Demokratiaa on tutkittu perusteellisesti institutionaalisesta näkökulmasta, eli kysymyksenä vaalien, oikeusvaltion ja poliittisten oikeuksien toteutumisesta. Tutkimuksen sävy on viime vuosina ollut pessimistinen, sillä demokratia on heikentynyt globaalisti jo yli vuosikymmenen. Demokratian rapautumista tulkitaan usein institutionaalisena kysymyksenä tai populismin käsitteen kautta.

Varjoon jää demokratian arkinen ruohonjuuritaso: millaisia ovat demokratian edellyttämät keskustelun ja osallisuuden kulttuurit, miten ne toimivat, mikä niitä ruokkii ja mikä niitä uhkaa? Demokratian heikkenemisen aikakautena olisi erityisen olennaista tutkia, miten demokratian kulttuuria ruokkivat tilat selviytyvät.

Mitä ovat demokratian mikrotason tilat, millaisia käytäntöjä niihin liittyy ja mikä niitä uhkaa? Esitämme, että demokratia näin ymmärrettynä on huomaamatonta ja arkisuudessaan saatetaan sivuuttaa, mistä johtuen se voi rapautua erilaisten päätösten ja kehityskulkujen sivuvaikutuksenakin.

Mikrotason demokratian tilat

Yhteiskuntatutkimuksessa on alettu viime aikoina korostaa arjen politiikkaa – työn, perhe-elämän ja jokapäiväisten käytäntöjen merkitystä. Sama käänne näkyy poliittisen muutoksen ja kansainvälisten suhteiden tutkimuksessa. Kun huomio siirtyy instituutioista kohti arjen käytäntöjä, politiikka nähdään myös epämuodollisissa kokoontumisissa, arkisissa keskusteluissa ja ruohonjuuritason yhteisöissä. Ne voivat olla demokratian tulevaisuudelle yhtä merkittäviä kuin parlamentit tai perustuslait.

Demokratia on moniulotteinen kokonaisuus, jossa instituutiot ja ruohonjuuritason käytännöt ruokkivat toisiaan. Instituutiot rapautuvat, jos arjen demokraattinen kulttuuri kuihtuu – ja päinvastoin. Mikrotason demokratia on usein pistemäistä ja löyhästi organisoitunutta, mutta monet käytännöt sisältävät jatkuvuutta, rituaaleja ja jopa institutionalisoituneita piirteitä.

Asian havainnollistamiseksi esitämme esimerkkejä demokratian tiloista, joita usein ei mielletä sellaisiksi. Ensimmäinen esimerkki ovat niin sanotut baariparlamentit. Ne ovat fyysisiä tiloja ja kasvokkaisia kokoontumisia, joissa ihmiset kokoontuvat säännöllisesti, usein vuosien tai jopa vuosikymmenten perinteenä.

Näissä keskusteluissa on usein läsnä “turvallisen sanomisen tila”: osallistujat tunnistavat toisensa, mutta tilat pysyvät myös avoimina uusille tulijoille, jotka osoittavat kuulumisensa yhteisöön olemalla läsnä. Agendattomuus on keskeistä: sen myötä keskustelu voi rönsyillä arjen kuulumisista poliittisiin huoliin ja jopa tulevaisuuden visioihin niin lyhyellä kuin pitkälläkin aikavälillä.

Kansalaisten toiveiden muodostumiselle ja yhteisen tilannekuvan rakentamiselle arkisen keskustelun tilat saattavat olla hyvinkin tärkeitä, ja siksi ne liittyvät keskeisesti kansanvallan toteutumiseen, demokratiaan.

Tällaisissa kokoontumisissa ihmiset saavat kokonaiskuvaa siitä, mitä paikallisesti tapahtuu, mitä poliittiset päättäjät suunnittelevat ja miten muut yhteisön jäsenet asioihin suhtautuvat. Baariparlamentit ovatkin yhdenlaisia epämuodollisia eli informaaleja poliittisen oppimisen ja tulkinnan areenoita, jotka pitävät yllä ja tulkitsevat demokraattista kulttuuria instituutioiden ulkopuolella.

Toinen esimerkki merkittävistä käytännöistä, joita harvoin nostetaan esiin demokratiakeskusteluissa, ovat erilaiset virtuaaliset tilat ja yhteisöt. Erityisesti sosiaalinen media on täynnä ryhmiä, jotka ovat organisoituneet tietyn tavoitteen ympärille, ja joilla on merkitystä ruohonjuuritason demokratialle ilman että se on toiminnan ensisijainen jäsennys.

Esimerkkinä voidaan mainita monenlaiset täydentävän talouden järjestelmät, kuten erilaiset vaihtopiirit, tai yhteiskunnallisia muotoja saavat vertaistukiyhteisöt. Tällaisissa virtuaalisissa tiloissa näennäisesti tapahtuu hyvin vähän “poliittista”, mutta käytännössä ollaan virittäydytty rakentamaan suhdetta yhteiskuntaan: palvelujärjestelmään tai talouteen.

Toiseksi monenlainen keskustelu tapahtuu näiden yhteisöjen perustoiminnan liepeillä, kun esimerkiksi järjestelmän periaatteista sovitaan ja niiden puitteissa käydään yhteiskunnallista keskustelua. Näin niistä tulee eräänlaisia pieniä instituutioita.

Demokratia on elävämpää, kun keskustelujen tiloja on paljon erilaisia, kun ihmiset oppivat vaatimaan heille kuuluvia asioita, ja kun he tunnistavat monenlaisia mahdollisia järjestäytymisen malleja. Tällaisen keskustelun ja vaihtoehtoisen ajattelun tilat saattavat hyvinkin syntyä puolivahingossa, osana arkista jutustelua. Kansalaisten toiveiden muodostumiselle ja yhteisen tilannekuvan rakentamiselle arkisen keskustelun tilat saattavat olla hyvinkin tärkeitä, ja siksi ne liittyvät keskeisesti kansanvallan toteutumiseen, demokratiaan.

Kolmannet tilat demokratian mikrotasolla

Ruohonjuuritason tilat jäävät usein huomiotta silloin kun demokratiaa tarkastellaan vain instituutioiden, järjestöjen tai yksilöiden kautta. Siksi on kysyttävä, mitkä kehityskulut uhkaavat arjen osallistumisen tiloja – ja miten niiden tuhoutuminen voidaan estää.

Baarit ja kahvilat ovat esimerkkejä kolmansista tiloista: eivät koteja, eivätkä muodollisia työpaikkoja, vaan yhteisön arkisen läpikulkemisen fyysisiä paikkoja, joissa yhteiskunnallisia asioita käsitellään muun keskustelun lomassa epämuodollisesti. Käsitteen tunnetuksi tehnyt sosiologi Ray Oldenburg korosti, että tällaiset tilat rakentavat luottamusta ja yhteisöllisyyttä. Filosofi Jürgen Habermas näki kahvilat ja salongit historiallisesti julkisen keskustelun ja deliberatiivisen demokratian kehtoina. Politiikan tutkija Timo Miettinen kuvailee kirjassaan Demokratian aika, miten filosofi Baruch Spinoza näki kaduilla tapahtuvan kansalaiskeskustelun vahvistavan poliittisen järjestelmän toimivuutta. Salongit ja kahvilat ovat olleet valistusajan alussa säätyrajat ylittävän yhteiskunnallisen keskustelun kehtoja, joissa keskustelijat olivat vapaita sekä asemistaan että yksityisistä käytännön huolistaan.

Epämuodollisen kokoontumisen tilat voivat olla ennustamattoman ratkaisevia paikkoja, joissa syntyy yhteisöllistä ymmärrystä ja uudelleentulkintaa yhteisistä olosuhteista.

Kolmansilla tiloilla on merkitystä myös nykypäivänä. Ne ovat edelleen paikkoja, joissa arki kohtaa poliittisen todellisuuden ja joissa syntyy yhteisöllistä ymmärrystä. Tila voi itsessään olla toimijuuden resurssi: se rakentaa yhteisöllisyyttä eikä toimi vain passiivisena taustana. Epämuodollisen kokoontumisen tilat voivat olla ennustamattoman ratkaisevia paikkoja, joissa syntyy yhteisöllistä ymmärrystä ja uudelleentulkintaa yhteisistä olosuhteista.

Demokratian näkökulmasta niiden arvo on myös siinä, että ne tuottavat tilaa ja jatkuvuutta keskustelulle silloinkin, kun muodolliset instituutiot heikkenevät. Kolmannet tilat pitävät yllä poliittisen toiminnan “hiljaista infrastruktuuria”. Niiden kautta kansalaisten kokemukset, huolet ja toiveet muotoutuvat yhteiseksi ja jatkuvaksi keskusteluksi, vaikka ne eivät koskaan etenisi virallisiin instituutioihin.

Arjen demokratian tilat ovat monessa mielessä sitkeitä: kun syntyy pieni “instituutio”, se alkaa kannatella itseään. Tällaisten tilojen erityinen ominaisuus kuitenkin on, että niitä ei ole luotu tarkoituksessa. Vaikkapa järjestöt saattavat pyrkiä luomaan keskustelukerhoja osallisuuden ja poliittisen aktiivisuuden lisäämiseksi, mutta spontaanimmin syntyneet baariparlamentit ovat osoittautuneet sitkeämmiksi.

Demokratian tilojen uhkaajat

Baariparlamenttien kaltaisia kasvokkaisen kokoontumisen käytäntöjä uhkaavat ensisijaisesti materiaalisten olosuhteiden muutokset: eriarvoistuminen, yhteisöjen erillistyminen ja arjen taloudelliset paineet. Huojuvuus ei tule niinkään keskustelukulttuureista tai organisoitumisesta, vaan baareista tiloina.

Jos kokoontumispaikkoja suljetaan, jos oluen tai kahvin hinta nousee yli kipurajan, tai jos ihmisten tulot ja tukitasot laskevat, katoaa samalla tila, jossa demokratiaa eletään arjessa. Pitkät työmatkat ja muuttovelvoitteet katkovat siteitä yhteisöihin, ja ei-kaupalliset kokoontumistilat kuten seuraintalot tai työväentalot ovat hiipuneet jo pitkään. Kaupalliset tilat taas voivat kadota markkinamuutosten myötä, vaikka niillä olisi hyvinkin vahva asema paikallisina kokoontumispaikkoina.

Hintapolitiikkaa, työehtoja tai anniskelulupia ei useinkaan laadita demokratian näkökulmasta, mutta muutokset niissä voivat silti rapauttaa demokratian arkea. Suomessa eläkepolitiikka on turvannut vanhemmille sukupolville mahdollisuuksia osallistua, kun taas työelämän kiristyminen rajoittaa nuorempia ja työikäisiä. Demokratian jatkuminen on siis myös kysymys siitä, kenellä on resursseja ja aikaa osallistua.

Suomessa eläkepolitiikka on turvannut vanhemmille sukupolville mahdollisuuksia osallistua, kun taas työelämän kiristyminen rajoittaa nuorempia ja työikäisiä. Demokratian jatkuminen on siis myös kysymys siitä, kenellä on resursseja ja aikaa osallistua.

Verkkoalustat ja -ryhmät ovat puolestaan aina haavoittuvaisia, koska ne joutuvat sekä neuvottelemaan sisäisesti että ennen kaikkea toimimaan epävakaiden alustayhtiöiden ehdoilla. Someryhmiin voi kerääntyä merkittävä määrä keskustelua, joka on vaarassa kadota yhdenkin sääntörikkomuksen seurauksena. Täysin muista syistä tehdyt algoritmien muutokset saattavat myös vaikuttaa ryhmän toimintaan, kun ne lakkaavat näkymästä käyttäjille. Osa käyttäjistä voi myös muista syistä päättää jättää alustan, vaikka haluaisivat sinänsä yhteisöön edelleen kuuluakin.

Somepohjaiset yhteisöt on tässä mielessä rakennettu aina juoksuhiekalle. Niillä saattaa kuitenkin olla institutionalisoituneita piirteitä, perinteitäkin. Yhteiskunnallinen keskustelu on lisääntyvässä määrin siirtynyt digitaalisille alustoille. Verkkoalustoja tekee erityisen haavoittuviksi se, että ne ovat kansainvälisten suuryritysten yksityisessä omistuksessa.

Suomalainen kyläbaari sijaitsee kansallisen lainsäädännön ja paikallisen demokratian piirissä ja on osa kansalaisyhteiskuntaa (jos pysyy taloudellisesti pystyssä), mutta verkkoyhteisöissä säännöt ja toimintaympäristö ovat totaalisesti alustan omistavan, voittoa tavoittelevan yrityksen ehdoilla.

Yhteistä keskustelun arkisten paikkojen kohtaamille uhkille on, että ne tulevat sekä muodollisen demokratian että jokapäiväisen osallistumisen ulkopuolelta. Usein kyse on talouspolitiikan, työelämän ehtojen, palveluverkon muutosten tai teknologisten ratkaisujen sivuvaikutuksista.

Demokratia ei paikannu pelkkiin virallisiin instituutioihin, vaan tarvitsee tuekseen kestäviä arkisia ympäristöjä. Niihin ulkoiset muutokset voivat kuitenkin vaikuttaa voimakkaasti tavoilla, joita on vaikea havainnoida tai pysäyttää. Lisäksi arkinen osallistuminen tarvitsee ihmisiä, joilla on resursseja ja mahdollisuuksia osallistua.

Arkisten keskustelutilojen merkitys demokratialle on tärkeä tunnistaa

Poliittisilla ratkaisuilla olisi mahdollista tukea näitä edellytyksiä: turvata yhteisöille tärkeitä tiloja, vahvistaa paikallisyhteisöjä ja kehittää työelämää niin, että aikaa ja voimia jäisi myös epämuodolliselle yhdessäololle. Ensimmäinen askel on kuitenkin tunnistaa tällaisten keskustelutilojen merkitys sekä yhteisön jatkuvuudelle että demokratiallemme laajemmin – vasta sen jälkeen voidaan arvioida, miten politiikkatoimet niitä vahvistavat tai heikentävät.

Demokratian kantavia pilareita on etsittävä myös paikoista ja toimintamuodoista, joita ei perinteisesti mielletä poliittisiksi: kahviloista, baareista, huoltoasemilta ja arkisista verkkoyhteisöistä, jotka kehittyvät harrastusten tai tapahtumien yhteyteen. Näissä ympäristöissä ihmiset rakentavat luottamusta, oppivat toisiltaan ja tulkitsevat yhteisiä olosuhteita. Juuri siksi ne voivat olla demokraattisen kulttuurin kannalta ratkaisevia, vaikka ne samalla ovat hauraita ja voivat heikentyä tarkoittamattakin, jos niiden roolia ei tunnisteta.

Kansalaistoiminnan ja arjen demokratian kentällä olisikin olennaista kääntää katse kohti niiden merkitystä. Tarvitaan ymmärrystä sekä itse ympäristöistä että niitä mahdollistavista taustatekijöistä, kuten luottamusta synnyttävistä instituutioista, työelämän rakenteista ja ajankäytön resursseista. Demokratian tulevaisuus määräytyykin myös siinä, säilyvätkö ja vahvistuvatko ne arkiset tilat, joissa demokratiaa eletään.

KM Antti Jauhiainen on kasvatustieteiden ja psykologian osaston väitöskirjatutkija Itä-Suomen yliopistossa.

YTT, Dosentti Teppo Eskelinen on yhteiskuntatieteiden yliopistonlehtori Itä-Suomen yliopistossa.

Artikkelin kuvituskuva: Kangasalan Kirkkoharjun näkötornin kahvila joulukuussa 2024 / Sanna Niemi / Vapriikin kuva-arkisto, Finna / CC 4.0

Julkaisu Elävän demokratian tilat voivat olla arvaamattoman hauraita ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Puntaroivat kansalaiskeskustelut ovat demokraattisia innovaatioita, joissa satunnaisotannalla valittu joukko kansalaisia kokoontuu yhteen saamaan tietoa, keskustelemaan sekä tuottamaan päättäjille suosituksia jostain asiakysymyksestä tai useista kysymyksistä.

Puntaroivan kansalaiskeskustelun menetelmät rakentuvat puntaroivan demokratian ihanteelle, jonka mukaan demokraattisen päätöksenteon tulisi perustua tietopohjaiseen ja tasapuoliseen, toisia kunnioittavaan keskusteluun, joissa omat näkemykset perustellaan. Yleisimpiä puntaroivan kansalaiskeskustelun muotoja ovat kansalaisraadit, kansalaispaneelit, puntaroivat mielipidemittaukset sekä kansalaiskokoukset.

Mitä on edustaminen?

Edustaminen tarkoittaa päätöksentekoa muiden puolesta. Kansanedustajat valitaan tekemään päätöksiä kansalaisten puolesta. Heidän edustajuutensa voidaan nähdä usealla eri tavalla.

Yhtäältä kansanedustajat edustavat heitä äänestäneitä kansalaisia, toisaalta edustajuus voidaan kytkeä parlamentaarikon ominaisuuksiin tai ajatusmaailmaan. Esimerkiksi vertaamalla kansanedustajien koulutustasoa, ikärakennetta tai sukupuolijakaumaa koko väestöön voidaan arvioida kuinka hyvin kansanedustajat edustavat erilaisia väestönryhmiä.

Toiveena voi olla myös, että kansanedustajien arvot, asenteet ja ideologiat vastaavat kansalaisten näkemyksiä.

Edustajuus kansalaiskeskusteluissa

Edustajuus sisältyy vääjäämättä myös puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin, koska kaikki kansalaiset eivät voi yhdellä kertaa osallistua. Osallistujat pyritään valitsemaan niin, että he edustaisivat mahdollisimman hyvin koko väestön demografista jakaumaa.

Tavallisesti osallistujat valitaan arpomalla, jolloin jokaisella kansalaisella tai kunnan asukkaalla on yhtä suuri mahdollisuus tulla valituksi. Satunnaisotannalla pyritään siihen, että erilaiset intressit, näkemykset ja kannat olisivat mahdollisimman hyvin edustettuina keskusteluissa. Näin ollen myös puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin osallistuvia kansalaisia voidaan pitää eri ryhmien ja näkökulmien edustajina.

Politiikan tutkimuksen professori Mark Warren  kutsuu edustajuutta puntaroivissa kansalaiskeskusteluissa ”kansalaisedustamiseksi”. Tämä eroaa perinteisestä ”kansanedustamisesta” siinä, että mahdollisuus päästä edustajan asemaan on kaikille kansalaisille avoimena eikä se riipu vaalikampanjaan käytettävissä olevista resursseista. Kansalaiskeskusteluihin osallistuvien kansalaisten ei myöskään tarvitse huolehtia poliittisen mandaatin uusimisisesta eikä uudelleenvalinnasta, kuten vaaleilla valittavien poliitikkojen täytyy.

Kansalaisedustaminen eroaa perinteisestä kansanedustamisesta siinä, että mahdollisuus päästä edustajan asemaan on kaikille kansalaisille avoimena eikä se riipu vaalikampanjaan käytettävissä olevista resursseista.

Yksi suoran kansalaisosallistumisen merkittävistä ongelmista liittyy edustamiseen, sillä suoran kansalaisosallistumisen menettelyt eivät usein saavuta täysin edustavaa osallistujajoukkoa. Erityisesti osallistujien koulutustaso vaikuttaisi olevan hieman kansalaisten keskimääräistä koulutustasoa korkeampi. Näin ollen kansalaispaneeli ei välttämättä edusta koko väestöä yhdenvertaisesti.

Hyvin vinoutunut osallistujajoukko voi vähentää kansalaiskeskustelun legitimiteettiä eli vallan oikeutusta. Mikäli kansalaiset kokevat, että heidän arvonsa, ominaisuutensa tai intressinsä eivät ole keskustelussa edustettuna, he voivat kyseenalaistaa keskustelun tulokset.

Poliitikot osallistujina kansalaiskeskusteluissa

Viime vuosina on herännyt kysymys sitä, kuinka puntaroivat kansalaiskeskustelut voitaisiin paremmin kytkeä perinteisen vaalidemokratian instituutioihin. Tavoitteena on, että vaalidemokratian instituutiot, paikallisella ja valtakunnallisella tasolla, saataisiin sitoutumaan paremmin kansalaiskeskusteluiden tuottamien suositusten toteuttamiseen tai vähintään niiden huomioimiseen.

Yhtenä keinona puntaroivien kansalaismenetelmien vaikuttavuuden lisäämiseksi on esitetty vaaleilla valittujen poliitikkojen kutsumista mukaan kansalaiskeskusteluihin tavallisten kansalaisten rinnalle. Tämän on arvioitu vahvistavan kansalaiskeskusteluiden poliittista painoarvoa, ja lisäävän keskusteluihin osallistuneiden poliitikkojen halua edistää tuotettuja suosituksia päätöksentekoprosesseissa.

Toisaalta poliitikkojen osallistuminen puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin herättää kysymyksen siitä, ovatko kansalaiskeskusteluihin osallistuvat poliitikot valmiita luopumaan perinteisestä kansanedustajan roolistaan ja omaksumaan kansalaisedustajan roolin? Merkittävää on, kuinka sitovaksi ja painavaksi ”edustamisvaatimus” erilaisissa tilanteissa muodostuu.

Kuinka puntaroivat kansalaiskeskustelut voitaisiin paremmin kytkeä perinteisen vaalidemokratian instituutioihin?

Parlamentaarisissa keskusteluissa poliitikot toimivat usein julkisuuden valokeilan alla ja joutuvat näin harkitsemaan esittämiään kannanottoja tarkasti ja laskelmoidusti. Jokainen puhe on poliittinen teko, jolla poliitikko asemoi itsensä suhteessa keskustelun aiheena olevaan kysymykseen. Tällöin poliitikko joutuu tasapainottelemaan äänestäjiensä, puolueensa sekä erilaisten poliittisten sitoumusten välillä.

Puntaroivat kansalaiskeskustelut sen sijaan käydään tavallisesti keskustelujen tulosten julkistusta lukuun ottamatta julkisuudesta piilossa, mikä tarjoaa mahdollisuuden myös muuttaa näkemystään ilman syytöksiä takin kääntämisestä. Parhaimmillaan puntaroivat kansalaiskeskustelut toimivat yhteisen ymmärryksen ja näkemysten muodostamiseksi, jolloin osallistujilla ei ole tarvetta osoittaa väittelytaitojaan, kääntää muita omien näkemysten kannalle tai osoittaa ”järkkymättömyytä” pitämällä kiinni omista näkemyksistään. Tämä koskee myös kansalaiskeskusteluihin osallistuvia poliitikkoja, jotka voivat osallistua ilman tarvetta täyttää eri tahojen vaatimuksia ja odotuksia.

Valtuutetut Turku keskustelee -kansalaispaneelissa

Aikaisemmin poliitikot ovat osallistuneet puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin muun muassa Irlannissa. Keväällä 2020 järjestetyssä Turku keskustelee -kansalaispaneelissa suomalaiset poliitikot saivat mahdollisuuden osallistua ensimmäistä kertaa puntaroiviin kansalaiskeskusteluihin yhdessä tavallisten kansalaisten kanssa.

Poliitikkojen osallistuminen kansalaiskeskusteluihin herättää kysymyksen siitä, kuinka vaaleilla hankittu edustajuus mahdollisesti vaikuttaa keskusteluiden kulkuun ja tuloksiin. Käyttävätkö poliitikot keskusteluja omien näkemystensä edistämiseen, vai ovatko he valmiita joustamaan näkemyksistään, kuten puntaroivan demokratian periaatteet edellyttävät?

Turku keskustelee -kansalaispaneeli osoitti, että poliitikkojen osallistuminen kansalaiskeskusteluihin ei vaikuttanut negatiivisesti keskusteluiden kulkuun. Muiden osallistujien mukaan poliitikot eivät hallinneet keskusteluja liikaa eivätkä tehneet liian puoluepoliittisesti värittyneitä ehdotuksia. Monet poliitikoista kertoivat itse jälkikäteen tehdyissä tutkimushaastatteluissa, että he pyrkivät tietoisesti ottamaan neutraalin roolin ja varoivat ”jyräämästä” muita keskusteluiden aikana.

Käyttävätkö poliitikot keskusteluja omien näkemystensä edistämiseen, vai ovatko he valmiita joustamaan näkemyksistään, kuten puntaroivan demokratian periaatteet edellyttävät?

Kansalaispaneeliin osallistuneista poliitikoista monet pitivät paneelin parhaana antina sitä, että se välitti poliitikoille tietoa tavallisten turkulaisten näkemyksistä. Paneelin kautta poliitikot saivat vaalitorikeskusteluja monipuolisemman käsityksen siitä, mitä mieltä tavalliset kansalaiset olivat paneelissa käsitellyistä kysymyksistä.

Se myös osoitti poliitikoille, että kansalaiset kykenevät muodostamaan valistuneita mielipiteitä sekä keskustelemaan eri näkemyksistä rakentavassa hengessä ja tietopohjaisesti.

Lisäksi kansalaispaneeli tarjosi poliitikoille mahdollisuuden rakentaa suhdetta äänestäjäkuntaan vuorovaikutteisesti potentiaalisten äänestäjien kanssa. Paneelia voi pitää eräänlaisena ilmapuntarina, jonka avulla valtuutetut pystyivät mittaamaan kaupunkilaisten suhtautumista eri kysymyksiin ja samalla uudelleenarvioimaan omaa kantaansa näihin kysymyksiin. Haastatteluissa kävi ilmi, että monet poliitikoista aikoivat nostaa esiin paneelin keskusteluja omassa valtuustoryhmässään sekä valtuustossa.

Paneelin aikana poliitikot pystyivät myös jakamaan osallistujille lisätietoa keskusteltavista kysymyksistä sekä kertomaan kansalaisosallistujille, kuinka paneelissa käsiteltäviä kysymyksiä oli jo käsitelty kaupunginvaltuustossa. Näin poliitikkojen osallistuminen lisäksi keskustelujen tietopohjaisuutta sekä vahvisti paneelin kytköstä poliittisiin prosesseihin.

Paneelia voi pitää eräänlaisena ilmapuntarina, jonka avulla valtuutetut pystyivät mittaamaan kaupunkilaisten suhtautumista eri kysymyksiin ja samalla uudelleenarvioimaan omaa kantaansa näihin kysymyksiin.

Turku keskustelee -kansalaispaneeli nivoutuu käynnissä olevaan keskusteluun edustajuuden murroksesta. Poliitikkoja sekä tavallisia kansalaisia yhdistävät toimintatavat tarjoavat alustan mukautuvalle edustajuudelle, jossa edustajat rakentavat itsenäisesti suhdettaan äänestäjäkuntaan.

Tässä prosessissa kansalaispaneelin tapaiset menetelmät voivat edistää edustajuutta, jossa poliitikot eivät pyri edistämään pelkästään jonkin puolueen tai tietyn äänestäjäkunnan intressejä, vaan selvittämään laajemman väestön muuttuvia toiveita ja tarpeita. Kansalaispaneelissa kansanedustajat voivatkin muistuttaa lähemmin kansalaisedustajia, joilla on poliitikkoja vapaammat kädet mielipiteen muodostukseen.

Kirjoitus pohjautuu Politiikka -lehdessä (63/1) julkaistuun tutkimusartikkeliin ”Kaksisuuntainen katu – Poliitikot osallistujina puntaroivassa kansalaiskeskustelussa”.

Mikko Värttö on valtio-opin väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa ja projektitutkija Osallistuminen pitkäjänteisessä päätöksenteossa (PALO) -hankkeessa.

Kaisa Herne on valtio-opin professori Tampereen yliopistossa ja tutkija Åbo Akademin Future of Democracy -hankkeessa.

Julkaisu Edustajuus puntaroivissa kansalaiskeskusteluissa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Käynnissä olevaa maakuntauudistusta ja sosiaaliterveydenhuollon järjestämisuudistusta on syytä tarkastella myös kansalaisten osallisuuden, vaikuttamisen ja edustukselliseen demokratiaan kohdistuvan luottamuksen näkökulmasta. Hallituksen 2.3. antama esitys vaikuttaa näihin kaikkiin.

Tässä artikkelissa uudistusta arvioidaan perustuslakiin kirjattujen demokratian peruskäsitteiden eli kansanvaltaisuuden, yhdenvertaisuuden ja vaali- ja osallistumisoikeuksien toteutumisen osalta. Keskeisiä ovat haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät, kuten nuoret, matalasti koulutetut, terveysongelmista kärsivät ja maahanmuuttotaustaiset äänioikeutetut.

Tässä artikkelissa uudistusta arvioidaan perustuslakiin kirjattujen demokratian peruskäsitteiden eli kansanvaltaisuuden, yhdenvertaisuuden ja vaali- ja osallistumisoikeuksien toteutumisen osalta.

Millaiseksi edustuksellisen päätöksenteon areenoiksi esitetyt maakunnat muodostuvat? Miten kansalaiset kokevat yhdenvertaisuuden niissä toteutuvan? Millaiset mahdollisuudet kansalaisilla on saada tietoa ja osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon?

Uuden hallintorakenteen legitimiteettiin vaikuttaa syvällisesti se, miten uudistuksen tavoite kaventaa terveys- ja hyvinvointieroja sekä parantaa palvelujen yhdenvertaista saatavuutta toteutuu maakuntien poliittisessa päätöksenteossa.

Maakuntavaltuusto päätöksentekijänä

Maakuntauudistus pyrkii selkiyttämään moniportaisia hallintorakenteita, vähentämään kuntien tehtäviä ja keventämään niiden hallinnon organisaatiota. Kun kunnilla on ollut vaikeuksia suoriutua lisääntyvistä lakisääteisistä velvoitteistaan, yhä suurempi osa niistä on siirretty erilaisten kuntayhtymien, liikelaitosten tai yhtiöiden hoidettaviksi. Se on vaikeuttanut kansalaisten mahdollisuuksia hahmottaa poliittisen päätöksenteon vastuita ja vaihtoehtoja.

Tästä lähtötilanteesta katsottuna itsehallinnollisilla maakunnilla on valtion ja kuntien väliin sijoittuvana päätöksentekoareenana mahdollisuus tehdä päätöksenteosta aikaisempaa selkeämpää, avoimempaa ja kansanvaltaisempaa.

Päätöksenteon selkeyden näkökulmasta maakuntien päätöksenteon keskittyminen maakuntavaltuustoon on merkittävä askel. Kansanvaltaisuuden toteutumisen kannalta on keskeistä, että ylin päättävä elin on edustuksellinen eli sen jäsenet valitaan vaaleilla. Avoimuuden ja maakuntavaltuuston legitimiteetin vahvistamisen osalta puolestaan olennaista on kansalaisille muodostuva käsitys sen toimintavallasta ja edustajien toimintamahdollisuuksista päätöksentekoprosesseissa. Tiivistetysti kyse on siitä, mistä kansalaiset äänestävät ja mistä valtuutetut päättävät.

Tiivistetysti kyse on siitä, mistä kansalaiset äänestävät ja mistä valtuutetut päättävät.

Kuten kaikissa muutosprosesseissa, myös sotessa korostuu viestinnän merkitys. Kansalaisille tulisi kyetä viestimään ymmärrettävästi, mitkä asiat kuuluvat maakuntavaltuuston päätösvaltaan. Tämä vaikuttaa paitsi kansalaisten haluun äänestää vaaleissa, myös vaaleihin olennaisesti kuuluvan vastuumekanismin toteutumiseen.

Tältä kannalta hallituksen esityksen linjaus siitä, että valtio rahoittaa maakunnan toiminnan ja ohjaa niitä tiukemmin kuin kuntia, on ongelmallinen. Suomi tulee tässä poikkeamaan useista Länsi-Euroopan maista, joissa itsehallinnolla on verotusoikeus.

Uhkana on, että maakunta mielletään valtionhallinnon jatkona eikä todellisena itsehallinnollisena toimijana. Kansalaisille maakuntataso voikin näyttäytyä ennemmin etäännyttävänä lisälenkkinä ”kansanvallan komentoketjuun” kuin päätöksenteon selkeyttäjänä tai avoimuuden lisääjänä.

Hallituksen esityksen linjaus siitä, että valtio rahoittaa maakunnan toiminnan ja ohjaa niitä tiukemmin kuin kuntia, on ongelmallinen.

Nykyisessä tilanteessa, jossa palveluja tuottavat tahot ovat olleet niiden käyttäjiä lähellä ja palvelujen tuottaminen on ollut kunnan vastuulla, kansalainen on voinut ongelmatilanteessa olla suoraan yhteydessä kuntaan tai palveluntarjoajaan.

Uudessa mallissa, jossa palveluja tuottavat julkisen, yksityisen tai kolmannen sektorin toimijat, kansalaisten mahdollisuudet vaikuttaa suoraan itseään koskevaan päätöksentekoon kaventuvat. Läheisyysperiaatteen heikentyminen riskeeraa päätöksenteon vastuusuhteiden läpinäkyvyyden.

Läpinäkyvyyden ja legitimiteetin toteutumiseksi kansalaisten tulee olla tietoisia käytettävissä olevista valvonta- ja valituskanavista. Näitä koskevan tiedon tulisi olla myös haavoittuvassa asemassa olevien kansalaisten tavoitettavissa ja ymmärrettävissä.

Muutoin vahvistuvat hyväosaisten vaikutusmahdollisuudet ja heikommassa asemassa olevat jäävät ulkopuolelle, mikä entisestään lisää eri sosioekonomisten ryhmien välisiä eroja poliittisessa osallisuudessa ja poliittista järjestelmää kohtaan tunnetussa luottamuksessa.

Mikäli valvonta- ja valitusmekanismit eivät tavoita kansalaisia tai niiden käyttö on sosioekonomisen aseman mukaan vinoutunutta, niukkojen resurssien kohdentaminen paikallisten tarpeiden mukaisesti voi kärsiä, koska kansalaisilta saatu tieto ohenee. Siksi uudistuksessa tulisi vahvistaa monen tyyppisiä kansalaisten osallisuuden kanavia.

Yhdenvertaisuuden toteutuminen pienissä maakunnissa

Maakunnan koko vaikuttaa olennaisesti maakuntavaltuustojen rooliin päätöksenteon areenana. Hallituksen esityksessä todetaan maakuntien olevan kooltaan ja olosuhteiltaan keskenään erilaisia, mistä johtuen uudistuksen vaikutukset voivat vaihdella alueittain. Miten tässä tilanteessa voidaan turvata uudistuksen alkuperäinen tavoite yhdenvertaisuuden edistämisestä?

Kun maakuntaneuvostot järjestäytyvät, poliittisen agendan kärkeen nousee kysymys siitä, missä maakunnan oma sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotanto järjestetään. Erityisesti sitä kysytään syrjä-, reuna- ja haja-asutusalueilla.

Maakuntien perustamisvaiheessa tehdyt ratkaisut johtavat helposti polkuriippuvuuteen: palvelujen häviäminen kyseisillä alueilla heikentää niiden asemaa entisestään. Tällöin niiden asukkaat saattavat hahmottaa kunnan keskeisenä toimijana oman alueen etujen ajajana.

Jos maakuntavaltuusto rakentuu keskenään kilpailevien paikallisten etujen ajamisen areenaksi, se nakertaa pohjaa sen identiteetiltä itsenäisenä poliittisena toimijana.

Jos maakuntavaltuusto kuitenkin rakentuu keskenään kilpailevien paikallisten etujen ajamisen areenaksi, se nakertaa pohjaa sen identiteetiltä itsenäisenä poliittisena toimijana – johon myös kansalaiset voisivat identifioitua alueellisen tason yli. Onkin tärkeää, että maakunnat panostavat identiteettityöhön, jotta maakunta yksikkönä näyttäytyy kansalaiselle merkityksellisenä toimijana eikä löyhänä kuntatason aggregaattina.

Identiteettityön yhteydessä voi alkaa myös hahmottua, mikä on paikallisten etujen yläpuolelle nouseva maakunnan yhteinen etu, jota edustukselliset elimet keskittyvät edistämään.

Maakuntavaltuustojen legitimiteetin muodostumisen kannalta ongelmallisin on tilanne, jossa maakunta ei pysty itse tuottamaan vaadittuja erityistason palveluita vaan joutuu etsimään kumppaneita toisista maakunnista ja käymään neuvotteluja kumppanuuden ehdoista. Valittujen edustajien toimintamahdollisuudet ovat tällöin huomattavasti kapeammat verrattuna sellaisiin maakuntiin, joissa palvelujen järjestämiseen on tarjolla useita eri vaihtoehtoisia tapoja.

Edustuksellisuus toteutuu tällöin alueellisesti epätasaisesti: se, mistä valtuutetut päättävät ja kansalaiset äänestävät, vaihtelee maakuntien välillä.

Edustuksellisuus toteutuu tällöin alueellisesti epätasaisesti: se, mistä valtuutetut päättävät ja kansalaiset äänestävät, vaihtelee maakuntien välillä. Tämä puolestaan uhkaa kansalaisten yhdenvertaisten vaikutusmahdollisuuksien toteutumista. Entä miten turvataan edustuksellisuuden toteutuminen, jos tämän tyyppiset kysymykset eivät lainkaan nouse esille vaalikampanjoinnin aikana eivätkä maakunnan asukkaat siten pysty ottamaan niihin äänestäessään kantaa?

Yhdenvertainen valinnanvapaus

Toinen yhdenvertaisuuden kannalta tärkeä kysymys liittyy sote-palvelujen valinnanvapauteen ja etenkin tiedon rooliin siinä. Mikäli kansalaisille ei ole helposti saatavilla luotettavaa vertailutietoa eri palvelujen laadusta ja toiminnasta, myös käsitys hallinnon kyvykkyydestä vastata kansalaisten tarpeisiin saattaa kärsiä. Tämä voi osaltaan heikentää luottamusta päätöksentekoinstituutioita kohtaan.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden tarpeiden äärettömyys tekee niihin liittyvästä valinnoista ja vapaudesta ja rajoitettuja.

Professori Heikki Hiilamo toteaa osuvasti, että sosiaali- ja terveyspalveluiden tarpeiden äärettömyys tekee niihin liittyvästä valinnoista ja vapaudesta ja rajoitettuja. Erityisesti terveyspalveluihin mutta myös sosiaalipalveluihin väistämättä nivoutuva tiedon epätäydellisyys kärjistää entisestään kansalaisten epätasaisesti jakautuneita mahdollisuuksia tehdä omien tarpeidensa pohjalta kestäviä valintoja. Samaan aikaan yhteiskunnallisessa keskustelussa painottuu yhä vahvemmin yksilön vastuuta omista valinnoistaan korostava puhetapa.

Tällöin jää tunnistamatta, että niillä kansalaisilla, joilla on paljon resursseja käytössään, on paitsi paremmat lähtökohdat tehdä valintoja myös edellytykset selviytyä virheellisten valintojen seurauksista. Näin tässäkin korostuu viestinnän tärkeys.

Niillä kansalaisilla, joilla on paljon resursseja käytössään, on paitsi paremmat lähtökohdat tehdä valintoja myös edellytykset selviytyä virheellisten valintojen seurauksista.

Miten valinnanmahdollisuus selitetään kaikille ymmärrettävällä tavalla? Entä miten huomioidaan se, että valinnanvapaus voi maakunnan koosta riippuen tarkoittaa käytännössä eri asioita?

Maakuntavaalien järjestäminen

Ensimmäiset maakuntavaalit ovat tärkeä ”sisäänheittotuote” maakuntavaltuustojen poliittiselle tunnettuudelle. Valtuustojen legitimiteetin kannalta tärkeää on niiden puoluepoliittinen koostumus sekä valittavien ehdokkaiden pätevyys ja kokemus.

Ensimmäisen osalta julkisuudessa on esitetty arvioita siitä, että maakunnissa valta tulisi keskittymään liiaksi yhdelle puolueelle – eli Suomen Keskustalle. Emeritusprosessori Heikki Paloheimon mukaan näissä arvioissa ei kuitenkaan ole kiinnitetty huomiota siihen, että keskustajohtoisten maakuntien, joita on yhdeksän, asukasluku muodostaa vain alle kolmasosan koko väestöstä.

Keskustajohtoisten maakuntien, joita on yhdeksän, asukasluku muodostaa vain alle kolmasosan koko väestöstä.

Näistä yhdeksästä maakunnasta keskusta ei saisi yhdessäkään enemmistöä vaan enimmilläänkin vain runsaat 40 prosenttia maakuntavaltuustojen paikoista. Tämä on selvästi vähemmän kuin kevään 2017 kuntavaalien pohjalta tehdyissä laskelmissa. Paloheimo huomauttaakin, että maakuntahallinto toteuttaa poliittista suhteellisuutta paremmin kuin päätöksenteko kunnissa tai eduskuntavaaleissa.

Myös piilevä äänikynnys (prosenttiosuus, jolla puolue varmasti saa yhden paikan valittavaan edustuslaitokseen) jää 1–2 prosenttiin eli pienemmäksi kuin kuntavaaleissa ja eduskuntavaaleissa.

On arvioitu, että maakuntien paikat tulisivat keskittymään suurten kaupunkien edustajille. Paloheimon mukaan asiassa tulee kuitenkin huomioida, se, että suurissa kunnissa on paljon pieniä kuntia enemmän äänioikeutettuja yhtä valtuustopaikkaa kohti ja enemmän äänioikeutettuja yhtä ehdokasta kohti.

Vuoden 2015 kansallisen vaalitutkimuksen aineisto osoittaa, että ehdokkaan kotipaikka vaikuttaa äänestäjän valintaan enemmän kuin esimerkiksi sukupuoli tai ikä, etenkin pienissä vaalipiireissä. Sama on havaittavissa äänestäjien edustusodotuksissa: etäisyys pääkaupungista lisää alueellisen edustuksen merkitystä.

Ehdokkaan kotipaikka vaikuttaa äänestäjän valintaan enemmän kuin esimerkiksi sukupuoli tai ikä.

Maakuntavaaleissa asuinpaikka merkitsee oletettavasti vähintäänkin yhtä paljon kuin eduskuntavaaleissa. On myös todennäköistä, että alueellisen edustavuuden turvaamiseksi kansalaiset ovat valmiita äänestämään myös jotakuta naapurikunnan ehdokasta. Hyvä vertailukohta tästä on eduskunta, jonne kolmasosa kunnista saa vaaleista toiseen vähintään yhden edustajan.

Maakuntavaltuustojen valittavien edustajien määrä (1 202) on kuusinkertainen eduskuntaan verrattuna, joten on realistista olettaa, että edustajia tulisi valituksi ainakin yhtä suuresta osasta kuntia. Riski alueellisen edustuksellisuuden heikosta toteutumisesta maakuntauudistuksen myötä saattaakin olla yliarvioitu.

Toisaalta on syytä pohtia, miten kansalaisten alueellisuutta painottava ehdokasvalinta on sovitettavissa yhteen maakuntavaltuuston keskeisen tehtävän, maakunnan yleisen edun ajamisen, kanssa.

Ehdokasasettelu synnyttää kansalaisille kuvan maakuntavaltuustojen painoarvosta. Näin linjaus, että myös istuva kansanedustaja, Euroopan parlamentin jäsen tai kunnanvaltuutettu voi asettua ehdolle maakuntavaaleissa, on kannatettava. Maakuntavaalien merkityksellisyyden kannalta olisi tärkeää, että tämä heijastuisi puolueiden ehdokaslistoilla.

Jotta ehdokasasettelu onnistuu ja ehdokkaat panostavat vaaleihin, maakuntavaltuustojen edustajille on maksettava työhön nähden kohtuulliset palkkiot. Vaalikampanjoihin on voitava panostaa, jotta ensimmäisistä maakuntavaaleista ei muodostu heti toisen tai kolmannen asteen vaaleja.

Vaalikampanjoihin on voitava panostaa, jotta ensimmäisistä maakuntavaaleista ei muodostu heti toisen tai kolmannen asteen vaaleja.

Maakuntavaalien tiedotuksesta tulisi välittyä kansalaisille viesti siitä, että valittavat valtuustot tulevat olemaan merkittävä vallankäyttäjä. Muutoin on uhkana, että maakuntavaalit jäävät liiaksi presidentinvaalien varjoon. On myös mahdollista, että vahvan presidenttiehdokkaan puolueet menestyvät poikkeuksellisen hyvin myös maakuntavaaleissa.

Maakuntavaalit olisivat paremmin näkyvillä, jos puolueille olisi myönnetty erillistä rahoitusta maakuntavaalien kampanjointiin, kuten puoluesihteereistä muodostunut työryhmä esitti. Puolueiden niukat kampanjointiresurssit voivat ratkaisevasti heikentää taloudellisesti heikommassa asemassa olevien ehdokkaiden mahdollisuuksia kampanjointiin ja valituksi tulemiseen ja siten heikentää edustuksellisuuden toteutumista.

Maakuntavaalit tarvitsevat omaleimaisen profiilin.

Maakuntavaalit tarvitsevat omaleimaisen profiilin. Sen kehittymiseksi niissä tulisi nousta esiin jokin maakuntavaltuustojen tehtävien kannalta keskeinen teema, kuten palvelutuotannon alueellinen järjestäminen maakunnan sisällä (esimerkiksi keskittäminen vs. hajautettu sijoittaminen). Vaaliteemojen tulisi olla sellaisia, jotka jakavat puolueita myös ideologisesti.

Tämän ei kuitenkaan tarvitse tapahtua perinteisen vasemmisto–oikeisto-ulottuvuuden kautta vaan myös muita Suomen poliittiselle kentälle ominaisia jakolinjoja hyödyntäen. Sekin korostaisi maakuntahallinnon omintakeista poliittista identiteettiä.

Jotta puolueiden erot avautuisivat etenkin osallistumisen kannalta haavoittuvassa asemassa oleville äänestäjäryhmille, kuten ammatillisissa oppilaitoksissa opiskeleville nuorille, voitaisiin harkita kohdennettua tiedostusta.

Yksi mahdollisuus olisi toteuttaa oikeusministeriön johdolla toisen asteen oppilaitoksissa opiskeleville nuorille suunnattu tekstiviestikampanja, josta on tehty kokeiluja Tanskassa. Tekstiviestissä voisi olla linkki esimerkiksi Yleisradion maakuntavaalikoneeseen sekä yhteistyössä nuorten kanssa laadittuun audiovisuaaliseen vaalimateriaaliin. Sosiaalinen media olisi kampanjan toteuttamisessa keskeisessä roolissa.

Äänioikeus maakuntavaaleissa määräytyy samoin perustein kuin kuntavaaleissa. Se on tärkeä linjaus. Äänioikeutettujen ulkomaan kansalaisten matalan osallistumistason vuoksi olisi syytä panostaa siihen, että ulkomaan kansalaiset ovat tietoisia äänioikeudestaan. Ilmoituskortin lähetyskuoressa olisi oltava tieto sen sisällöstä myös muulla kuin suomenkielellä.

Kaikissa äänestyspaikoissa tulisi siirtyä käyttämään sähköistä äänioikeusrekisteriä, jonne merkittäisiin tieto äänioikeuden käyttämisestä. Tämä helpottaisi tunnistamaan maakuntavaalien osallistumisen kannalta haavoittuvaisemmissa asemassa olevat äänioikeutetut, mikä auttaa suunnittelemaan osallistumismuotoja jatkossa mahdollisimman helpoiksi eri taustoista lähtöisin oleville kansalaisille.

Maakuntavaalien järjestäminen jatkossa yhdessä kuntavaalien kanssa on niin ikään kannatettava linjaus. Erillisten vaalien järjestäminen vaatisi liikaa resursseja sekä puolueilta että äänestäjiltä.

Vaalien rinnalla tapahtuvan poliittisen osallisuuden ja vaikuttamisen mahdollistaminen

Hallituksen esityksessä linjataan, että maakuntarakenteen uudistuksen vaikutukset demokratiaan, kansalaisten vaikutusmahdollisuuksiin sekä poliittiseen toimintakulttuuriin ja poliittiseen järjestelmään riippuvat merkittävästi muutamasta asiasta. Näitä ovat ne, millaiseksi maakuntien toiminta ja muun muassa toimielin- ja päätöksentekorakenteet muodostuvat, missä määrin maakunnissa otetaan käyttöön lain mahdollistamia osallistumis- ja vaikuttamistapoja, miten niitä eri maakunnissa sovelletaan ja missä määrin maakunnan asukkaat kiinnostuvat vaikuttamisesta ja haluavat osallistua maakunnan toimintaan.

Miten uudistuksen alkuperäinen tavoite yhdenvertaisuuden parantumisesta sopii yhteen sen kanssa, että kansalaisten osallisuus- ja vaikuttavuusmahdollisuuksien järjestäminen jätetään pitkälti maakuntien oman aktiivisuuden varaan?

Yhdenvertaisten osallisuusmahdollisuuksien turvaamiseksi tulisi hallituksen esityksessä määritellä jokin minimitaso, jolla vaikuttamistavat järjestetään. Nykyinen linjaus, jossa ”suoran demokratian” laajuus ja muodot täsmentyvät vasta maakuntastrategiassa, vaikuttaa ongelmalliselta,  koska strategia soveltuu paremmin tulevaisuutta koskevan tavoitetilan ilmaisuun kuin nykytilan kuvaukseen.

Lisäksi hallituksen esityksessä mainittuejn osallistumisväylien (kuten keskustelu- ja kuuntelutilaisuuksien, asukasraatien, kokemusasiantijuuden ja osallistuvan budjetoinnin) kohdalla kyse on pikemminkin edustuksellista demokratiaa täydentävistä kuin sinänsä suoran demokratian muodoista.

Hallituksen esityksen viidennessä luvussa on kiinnitetty runsaasti huomiota erilaisiin kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismuotoihin. Se on osoitus poliittisen osallisuuden laaja-alaisesta hahmottamisesta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että monet osallistumismuodoista on pitkälti siirretty sellaisinaan kunnnalliselta maakunnalliselle tasolle.

Monet osallistumismuodoista on pitkälti siirretty sellaisinaan kunnnalliselta maakunnalliselle tasolle.

Tämä ei liene täysin tarkoituksenmukaista, sillä uudessa tilanteessa tarjoutuu mahdollisuus kehittää kokonaan uusia osallistumis- ja vaikuttamismuotoja. Näiden ei tulisi myöskään jäädä pelkiksi kokeiluiksi tai yksittäisten viranhaltijoiden aktiivisuudesta riippuviksi toimintamalleiksi vaan ne pitäisi saada osaksi maakunnan päätöksentekorakenteita.

Yleisesti ottaen kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet tulisi toteuttaa läheisyysperiaatteen mukaisesti. Tältä osin lähidemokratian lähtökohta on olennainen.

Kun maakuntahallinnon perustana ovat palvelut ja niiden järjestäminen, niin vaaleilla valitun maakuntavaltuuston toimintaa tukevien osallisuuden muotojen tulisi skaalautua tarpeen mukaan siten, että niissä voidaan keskustella ja vaikuttaa palveluista juuri sillä tasolla, jolla ne toteutetaan (esimerkiksi alueellisina ostopalveluina) tai kilpailutetaan (maakuntavaltuuston rooli).

Tämä tukisi osaltaan maakuntaidentiteetin muodostumista. Jos maakunnan asioita hoitavat toimijat sijaitsevat kansalaisten näkökulmasta etäällä, maakunnan muodostama yhteisö, johon osaltaan koko hallinnontason legitimiteetti perustuu, uhkaa jäädä kovin ohueksi ja tilapäiseksi.

Kansalaisten mahdollisuuden vaikuttaa suoraan itseään koskevaan päätöksentekoon ei tulisi kaventua pelkäksi mahdollisuudeksi käydä vuoropuhelua palveluntarjoajan kanssa. Hallituksen esityksesä esiintyvän ”asukasraadin” käsitteen käyttäminen sateenvarjona aiempaa vuorovaikuttaisille osallistumistavoille on siltä osin harhaanjohtava, että se ohjaa hahmottamaan osallisuuden määräytymiseen alueellisin, maantieteelliseen kiinnittymiseen pohjautuvin perustein.

Kansalaisten mahdollisuuden vaikuttaa suoraan itseään koskevaan päätöksentekoon ei tulisi kaventua pelkäksi mahdollisuudeksi käydä vuoropuhelua palveluntarjoajan kanssa.

Kuitenkin aloiteoikeutta koskevassa säädöksessä pelkkään asumiseen pohjautuvaa osallisuutta halutaan laajentaa. Lisäksi raati viittaa pitkälti lopputulokseen eli kansalaisten näkemysten kartoittamiseen eikä niinkään osallisuuteen itse prosessissa.

Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien osalta erityistä huomiota on kiinnitetty yhdenvertaisen osallisuuden turvaamiseen. Tämä on tärkeää, sillä poliittisen osallisuuden eriytyminen on keskeinen ongelma demokratian toteutumiselle Suomessa. Tässä yhteydessä on kuitenkin huolehdittava, että ei synnytetä erillisyyttä korostavia kategorioita, kuten ”kielivähemmistö”, vaikka tavoitteena on edistää yhdenmukaisuutta.

Haavoittuvassa asemassa olevien kansalaisten osallistumismuotojen suunnittelu tulee toteuttaa yhteistyössä asianosaisten ryhmien kanssa, jotta niiden kynnyksestä tulee mahdollisimman matala ja niiden toimintatavat koetaan mielekkääksi.

Poliittisen osallisuuden eriytyminen on keskeinen ongelma demokratian toteutumiselle Suomessa.

Muutoin on vaarana, että poliittisen kansalaisuuden eliittikehä voimistuu entisestään: osallistuminen keskittyy niille kansalaisille, joilla on eniten taloudellisia ja sosiaalisia resursseja käytössään, heidän äänensä tulee paremmin kuuluviin valmistelussa ja vastaavasti poliittisten päätöksentekoprosessien tuotokset heijastavat hyväosaisten intressejä.

Asukasraadeista kansalaisvaltuuskuntiin

Asukasraatien ohella voisi miettiä myös tietoon, yhteiseen harkintaan ja keskusteluun perustuvien kansalaisvaltuuskuntien ottamista mukaan maakuntien päätöksenteon tueksi. Kansalaisvaltuuskuntien koko voisi olla kaksinkertainen maakuntavaltuustoon nähden.

Niiden jäsenet rekrytoitaisiin satunnaisotantamenetellyllä, jolloin tavoitettaisiin myös vaaliosallistumisen kannalta usein syrjään jääviä ryhmiä. Kansalaisvaltuuskunnan jäsenille maksettaisiin kokouspalkkio, joka voisi toimia osakannustimena taloudellisesti heikommassa asemassa oleville osallistujille.

Kansalaisvaltuuskunta voisi kokoontua täysistuntoon esimerkiksi kaksi kertaa vuodessa ja toimia niiden välillä pienryhmissä. Keskeistä on, että työskentelyssä olisi mukana myös maakuntavaltuustojen jäseniä, mikä mahdollistaisi horisontaalisen oppimisen ja tiedonmuodostuksen kansalaisten ja edustajien kesken sekä tuotosten nivomisen osaksi edustuksellista päätöksentekoa. Jälkimmäiseen seikkaa kiinnitetäänkin jo huomiota hallituksen esityksessä.

Kansalaisvaltuuskunnan tarkoitus olisi vahvistaa päätöksenteon legitimiteettipohjaa ja sitä kautta luottamusta.

Kansalaisvaltuuskunnan tarkoitus olisi vahvistaa päätöksenteon legitimiteettipohjaa ja sitä kautta luottamusta. Niillä on erilainen tehtävä kuin palvelujen suunnittelemisessa ja kehittämisessä käytetyillä asiakas- ja potilasraadeilla tai kokemusasiantuntijatoiminnalla, joita myös käsitellään hallituksen esityksessä kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien yhteydessä. Jälkimmäisten keskeinen tehtävä on parantaa päätöksenteon informaatiopohjaa ja tarjottujen palveluiden tarkoituksenmukaisuutta.

Palvelujen suunnittelemisen ja kehittämisen osalta kansalaisten käyttäjälähtöisinä vaikuttamismuotoina on mainittu  asiakaspalautteen kerääminen, asiakastyytytyväisyyden mittaaminen, erilaiset ideointi- ja visualisointimenetelmät ja -tilaisuudet, kokeilut, yhteissuunnittelu, palvelumuotoilu ja kokemusasiantuntijoiden käyttö. Maakunnan hallinnolla on oltava työhön tarvittavat resurssit, ja tuotetun dokumentaation on oltava helposti ymmärrettävää erilaisista lähtökohdista tuleville kansalaisille.

Vaaleja täydentäviin osallistumismuotoihin on sisällytetty myös aloiteloikeutta koskeva osio. Tämä on tärkeä siinäkin suhteessa, että valtakunnallisen kansalaisaloiteinstituution on todettu tasaavan poliittisessa osallistumisessa muutoin ilmeneviä resurssipohjaisia eroja. Voidaanko valinnanvapaudesta johtaa suora aloiteoikeus myös muun kuin kotimaakunnan asioihin vai olisiko aloiteoikeus sittenkin syytä rajata koskemaan ainoastaan maakunnan asukkaita ja tarjota palvelujen käyttäjille mahdollisuus antaa muunlaista palautetta?

Kuten aloiteoikeudessa, kansanäänestyksissä ja kansanäänestysaloitteissa on myös seurattu kuntalain esimerkkiä. Kansanäänestysaloitteen voisi tehdä kolme prosenttia maakunnan asukkaista.

Kunnallisten kansanäänestysaloitteiden esimerkki ei ehkä ole paras mahdollinen, sillä Maija Jäsken tutkimuksen mukaan ainoastaan 14 prosentissa tapauksista kunnallinen kansanäänestysaloite on johtanut kansanäänestykseen. Tämä voi olla hyvinkin turhauttavaa aloitteen tekijöille. Turhautumista voisi lievittää se, että aloitteen tekijöitä kuultaisiin maakuntavaltuustossa.

Keskeiset ongelmat demokratian kannalta

Maakuntauudistus ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisuudistus on laaja kokonaisuus, jolla on vaikutuksia kansalaisten kokemukseen julkishallinnon ja sitä kautta koko poliittisen järjestelmän toimivuudesta. Uudistuksen vaikutuksia kansanvaltaisuuden, kansalaisten vaikuttamisen ja demokratian kannalta ei voi siten rajata uudistuksen muusta sisällöstä irralliseksi osioksi.

Uudistuksessa on lähdetty siitä, että edustuksellisuuden tulee toteutua uuden maakuntahallinnon keskeisen päättävän elimen, maakuntavaltuuston, valinnassa ja että vaaleissa tapahtuvaa osallisuutta tulee tukea myös muiden vaikuttamiskanavien kautta. Demokratian edistämisen kannalta nämä ovat erittäin myönteisiä linjauksia.

Suurin ongelma muodostuu siitä, miten uudistuksen keskeinen tavoite yhdenvertaisuuden parantamisesta saadaan sovitettua yhteen maakunnille osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia koskevan harkinnan kanssa. Riskinä on, että pienten ja resursseiltaan heikommassa olevien maakuntien asukkaat jäävät tässä eriarvoiseen asemaan.

Toinen ongelmavyyhti liittyy siihen, miten maakunnalliselle poliittiselle päätöksenteolle saadaan muodostettua oma identiteetti niin toimintamuotojen, edustusroolien kuin kansalaisten samastumiskokemusten osalta. Läheisyysperiaatteen huomioiminen osallistumismuotojen suunnittelussa voi edesauttaa tätä tavoitetta.

Kolmas ratkaisua vaativa kysymys on tieto ja sitä kautta yhdenvertaisuuden turvaaminen. Uudesta hallintorakenteesta ja siihen sisältyvistä kansalaisten vaikutus-, valvonta- ja vaikutusmekanismeista tulee viestiä siten, että tieto tavoittaa ja on ymmärrettävää myös haavoittuvaisessa asemassa oleville kansalaisille.

Kirjoitus perustuu Wassin 11.5. perustuslakivaliokunnalle laatimaan asiantuntijalausuntoon. Kirjoittaja kiittää Kimmo Grönlundia, Heikki Hiilamoa, Karina Jutilaa, Heikki Paloheimoa, Emilia Palosta, Matti Räsästä, Juho Saarta, Paula Saikkosta ja Maija Setälää arvokkaista kommenteista.

Julkaisu Sote uhkaa vahvistaa poliittisen osallisuuden eriytymistä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Maunula-talossa kirjasto, työväenopisto ja nuorisotalo toimivat suunnitelmien mukaan ”saumattomasti saumattomassa tilassa”. Talon suunnittelu oli erityinen prosessi ja esimerkki siitä, miten kaupungissa osallisuus ja lähidemokratia voisivat uudistua. Sen toimintaa, tiloja ja kesällä 2017 kunnostettavaa pihaa suunnittelivat asukkaat tasaveroisina virastojen kanssa. Se on ollut paljon näkyvillä myös mediassa.

Otsikoita myöten on kerrottu, kuinka asukkaat ovat olleet mukana suunnittelussa ja että se on ollut käänteentekevää prosessille. Taloon on saatu kaupunkilaisten toivoma kahvila, jossa työttömät nuoret pääsevät opiskelemaan ja harjoittelemaan. Haastateltavina ovat olleet nämä nuoret, nuorisotalon johtaja ja arkkitehti. Pahastuttu on siitä, että talossa on ”tyttöjen huone”, jonka nuorisotalon nuoret ovat itse sinne suunnitelleet.

Asukkaat eivät olleet mukana osallistettuina, vaan suunnittelivat itse, miten he osallistuvat ja vaikuttavat.

Asukkaat eivät olleet mukana osallistettuina, vaan suunnittelivat itse, miten he osallistuvat ja vaikuttavat. Tämän esille tuominen ei ole helppoa. Keitä asukkaat ovat, miten niin epämääräisestä ryhmästä voi tulla moninainen edustettava ”me”, ja mitä koko pitkä prosessi opetti politiikan tutkijalle radikaalidemokraattisesta lähidemokratiasta?

Uusi suunnittelufilosofia

Asukkaat – siis me, moninainen joukko Maunulan ja sen naapurikaupunginosien väkeä – ovat suunnitelleet taloa neljä vuotta. Tekemämme asukaslähtöisen suunnittelun mallit on visualisoitu ja ne löytyvät Maunula-talon ja Maunulan demokratiahankkeen sivuilta.

Maunulan demokratiahanke syntyi syksyllä 2012 demokratiapilottiehdotuksena: vastauksena kaupunginjohtajan kutsuun, jossa pyydettiin asukkailta ehdotuksia erilaisiksi lähidemokratian muodoiksi. Maunulan alueen eri ryhmät kokoontuivat ja valitsivat ehdotuksen, jossa haettiin demokratiatiloja Maunulaan.

Keväällä 2013 yhtenä kymmenestä alueellisesta demokratiapilotista Maunulan demokratiahanke kutsui asukkaat joka kotiin lähetetyllä tiedotteella mukaan suunnittelemaan ”demokratiatiloja”. Paikalle saapui yli 70 asukasta.

Tavoitteiksi valittiin Asukastalo Saunabaarin alakerran saaminen asukaslähtöiseen käyttöön ja Maunula-talon suunnittelussa ”uiminen virkamiesten liiveihin”. Minut valittiin yhdessä Kati Peiposen, toisen uuden maunulalaisen kanssa edustamaan asukkaita ja etsimään tavat, joilla päästä mukaan Maunula-talon suunnitteluun tasavertaisina virkamiesten rinnalle. Tukenamme oli kaupunginjohtajan mandaatti.

Asukkaiden näkökulmasta kesti pitkään, pari kuukautta, ennen kun virkamiesten pöytiin päästiin, mutta silloin päästiin suoraan Rakennusvirastoon. Vuodessa pääsimme mukaan suunnitteluun, mutta kaupungin näkökulmasta nopeakin prosessi jatkui vielä monta vuotta. Maunulan demokratiahankkeen sivut avattiin heti vuoden 2013 alussa saatavissa olleelle avoimelle alustalle, ja prosessia voi tutkia siellä alusta loppuun.

Arkkitehti tapasi asukkaita piirtämättä viivaakaan ja legoja käytettiin suunnittelussa. Rakennuslehti haastatteli minua, asukasedustajaakin. Se kertoi mitä vallankumouksellista tapahtui: 

”Tämä edustaa uutta suunnittelufilosofiaa. Meillä oli suunnittelun aikana viitisen työpajaa, jotka pidettiin 1980-luvulla kehitetyllä rolestorming-menetelmällä. Siinä asukasosallistujilla on kuviteltu identiteetti, he astuvat toisen ihmisen rooliin ja ideoivat siltä pohjalta”, rakennuksen pääsuunnittelija, arkkitehti Mikko Summanen K2S Oy:stä kuvaa prosessia.

Lukija ei välttämättä arvaa, että tässä juuri asukkaat olivat ”me” – nimenomaan asukkaat suunnittelivat ja vetivät työpajat, toivat sinne legot ja ikään kuin kutsuivat arkkitehdit sinne, toki keskusteltuaan heidän kanssaan tilaisuudesta.

Raja-aidat arkkitehtien, kaupungin työntekijöiden, virastojen ja asukkaiden välillä murenivat monta kertaa.

Minulla oli taustaa yhteissuunnittelusta ja yhteisötaiteesta arkkitehtien ja suunnittelijoiden parista vuoden mittaisesta Bauhaus Kolleg -ohjelmasta Dessausta Saksasta. Maunulalainen, silloin Aalto-yliopistossa työskennellyt demokratiatutkijakollega Jonna Kangasoja oli suunnittelemassa mukanamme työpajaa ja toi Bostonista joukon erilaisia roolityökaluja, joita testasimme eri ryhmissä.

Virastojen väkikin kutsuttiin. Eri roolien ottamisen lisäksi keskusteltiin esimerkiksi siitä, millainen talo olisi ihanne- ja inhokkitapauksissa. Raja-aidat arkkitehtien, kaupungin työntekijöiden, virastojen ja asukkaiden välillä murenivat monta kertaa.

Neljän vuoden työ

Mukana eri työpajoissa oli jatkuvasti uusia ja jo tuttuja kasvoja. Suunnittelussa todella syntyi ainakin silloin tällöin ja jollain tasolla pidempäänkin moniääninen, vaihtuvainen mutta yhteen hiileen puhaltava ”me”.

Maunula-talon suunnittelun perusteet tulivat erilaisten näkökulmien summasta. Kaikki osanottajat pääsivät ja joutuivatkin keskustelemaan, sillä usein noin kolmenkymmenen hengen tilaisuudet jaettiin alkuinfon ja keskustelun jälkeen neljään työpajaan, jotka vuorostaan työskentelivät pareittain tai kolmen ryhmissä. Loppukeskustelussa kerättiin työpajoista palaute ja suunniteltiin seuraava askel – usein seuraavan ison työpajan teema. 

Foorumeiden välillä asukkaat tapasivat toisiaan, tiettyjä virkamiehiä ja arkkitehtejä myös asukastapaamisissa.

”Virkamiespalavereista” tuli raskas nakki. Sen jälkeen kun kaupungin virastojen väliset neuvottelut avattiin asukasedustajille, niitä riitti kiivaimmillaan monta kertaa viikossa. Kokouksissa käyminen oli kuitenkin myös palkitsevaa: ymmärrän paremmin, miten kaupunki toimii ja millaisia erilaisia toimintakulttuureita eri virastoissa on.  Tutustuin myös virkamiehiin, joiden kanssa yhdessä muokkasimme paremmaksi nykyisiä käytäntöjä.

Neuvottelulla ja erimielisyyden käsittelyllä ollaan päästy parempiin tuloksiin.

Palaverit eivät aina olleet helppoja tai samanmielisiä, mikä on hyvä asia: neuvottelulla ja erimielisyyden käsittelyllä ollaan päästy parempiin tuloksiin. Lisäksi joka kerta saatoin edustaa asukkaita: tuoda esiin heiltä kuulemiani tai keskustelujen perusteella olettamiani toiveita tai paremman tiedon puutteessa omia päätelmiäni asukkaana.

Asukastilaisuudet ja virastoyhteistyö haukkasivat ajastani paljon ja se alkoi tuntua, kun palasin äitiyslomalta töihin. Joskus myös kokoustaminen ja siinä ohessa asukastoiminnan järjestäminen oli niin rankkaa, että toivoin työnohjausta. Tiedotustiimin asukasjäsenet olivat aktiiveja muutenkin, mutta strategiaryhmään, josta oli tullut suunnittelun keskipiste, sain sentään neuvoteltua mukaan enemmän asukasedustajia.

Viimeistään tässä kohtaa herää kysymys: miksi tämä muisteleminen on tärkeää politiikan tutkimukselle? Koska se uudistaa käsitystämme lähidemokratiasta ja edustamisesta.

Kuinka edustaa edustamatonta?

Maunulassa ratkaisimme politiikan keskeistä kysymystä: kuinka edustaa edustamatonta, sitä mitä ei ennalta ole annettu? Yleensä asukkaita ei edusteta missään, sillä ryhmänä me olemme liian laaja kokonaisuus. Perinteisesti edustetaan joko aatteita, sosio-ekonomisia intressejä tai ennalta määriteltyjä identiteettejä.

Perinteisesti edustetaan joko aatteita, sosio-ekonomisia intressejä tai ennalta määriteltyjä identiteettejä.

Ristiriitaisesti silloin juuri edustetaan eroja. Tässä erottelevassa liberaalin ”demografian” paradigmassa ajatellaan, että jos yksi edustaa, hän kuitenkin edustaa vain jotain tiettyä hänelle kuuluvaa asiaa (salaisestikin), koska homogeenista ”me”-ryhmää ei ole ja heterogeenista ”me”-ryhmää ei voi edustaa. Ei ole yhteisesti sovittuja ja neuvoteltuja näkemyksiä vaan henkilökohtaisia intressejä.

Tämän vuoksi virkamiehet, toimittajat tai tutkijat eivät uskalla koskea asukkaisiin ilman demografista otosta tikullakaan. Toimittajat eivät selvitä, keitä olivat asukkaat, jotka olivat mukana ja miten ja miksi – vaan yleensä haastattelevat virkamiehiä ja arkkitehtejä eli perinteisen virallisen tahon edustajia.

Samasta syystä demokratiainnovaatioissa painotetaan raateja. Ongelma on se, että raadit luovat kuvan ”yleisöstä” mutta eivät ”asukkaista”, jotka ovat itseorganisoituneet kokonaisuudeksi.

Deliberatiivisen keskustelun kautta ryhmä ja sen vastakkaisetkin näkökulmat syntyvät tai artikuloidaan edustettaviksi.

Radikaalidemokraattisesta näkökulmasta tilanne ei ole näin hankala, vaikka epäilyistä kannattaakin keskustella. Deliberatiivisen keskustelun kautta ryhmä ja sen vastakkaisetkin näkökulmat syntyvät tai artikuloidaan edustettaviksi. Prosessi on kaksisuuntainen. Näkökulmat ja niistä kumpuavat vaatimukset muokkautuvat myös prosessin puhenaisten tai -miesten kautta.

Juuri sen vuoksi osallistuvan suunnittelun prosessin pitäisi muissa kuin riitatilanteissa olla asukasvetoinen – eikä virkamiesvetoinen tai ”ulkoa” fasilitoitu. Siksi myös edustajia pitäisi säännöllisesti vaihtaa, heidän välillään ja heidän ja ”edustettavien” välillä pitäisi olla keskustelua tai heitä pitäisi olla riittävästi.

Tästä syystä esimerkiksi suora demokratia on ongelmallinen edustuksellisessa prosessissa. Esimerkki löytyy Italiasta Beppe Grillon Viiden tähden liikkeen prosessista, jossa rekisteröityneet kannattajat äänestävät, mitä kansanedustajien pitää sanoa.

Tarvitaan sekä horisontaalisia että vertikaalisia suhteita, asukkaiden puhenaisia ja -miehiä, ja kasvokkain ja netissä tapahtuvaa vuorovaikutusta. Missään nimessä lähidemokratiaksi ei riitä ”kerro kartalla” tai ”hyväksy tai vastusta” -tyyppiset prosessit.

Demokratia on dialogia, johon pyritään tuomaan muidenkin kuin omia näkökulmia.

Demokratia on dialogia, johon pyritään tuomaan muidenkin kuin omia näkökulmia. Asukkaiden puhemiehinä tai -naisina edustetaan aina suurempaa kuin itse.

Median edistajille ja tutkijoille jääkin monta hyvää kysymystä esitettäväksi Maunula-talon prosessista: Mitä asukkaat tekivät, miten he aidosti vaikuttivat, milloin ja millä periaatteilla? Näyttääkö talo siltä, että sitä on suunniteltu yhdessä? Miten talon yhteishallinto toimii?

Julkaisu Radikaalidemokratiaa Helsingin Maunulassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.