin.

Porto Alegresta liikkuvaksi demokratiainnovaatioksi

Osallistuva budjetointi kehittyi Brasilian Porto Alegressa, missä sotilasvallan kukistuminen avasi mahdollisuuden hallinnon uudistamiselle 1980-90-lukujen taitteessa.

Se syntyi vasemmistoaktivistien pyrkimyksestä antaa asukkaille päätösvaltaa yhteisiin asioihin sekä uudistaa hallintoa vapaaksi sitä vaivanneesta korruptiosta. Porto Alegressa yhtenä keskeisenä tavoitteena oli päätöksentekomahdollisuuksien ulottaminen erityisesti yhteiskunnan syrjäytyneille ryhmille.

Osallistuva budjetointi kehittyi Brasilian Porto Alegressa, missä sotilasvallan kukistuminen avasi mahdollisuuden hallinnon uudistamiselle 1980-90-lukujen taitteessa.

Sittemmin osallistuvaa budjetointia on hyödynnetty ympäri maailman erilaisissa yhteiskunnallisissa konteksteissa, arvioiden mukaan jo yli 7000 kaupungissa. Siitä käytetään nimitystä liikkuva demokratiainnovaatio, jolla viitataan siihen, että Porto Alegressa syntynyt menetelmä on kulkeutunut käyttöön uusiin ja erilaisiin kulttuurisiin konteksteihin.

Suuri rooli osallistuvan budjetoinnin kansainvälistymisessä on ollut isoilla kansainvälisillä toimijoilla. Esimerkiksi Maailman Sosiaalifoorumi, Maailmanpankki, Taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestö OECD, Euroopan unioni ja Yhdistyneet kansakunnat ovat pitäneet sitä hyvänä kaupunkipolitiikan käytäntönä.

Globaali leviäminen on muokannut menetelmää ideologisesti neutraalimmaksi. Erityisesti länsimaisissa demokratioissa sitä käytetään nykyisin yhtenä monista asukkaille tarjotuista osallistumisen välineistä.

Kenen tietoa välittyy prosessiin?

Osallistumismenetelmien uudistamisen taustalla on yleensä normatiivinen oletus siitä, että osallistumisen kehittäminen on tasavertaisesti kuntalaisia hyödyttävää ja heitä osallistavaa.  Myös osallistuvaan budjetointiin liitetään tavoitteita, joissa sen nähdään vahvistavan kuntalaisten osallisuutta ja paikallisia yhteisöjä, edistävän sosiaalista oikeudenmukaisuutta, kehittävän asuinalueita ja tuottavan yhteistä hyvää.

Tutkijoiden mukaan osallistuva budjetointi onkin ollut yksi menestyksekkäimpiä demokratiainnovaatioita 1990-luvulta lähtien. Sen on huomattu vähentäneen korruptiota ja taloudellisia väärinkäytöksiä ja tehostaneen paikallishallinnon toimintaa, kun tehdyt päätökset ovat vastanneet paremmin kuntalaisten tarpeisiin. Toisaalta menetelmää on kritisoitu sen demokraattisten vaikutusten epäselvyydestä sekä osallistumisen inklusiivisuuden toteutumattomuudesta.

Siirtäessään hallinnon valtaa asukkaille osallistuva budjetointi on hyvin erityinen osallistumisen väline, joka nostaa esiin osallistumisen inklusiivisuuden kysymyksiä erityisesti tiedon, osallistumisen eriytymisen ja osallistumisen resursoinnin näkökulmista. Inklusiivisuudella tarkoitan tässä päätöksenteon tueksi räätälöityjä osallistamisen prosesseja syvälle luotaavampia ja asukkaita voimaannuttavia prosesseja. Nämä prosessit vahvistavat asukkaiden osallisuutta ja kyvykkyyttä toimia osallistuvassa budjetoinnissa yhdessä kehitetyn tiedon pohjalta.

Osallistuvan budjetoinnin on huomattu vähentäneen korruptiota ja taloudellisia väärinkäytöksiä ja tehostaneen paikallishallinnon toimintaa, kun tehdyt päätökset ovat vastanneet paremmin kuntalaisten tarpeisiin.

Osallistuvaa budjetointia toteutettaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, mitkä asukasryhmät käytännössä pääsevät mukaan prosessiin. Haasteeksi voi tällöin muodostua se, kenellä on mahdollisuus saada äänensä kuuluviin, ja kenen tieto asuinalueestaan lopulta etenee osallistuvassa budjetoinnissa toteutettavien ehdotusten pohjaksi. Olennaista on tarkastella osallistuvan budjetoinnin vuorovaikutusprosessia erilaisten tiedonmuotojen ja tiedon tavoittavuuden näkökulmasta.

Eri vuorovaikutuksen tavat mahdollistavat erilaisten ryhmien osallistumisen ja siten erilaisten tiedonmuotojen esiintuomisen. Esimerkiksi suomenkielinen viestintä sulkee ulos ne, jotka eivät puhu suomea ja heidän näkemyksensä siitä, millaisia asioita osallistuvalla budjetoinnilla tulisi kehittää.

Usein asukkaiden ideoita jatkojalostetaan työpajoissa täsmällisemmiksi ehdotuksiksi, mikä puolestaan antaa työpajoihin osallistuville asukkaille muita enemmän valtaa vaikuttaa osallistuvassa budjetoinnissa äänestykseen eteneviin ehdotuksiin.

Osallistuvan budjetoinnin työpajat vaikuttavat myös usein keskittyvän vahvasti suusanalliseen viestintään, mikä edellyttää osallistujilta valmiuksia keskustella esimerkiksi pienryhmissä. Myös vuorovaikutustilanteiden ajankohta vaikuttaa siihen, millaista ja keiden tietoa osallistuvaan budjetointiin välittyy: esimerkiksi iltaisin järjestettäviin työpajoihin osallistuminen voi olla haasteellista perheellisille, jos työpajoissa ei tarjota mahdollisuutta lastenhoitoon.

Osallistumisen eriytymisen riski

Tutkimukset ovat viime vuosina nostaneet esiin sen, että yhteiskunnallinen osallistuminen eriytyy voimakkaasti sosioekonomisen aseman mukaan. Myös osallistuvassa budjetoinnissa on viitteitä tästä. Osallistuvan budjetoinnin yksi ongelma on osallistumisen kasautuminen jo muutenkin aktiivisille ihmisille, hyväosaisille ja koulutetuille osallistujille.

Taloudellinen ja sosiaalinen eriarvoisuus tuottaa vinoumaa poliittiseen osallistumiseen. Tutkijat käyttävät poliittisen osallistumisen eriarvoistumisesta termiä ”eliittikehä”: parempi sosiaalinen ja taloudellinen asema tarkoittaa suurempaa poliittista osallistumista. Tämä heijastuu myös demokratiainnovaatioihin, joihin osallistuminen vaatii erilaisia voimavaroja ja resursseja kuten aikaa, määrättyjen osallistumistapojen hallintaa, lastenhoitoapua, monitahoista tietoa sekä verkostoja.

Osallistuvan budjetoinnin yksi ongelma on osallistumisen kasautuminen jo muutenkin aktiivisille ihmisille, hyväosaisille ja koulutetuille osallistujille.

Osallistuvan budjetoinnin prosessi, jossa valinnat tehdään äänestämällä kannustaa kilpailuun ehdotusten välillä. Se voi asettaa ehdotukset epätasa-arvoiseen asetelmaan sen suhteen, miten kyvykkäitä ehdotusten jättäjät ovat oman ideansa julkiseen markkinointiin ja kannatuksen keräämiseen. Menetelmään sisäänrakennettu kilpailuasetelma herättääkin kysymyksen siitä, miten tasavertaisessa asemassa erilaiset ehdotukset ja niiden esittäjät ovat osallistuvassa budjetoinnissa?

Esimerkiksi Helsingin ensimmäisessä koko kaupungin osallistuvassa budjetoinnissa äänestysjärjestelmä johti paikoittain kiivaaseen kilpailuun ja taktikointiin ehdotusten jättäjien kesken. Samalla erilaiset vähemmistöryhmät olivat prosessissa aliedustettuina.

Tämä pakottaa pohtimaan, millainen osallistuminen tai aktiivisuus on osallistuvassa budjetoinnissa hyväksyttävää tai toivottua. Suosiiko osallistuva budjetointi osallistujia, jotka ovat kyvykkäitä lobbaamaan omaa ehdotustaan ja hankkimaan sille ääniä? Onko oman ehdotuksen lobbaaminen hyväksytty ja tasavertainen tapa osallistua?

Osallistumisen resursointi haastaa inklusiivista osallistumista

Kunnat ovat avaintoimijoita inklusiivisen osallistumisen turvaamisessa. Hyvinvointivaltiojärjestelmän mukaisesti niillä on vastuu paitsi tasavertaisten palvelujen, myös tasavertaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien järjestämisestä asukkailleen.

Kuntien resurssit tarjota asukkailleen erilaisia osallistumisen ja vaikuttamisen välineitä vaihtelevat Suomen sisällä kuitenkin merkittävästi. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, millaisia panostuksia vaikkapa osallistuvan budjetoinnin järjestämiseen on kohdistettu.

Kuntien resurssit tarjota asukkailleen erilaisia osallistumisen ja vaikuttamisen välineitä vaihtelevat Suomen sisällä kuitenkin merkittävästi.

Osallistuvassa budjetoinnissa jaettavat määrärahat vaihtelevat suuresti kunnasta riippuen. Toisissa kunnissa osallistuvaa budjetointia myös järjestetään muun osallisuustyön ohessa ilman lisäresursseja, kun taas toisissa sitä toteutetaan useamman työntekijän tiimillä.

Kuntien erilaiset osallisuustyöhön kohdennetut resurssit voivatkin näkyä riskinä kuntien ja niiden asukkaiden eriarvoistumiseen suhteessa siihen, millaisia osallistumisen välineitä kunnat pystyvät asukkailleen tarjoamaan ja miten inklusiivisiksi osallistumisen prosessit muodostuvat.

Pauliina Lehtonen on yliopistotutkija sosiaalipolitiikassa Tampereen yliopistossa. Hänen tutkimuksensa käsittelee osallisuuden, vuorovaikutteisen hallinnan ja kestävän kaupunkikehityksen kysymyksiä.

Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.

Julkaisu Kaikki mukaan? Pohdintoja osallistuvan budjetoinnin inklusiivisuudesta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Muutosten ja murrosten leimaamassa nykypäivässä yksi keskeinen ja huolestuttava kehityskulku on demokratian kriisikehitys. Kriisillä on monia seurauksia, mutta selkeimmin se näkyy madaltuneina äänestysprosentteina viime vuosien vaaleissa.

Esimerkiksi kaikkien aikojen ensimmäisissä aluevaaleissa vuonna 2022 äänestysinnokkuus jäi huolestuttavan matalaksi: 47,5 prosenttiin. Myöskään kuntavaalit vuonna 2021 eivät saavuttaneet suurta kiinnostusta: vain 55,1 prosenttia äänioikeutetuista käytti ääntään.

Kun ilmiötä tarkastelee syvemmin, voi huomata muitakin kehityskulkuja, joista on syytä olla huolissaan. Niitä ovat esimerkiksi kasvava tyytymättömyys ja suomalaisten epäluottamus poliittiseen järjestelmään, mielipiteiden polarisoituminen, disinformaation lisääntyminen sekä äänestämisen eriytyminen.

Tutkimuksissa on havaittu, että esimerkiksi nuorten, pienituloisten ja matalasti koulutettujen äänestysaktiivisuus on matalaa verrattuna ikääntyneiden, hyvätuloisten ja korkeasti koulutettujen äänestysaktiivisuuteen. Nämä kehityskulut herättävät huolen vallan keskittymisestä yhä pienemmälle ja vauraammalle joukolle – ja yleisemmin pelon siitä, että kansalaisten yhteys päätöksentekoon on yhä ohuempi.

Kunnat ja osallistuva demokratia

Kunnat ovat kansalaisia lähinnä oleva hallinnon taso. Kuntien asema on suomalaisessa yhteiskunnassa erityisen vahva niiden itsehallinnollisen aseman ja laajan tehtävän vuoksi. Siksi myös demokratian kriisi ja siihen liittyvät edustuksellisen demokratian haasteet näyttäytyvät vahvana kunnissa.

Samalla kunnilla on kuitenkin mahdollisuuksia kehittää toimintatapoja, jotka edistävät ja tukevat demokratiaa. Ne voivat olla mukana keksimässä tapoja, joiden avulla voidaan vastata demokratian ongelmiin.

Osallistuvan demokratian hengessä Suomen kuntalaki velvoittaa kuntia järjestämään asukkailleen mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon muutenkin kuin vaaleissa.

Osallistuvan demokratian moninaiset muodot on nähty keinona vastata demokratian kriisiin sekä laajentaa ja monipuolistaa julkiseen päätöksentekoon osallistuvien kansalaisten joukkoa. Osallistuvan demokratian tehtävinä nähdään demokraattisten kansalaistaitojen kehittäminen (engl. educative function), kansalaisten yhteenkuuluvuuden tunteen vahvistaminen suhteessa yhteisöönsä (integrative function) sekä tehtyjen päätösten legitimiteetin vahvistaminen.

Osallistuvan demokratian hengessä Suomen kuntalaki velvoittaa kuntia järjestämään asukkailleen mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekoon muutenkin kuin vaaleissa. Samalla velvoitteita on asetettu myös esimerkiksi nuorisolain ja maankäyttö- ja rakennuslain kautta.

Monet kunnat ovat näin ollen ottaneet käyttöön erilaisia osallistumisen kanavia ja menetelmiä, joista mainittakoon esimerkiksi kansalaisraadit, sähköiset osallistumisen tavat, työpajat ja asukasfoorumit.

Kiinnittääkseen osallistumisen vahvemmin osaksi hallintoaan monet kunnat ovat myös rakentaneet erilaisia osallisuusohjelmia- ja malleja. Ne ohjaavat organisaation eri tasoja osallistumisen järjestämisessä ja osoittavat resursseja osallistumisen kehittämiselle ja toteuttamiselle. Nämä mallit ja ohjelmat ylittävät selkeästi lain vähimmäisvaatimukset.

Moni kunta on viime vuosina ottanut osallistuvan budjetoinnin käyttöön.

Erityisesti osallistuva budjetointi on herättänyt kunnissa innostusta, ja siitä on keskusteltu melko vilkkaasti. Osallistuvassa budjetoinnissa otetaan kansalaiset mukaan verovarojen käyttöön. Käytännössä kyse on usein tietystä rahasummasta, jonka käytöstä kansalaiset saavat päättää. Moni kunta on viime vuosina ottanut osallistuvan budjetoinnin käyttöön: esimerkiksi Helsinki liittyi joukkoon vuonna 2018 Suomen mittakaavassa verrattain suurella 4,4 miljoonan euron budjetilla.

Osallistuvaa budjetointia on kuitenkin paitsi hehkutettu, myös tarkasteltu kriittisesti tutkijoiden ja muiden toimijoiden parissa. Tutkijat ovat nostaneet esiin sen resurssi-intensiivistä luonnetta ja pohtineet sen todellisia mahdollisuuksia toteuttaa tasavertaisia osallisuusmahdollisuuksia.

Kuten edustuksellisen demokratian, myös osallistuvan budjetoinnin kaltaisten osallistuvan demokratian kanavien haaste on osallistaa tasavertaisesti ja saattaa kuuluviin myös  hiljaisempien ryhmien ääni.

Kunnat ja osallistuvan demokratian edistämisen rajat

Edellä mainittuja osallistumisen tapoja voidaan kuvata institutionaalis-organisatorisiksi osallisuuden tavoiksi. Tämä tarkoittaa sitä, että osallistuminen kiinnittyy kunnan hallintoon tavalla tai toisella ja on lähtöisin hallinnosta.

On kuitenkin huomioitava, että kuntien järjestämän osallistumisen lisäksi kunta toimii myös paikkana kansalaisista ja yhteisöistä nousevalle aktiivisuudelle ja yhteisöllisyydelle. Tämä kansalaisyhteiskunnasta nouseva aktiivisuus on tärkeä osallistumisen tapa, ja kunnilla on rooli sen mahdollistamisessa.

Keskeistä on tarkastella kuntien mahdollisuuksia edistää osallistumista ja näin myös demokratiaa. Innostuksesta huolimatta kunnilla on todellisuudessa rajalliset mahdollisuudet edistää osallisuutta ja rikastaa demokratiaa.

Tampereen yliopiston tutkijatohtori Anni Jäntin kanssa toteuttamassani tutkimuksessa havaitsimme, että kuntalaisten osallistumishalukkuuteen vaikuttaa hyvin erilaiset tekijät, joista osaan kunta voi vaikuttaa hyvin suoraviivaisesti, mutta osaan puolestaan hyvin rajallisesti.

Innostuksesta huolimatta kunnilla on todellisuudessa rajalliset mahdollisuudet edistää osallisuutta ja rikastaa demokratiaa.

Nämä tutkimuksessa esiin nousseet yhteiskunnalliset tekijät liittyvät yhteiskunnalliseen ilmapiiriin sekä poliittiseen järjestelmään kohdistuvaan luottamukseen ja tyytyväisyyteen. Yhteiskunnassa selkeämmin näkyvä vihapuhe on kuvaava esimerkki tekijästä, joka voi estää kansalaisen osallistumishalukkuutta kunnan asioihin. Tämän kaltaisiin tekijöihin kunnan on vaikea vaikuttaa suoraviivaisesti ja näin ollen kuntien mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnallisiin tekijöihin ovat rajalliset.

Henkilökohtaisiin tai henkilökohtaisiksi koettuihin tekijöihin liittyvät kuntalaisten kyvyt ja taidot, henkilökohtaiset resurssit sekä omat mieltymykset koskien osallistumisen tapoja. Vaikka henkilökohtaisiin tekijöihin kunnat voivat vaikuttaa vain rajallisesti, niihin voidaan kuitenkin pyrkiä vaikuttamaan esimerkiksi koulutuksen ja muiden kuntapalveluiden kautta.

Tutkimuksemme kolmannen kategorian muodostavat instrumentaalis-prosessuaaliset tekijät, eli toisin sanoen erilaiset kanavat kuntalaisten osallistumisen vahvistamiseksi sekä näiden kanavien toimivuus ja vaikuttavuus. Näihin tekijöihin kunta voi hyvin laajasti vaikuttaa – ja näyttääkin siltä, että juuri niiden kehittämisessä kunnat ovat laajalti kunnostautuneet viime vuosina.

Osallistuva demokratia kunnan hallinnan kysymyksenä

Tutkimuksemme keskeinen huomio on, että pelkästään osallistumisen kanavien kehittämisellä ei voida ratkaista osallistumisen haasteita. Tästä huolimatta osallistumisen kehittämisen parissa tehty työ ei missään tapauksessa ole hyödytöntä demokratian edistämisen näkökulmasta.

Tutkimuksessa korostuu yhtä lailla toimivien ja laadukkaiden osallistumisen kanavien mahdollisuudet parantaa kunnan osallistumiskulttuuria ja osallistumisen ilmapiiriä yhteiskunnallisesti.

Kuntatasolla laadukkaasti toteutetun kansalaisten osallistumisen kautta voidaan siis lisätä luottamusta paitsi kuntaan itseensä, myös laajemmin yhteiskuntaan ja julkiseen hallintoon. Kaiken kaikkiaan osallistumisen edistäminen tulisi ymmärtää tutkimuksemme valossa laajana yhteiskunnallisena kysymyksenä, jossa osallistumisen kanavat ovat vain jäävuoren huippu.

Tutkimuksemme keskeinen huomio on, että pelkästään osallistumisen kanavien kehittämisellä ei voida ratkaista osallistumisen haasteita.

Osallistumisen edistäminen tulisi kiinnittää vahvemmin kunnan johtamiseen, hallintaan ja toimintaan. Osana Helsingin kaupungin johtamisjärjestelmän arviointia tutkijaryhmämme tarkasteli kaupungin osallisuus- ja vuorovaikutusmallia. Arvioinnissa havaitsimme, että osallistumisen kiinnittymiseksi osaksi kunnan johtamista ja perustyötä, tarvitaan  laajaa yhteistä dialogia osallistumisen merkityksistä, osallistumisen nostamista johtamisen keskiöön sekä huomion kiinnittämistä osallistumisen keinojen inklusiivisuuteen ja organisatoriseen kuormittavuuteen.

Arviointimme valossa osallistumisen edistäminen paikantuu organisaatiossa kolmelle eri tasolle. Ensimmäisenä on tavoitteiden ja asenteiden taso. Toiseksi se ilmenee instrumentaalis-prosessuaalisella tasolla, joka tarkoittaa esimerkiksi osallistumisen järjestämiseen käytettäviä resursseja ja osallistumisen eri keinoja, mutta myös sen järjestämistä ja johtamista koskevia vastuita ja työnjakoa organisaatiossa.

Kolmanneksi osallistumisen edistäminen paikantuu yhteiskunnallisten, poliittisten ja hallinnollisten tarpeiden yhteensovittamisen tasolle. Kyse on tällöin esimerkiksi yhteiskunnallisesta keskustelusta kumpuavasta osallistumisen oikeutuksesta sekä johdon ja politiikan tuesta.

Onko kunnista lopulta demokratian kriisin ratkaisijoiksi?

Nyt kun olen pohtinyt kuntien mahdollisuuksia edistää osallistumista ja demokratiaa, on syytä vielä palata otsikon kysymyksen äärelle. Voisivatko kunnat ratkaista demokratian kriisin? Tuskinpa kunnat siihen yksin pystyvät, mutta kunnilla ja paikallistasolla on eittämättä merkittävä rooli demokratian kriisin selättämisessä.

Kunnilla on sellaisia mahdollisuuksia, joita muilla hallinnon tasoilla ei suomalaisessa yhteiskunnassa ole.

Keskeistä olisi ymmärtää demokratian edistäjän rooli kunnissa ja niiden johtamisessa. Kunnilla on nimittäin sellaisia mahdollisuuksia, joita muilla hallinnon tasoilla ei suomalaisessa yhteiskunnassa ole. Kunnat ovat hallinnon tasoista lähinnä kansalaisia ja heidän arkeaan.

Kunnat voivat siis ratkoa demokratian kriisiä  ruohonjuuritasolla ja pyrkiä näin edistämään keskeisiä osallistuvan demokratian arvoja ja tavoitteita, kuten tasavertaisia ja oikeudenmukaisia osallistumismahdollisuuksia. Paitsi kuntien roolin ymmärtäminen, tärkeää on myös demokratian kriisin tunnistaminen yhteiskuntamme keskeisenä kehityskulkuna sekä jaettu ymmärrys demokratian edistämisen tarpeellisuudesta.

Kaisa Kurkela on kunta- ja aluejohtamisen väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa.

Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.

Julkaisu Voivatko kunnat ratkaista demokratian kriisin? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Suomalaisten yliopistojen sisäinen demokraattinen hallintomuoto on ollut kansainvälisesti katsottuna vahva. Kolmikantainen, professoreita, muuta yliopistonhenkilöstöä ja opiskelijoita monesti jopa tasa-arvoisesti edustanut hallintomuoto on antanut yliopistoyhteisölle merkittävää valtaa. Tässä suhteessa suomalaisten yliopistojen itsehallintomalli oli ainutlaatuinen – myös muihin Pohjoismaihin verrattuna.

Usein tutkimusartikkeleissa joutuu selittämään seikkaperäisemmin kansainväliselle yleisölle suomalaisen korkeakoulutusjärjestelmän historiaa ja erikoisuuksia.

Yliopistolain uudistusta ennen valtioon kytketyt yliopistot vastasivat ensisijaisesti vain Opetus- ja kulttuuriministeriölle (OKM).

2000-luvun alkuvuosina Suomessa kuitenkin yleistyi näkemys siitä, että suomalainen korkeakoulupolitiikka uhkasi jäädä kansainvälisessä kilpailussa jälkeen. Globaalien tietotalouksien kilpailussa tämä nähtiin ongelmana myös Suomen kansantaloudelle. Syntyi käsitys kiireellisestä tarpeesta uudistaa järjestelmää. Muutosta kutsuttiin myös rakenteelliseksi kehittämiseksi. Käytännössä se tarkoitti yliopistojen määrän vähentämistä.

Suuruuden ekonomiaan uskoen korkeakoulupolitiikassa lähdettiin tavoittelemaan huippututkimusta ja huippuyliopistoja. Samalla kiinnitettiin vähemmän huomiota siihen, miten tämä muutti valtasuhteita yliopistojen sisällä ja suhteessa muuhun yhteiskuntaan.

Uusi akateeminen oligarkia

Ennen 1960- ja 1970-lukujen yliopistodemokratiaa kohentaneita muutoksia myös suomalaissa yliopistoissa voitiin katsoa vallinneen Burton Clarkin hahmottelema, eräänlainen akateeminen oligarkia. Tämä asetelma vaikuttaa palanneen uudessa muodossa niin kutsutun strategisen johtamisen myötä. Uudessa akateemisessa oligarkiassa yliopistojen hallinnollinen, tai tarkemmin operatiivinen, johto nousi keskeiseen asemaan elinkeinoelämän toimijoiden sekä valtiollisten toimijoiden (OKM) kasvavien odotusten välillä.

Taloudellisesta kilpailukyvystä tuli enenevissä määrin yliopistojen epäsuora vastuu. Näin tärkeää kansallista voimavaraa piti johtaa suunnitelmallisesti ja keskitetysti.

Korkeakoulupolitiikan muutos heijastui suomalaisen yliopistoinstituution johtamistavan muutokseen. Ulkoapäin tätä muutosta voi olla vaikea havaita, mutta säätiöyliopistoissa se on ollut selvintä.

Taloudellisesta kilpailukyvystä tuli enenevissä määrin yliopistojen epäsuora vastuu. Näin tärkeää kansallista voimavaraa piti johtaa suunnitelmallisesti ja keskitetysti. Demokraattiset rakenteet nähtiin liian hitaiksi, kuten usein käy taloudellisten prioriteettien edessä. Kiire näkyi myös korkeakoulupolitiikan suunnan muutoksessa.

Muuttuneet valtasuhteet ovat näkyneet myös yliopistolaisten kipuilussa heikentyneiden vaikuttamismahdollisuuksiensa kanssa. Saman on todennut myös OKM:n yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arvioinnin raportti. Muutos yliopistotyössä on niin mittavaa, että se on päässyt näkyviin myös teatterin lavalla.

Uusi hallintomalli tuo muutoksen näkyväksi

Yliopistoyhteisöille jäävä rooli alkoi kaventua etenkin yliopistolakiuudistuksen myötä, kun säätiöyliopistot tulivat suomalaisen korkeakoulutuksen kentälle. Aalto-yliopistosta lähdettiin rakentamaan ”maailmanluokan yliopistoa”, joka olisi kansainvälisesti kilpailukykyinen. Aalto-yliopistosta tuli malli myös myöhemmälle Tampereen yliopiston fuusiolle.

Fuusioprosessit toivat myös hallinnolliset muutokset näkyviksi: säätiöyliopistojen fuusiot olivat voimakkaasti ylhäältä johdettuja prosesseja. Aallon tapauksessa fuusiota ajettiin tarkoituksellisesti kiireellä, jotta vastarintaa ei ehtisi järjestäytyä. Tampereella taas fuusion voimallinen edistäminen on johtanut kokemuksiin vieraantumisesta, joita toki kaikki yliopistolaiset eivät ole jakaneet.

Yliopistoyhteisöille jäävä rooli alkoi kaventua etenkin yliopistolakiuudistuksen myötä, kun säätiöyliopistot tulivat suomalaisen korkeakoulutuksen kentälle.

Muutoksen myötä yliopistojen autonomia tuli koskemaan ensisijaisesti yliopistojen johtoa, joka toteutti itsenäisesti Opetus- ja kulttuuriministeriön asettamia tavoitteita. Rahoitusinstrumenttien kautta OKM on säilyttänyt suoran ohjausyhteyden hallinnollisesti itsenäisiin yliopistoihin.

Keväällä 2021 tehty selvitys yliopistolain mahdollisesta avaamisesta yliopistodemokratian turvaamiseksi yliopistojen hallintojärjestelmissä päätyi kuitenkin suosittelemaan, että yliopistolakia ei avata, vaan johtosääntöjä pyrittäisiin muokkaamaan.

Tämän suhteen menestys on ollut kuitenkin kovin vaatimaton. Esimerkiksi Tampereella emeritusprofessorin ja entisen Helsingin yliopiston kanslerin Thomas Wilhelmssonin työryhmän suositukset yliopiston johtosäännön uudistamiseksi suurilta osin sivuutettiin.

Professori Jari Stenvall on todennut professoriliiton blogissa, että akateeminen johtajuus on entistä juridisempaa ja heikommin yliopistoyhteisölle tilivelvollista.

Mikko Poutanen on yhteiskuntatieteiden tohtori ja tutkijatohtori Tampereen yliopistossa sekä Politiikasta-lehden vastaava päätoimittaja.

Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.

Julkaisu Suomalaisen yliopistodemokratian ongelmat ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Demokratian merkitysmuutoksessa ei ole kysymys ensisijaisesti asennemuutoksesta, vaan muutoksesta itse asiassa eli demokratian sisällössä. Vanhastaan demokratia ymmärrettiin yleisluonteisesti kansanvallaksi, jossa rahvas, alempiluokkainen kansa käyttää valtaa yhteiskunnassa.

Demokratia ei siis viitannut poliittiseen päätöksenteko­järjestelmään ja vaalitapaan, vaan ylhäisöstä ja sen harjoittamasta sorrosta vapautuneeseen yhteiskuntaan, jossa valta on rahvaalla, alhaisolla tai muulla alistetulla ryhmällä kuten työväenluokalla.

Rahvaan valtaan viittaava demokratiakäsitys nostatti luonnollisesti hallitseviin sosiaalisiin ryhmiin kuuluneiden niskakarvat pystyyn, ja tällaiset demokraattiset pyrkimykset haluttiin torjua. Vielä 1800-luvulla eurooppalaiset eliitit rinnastivat demokratian usein muun muassa kommunismiin, sosialismiin tai anarkiaan ja ylipäänsä aikakauden nouseviin kumousoppeihin ja radikaaleihin suuntauksiin.

Erinomainen esitys tästä aiheesta on marxilaisen poliittisen ajattelun teoreetikon Ellen Meiksins-Woodin artikkeli A Tale of Two Democracies, joka toimii tämän artikkelin yhtenä lähtökohtana.

Vaarallisena pidetty demokratia

Vielä 1800–1900-lukujen taitteessa Suomessakin säätyläisväestö piti demokratiaa vaarallisena asiana. Fennomaanisen poliittisen sanaston ytimessä oli kansa, mutta ei kansanvalta.

Vuoden 1906 eduskuntauudistus ja siihen sisältynyt, naisiakin koskenut yleinen ja yhtäläinen äänioikeus toteutui säädyistä huolimatta. Maan itsenäistyessä myös tasavaltalainen hallitusmuoto omaksuttiin muista kuin kotoperäisistä syistä.

Tasavallan ylempien säätyjen liiallisen demokraattisuuden huolta lievensivät presidentille perustuslaissa annetut suuret valtaoikeudet, joita rajoitettiin vasta Mauno Koiviston noustua presidentiksi vuonna 1982.

Vielä 1800–1900-lukujen taitteessa Suomessakin säätyläisväestö piti demokratiaa vaarallisena asiana.

Demokratian muodonmuutos hyväksi ja jopa hallintotapana halutuksi tapahtui 1800-luvulla ensin Yhdysvalloissa ja sitten Euroopassa. Amerikan-matkan kokemustensa pohjalta teoksen Demokratia Amerikassa (1835 ja 1840) kirjoittanut ranskalainen aatelismies Alexis de Tocqueville kirjoittaa eräässä kirjeessään seuraavasti:

”Ihmisille, joiden mielestä demokratia-sana merkitsee samaa kuin kumous, anarkia, ryöstö ja murha, olen yrittänyt osoittaa, että demokratia voi varsin hyvin päästä hallitsemaan yhteiskuntaa, jos se kunnioittaa omistusta, tunnustaa oikeudet, suvaitsee vapautta ja antaa arvoa uskomuksille”.

De Tocqueville näki, että demokratia ei välttämättä ollutkaan yhteensovittamaton yksityisomistuksen kanssa, vaikka Euroopassa tuohon aikaan niin ajateltiin. Vapaus luonnehti nyt paitsi kapitalistin ja työläisen välistä työsopimusta, myös yksilökansalaisen vapautta ostaa tai myydä työvoimaa ja muita hyödykkeitä kapitalistisilla työ- ja tavaramarkkinoilla.

Lyhyesti sanottuna kysymys oli liberaalien oikeuksien, vapauksien ja velvollisuuksien omaksumisesta porvarillisessa luokkayhteiskunnassa.

Liberalismi ja demokratia

Kirjeessään de Tocqueville yhdistää kaksi alkuperältään erilaista sanaa ja asiaa, demokratian ja liberalismin – hahmottaen samalla kuin vahingossa kapitalististen valtioiden kulun kohti liberaalidemokratiaa.

Liberalismin ja demokratian yhdistyminen liberaalidemokratiassa liittyi siis kapitalististen yhteiskuntien muodostumiseen ja porvariston nousuun hallitsevaksi luokaksi.

Siinä demokratia tarkoittaa ennen muuta politiikan tai valtiollisen päätöksenteon sektorilla tapahtuvaa toimintaa kuten edustuksellista demokratiaa sekä yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen perustuvaa vaalijärjestelmää.

Liberalismin ja demokratian yhdistyminen liberaalidemokratiassa liittyi siis kapitalististen yhteiskuntien muodostumiseen ja porvariston nousuun hallitsevaksi luokaksi. Teollisen vallankumouksen myötä porvarisluokan käyttövoimaksi ja samalla myös vastavoimaksi muodostui räjähdysmäisesti kasvavien teollisuus­kaupunkien slummeihin ahdettu ja kapitalistisissa tuotantolaitoksissa palkkatyötä tekevä työväen­luokka.

Maaseudulla puolestaan maanomistus – Suomessa erityisesti metsänomistus – keskittyi ja tuotanto muuttui kapitalistiseksi voitontavoitteluksi. Samalla se tuotti kaupunkeihin suuren määrän tilatonta tai tilansa menettänyttä väestöä. Kehitys oli erilainen eri valtioissa, mutta kaikkialla sitä määräsi kapitalistinen tuotantotapa tuotantovoimineen ja -suhteineen.

Kapitalismi ja demokratia

Kapitalistiluokan ja työväenluokan välillä vallitsi kohtalonyhteys ja keskinäisriippuvuus. Voimakkaasti kehittyvä kapitalistinen tuotanto vaati yhä suuremmat määrät lisäarvon tuottajiksi valjastettua työvoimaa, josta osa siirtyi työttömien reserviin laskusuhdanteen tai laman koittaessa. Työväenluokan elämä oli sidottu palkkatyöhön, eikä kapitalistinen tuotanto olisi voinut toimia ja laajentua ilman palkkatyöläisiä.

Työväenluokan ja luokkayhteiskunnan tunnettu teoreetikko Karl Marx katsoi, että kapitalistinen tuotantotapa yhtäältä sitoi yhteen poliittisen ja taloudellisen vallan, mutta toisaalta eriytti ”poliittisen” ja ”taloudellisen” toisistaan.

Poliittinen ja taloudellinen valta eivät ole kapitalistisessa yhteiskunnassa samoissa käsissä, vaikka niiden välillä onkin yhteys, kuten Juha Koiviston kanssa kirjoitimme teoksen Klassiset poliittiset ajattelijat Marxia koskevassa luvussa.

Kapitalistiluokan ja työväenluokan välillä vallitsi kohtalonyhteys ja keskinäisriippuvuus.

Nousevan porvariston keskeinen tavoite oli sen omaisuuden oikeudellinen suojaaminen myös hallitusvallalta. Tavoite edellytti ennen pitkää vanhan vallan kumoamista.

Johtavaksi luokaksi nousseen porvariston keskeinen pyrkimys oli puolestaan turvata talouden yksityisomistusta. Se pyrki suojaamaan yksityisomaisuutta eli tuotantovälineitä ja pääomaa valtiovallan kautta, käyttämällä oikeudellis-hallinnollista valtionkoneistoa ja hädän tullen valtion väkivaltakoneistoa. Vaikka meille lähin kiinnepiste on vuonna 2008 alkanut globaali finanssikriisi, kapitalistinen talousjärjestelmä on seilannut kriisistä toiseen jo Marxin ajoista.

Kapitalistinen riisto ei kuitenkaan edellytä suorasukaisia pakkotoimia ja fyysisen väkivallan käyttöä kuin poikkeustapauksissa. Marx toteaa Pääoman ensimmäisessä osassa, että kapitalismin ”tuotannon luonnonlait” uusintavat riippuvaisuuden pääomasta.

Vaikka työväenluokka joutui alistumaan niin kutsuttujen tuotannon luonnonlakien alaisuuteen, se ei estänyt sitä organisoitumasta ja vaatimasta oikeudenmukaisempaa osuutta rikkauksista, joiden tuottamisessa sillä oli ratkaiseva merkitys. Tilanne oli paradoksaalinen: vauraissa oloissa eli sadoista miljoonista ihmisistä koostuva riistetty ja rakenteellisesti alistettu yhteiskuntaluokka.

Työväenluokan poliittinen herääminen

Edellä kuvatun perusteella ei ole vaikea ymmärtää, että työväenluokkaan kuuluneiden keskuudessa kannatusta saivat näkemykset, joissa ryhmä itse omistaisi tuotantovälineet ja työ olisi muuta kuin riistosuhteeseen perustuvaa, vieraantunutta palkkatyötä ylemmän luokan alaisuudessa.

Tilanne oli paradoksaalinen: vauraissa oloissa eli sadoista miljoonista ihmisistä koostuva riistetty ja rakenteellisesti alistettu yhteiskuntaluokka.

Ammatillinen ja poliittinen työväenliike otti ensi askeleensa 1830- ja -40-luvun eurooppalaisissa valtioissa. Työläisten ensimmäinen kansainvälinen yhteenliittymä Internationaali puolestaan perustettiin Lontoossa 1864. 1860-luvulla ja sitä seuranneilla vuosikymmenillä syntyivät työväenluokan puolueet – kuten Suomen sosialidemokraattinen puolue SDP vuonna 1899.

Taloudellisen vallan saamisen ohella työväenliikkeen tavoite oli päästä osalliseksi vallitsevien kapitalististen yhteiskuntien päätöksenteosta. Työväenliike tuki taistelua äänioikeuden laajentamisen puolesta ja pyrkimystä saada työväenluokan edustajat mukaan poliittiseen päätöksentekoon.

Kehitys kulki eri maissa eri tahtia, mutta kaikkialla kuljettiin kohti yleisempää ja yhtäläisempää vaali- ja äänioikeutta. Ne olivat tärkeä edellytys työväen­luokan joukkopuolueiden synnylle.

Vuosina 1848-1849 tapahtuneiden vallankumousten jälkeen hallitsevat yhteis­kunnalliset ryhmät tiedostivat, ettei poliittisesti järjestäytyvää työväenluokkaa ollut enää mahdollista tai järkevää pitää valtiollisen päätöksenteon ulkopuolella. Hiljalleen hallitsevat luokat alkoivat ymmärtää, että kapitalismi ja demokratia on mahdollista, välttämätöntä ja myös järkevää sovittaa yhteen.

Työväenliike tuki taistelua äänioikeuden laajentamisen puolesta ja pyrkimystä saada työväenluokan edustajat mukaan poliittiseen päätöksentekoon.

Tällainen yhteensovittaminen onkin luonnehtinut kapitalistisia yhteiskuntia 1800-luvun jälkimmäiseltä puoliskolta eteenpäin. Sen konkreettinen toteuttaminen ei ole ollut ongelmatonta, vaan on synnyttänyt monenlaisia erimielisyyksiä luokkien sisällä ja tuottanut 1900-luvulla vastareaktioina muun muassa fasismin ja natsismin.

Esimerkkejä tästä ovat fasistinen Italia ja natsi-Saksa, jotka olivat kapitalistisia yhteiskuntia. Moni porvaristoon kuuluva näki näissä totalitaarisissa järjestelmissä ratkaisun kommunismin uhkaa ja työväenliikettä vastaan.

Liberalismi ja liberaalidemokratia ovat kuitenkin olleet 1800- ja 1900-luvun historiassa voittajia verrattuna fasistisiin ja natsistisiin tai myös sosialistisiin ja kommunistisiin oppeihin ja pyrkimyksiin.

Eurooppalaisissa työväenliikkeissäkin kapitalismin sisäisiin uudistuksiin tyytynyt reformistinen sosialismi ja siihen sisältynyt luottamus kapitalismin itsesäätelystä muodostui hallitsevaksi suuntaukseksi.

Demokratian ja kapitalismin yhteensovittaminen

Demokratian ja kapitalismin yhteensovittamisessa on kysymys historiallisesta kompromissista, jossa työväenluokka päästettiin äänestäjinä ja edustajiensa kautta mukaan poliittiseen päätöksentekoon, jotta se ei ryhtyisi ”demokratisoimaan” koko yhteiskuntaa, erityisesti taloutta.

Toisaalta kapitalismille ominainen ”poliittisen” ja ”talou­dellisen” eriytyneisyys varmisti sen, ettei työväenliikkeen vahvakaan rooli poliittisessa päätöksenteossa ja osallisuus valtiovallassa vaarantaisi kapitalistisia tuotantosuhteita.

Marxilaisittain määriteltynä taloudessa vallitsi edelleen omistajan valta, ei demokratian periaate. Liberaalidemokratiassa oikeudenmukaisuuden ja tasavertaisuuden periaatteiden ala rajoittuikin poliittiseen järjestelmään ja porvarillisen oikeusvaltion periaatteiden noudattamiseen.

Demokratian ja kapitalismin yhteensovittamisessa on kysymys historiallisesta kompromissista.

Taloudellisen vallan ja varallisuuden epätasainen jakautuminen merkitsee myös sitä, että kapitalistiluokalla liittolaisineen on lukumäärällisestä alivoimastaan huolimatta ylivertaiset resurssit itselleen myönteisten poliitikkojen tai puolueiden tukemiseen, lobbaus- ja painostus­toiminnan harjoittamiseen sekä poliittisen eliitin sisäisten suhteiden rakentamiseen.

Läntisessä Euroopassa työn ja pääoman välinen historiallinen kompromissi kulminoitui toisen maailmansodan jälkeisten vuosikymmenten hyvinvointivaltioihin. Tulonsiirtojen, tukijärjestelmien ja julkisten palveluiden tasaamissa luokkayhteiskunnissa työväenluokka pääsi monin tavoin vaikuttamaan oman elämänsä yhteiskunnallisten edellytysten muodostumiseen.

Toisaalta työväenliike kyseenalaisti kapitalistista järjestelmää yhä vähemmän. Toimiva liberaalidemokratia ja hyvinvointivaltio ehkäisivät tehokkaasti laajojen työläisjoukkojen radikalisoitumista ja valoivat uskoa ihmis­kasvoisen kapitalismin mahdolli­suuksiin.

Hyvinvointivaltiolliset reformit eivät pyrkineet ylittämään tuotanto­välineiden yksityisen ja yhteisomistuksen välistä rajaa. Tämän rajan ylittäminen olisi asettanut koko järjestelmän vaaraan.

Väärinkäsitysten välttämiseksi on syytä todeta, että hyvin­vointivaltiollinen liberaalidemokratia on osoittautunut monin tavoin menestyksekkääksi myös siksi, että myös palkkatyötä tekevä väestönosa on kokenut sen oikeuteuksi ja omakseen.

Toimiva liberaalidemokratia ja hyvinvointivaltio ehkäisivät tehokkaasti laajojen työläisjoukkojen radikalisoitumista ja valoivat uskoa ihmis­kasvoisen kapitalismin mahdolli­suuksiin.

Sellaiset porvarilliset vapaudet kuin sanan- ja ilmaisunvapaus tai yhdistymisen ja kokoontumisen vapaus ovat puolestaan myös työväenluokan kannalta hyvin merkittäviä historiallisen kehityksen merkkejä.

Hyvinvointivaltioiden tuki- ja palvelujärjestelmät ovat mahdollistaneet myös työväenluokan merkittävän elintason nousun ja elämänlaadun paranemisen. Hyvinvointivaltioissa tulo- ja luokkaerot olivat pienemmät kuin aiemmissa kapitalistisissa yhteiskunnissa tai niitä edeltäneillä feodalismin ja säätyvallan vuosisadoilla.

Hyvinvointivaltion kompromissi särkyy?

Hyvinvointivaltioiden kulta-aika jäi lyhyeksi. Se päättyi viimeistään 1980-luvun painuessa mailleen ja vaihtui uusliberalismin aikakaudeksi.

Silloin poliittinen päätöksenteko ja julkinen sektori alistettiin kapitalistisen markkinatalouden palvelijaksi, kun taas hyvinvointivaltion aikakaudella niiden tehtävänä oli ollut hillitä kapitalismin eriarvoistavia vaikutuksia.

Uusliberalismissa hyvinvoinnin lähtökohtana pidetäänkin kapitalistisia markkinoita ja yksityisyrittäjyyttä. Tästä kertoo retorinen siirtymä hyvinvointivaltiosta hyvinvointiyhteiskuntaan.

Nykyisissä uusliberalismin ajan yhteiskunnissa, myös Suomessa, edustuksellinen demokratia torjuukin aiempaa kehnommin globaalin kapitalismin eriarvoistavia vaikutuksia.

Hyvinvointivaltioiden kulta-aika jäi lyhyeksi. Se päättyi viimeistään 1980-luvun painuessa mailleen ja vaihtui uusliberalismin aikakaudeksi.

Kuten Meiksins-Wood teoksessaan kuvaa, 1980-luvulla Britannian pääministerinä toimineen Margaret Thatcherin ja Yhdysvaltain presidentti Ronald Reaganin nimeä kantavien uusliberaalien talouspoliittisten suuntausten eli thatcherismin ja reaganismin ajan kokemusten pohjalta taloudellinen valta kapitalismissa on demokratian vaikutuspiiristä yhä erkaantuneempi, eikä liberaalidemokratiaa ole suunniteltu hallitsemaan taloudellisen aluetta.

Nykyään myös uusliberaalit ja poliittinen uusoikeisto ovat alkaneet yhä useammin löytää toisensa. Tämä on johtanut aiempaa autoritaarisempaan poliittiseen todellisuuteen, johon joskus viitataan autoritaarisena uusliberalismina.

Tässä kehityksessä on kysymys sekä klassiseen liberalismiin että perinteiseen sosialidemokratiaan nojaavien poliittisten voimien kriisiytymisestä. Jos siis rahvaan ”paha demokratia” muuttui 1900-luvulle tultaessa työväenluokan osallistavaksi ”hyväksi demokratiaksi”, niin nykyisessä 2000-luvun alkuvuosikymmenten todellisuudessa vallalla on yhä enemmän näkemyksiä ja suuntauksia, joissa liberaalidemokratiakin asetetaan kyseenalaiseksi ja halutaan korvata autoritaarisemmilla järjestelyillä. Joskus niitä myös oikeutetaan länsimaisen demokratian pelastamiseen vedoten.

Vaihtoehtona on yhä demokratian elvyttäminen ja päivittäminen suuntaan, joka ei rajoitu kansallisvaltiolliseen poliittiseen järjestelmään eikä rajaa taloutta itsensä ulkopuolelle. 1800-luvulla syntyneessä kansainvälisessä työväen­liikkeessä ymmärrettiin, että ihmiskunnan keskeinen ongelma on kansallisvaltioihin ja yhteiskuntaluokkiin jakautunut todellisuus.

Se estää rakentamasta sellaista inhimillistä todellisuutta, jota luonnehtisi syvenevä globaali demokratia ja lujittuva maailmanrauha. Tällaisesta ymmärryksestä me koulutetut nykyihmiset olemme valitettavasti kauempana kuin kouluttamaton, mutta kansainvälisesti järjestäytynyt työväenluokka toissa vuosisadalla.

On lohduttavaa, että vaikka demokratian uhat ovat osa yhteiskunnallista järjestystämme, niin ovat myös ongelmiemme ratkaisun avaimet.

Mikko Lahtinen on valtio-opin yliopistonlehtori Tampereen yliopistossa.

Artikkeli on osa Studia Generalia: Demokratiatutkimus -juttusarjaa.

Julkaisu Pahasta hyvään demokratiaan: Demokratia kapitalististen yhteiskuntien historian osatekijänä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.