Kan EU lagstifta om ett gemensamt minne? Frågan kan tyckas märklig, men har blivit aktuell i anledning av att Sveriges och Finlands regeringar tagit emot formella underrättelser från EU-kommissionen gällande påstådda överträdelser av EU-rätten. Det handlar om rådets rambeslut av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftning (hädanefter rambeslutet).

Det aktuella rambeslutet är en typ av EU-rättslig lagstiftning som bland annat behandlar kriminalisering av hets mot folkgrupp och förnekelse av Förintelsen. Men syftet med lagen är troligtvis annat än att minska hot- och hatbrotten i samhället – nämligen att skapa ett gemensamt europeiskt minne som tar sin början i Förintelsen.

Denna artikel handlar om hur EU:s offentliga minnespolitik påverkar Sveriges och Finlands straffrättslagstiftning.

Hets mot folkgrupp i Finland och Sverige

Frågan om den korrekta implementeringen av rambeslutet behandlas av både EU och medlemsstaterna som en straffrättslig fråga. Både Sverige och Finland hävdar dock att den tolkning som kommissionen framhåller saknar tydligt stöd i rambeslutets ordalydelse.

Exempelvis menar den svenska regeringen att ett antal redan existerande straffrättsliga regleringar såsom olaga hot, uppvigling och hets mot folkgrupp i svenska brottsbalken (BrB) täcker de krav på kriminalisering som rambeslutet uppställer.

Den mest centrala regleringen rörande Förintelseförnekelse finns emellertid i både det svenska och finska brottet ”hets mot folkgrupp”. Enligt regleringen om hets mot folkgrupp i den finska strafflagen ska personer som allmänheten tillgängliggör eller sprider information, åsikter eller andra meddelanden där en grupp hotas, förtalas eller smädas på grund av ras, hudfärg, härstamning, nationellt eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, sexuell läggning eller funktionsnedsättning dömas hets mot folkgrupp.

Dock tycks EU-kommissionen efterfråga att orden folkmords- och förintelseförnekelse ska utskrivas direkt i lagen. Regleringen är såtillvida symbolisk.

Motsvarande reglering i den svenska brottsbalken är mycket snarlik. Dock kan noteras att kategorin könsöverskridande uttryck omfattas av det svenska skyddet.

Kommissionen hävdar dock att denna reglering inte räcker till – en tydligare krimnalisering behövs för att uppfylla kraven som EU-rätten ställer. Särskilt efterfrågas en tydlig kriminalisering av folkmords- och förintelseförnekelse – ordagrant – i Finlands och Sveriges nationella lagar.

Man kan ifrågasätta om en sådan kriminalisering verkligen behövs eftersom offentligt förnekande av Förintelsen redan innefattar hets mot folkgrupp i både Finland och Sverige.

Dock tycks EU-kommissionen efterfråga att orden folkmords- och förintelseförnekelse ska utskrivas direkt i lagen. Regleringen är såtillvida symbolisk. Man kan anta att detta inte så mycket beror de nationella strafflagarna i sig. I stället kan antas att det har sin grund i EU:s politiska mål att skapa ett sammanhållet narrativ om en gemensam europeisk historia.

Utifrån detta perspektiv blir det tydligt att rambeslutet utgör ett verktyg i skapandet av ett europeiskt gemensamt minne.

Det kollektiva minnet och samhällets självuppfattning – från krig till förintelse

Enligt teorin om förekomsten av ett kollektivt minne används ett delat minne som en del av samhällets identitetsbygge. Det kan ske genom skapande av konst, litteratur och genom ritualer och andra former av mellanmänsklig kontakt. Kollektivt identitetsbyggande kan även ta institutionella former: Den ledande makten i en stat eller en sammanslutning av stater är då aktörerna bakom skapandet av detta minne.

När minnet på detta sätt når samhällets maktsfärer, kan dess narrativ både förenklas och konsolideras för att passa exempelvis lokalpolitiska syften.

Vid ett studium av EU:s kollektiva minne är det tydligt att unionen både har och länge har haft en förankring i händelserna under andra världskriget. Initialt lade emellertid de politiska aktörerna i väst större fokus vid antinazism och ett avståndstagande från Tysklands aggressiva krigsföringsstrategi när det som skett under andra världskriget skulle bearbetas.

I östra delarna av Europa spelade antifascismen en liknande roll – de kommunistiska staterna, såsom Sovjetunionen och Jugoslavien, hämtade sin politiska legitimitet ur ett narrativ vari fascismen utgjorde fienden och frigörandet av Europa var centralt. Gemensamt för dessa referenspunkter är emellertid det fokus som ligger vid kriget som sådant. Förintelsen och antisemitismen var inte de historiska komponenter ur vilka man kunde hämta politisk legitimitet för samarbete och förändring.

Enligt teorin om förekomsten av ett kollektivt minne används ett delat minne som en del av samhällets identitetsbygge.

Vid detta skede av historien hade helt enkelt inte ett koncept som Förintelsen – med alla konnotationer som det i dag bär på – skapats och tagit plats i det politiska medvetandet. Ännu mindre fungerade det som en moralisk kompass att utgå ifrån när det enade Europa skulle skapas. Förintelsen uppfattades snarare som en av krigets många tragedier. Krigets betydelse som Europas givna historiska referenspunkt för politisk förändring kom emellertid att börja minska i vid 1900-talets slut.

Orsakerna till detta är givetvis flera. Murens fall år 1989 och den successiva utvidgningen av EU österut brukar nämnas som en faktor. Den ekonomiska kris som drabbade flera europeiska välfärdsstater under 70-talet brukar nämnas som en annan. Förutom detta kan noteras att det år 1991 plötsligt var krig i Europa igen – med inslag av etnisk rensning och krigsbrott.

Den fundamentala myten om ”aldrig mera krig” i Europa framstod i skuggan av detta som verklighetsfrämmande. Vidare har forskningen noterat att västvärldens individualism och ökade fokus på mänskliga rättigheter – och den juridiska betoningen av dessa – tycks sammanhänga med ett allt större fokus på Förintelsen.

Det är därför också intressant att notera att hänvisningar till frihet, demokrati, mänskliga rättigheter och ”rule of law” (på svenska. rättsstatlighet), för första gången förekommer i EU:s grundläggande dokument i Maastrichtavtalet från 1992 – och då endast i preambeln. År 1997 flyttar dessa värden in i artikel 6 i Amsterdamfördraget. Tanken om EU som en sammanslutning av stater med gemensamma värderingar tycks födas ungefär samtidigt som Förintelsen träder fram som en ny historisk referenspunkt. Det är mot Förintelsen som europeiska värderingar och europeisk identitet kontrasteras.

Rambeslutet – en lag som kommunicerar europeiska värden

Mycket tyder alltså på att rambeslutet är ett verktyg som EU använder i identitetspolitiskt syfte. Om rambeslutet dessutom sätts i relation till EU:s övriga politiska mål blir detta än mer tydligt. Den 5 oktober 2021 släpptes till exempel ett meddelande från Kommissionen kallad ”EU Strategy on Combating Antisemitism and Fostering Jewish Life (2021–30)”. Det är ett ambitiöst program som syftar inte bara till att motverka och bekämpa alla former av antisemitism – utan också ”fostra” judiskt liv i Europa.

Kommissionen avser att i detta arbete använda alla sina ekonomiska och legala verktyg. Man har för avsikt att bland annat satsa pengar på undervisning om Förintelsen, skapa arbetsgrupper för kunskapsinsamling och kontroll, ekonomiskt stödja kulturella och religiösa samfund samt – kontrollera genomförandet av relevant lagstiftning hos medlemsstaterna. Rambeslutet utgör en sådan relevant lagstiftning.

Undertexten i strategin blottlägger på ett mycket tydligt sätt EU:s samtida narrativ. Historien används såtillvida i ett proaktivt syfte.

Det var kommissionär Margaritis Schinas, vicepresident och ansvarig för ”främjandet av vår europeiska livsstil” (en. Promoting our European Way of Life), som först sjösatte denna strategi. Det kan noteras att titeln ändrades precis innan Schinas inträde – från ”protecting” till ”promoting”.

Det är därvidlag tydligt att projektet inte endast är avsett att förbättra villkoren för minoriteter i Europa. Målet är sammanvävt med främjandet av ”europeisk livsstil” generellt. Undertexten i strategin blottlägger på ett mycket tydligt sätt EU:s samtida narrativ. Historien används såtillvida i ett proaktivt syfte.

Framtiden – ett europeiskt minne i nordisk kontext

För att skapa en gemensam identitet behövs ett gemensamt minne. Ur minnet kan värderingar och åsikter hämtas. Kommissionen använder de medel som står tillbuds i syftet att skapa ett sådant gemensamt minne – straffrätten är bara ett av flera verktyg.

Det återstår ännu att se om Finland och Sverige kommer att ändra sin respektive nationella lagstiftning för att tillgodose EU:s önskemål. En svensk lagutredning har lämnat förslag på en förändrad reglering om hets mot folkgrupp. Det återstår dock att se om förslaget bli verklighet och om Finland i så fall följer det svenska exemplet.

Skulle en ändring ändock ske, bör lagstiftaren vara ärlig med faktumet att lagstiftningen syftar till att skapa gemensamma europeiska värderingar och ett delat europeiskt minne. Det handlar inte så mycket om att förbättra den nationella straffrätten utan att anpassa den svenska och finska straffrätten till ett europeiskt politiskt identitetsprojekt.

Jur. Dr. Karolina Stenlund är forskardoktor på EuroStorie, Helsingfors universitet.

Artikeln är en del av Eurostorie-serien.

Eurostorie artikar på finska
Eurostorie artiklar på engelska

Artikelbild: Gianni Crestani / Pixabay

Julkaisu Eurostorie: Att reglera det kollektiva minnet – EU-kommissionens kritik av Finlands och Sveriges kriminalisering av Förintelseförnekelse ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Europeiska unionens gemensamma invandrings- och asylpolitik har sitt ursprung i toppmötet i Tammerfors (1999). Under två årtionden har man försökt harmonisera nationella förfaringssätt, dock inte så snabbt som man önskat och inte heller utan svårigheter.

Under flyktingkrisen som bröt ut år 2015 anlände på ett år över en miljon asylsökande till EU, och unionens gemensamma politik hamnade i en kris. Sverige, Norge och Finland var i förhållande till sina befolkningsmängder bland de fem största flyktingmottagarländerna inom EU. Under 2015 sökte nästan 250 000 personer asyl i de nordiska länderna.

Under två årtionden har man försökt harmonisera nationella förfaringssätt, dock inte så snabbt som man önskat och inte heller utan svårigheter.

Den stora mängden av flyktingar förändrade diskussionsklimatet och politiken i de nordiska länderna. Hurdana konsekvenser hade krisen på asylpolitiken?

Nordiskt perspektiv och flyktingkrisen

De nordiska länderna har som stabila välfärds- och rättsstater varit ett lockande målområde för många migranter och flyktingar. Välfärdsstaten som institution har haft en central roll i den nordiska invandringspolitiken. I och med flyktingkrisen har välfärdsstatens bärkraft och förmåga att ta emot och integrera stora mängder asylsökande ifrågasatts. Samtidigt har de nordiska ländernas pliktkänsla beträffande normativa och humanitära åtaganden gjort det svårt för dem att ta hänsyn till nationella och ekonomiska intressen.

Flyktingkrisen har stärkt medlemsländernas vilja att återföra en del av befogenheterna och kontrollen till nationell nivå.

Det nordiska samarbetet kring asylfrågor har under de senaste årtiondena varit mycket splittrat och snarast kompletterat EU:s ram för samordning av asylpolitiken. Från och med 1990-talet har en alltmer europeisk asylpolitik format utvecklingen i alla de nordiska länderna. Flyktingkrisen har stärkt medlemsländernas vilja att återföra en del av befogenheterna och kontrollen till nationell nivå.

Flyktingkrisen satte press på mottagningssystemen och innebar en vändpunkt för de nordiska ländernas sätt att se på invandrings- och asylpolitiska frågor. Trots sitt humanitära rykte skärpte alla länderna villkoren i anknytning till invandring, familjeåterförening och försörjning. Vidare togs gränskontroller i bruk vid landsgränserna för att förhindra migranternas rörlighet.

Trots sitt humanitära rykte skärpte alla länderna villkoren i anknytning till invandring, familjeåterförening och försörjning.

Flyktingkrisen gav den nordiska dimensionen en ny innebörd. Redan små förändringar i ett land, exempelvis strängare reglering kring gränsbevakning, avvisningsbeslut och listor över säkra länder, återspeglades snabbt i de övriga länderna i form av ett ökat antal asylsökande.

Europeisering och nationalisering

De nordiska länderna har haft olika linjer i fråga om att integrera sin invandrings- och flyktingpolitik med den Europeiska unionens. Finland, Sverige och Danmark är EU-medlemsländer, men Norge och Island inte är det. Norge har ändå ansetts vara mer integrerat i EU:s utveckling i invandrings- och asylfrågor än Danmark. Vid betraktandet av de reaktioner som flyktingkrisen väckte är det därför viktigt att beakta ländernas olika grader av europeisering, det vill säga hur långt länderna har genomgått en institutionell anpassning och sammanjämkning av sin politik med EU.

Den snabba europeiseringen inom asylpolitiken är förvånande, för traditionellt har medlemsländerna starkt försvarat det nationella beslutsfattandet.

De effekter som ett ökat samarbete inom asylpolitiken har på ländernas nationella politik undersöks inom politologin ofta inom ramen för europeisering. Ur den gemensamma europeiska invandrings- och asylpolitikens synvinkel är det av central betydelse att alla nordiska länder hör till Schengenområdet och Dublinsystemet. Överlag har de nordiska länderna, som de starkt reglerande länder de är, jobbat för att harmonisera och höja EU:s gemensamma standarder inom asylpolitiken.

Den snabba europeiseringen inom asylpolitiken är förvånande, för traditionellt har medlemsländerna starkt försvarat det nationella beslutsfattandet. Flyktingkrisen har stärkt strävandena att återta en del av kontrollen i invandringsfrågor. I Norden har den så kallade åternationaliseringen märkts framförallt genom återinföringen av de inre gränskontrollerna.

Sverige – europeisk föregångare

Sverige har blivit känt för sina humanitära ambitioner och sin liberala flyktingpolitik som resulterade i ett stort flyktingmottagande. Under flyktingkrisens toppår 2015 anlände över 160 000 personer till Sverige – i förhållande till befolkningsmängden det största antalet i hela EU. Extra press på mottagningen skapas av det faktum att de flesta anlände inom en tidsperiod på några månader och att över 40 % var under 18 år gamla.

På hösten 2015 meddelade Sveriges regering att man var tvungen att vidta tillfälliga begränsande åtgärder för att minska på mängden personer som kom till landet. Man började kontrollera identitetshandlingarna vid den danska gränsen och Danmark följde efter genom att stänga sin gräns mot Tyskland. Det permanenta uppehållstillståndet ändrades till att bli ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på tre år.

Under flyktingkrisens toppår 2015 anlände över 160 000 personer till Sverige – i förhållande till befolkningsmängden det största antalet i hela EU.

Alternativ skyddsbehövande fick ett uppehållstillstånd på ett år. Villkoren för familjeåterförening stramades åt och man höjde åldersgränsen för äktenskapspartner som kom från andra länder. De åtstramade riktlinjerna i Sverige innebar allmänt sett en förskjutning av asylreglerna i riktning mot EU:s minimikrav.

Sverige blev tvunget att backa tillbaka från sin roll som europeisk representant för en liberal asylpolitik och fästa mera uppmärksamhet vid sina egna nationella resurser. De ändringar som genomfördes avvek klart från Sveriges tidigare linje, som utgick ifrån en generös asylpolitik, invandrarnas jämlikhet med majoritetsbefolkningen och anländande personers rättigheter.

Danmark – modell av en överstatlig politik

Danmark har inom EU sedan 1990-talet blivit känt framförallt för sin tillämpning av en sträng invandrings- och asylpolitik på nationalistisk grund. Den vägledande tankegången i Danmarks invandringspolitik har varit att överge idén om normativ mångkulturalism, till förmån för att effektivt integrera invandrarna och att bibehålla den nationella sammanhållningen. Som följd av flyktingkrisen lämnades cirka 21 000 asylansökningar in i Danmark år 2015.

Den vägledande tankegången i Danmarks invandringspolitik har varit att överge idén om normativ mångkulturalism, till förmån för att effektivt integrera invandrarna och att bibehålla den nationella sammanhållningen.

Redan i februari 2015 drogs riktlinjer upp enligt vilka en asylsökande utgående ifrån det allmänna läget i ursprungslandet kunde få endast ett års uppehållstillstånd. Asylsökandenas sociala förmåner halverades i förhållande till vad de tidigare varit. När antalet asylsökande ökade under hösten 2015 föreslog man åtstramningar i asylförfarandet, det permanenta uppehållstillståndet och socialskyddet. Dessutom försökte man snabbt återsända asylsökande som fått avslag på sin ansökan.

När det gäller europeiseringen har Danmark varit förebild för de medlemsländer som varit motståndare till en överstatlig politik. Danmark har öppet kritiserade hur flyktingkrisen sköts på EU-nivå och har krävt att medlemsländerna själva handlar mer aktivt. Landets lösningar kan ses som en fortsättning på dess försvar av de nationella befogenheterna och den nationella kontrollen i invandringsfrågor.

Norge – enligt Sveriges eller Danmarks modell?

Norge har försökt vårda sitt anseende som en humanitär stat som respekterar de mänskliga rättigheterna. År 2015 anlände 31 000 asylsökande till landet, tre gånger så många som året innan.

I november 2015 tog Norge i bruk inre gränskontroller och föreslog flera skärpningar i reglerna för invandring, asyl och familjeåterförening. Regeringen motiverade ändringarna med vikten av att leda asylsökande vidare till andra länder.

Norge kan anses ha följt Sveriges liberala linje genom att skapa sin egen humanitära image, men i och med krisen har Danmarks exempel lockat fram improviserade begränsningsåtgärder.

Norge har haft ett förvånansvärt smärtfritt förhållande till europeiseringen av invandrings- och asylpolitiken och aktivt deltagit i exempelvis grundandet av Europeiska stödkontoret för asylfrågor EASO samt i Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex verksamhet. Norge har även haft ett starkt intresse för EU-samarbete på flera områden, bland annat beträffande återtagandeavtalen.

Norge kan anses ha följt Sveriges liberala linje genom att skapa sin egen humanitära image, men i och med krisen har Danmarks exempel lockat fram improviserade begränsningsåtgärder. Gränskontroller är ett tecken på nationalisering av asylpolitiken och en önskan att ha kontroll över hur många personer som kommer till landet.

Finland – gott samarbete med EU

I Finland har andelen utlänningar samt mängden asylsökande i proportion till landets befolkningsmängd varit mindre än i de övriga nordiska länderna. Under flyktingkrisen år 2015 anlände över 32 000 asylsökande till landet, vilket var tio gånger så många som under tidigare år.

I statsminister Juha Sipiläs regering (2015) fick Sannfinländarna regeringsansvar. Genom regeringsprogrammet ville man i första hand främja arbetsrelaterad invandring och man betonade att omplaceringar inom EU var frivilliga. I december 2015 offentliggjordes regeringens asylpolitiska åtgärdsprogram, i vilket man redogjorde för hur man skulle klara den ökade mängden asylsökande.

Oberoende av sina kritiska utspel har Finland sökt ett gott samarbete med EU och genom olika åtgärder velat dela de sydliga medlemsländernas börda.

Programmet drog upp riktlinjer för en harmonisering av förfaringssätten både på EU-nivå och på nordisk nivå. Som helhet medförde åtgärderna som Sipiläs regering genomförde att det blev svårare att få internationellt skydd och att de asylsökandes rättsskydd försämrades.

I Finland har effekterna av europeiseringen hängt samman med en förbättring av utlänningars rättsliga status samt med en harmonisering av asylmottagningssystemet och av olika begrepp i lagstiftningen. Senare har Finland, likt övriga nordiska länder, genomfört många ändringar i asylsökandes ställning och rättigheter i syfte att göra landet mindre lockande för invandrare.

Oberoende av sina kritiska utspel har Finland sökt ett gott samarbete med EU och genom olika åtgärder velat dela de sydliga medlemsländernas börda.

Slutsats

Flyktingkrisen och de stora mängderna asylsökande har fört de nordiska länderna, som tidigare haft väldigt olika asylpolitik, in på en gemensam, restriktiv linje. De utmärkande dragen för den mer restriktiva politiken har bland annat varit att det blivit svårare att få permanent uppehållstillstånd, att mängden beviljade ansökningar har minskat, att socialskyddet har försvagats och att familjeåterföreningar har gjorts svårare i alla nordiska länder.

Tanken att det internationella skyddet kan vara tillfälligt och att den asylsökande eventuellt kan återsändas till sitt hemland har också i högre grad funnits på ländernas agenda. Integrationen har i sin tur framförallt kopplats ihop med integration i arbetslivet och individens förmåga att försörja sig själv och sin familj.

De nordiska länderna, som alla har starka regelverk kring asylmottagning, har under årens lopp försökt påverka EU:s gemensamma politik i enlighet med sina egna nationella intressen.

De nordiska länderna, som alla har starka regelverk kring asylmottagning, har under årens lopp också försökt påverka EU:s gemensamma politik i enlighet med sina egna nationella intressen. För Finland och Sverige har detta varit något enklare eftersom de fullt ut är en del av EU:s asylsystem. För Norge och Danmark, som inte är bundna vid alla EU:s asylpolitiska regler, har däremot ibruktagandet av nationella åtgärder varit lättare. På så sätt har alla länder integrerats starkt i den europeiska utvecklingen, men har ändå hamnat i olika positioner.

De nordiska länderna har i och med flyktingkrisen i allt högre grad arbetat för en regional samstämmighet och lånat fungerande handlingsmodeller av varandra. Detta förklaras av den gemensamma grund som de nordiska välfärdsstaterna står på och de liknande utmaningar som invandringen medfört för dem.

Krisen har tydligare än förut visat hur viktigt samarbetet mellan grannländerna är och hur beroende de är av varandra.

Artikeln bygger på ett kapitel i en framtida bok ”Norden och EU:s flyktingkris – mot en mer samstämd politik”, i Godenhjelm, Mäkinen & Niemivuo (red.) Förvaltning och Rättssäkerhet i  Norden –utveckling, utmaningar och framtidsutsikter, Svenska Litteratursällskapet (publiceras 5/2022)

Artikeln har översatts till svenska av Nikola Wegar och redigerad av Daniel Kawecki.

PD Hanna Tuominen är universitetslektor i världspolitik vid Helsingfors universitet.

Julkaisu Norden och EUs flyktingkris — mot en mer samstämd politik ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.