Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmassa on haluttu tehostaa ja joustavoittaa valtioneuvoston toimintaa ja selvittää tätä varten siirtymistä valtioneuvoston yhteisiin virkoihin sekä henkilöstöhallinnon kokoamista valtioneuvoston kansliaan. Selvityshenkilö Juha Sarkio on äskettäin valmistanut tätä koskevan raporttinsa.

Virkojen ja henkilöstöhallinnon uudistaminen voivat vaikuttaa pinnalta epäpoliittisemmilta kysymyksiltä. Hanke kuitenkin liittyy tiiviisti laajempaan valtioneuvoston uudistuspolitiikkaan, jossa on haluttu vähentää ministeriöiden eriytymistä ja vahvistaa valtioneuvoston yhtenäisyyttä.

Selvityksen ehdotukset tarkoittaisivat, että hallitukset voisivat aiempaa helpommin siirrellä virkamiehiä ministeriöiden välillä, esimerkiksi hallitusohjelmissa päätettyjen painopisteiden tai yllättävien tilanteiden perusteella. Virkoihin liittyvää toimivaltaa siirrettäisiin muilta ministeriöiltä pääministerin johtamalle valtioneuvoston kanslialle. Selvityksen mukaan erityisesti ehdotettu laaja yhteisten virkojen malli mahdollistaisi ministeriöiden välisen resurssien järjestelyn ”kokonaan uudella tavalla tarvelähtöisesti”.

Tässä artikkelissa tarkastellaan hanketta valtioneuvoston uudistuspolitiikan historian valossa ja pohditaan siihen liittyviä erilaisia ongelmia. Kuvaan ensin lyhyesti uudistuspolitiikan taustaa ja esittelen selvityksen tärkeimpiä ehdotuksia. Arvioin, miksi niitä voi olla vaikeaa edistää ja millaisia periaatteellisempia riskejä niihin liittyy.

Jatkoa valtioneuvoston koordinaation uudistuspolitiikalle

Selvityksen mukaan hankkeen edeltäjiä ovat 2010-luvun valtioneuvoston uudistushankkeet, erityisesti Kataisen hallituksen Kehu-hanke ja parlamentaarinen komitea. Lähtökohtana on Kehu-komitean linjaus, jossa torjuttiin ajatus ministeriöiden yhdistämisestä yhdeksi valtioneuvostovirastoksi. Tarkalleen ottaen Kehu-komitea pohti myös yhteisiä virkoja ja torjui nekin. Tästä huolimatta ajatus on nyt nostettu uudelleen agendalle.

Hankkeella on myös paljon varhaisempaakin taustaa. Tämäntyyppistä uudistusaihetta on kuvattu politiikan ja hallinnon tutkimuksessa koordinaatioksi eli eri osien saamiseksi toimimaan yhdessä kokonaisuutena. Se on ollut keskeinen osa länsimaista hallintopolitiikkaa jo 1900-luvun alusta asti.

Aiemmin torjuttu ajatus yhteisistä viroista on nostettu uudelleen agendalle.

Hanketta ajatellen on hyvä huomata, ettei erillisiä ministeriöitä ja laaja-alaista politiikkaa ole useinkaan pidetty vastakohtina, vaan on esimerkiksi ehdotettu ministeriöiden uudelleenjärjestelemistä laaja-alaisemmiksi kokonaisuuksiksi muuttuvien yhteiskunnallisten tarpeiden mukaan. Virkamiesten joustava siirteleminen on muunnelma tästä lähestymistavasta.

Suomessa koordinaatio nostettiin tärkeäksi aiheeksi 1960- ja 1970-luvuilla aloitetussa aktiivisemmassa hallinnon kehittämisessä. Sen jälkeen useita valtioneuvoston koordinaation uudistuksia on myös toteutettu, osana laajempia vuosituhannen vaihteen perustuslain ja julkishallinnon muutoksia, jo ennen tätä viimeisintä koordinaatiotrendiä.

Tällaisia ovat olleet muun muassa valtioneuvoston kanslian, valtiontalouden kehysohjauksen sekä valtioneuvoston toimivallanjaon uudistukset. Myös yhteisiä virkoja ehdotettiin jo vuoden 1995 valtioneuvoston organisaation joustavoittamisuudistuksen valmistelussa, mutta asiaa ei silloin edistetty.

Tavoitteena resurssien järjestely uudella tavalla

Selvityksessä on ehdotettu kolmea mallia valtioneuvoston yhteisiksi viroiksi. Laajassa mallissa noin 75 prosenttia kaikista viroista muutettaisiin yhteisiksi. Yhteiset virkamiehet kohdennettaisiin työskentelemään ministeriöissä uudenlaisella valtioneuvoston yleisistunnon tekemällä resurssipäätöksellä, jossa päätettäisiin virkojen määrät, tyypit ja kokonaismenot. Resurssipäätöksen valmistelisi valtioneuvoston kanslia.

Asiantuntijamallissa osa asiantuntijaviroista muutettaisiin siirreltäviksi, noin 25 prosenttia kaikista viroista. Selvityksen mukaan eri ministeriöiden asiantuntijatehtävien ”substanssisisällöissä” voi olla isojakin eroja, mutta ”työprosessien” erot ovat todennäköisesti varsin pieniä ja vaadittu koulutus samantyyppistä. Tällä tavoin samankaltaisia tehtäviä olisi esimerkiksi lainsäädännön ja talousarvion valmistelussa, taloushallinnossa, viestinnässä, tarkastuksessa, varautumisessa sekä hankkeiden toimeenpanossa.

Suppeassa mallissa joitakin asiantuntijavirkoja, noin 100 henkilötyövuotta, keskitettäisiin valtioneuvoston kansliaan ja sijoitettaisiin sieltä yleisistunnon päätöksellä ministeriöihin. Tämä ei vaatisi varsinaisia yhteisiä virkoja, mutta mahdollistaisi jonkin verran siirtelyä hallitusohjelman tai äkillisten tilanteiden pohjalta.

Selvityksessä on ehdotettu kolmea mallia valtioneuvoston yhteisiksi viroiksi. Laajassa mallissa noin 75 prosenttia kaikista viroista muutettaisiin yhteisiksi.

Henkilöstöhallinnon keskittämiseksi hahmotellaan valtioneuvoston kanslian johdolla toimivaa ”valtioneuvoston yhteistä resurssitoimintoa”. Osa henkilöstöhallinnon viroista keskitettäisiin valtioneuvoston kansliaan ja osa sijoitettaisiin ministeriöihin niiden ”lähipalveluiksi”. Kanslialle annettaisiin yhteisten virkojen määrärahat ja laajasti henkilöstöasioiden toimivaltaa muun muassa rekrytoinnissa ja nimittämisessä. Ministeriöillä säilyisi esimerkiksi virkamiesten tarkempien tehtävämääräysten antaminen.

Ehdotusten toteuttaminen voi olla poliittisesti vaikeaa

Selvityksen mukaan mikään uudistus ei etene, ellei sille saada riittävää poliittista tukea. Siinä ei ole haluttu keskittyä aiempien hankkeiden ongelmiin, vaan löytää uusia mahdollisuuksia. Kuitenkin juuri historiasta saadaan olennaista tietoa, millaisia uudistuksia Suomessa on saatu toteutettua.

Vuosituhannen vaihteen valtioneuvoston uudistuksissa muotoiltiin tiettyjä koordinaatioon olennaisesti vaikuttavia piirteitä. Niissä vahvistettiin pääministeriä vain rajallisesti, korostettiin ministereiden itsenäistä asemaa, kasvatettiin valtiovarainministeriön roolia hallituksen politiikan valmistelussa ja kehitettiin valtioneuvoston kanslian roolia puolestaan suppeammaksi.

Nykyinen valtioneuvoston koordinaatiomalli on rakennettu konsensushenkisissä poliittisissa oloissa.

Nämä osin valtaa hajauttavat piirteet eivät ole tarkoittaneet koordinaatiouudistusten epäonnistumista, vaan tietynlaisen koordinaatiomallin kehittymistä. Siinä esimerkiksi pääministeri on johtanut ja koordinoinut valtioneuvostoa erityisesti epävirallisten neuvottelujen ja sisäpiirien kautta. Valtiovarainministeriön valmistelemaa talouspolitiikkaa on käytetty eri ministeriöiden politiikan yhteensovittamiseen, tosin jättäen niille jonkinlaista liikkumavaraa taloustavoitteiden puitteissa. Pääministeri on osallistunut tähänkin tiiviisti talouspolitiikkaa käsittelevien ministerivaliokuntien puheenjohtajana.

Uusissa merkittävissä valtioneuvoston muutoksissa jouduttaisiin avaamaan näihin piirteisiin liittyviä, useiden hallitusten ja puolueiden toimesta pitkään rakennettuja ratkaisuja. Aiempia uudistuksia toteutettiin myös erityisen konsensushenkisissä poliittisissa oloissa, siinä missä viimeaikainen kehitys on kulkenut jakautuneempaan suuntaan. Vahvan kannatuksen kokoaminen aiemmasta poikkeavalle kehittämislinjalle saattaisi siis olla vaikeaa.

Tähän liittyy myös kysymys ehdotusten perustuslainmukaisuudesta. Selvityksen mukaan laajakin malli voitaisiin toteuttaa eduskunnassa tavallisten lakien muutoksilla ilman perustuslain muuttamista ja sen vaatimaa kahden kolmasosan enemmistöä kahdessa peräkkäisessä eduskunnassa. Tarkempaa perustuslaillista arviointia ei kuitenkaan ole vielä tehty ja monet edellä mainitut merkittävät uudistukset on jouduttu tekemään perustuslakimuutoksilla.

Ehdotuksiin liittyy myös periaatteellisia ongelmia

Koordinaatio on tärkeä osa kaikkea hallitusvallan ja julkishallinnon toimintaa. Kuitenkin sen uudistamisessa tulisi arvioida erilaisten vaihtoehtojen laajempia vaikutuksia ja punnita niiden yhteensopivuutta muiden tärkeiden periaatteiden kanssa.

Selvityksessä itsessäänkin on nostettu esiin, miten ministeriöt ovat nähneet ehdotuksissa paljon uhkia niiden itsenäisyydelle ja erityisosaamiselle. Virkamiesten siirreltävyys tekisi ministeriöiden kyvyistä suoriutua tehtävistään epävarmaa, ja osa tehtävistä vaatii syvällistä erityisosaamista, jota on käytännössä vaikea siirtää.

Ehdotuksissa nojataankin paljon ajatukseen, jossa tehtäviin liittyvät sisällöt ja prosessit voidaan erottaa, myös maltillisemmassa suppeassa mallissa. Tämän onnistuminen käytännössä on kuitenkin epäselvää. Aktiivinen virkamiesten siirtely voisi myös aiheuttaa sekaannusta ja lyhytjänteisyyttä, ei vain yksittäisissä ministeriöissä, vaan valtioneuvostossa kokonaisuutena.

Uudistukset voisivat aiheuttaa sekaannusta ja lyhytjänteisyyttä, vahvistaa hallituksen sisäpiirejä ja ohjata virkamiesten vähentämiseen.

Ehdotukset myös vahvistaisivat valtioneuvoston kanslian ja sitä johtavan pääministerin vaikutusvaltaa ainakin jollain tapaa. Selvityksen mukaan resurssipäätös vahvistaisi myös yleisistunnon ja koko hallituksen roolia. Ehdotukset tulisivat kuitenkin vaikuttamaan valtioneuvostoon yhdessä muiden koordinaatiokeinojen kanssa, joten tuloksena tuskin olisi puhtaasti enemmän pääministerin ja yleisistunnon johtamaa koordinaatiomallia.

Todennäköisemmin ne vahvistaisivat valtioneuvoston sisäpiirityyppisiä piirteitä. Esimerkiksi resurssipäätösten peruslinjoista voitaisiin päättää jo hallitusneuvotteluissa vahvimpien toimijoiden johdolla ja muun hallituksen vaikutusvalta siihen saattaisi jäädä pieneksi. Uudesta resurssipolitiikasta tuskin myöskään tulisi valtiovarainministeriön talouspolitiikasta selvästi itsenäistä koordinaatiokeinoa, vaan se voitaisiin helposti asemoida sen apuvälineeksi.

Hankkeessa ei suoraan tavoitella resurssien leikkaamista, mutta selvityksen mukaan ”hyvin todennäköisesti valtion heikko talous vuosia eteenpäin johtaa paineeseen vähentää ministeriöiden henkilöstömäärää”. Kun hallituksella olisi uusi keskitetty prosessi virkojen ja rahojen kokonaismäärästä päättämiseen ja kohdennusten tekemiseen, vähentämisestä tulisi helpompaa.

Uhista mahdollisuuksiin – Hollannin malli ratkaisuksi?

Yhdysvaltain presidentti Donald Trump on tehnyt ennennäkemättömän poliittisen hyökkäyksen omaa liittovaltionhallintoaan vastaan. Suomessa on arvioitu, että järjestelmien eroista johtuen sama ei olisi yhtä helppoa täällä.

Tämä hanke ei sellaisenaan edusta trumpilaista politiikkaa, vaan etupäässä samaa hallintopolitiikan perinnettä kuten edeltäjähankkeetkin. Kuitenkin on vakavasti pohdittava, voisiko se tahattomasti avata uusia mahdollisuuksia puolueettomaan ja toimintakykyiseen virkamieshallintoon vihamielisesti suhtautuvalle politiikalle ja tuottaa tällä tavoin uhkia demokraattiselle oikeusvaltiolle.

Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi resurssipäätöksen hyväksikäyttämistä hallituksen epäsuosioon joutuneiden ministeriöiden toiminnan alasajoon. Trumpin tyyliin tässä saatettaisiin hyödyntää myös toimivallan kannalta kiistanalaisia keinoja: resurssipäätökseen voitaisiin esimerkiksi yrittää liittää ehtoja, joiden mukaan sitä tarkasteltaisiin ja virkamiehiä siirreltäisiin uudelleen vaikkapa vuosittain. Lisäksi keskitetyn henkilöstöhallinnon kautta myös nimityksiin saatettaisiin yrittää vaikuttaa uudella tavalla, esimerkiksi suosimalla sellaisia koulutustaustoja, joiden uskotaan sopivan paremmin yhteen hallituksen politiikan kanssa.

Raportissa tuodaan esiin myös joitakin selvästi riskittömämpiä vaihtoehtoja tavoitteiden edistämiseksi. Ehkäpä paras ideoista on Hollannin ministeriöissä käytössä oleva asiantuntijapooli, johon virkamiehet voivat vapaaehtoisesti hakeutua ja josta heitä voidaan sijoittaa väliaikaisesti muihin ministeriöihin ja poikkihallinnollisiin hankkeisiin. Tällainen järjestely mahdollistaisi jonkin verran tarvelähtöistä siirtelyä, mutta hyödyntäisi tarkemmin virkamiesten erityisosaamista. Sitä kannattaisi kokeilla käytännön kokemusten saamiseksi ennen muita suunnitelmia.

Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopiston valtiotieteellisessä tiedekunnassa ja Svenska social- och kommunalhögskolanissa. Artikkeli hyödyntää hänen valmisteilla olevaa väitöstutkimustaan valtioneuvoston koordinaation uudistuspolitiikasta.

Artikkelin kuvituskuva: Lumijaguaari / Public domain, Wikimedia Commons CC0

Julkaisu Yhteisillä viroilla yhtenäiseen valtioneuvostoon? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Muoto seuraa funktiota, sanoivat toiminnallisuutta korostaneet funktionalistiset arkkitehdit. Alun perin tämä periaate viittasi luonnon tarkoituksenmukaisuuteen ja siitä johdettuun hyvän muotoilun päämäärään. Monesti ihannoitujen talonpoikaisesineiden yksinkertainen kauneus perustui funktionalistisen ideologian mukaan siihen, ettei niissä ei ollut mitään turhaa, ja muodoilla oli selkeä tarkoituksensa. Toisaalta esineille voidaan antaa useita funktioita, myös esteettisiä. Funktionalismi on siis sisäisesti ristiriitainen ismi.

Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa tässä mielessä funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite. Hallitusohjelma on haluttu nähdä strategisena ohjelmana, jossa hallitus valitsee merkittävimmät ”strategiset” tavoitteensa yhteiskunnan muuttamiseksi sekä keskeisimmät toteuttamisen välineet. 

Tällainen ajattelu on ollut laajasti suosittua ja keskustelu on ollut aktiivista erityisesti eduskuntavaalien alla. Esimerkiksi peräkkäiset mutta poliittisesti toisistaan poikkeavat Juha Sipilän (kesk.) ja Antti Rinteen – Sanna Marinin (SDP) hallitukset sovelsivat kumpikin ohjelmissaan samantyyppisiä strategisen hallitusohjelman piirteitä.

Suomessa on jo useamman hallituskauden ajan yritetty kehittää hallitusohjelman muotoa funktionalistiseen suuntaan. Tätä on ilmentänyt erityisesti kehittämiskeskustelussa suosittu strategisuuden käsite.

Strategisuuteen on myös liitetty joustavuuden ajatus: kun olosuhteet ympärillä muuttuvat, hallitusohjelman tulisi mahdollistaa myös politiikan muuttaminen, kuitenkin pohjimmiltaan strategisten tavoitteiden mukaisesti. Tämä valintojen ja joustavuuden yhteensovittamisen ihanne on kuitenkin osoittautunut käytännön hallituspolitiikassa vaikeaksi toteuttaa. 

Marinin hallituksen monikriisinen kausi on tästä uusin esimerkki. Hallituksen ohjelmaan liittyi kunnianhimoisia tavoitteita ohjata Suomi kohti ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää yhteiskuntaa. Näitä ilmensivät myös sen laaja-alaiset ja useita hallinnonaloja kattavat ”strategiset kokonaisuudet”. Kuitenkin koronapandemia, Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa ja laukkaava inflaatio tekivät ohjelman johdonmukaisesta noudattamisesta mahdotonta – sen strategisista piirteistä huolimatta.

Vuoden 2023 vaalien lähestyessä kehittämiskeskustelu on ollut aiempaa passiivisempaa ja hillitympää. Osin tämä johtunee kuluneen kauden poikkeuksellisuudesta. Tapahtumat ovat olleet niin mullistavia, että harva odottaisi taitavastikin laaditun hallitusohjelman vastaavan niihin sellaisenaan. Puheenvuoroissa on kuitenkin toistettu samanlaisia kehittämisajatuksia kuin ennenkin. Keskustelu hallitusohjelman muodosta siis jatkuu, vaikka optimistinen ja innostunut sävy vaikuttaa kadonneen.

Yllättävät kriisit eivät kuitenkaan ole ainoa haaste strategisen hallitusohjelman ihanteille. Kertaamme tässä kirjoituksessa kehittämiskeskustelun pääpiirteitä ja ennakoimme, miten myös seuraavalla hallituksella tulee todennäköisesti olemaan haasteita strategisen tyyppisen ohjelman toteuttamisessa.

Ken on heistä kaikkein strategisin?

Vaikka hallitusohjelmat ovat nousseet tärkeään rooliin hallituspolitiikassa jo aiemmin, ohjelman muodon aktiivinen kehittämispolitiikka on uudempaa 2000-luvun kehitystä. Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta. 

Ensimmäisenä varsinaisena strategisena hallitusohjelmana pidetään yleensä Juha Sipilän 2015 muodostetun hallituksen ohjelmaa, jota kutsuttiin otsikossakin strategiseksi. Samankaltaisia piirteitä on kuitenkin ollut sekä edeltävissä että sitä seuraavassa hallitusohjelmassa.

Antti Rinteen johtamia hallitusneuvotteluita 2019 jäsennettiin SDP:n ohjelmatyön viitoittamilla ilmiöillä, joilla tarkoitettiin laajoja, hallinnonalat ylittäviä ongelmakokonaisuuksia. Itse ohjelmassa ilmiöistä tuli kuitenkin ”strategisia kokonaisuuksia”, ja siinä puhutaan myös ”strategisen hallitusohjelman johtamisesta”. 

Jyrki Kataisen (kok.) hallituksen vuonna 2011 laadittu ohjelma oli pitkä ja yksityiskohtainen. Sipilän strategista hallitusohjelmaa markkinoitiinkin muutoksena edeltäjäänsä nähden. Kuitenkin jo Kataisen hallitusohjelmassa hyödynnettiin strategia-ajattelua keskeisessä roolissa. Ohjelmasta löytyvät ”hallituksen painopistealueet”, joita kutsutaan myös ”strategisiksi tavoitteiksi” ja ”strategisiksi päämääriksi”. Niiden kunnianhimoisena tarkoituksena oli yhdistää hallituksen toimintaa ja kaikkea päätöksentekoa.

Strategisen hallitusohjelman tyyppinen ajattelu on noussut sen valtavirraksi. Siinä myös hallituksen muodostaminen on alettu näkemään pitkälti ohjelmaneuvottelujen kautta. 

Kataisen hallitus käytti strategiakäsitteistöä runsaasti myös hallitusohjelman toimeenpanoon ja seurantaan liittyvässä toiminnassaan. Valtioneuvoston kanslian johdolla ohjelmalle laadittiin ”strateginen toimeenpanosuunnitelma”, jossa painopistealueita kutsuttiin ”strategisiksi politiikkakokonaisuuksiksi”. Sen tarkoituksena oli myös sovittaa ne yhteen hallitusohjelman ”talousstrategian” kanssa, joka puolestaan nojasi valtiovarainministeriön julkisen talouden kestävyysarvioihin. Valtioneuvoston kanslia valmisteli myös ohjelman toteuttamista edistävän ”hallituksen strategiaistunnon” ja ”puolivälin strategiaprosessin”. 

Myös edeltävät Matti Vanhasen (kesk.) hallitukset käyttivät tätä käsitteistöä samaan tapaan. Vanhasen ensimmäisen hallituksen ohjelman talouspolitiikkaosioon sisältyi ”hallituksen toimintastrategia”, jota kuvattiin vaalikauden mittaiseksi yrittäjyyttä, kasvua ja työllisyyttä tukevaksi sekä työttömyyttä vähentäväksi toimenpidekokonaisuudeksi. Vanhasen toisen hallituksen talouspolitiikan linjauksia kutsuttiin ”talousstrategiaksi”.

Vuodesta 2003 taaksepäin hallitusohjelmissa ei ole vastaavia strategisia kokonaisuuksia. Jos strategia mainitaan, sillä viitataan hallinnonalakohtaisiin erityisstrategioihin.

Hallinnon kehittäminen kohtaa hallituspolitiikan

Strategisen hallitusohjelman ajatuksen taustalla vaikuttavat aikamme hallinnon kehittämisen ja hallintopolitiikan trendit. Se edustaa niille tyypillistä uudiskieltä ja iskusanoja, joita alan vaikuttajat levittävät ja omaksuvat maasta toiseen. Kansainväliset esikuvat, ylikansalliset mallit ja korkeasti koulutettujen ammattilaisten verkostot tarjoavat paljon suostutteluvoimaista materiaalia kansallista politiikkaa ja uudistamista varten.

Tässäkin asiassa taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD on ollut erityisen vaikutusvaltainen. Se esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin. Vuoden 2015 raportissa korostettiin puolestaan, miten hallitusohjelma tarvitsee tuekseen eräänlaisen keskuksen, joka välittää ministeriöihin ”strategiset linjaukset” ja ”hallituksen strategisen vision avainelementit”.

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD esitti vuonna 2010 Suomelle strategisen tyyppistä hallitusohjelmaa ja korosti, miten siihen liittyvä ”johdonmukainen horisontaalinen koordinaatio” parantaisi julkisen sektorin kykyä vastata monimutkaisiin politiikkaongelmiin. 

Viimeaikaiset hallitukset ovatkin asettaneet hallitusohjelman muodon kehittämistä OECD-suositusten hengessä pohtineita työryhmiä. Vuonna 2010 aloitti virkamiesvetoinen KOKKA-työryhmä. Kataisen hallitusohjelmaa laadittaessa sen ehdotuksia otettiin käyttöön kuitenkin vain pieniltä osin. 

Seuraava OHRA-työryhmä asetettiin 2013. Siinä oli edeltäjäänsä kiinteämpi puolueiden edustus, ja mahdollisesti siksi se onnistui saamaan ehdotuksiaan käyttöön paremmin. Tuloksena olivat Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ja ”hallituksen strategiatyöhön” liittyvien tehtävien vakiinnuttaminen valtioneuvoston kansliaan.

Tämän jälkeen vastaavien työryhmien asettamisesta on tullut vaaleja edeltävä rutiini. Puolueiden edustus on myös vakiintunut osaksi toimintaa. PAKURI-työryhmä jätti raporttinsa tammikuussa 2019 ja nyt KOVA-työryhmä helmikuussa 2023.

Strategisen hallitusohjelman ydin

Hallitusohjelmaa kehittäneiden työryhmien ajattelussa on ollut paljon jatkuvuuksia. Niitä voitaisiin kiteyttää kuuteen keskeiseen aiheeseen seuraavasti.

Ensinnäkin esityksissä painotetaan hallituksen yhteistä ja jaettua näkemystä, tilannekuvaa ja tahtotilaa. Hallituksen tulisi aloittaa ohjelmaneuvottelut yhteisen tilannekuvan muodostamisella. Ministereille ja johtaville virkamiehille tulisi saada jaettu näkemys siitä, mihin hallitus ohjelmallaan pyrkii.

Toisekseen, strategisen hallitusohjelman perusperiaatteita ovat keskittyminen ja valikoiminen. Hallitusohjelmissa tulisi olla suhteellisen harvalukuinen määrä (yleensä 3–5) keskeisiä poliittisia tavoitteita, jotka valitaan yhteisen tilannekuvan pohjalta. Niille laaditaan toteuttamissuunnitelma ja seurantaorganisaatio vastuineen, mittareineen ja tarkistuspisteineen. Vaikka hallituksen työhön kuuluu muutakin kuin näiden tavoitteiden edistämistä, ohjelma tulee muotoilla siten, että niihin voidaan viitata kaikessa toiminnassa.

Strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta.

Kolmanneksi, keskeisten tavoitteiden tulisi liittyä laajoihin politiikkakokonaisuuksiin, jotka ylittävät hallinnon sektorirajat. Tätä laaja-alaisuutta ja poikkihallinnollisuutta on kuvattu erilaisilla iskusanoilla ja iskulauseilla, kuten ilmiöpohjaisella politiikalla, viheliäisten ongelmien ratkaisemisella ja siilojen purkamisella.

Neljänneksi, strateginen hallitusohjelma pitäisi muotoilla myös tietyllä tavalla joustavaksi, ettei se liiallisesti sido hallitusta, jos olosuhteiden muuttuminen vaatii myös politiikan muutosta. Erityisesti on korostettu resurssien joustavaa uudelleenkohdentamista. Tällaista reagointikykyä on pyritty edistämään muun muassa budjettikehyksiin jätettävällä kohdentamattomalla määrärahalla.

Viidenneksi, ohjelman pitäisi myös pystyä liittämään tavoitteet taloudellisiin resursseihin. Hallitusohjelman ja talouspolitiikan keskeisten päätösten, kuten budjetti- ja kehyspäätösten, tulisi olla yhteensovitettuja. Erityisesti hallitusohjelman tulisi mahdollistaa resurssien uudelleenkohdennukset budjettikehysten sisällä, ei vain kehystasoa nostamalla. 

Kuudenneksi, viimeisimmät työryhmät PAKURI ja KOVA ovat nostaneet edellisten rinnalle myös suunnitelmallisen viestinnän. Sekä hallitusohjelmaneuvotteluista että ohjelman toteuttamisesta halutaan viestiä ”strategisesti” eli yhdenmukaisesti ja päätavoitteisiin keskittyneesti. Kyse on positiivisesta viestinnästä, jolla halutaan tukea hallitusohjelman toteutumista.

Onko hallitusohjelmalla funktiota?

Kun strategia-ajattelusta on tullut hallitusohjelmakeskustelun vakiintunutta valtavirtaa, on hyvä palauttaa mieliin myös, mihin ongelmiin sillä on alun perin haluttu vastata. Erityisen kiinnostava kuvaus löytyy KOKKA-raportista vuodelta 2011. Siinä arvostellaan poikkeuksellisen avoimesti aiempia hallitusohjelmia ja -neuvotteluja. 

Raportin mukaan neuvotteluissa strategisten politiikkalinjausten täsmentämiseen jää liian vähän aikaa, kun pääosa kuluu eri puolueiden kynnyskysymyksiksi nostamista yksityiskohdista käytävään keskusteluun. Valmistelutyötä, tiedonhankintaa ja neuvotteluissa sovittuja ratkaisuja hallitsee ”hallinnonalakohtaisen jatkuvuuden periaate”. Menojen uudelleenkohdennuksia on tehty lähinnä kehystason korotuksen muodossa.

Hallitusohjelmat eivät myöskään ole olleet ”kovin tehokkaita laajamittaisempien rakenteellisten uudistusten toteuttamisessa”. Raportin mukaan tällaisia uudistuksia on linjattu sekä liian yleisellä tavoitetasolla että keskittyen joihinkin yksittäisiin neuvotteluissa esille nousseisiin reunaehtoihin. Konkreettiset uudistusmallit ovat jääneet jatkovalmisteluun.

Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin. 

Näiden olojen muuttaminen strategisen hallitusohjelman keinoin olisi normaalioloissakin erittäin kunnianhimoinen tavoite. Suomalaista hallituspolitiikkaa määrittää vahvasti monipuoluejärjestelmä ja monipuolueisten hallituskoalitioiden kulttuuri. Siinä hallituspuolueet käytännössä pyrkivät sekä muodostamaan yhteistä näkemystä politiikalleen että varmistamaan itselleen tärkeiden, keskenään usein ristiriitaistenkin tavoitteiden toteuttamisen. 

Kirjaaminen hallitusohjelmaan on keskeinen tapa edistää tavoitteita monipuoluehallituksissa, vaikkei se sellaisenaan takaakaan onnistunutta lopputulosta. Jos hallitusohjelmissa keskitytään vain päälinjoihin ja yleisluonteisiin tavoitteisiin, eikä niiden saavuttamiseksi käytetyistä keinoista sovita etukäteen, voivat hallitukset ajautua helposti erimielisyyksiin. 

Yksityiskohtainen ohjelma voi olla luottamuksen lukko varsinkin ideologisesti moniarvoisessa koalitiossa. Se voi olla tärkeä erityisesti pienemmille hallituspuolueille, jotka joutuvat ponnistelemaan vähäisemmän vaikutusvaltansa käyttämiseksi. Toisaalta myös suuret hallituskumppanit voivat yrittää sopia hallitusohjelmassa merkittäviä, kiistanalaisia ratkaisuja. Tällaiset hallitusohjelmaan kohdistuvat odotukset todennäköisesti säilyvät, ellei puoluekentässä tapahdu suuria muutoksia – niitäkin joskus ehdotetaan.

Onko strategisella ohjelmalla tulevaisuutta?

Strateginen ohjelma ei myöskään pysty yksinään muuttamaan muita hallituspolitiikkaa määrittäviä institutionaalisia jakoja, kuten valtioneuvoston ministereiden ja ministeriöiden suhteellisen itsenäistä asemaa. 

Politiikkaa valmistellaan edelleen ministeriöissä ja sitä jäsennetään ministeriöiden johtamina ja valtion budjetin rakenteen tukemina hallinnonaloina. Tätä jakautumista ylläpitävät niin poliitikot ja virkamiehet kuin järjestöt ja asiantuntijat, jotka edustavat paitsi erilaisia tavoitteita, myös erilaisia tiedollisia näkökulmia politiikkaan ja yhteiskuntaan. 

Hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin.

Poikkihallinnollista politiikkaa kannatetaan periaatetasolla laajasti ja sitä on yritetty lähimenneisyydessä edistää hallitusohjelman lisäksi muillakin keinoilla, mutta kyse lienee vaikeammasta kysymyksestä kuin on alkuunkaan ymmärretty. Tietyissä määrin valmistelun jakautuminen on hyväkin asia, joka parhaimmillaan tukee huolellista harkintaa ja erilaisten näkökohtien tuomista päätöksentekoon.

Vastajulkaistu KOVA-raportti heijasteleekin aiempaa maltillisempaa asennetta hallitusohjelman kehittämispolitiikkaan. Siinä korostetaan hallituspolitiikan erityislaatuista luonnetta sekä luottamuksen merkitystä hallituksen toiminnalle. 

Luottamus onkin nyt nostettu hallituksen yhteistä näkemystä tärkeämmäksi teemaksi. Kun aiemmissa raporteissa luottamus-sanan eri muodot toistuivat vain 1–3 kertaa, KOVA-raportissa vastaava luku on 20. Yhteinen-sanan eri muotoja KOVAssa on 19, OHRAssa niitä oli 37 ja PAKURIssa 34.

Raportti on muistutus siitä, että hallitusohjelman laatiminen on demokraattista politiikkaa, jota on käytännössä mahdotonta palauttaa rationalistisen suunnittelun hengessä yhden funktion malliin. Kuin varmuudeksi raportin kirjoittajat toteavat peräti kolmesti, että hallitusneuvottelut ovat ”vetäjänsä näköinen poliittinen prosessi”. 

Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin vanhempi yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa Haasteita monikriisisestä hallituskaudesta -juttusarjaa.
Artikkelin pääkuva: Maarten Van Den Heuvel/Unsplash.

Julkaisu Muoto seuraa funktiota – hallitusohjelman kehittämispolitiikan itsekritiikin aika ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

 Rehn, Olli. Onnellisten tasavalta. Esseitä Suomesta. Helsinki: Docendo. 380s.

Suomen pankin pääjohtajan Olli Rehnin uusi kirja Onnellisten tasavalta. Esseitä Suomesta kiinnostaa paitsi vuoden 2024 presidentinvaalin ennakkosuosikin puheenvuorona, myös siksi, että Rehn nostaa siinä tasavaltalaisuuden omaa poliittista ajatteluaan kuvaavaksi keskeiseksi käsitteeksi.

Näin suoraan tasavaltalaisuuteen suuntautuva keskustelu on nykyhetken Suomessa harvinaista. Aatekeskustelua käydään paljolti muiden käsitteiden ympärillä. Täysin kadonnut aihe tasavaltalaisuus ei ole, mutta sitä käsitellään etupäässä itsenäistymisen ajan historiantutkimuksessa sekä toisinaan keskustapuolueeseen liittyvässä aatepuheessa. Keskustataustaisen Rehnin tasavaltalaisuus ammentaakin luontevasti paljon näistä.

Vielä kiinnostavamman asiasta tekee Rehnin tausta valtio-opin tutkijana. Politiikan teorian, poliittisen ajattelun historian ja poliittisen filosofian piirissä on viime vuosikymmeninä käyty aktiivista keskustelua tasavaltalaisuudesta. Sen myötä kuva tasavaltalaisuudesta on laajentunut ja moninaistunut. Myös eräät vaikutusvaltaiset poliitikot ovat hyödyntäneet sen piiristä nousseita ajatuksia: esimerkiksi Saksan liittokansleri Olaf Scholz nosti voittokampanjassaan esiin tasavaltalaisfilosofi Michael Sandelin ajattelua yhteisestä hyvästä.

Tämä kiinnostaa siksikin, koska Rehniä voi pitää poliittisena pragmatistina, joka pystyy omaksumaan uutta ajattelua vaihtuvien ympäristöjen ja tilanteiden mukaan. Tämä on näkynyt esimerkiksi hänen toimissaan eurooppalaisen talouspolitiikan vallankäyttäjänä. Ollessaan talouskomissaarina eurokriisissä hän ajoi jyrkkää talouskuripolitiikkaa kriisimaille. Myöhemmin Suomen Pankin pääjohtajana hän on voimakkaasti puoltanut elvyttävää rahapolitiikkaa, jolla on kannateltu koko Euroopan taloutta.

Vuoden 2024 presidentinvaalissa teknokraattiseen EU-talouspolitiikkaan keskittynyt menneisyys voi olla Rehnille etu, sillä samanhenkinen tausta on siivittänyt aiempiakin valittuja presidenttejä, kuten Mauno Koivistoa ja Sauli Niinistöä. Toisaalta laajemmin profiloituneita kilpailijoita kohtaan siitä voi olla myös haittaa. Suomessa tuttu, mutta vähän käytetty tasavaltalaisuus voi tarjota tilannetajuiselle poliitikolle sopivaa materiaalia uuden, aatteellisemman julkikuvan rakentamiseen.

Onko Rehnin tavoite nyt Scholzin tavoin tuoda uutta tasavaltalaista ajattelua maansa politiikkaan ja ponnistaa sen avulla presidentiksi? Millaista on aiemmin talouspolitiikkaan keskittyneen Rehnin tasavaltalaisuus? Arvioin seuraavassa hänen teoksensa tasavaltalaisuutta erityisesti viimeaikaisen valtio-opillisen tutkimuskeskustelun näkökulmasta sekä pohdin, kuinka hän käyttää sitä nykyisessä poliittisessa tilanteessa.

Monikasvoinen tasavaltalaisuus

Viimeaikaiseen tasavaltalaisuuden tutkimukseen on kuulunut sekä tasavaltalaisen ajattelun uudelleenlöytämistä aatehistoriasta että uuden tasavaltalaisen teorian kehittelyä nykypolitiikan tarpeisiin.

Karkeasti ottaen ajatuksena on ollut erottaa tasavaltalaisuus myöhemmistä poliittisista ideologioista, kuten liberalismista, konservatismista ja sosialismista, mutta myös tunnistaa sen vaikutteita ja jatkumoita näiden joukossa. Historiantutkimuksessa huomio on ollut erityisesti antiikin ja uuden ajan tasavaltalaisuudessa. Sen inspiroimaa uutta teoriaa on usein kutsuttu uustasavaltalaisuudeksi.

Sekä vanhassa että uudessa tasavaltalaisuudessa keskeisessä roolissa on ollut tasavaltalaisen valtiomuodon rakentaminen itsevaltiuden tilalle. Kuitenkin käytännössä kyse on ollut aina myös laajemmasta aatekokonaisuudesta kuin kapeasti ei-monarkkisuudesta. Siihen on yleensä liittynyt jonkinlaista kansanvaltaa, mutta myös vallan jakamista erilaisten poliittisten instituutioiden yhdistelmien kesken (engl. mixed government). Tämän tarkoitus on suojella tasavaltaa itsevaltiuden paluulta, myös eliitin ja kansanjohtajien ylivallan muodossa.

Viimeaikainen tutkimus on nostanut esiin erilaisia tasavaltalaisuuden muotoja.

Yksi keskustelun näkyvimpiä aiheita on ollut erityinen tasavaltalainen vapauskäsitys, joka poikkeaa myöhemmistä liberaaleista käsityksistä: se on erityisesti vapautta mielivaltaisen vallankäytön vaikutuksesta sekä vapautta osallistua poliittiseen hallitsemiseen. Muita aiheita ovat olleet esimerkiksi erityiset johtajien ja kansalaisten toimintaa ohjaavat tasavaltalaiset hyveet, jotka yhdessä tasavaltalaisten instituutioiden kanssa kannattelevat toisiaan.

Aatehistorioitsija Rachel Hammersleyn mukaan tasavaltalaisuus on ollut joukko ajatuksia, jota eri aikojen ajattelijat ja toimijat ovat muunnellen käyttäneet eri tarkoituksiin. Tästä joustavuudesta huolimatta siinä voidaan tunnistaa jatkuvuuksia. Viimeaikainen tutkimus onkin nostanut esiin erilaisia historiallisia ja teoreettisia tasavaltalaisuuden muotoja.

Enemmän ja vähemmän tasavaltalaisia teemoja

Myös Rehnille tasavaltalaisuus on valtiomuodon peruspiirteitä laajempi aate. Hän käyttää sitä kirjassa kuvaamaan erityistä suomalaista valtiollisen demokratian perinnettä, jonka alku oli suurlakossa ja eduskuntauudistuksessa. Hän liittää siihen runsaasti muita käsitteitä, kuten pohjoismaisen kansanvallan, parlamentarismin, oikeusvaltion, hyvinvointiyhteiskunnan ja liberaalin demokratian.

Tasavaltalaisuutta muotoillessaan Rehn nojaa enimmäkseen suomalaiseen poliittiseen historiaan. Esillä ovat valtiomuotokiistan käänteet ja tuon ajan tasavaltalaiset avainhenkilöt kuten Kaarlo Juho Ståhlberg. Toisin kuin voisi odottaa, laajempi tasavaltalaiskeskustelu ei kuitenkaan näy teoksessa lähes ollenkaan. Rehn ei viittaa keskustelun ydinkirjallisuuteen, ja jopa laajasti tunnetut tutkijat kuten John Pocock, Quentin Skinner ja Philip Pettit puuttuvat.

Yhteyksiä laajemman keskustelun sisältöihin kuitenkin on. Rehn kirjoittaa, että tasavaltalaisten instituutioiden tulee estää vallan väärinkäyttöä ja tuottaa jatkuvuutta. Hän nostaa esille, että itsenäisen Suomen tasavallan ensimmäinen hallitusmuoto oli poliittinen kompromissi eduskuntauudistuksessa muotoutuneen kansanvallan ja itsevaltaista perinnettä heijastelevan presidentinvallan välillä.

Johtajien vallan vartioinnin sijaan huolenaiheena on hallitsemisen tehottomuus.

Instituutioiden kysymyksessä hänen painotuksensa kuitenkin poikkeavat tasavaltalaiskeskustelulle tyypillisestä hengestä. Johtajien vallan vartioimisen sijaan hänen ensisijaisena huolenaiheenaan on hallitsemisen ja toimeenpanovallan tehottomuus, joka haittaa yhteiskuntapoliittisten uudistusten tekemistä. Tämä johtuu hänestä erityisesti Suomen pirstaleisesta poliittisesta kentästä ja hajanaisista koalitiohallituksista sekä hallinnon hajanaisuudesta ja heikosta koordinaatiosta. Ongelmia syventävät myös työmarkkinajärjestöjen erimielisyydet ja perustuslain liian tiukka tulkinta.

Ratkaisuiksi Rehn tarjoaa muun muassa enemmistövaalitapaa, joka voisi tuottaa eduskuntaan ja hallituksiin yksinkertaisemman puoluerakenteen, uudenlaista strategiasihteeristöä valtioneuvoston kansliaan, tiukempaa menokehysten noudattamista sekä uutta kansallisen turvallisuuden neuvostoa presidentin ja valtioneuvoston yhteistyöhön. Työmarkkinapolitiikassa hän peräänkuuluttaa uutta yhteistä tilannekuvaa, jota voisi tuottaa esimerkiksi Suomen Pankki.

Tasavaltalaisuutta etsimässä

Rehn käsittelee kirjassa laajasti ajankohtaisia kysymyksiä kuten ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, ilmastokriisiä ja populismia. Tasavaltalaisuutta odottavan lukijan harmiksi aiheisiin ei kuitenkaan rakenneta suoremmin sen aateperinteeseen ja tutkimukseen pohjaavia näkemyksiä. Käytännössä etualalla ovat muut käsitteet – esimerkiksi populismin kamppailupari ei ole tasavaltalaisuus vaan liberaali demokratia. Tasavaltalaisen teorian sovelluksia Rehnille läheisiin aiheisiin, kuten talouteen ja Eurooppaan, olisi ollut reilusti tarjolla.

Teoksessa on laajasti esillä poliittisia ja yhteiskunnallisia ajattelijoita, kuten Anders Chydenius, Émile Durkheim ja Jürgen Habermas. Ehkä näkyvimmässä roolissa on filosofi John Rawls. Joukko ei ole kuitenkaan profiililtaan kovin tasavaltalainen, eikä heistä pyritä tekemään selvää tasavaltalaista uudelleentulkintaa, vaikka esimerkiksi Rawlsista tällaista on toisaalla hahmoteltu. Myös filosofi Montesquieuntasavaltalaisuus on kiistanalaista ja tasavaltalainen vallanjakoajattelu on hänen kolmijako-oppiaan varhaisempaa alkuperää.

Rehnin ajattelu ammentaa enimmäkseen poliittisesta ja taloudellisesta liberalismista.

Poikkeus joukossa on Rehnin arvostama Niccolò Machiavelli. Häntä pidetään nykykeskustelussa yhtenä tärkeimmistä eurooppalaisista tasavaltalaisista ajattelijoista. On kuitenkin silmiinpistävää, että kirjassa Machiavellin tasavaltalaisuusyhteyttä ei tuoda esille lainkaan. Hänen ajatuksiaan esimerkiksi puolustustahdoltaan ylivoimaisesta kansalaisarmeijasta olisi voinut käyttää ajankohtaisesti turvallisuuspolitiikan pohdintaan.

Näistä puutteista huolimatta teoksen tasavaltalaisuus ei kuitenkaan ole vain päälleliimattua. Rehnin ajattelua voisi hyvin luonnehtia yhdentyyppiseksi liberaaliksi tasavaltalaisuudeksi, joka ammentaa enimmäkseen poliittisesta ja taloudellisesta liberalismista. Suuntaus on luonteva siksikin, koska liberaalia ajattelua on alkujaan muotoiltu osin tasavaltalaisten ainesten pohjalta. Scholzin tyyppisestä uustasavaltalaisen teorian soveltamisesta se kuitenkin poikkeaa.

Tasavaltalaisia ratkaisuja politiikan kriisiin?

Miten ja miksi Rehn sitten käyttää tasavaltalaista ajattelua nykytilanteessa? Hän on tulevan presidentinvaalin ennakkosuosikki, jonka tausta on erityisesti talouspolitiikassa ja Eurooppa-politiikassa. Tästä kokemuksesta on hänelle hyötyä, mutta presidentiltä odotetaan muutakin.

Venäjän hyökättyä Ukrainaan presidenttiyden ulko- ja turvallisuuspoliittinen luonne tulee entisestään korostumaan. Lisäksi siihen liitetään edelleen sisäpoliittisia odotuksia: presidentin tulee toimia auktoriteettihahmona, joka näyttää suuntaa suomalaiselle poliittiselle kulttuurille. Tätä taustaa vasten tasavaltalaisuuden korostaminen on Rehnille keino muokata suuntaansa teknokraattisemmasta talouspoliitikosta yleispoliittisemmaksi ja presidentillisemmäksi. Se poikkeaa aiemmista painotuksista, muttei ole avoimessa ristiriidassa niiden kanssa.

Kyse ei ole pelkästä retoriikasta. Monelta osin ajattelu on yhteensopivampaa tasavaltalaisen perinteen kanssa kuin mitä Rehn itse tuo esiin. Kirjassa on useita hukattuja mahdollisuuksia, joissa tasavaltalainen kirjallisuus olisi tarjonnut mahdollisuuksia syventämiseen tekemättä sitä kuitenkaan liberaalin aineksen kustannuksella. Puolustukseksi voisi sanoa, ettei teoksen ole tarkoituskaan osallistua tutkimuskeskusteluun – mutta koska siinä hyödynnetään melko paljon muuta tutkimusta, siltä voisi odottaa keskeisen aiheensa kirjallisuuden tuntemusta.

Vallanjakoja ja erimielisyyksiä tulee pitää myös tasavallan voimavaroina.

Ohuimmillaan teoksen tasavaltalaisuus on hallitsemisen instituutioiden pohdinnassa. Siinä se muistuttaa enemmän viime vuosien suomalaista politiikan kriisikeskustelua. Tasavaltalaisesta näkökulmasta toimivat instituutiot ovat tärkeitä, mutta kriisikeskusteluun tulisi suhtautua hieman kriittisemmin. Vallanjakoja ja erimielisyyksiä tulee pitää myös tasavallan voimavaroina, jotka hillitsevät vaikutusvaltaisten kansalaisten ja ryhmien kunnianhimoja kaikkien hyväksi. Niitä tarvitaan silloinkin, kun halutaan toimeenpanna parhaaksi ja yhteiseksi eduksi katsottua politiikkaa.

Näistä kritiikeistä huolimatta Rehnin tasavaltalaista avausta voi pitää kokonaisuudessaan onnistuneena. Monia kiinnostavia kysymyksiä, kuten suhde suomalaiseen historialliseen tasavaltalaisuuteen tai Rehnin varhempaan ajatteluun, on jätetty tässä sivuun. Toivon mukaan teos inspiroi paitsi lisää suomalaista keskustelua aiheesta, myös lisää aatekeskustelua ylipäätään.

Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Kirja-arvio: Talouspoliitikosta tasavaltalaiseksi? Olli Rehnin poliittista ajattelua ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Suomen vanhin ja kaikilla mittareilla suurin ajatushautomo Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra paneutuu tuoreessa selvityksessään hallituksen muodostamiseen. Selvityksen tarkoitus on olla lainsäädäntöön ja haastatteluihin perustuva kuvaus, jossa ei suoraan arvioida hallituksen muodostamisen sisältöä ja toimivuutta. Samalla siinä kuitenkin korostetaan tiettyjä havaintoja ja pyritään nostamaan niitä hallituksen toiminnan kehittämistä koskevalle poliittiselle agendalle.

Lähtökohtana on vuoden 2000 perustuslain jälkeinen aika, jolloin entinen presidenttikeskeinen prosessi on siirretty pääasiallisesti eduskunnan vastuulle. Käytännössä tarkimmin käsitellään vuosien 2011, 2015 ja 2019 vaalien jälkeisiä prosesseja.

Perustuslaki korostaa eduskunnan asemaa. Kuvaavaa on, että uuteen perustuslakiin kaavailtiin alun perin mainintaa puolueista hallituksen muodostamisen toimijoina, mutta lopulta päädyttiin antamaan keskeinen valta eduskuntaryhmille ja eduskunnan puhemiehelle. Perustuslain mukaan keskeisiä toimijoita ovat eduskuntaan vaaleilla valitut kansanedustajat ja presidentti.

Käytännössä kuitenkin puolueet ja niiden johtohenkilöt ovat keskeisessä asemassa, kun hallitusta muodostetaan, vaikka nämä henkilöt eivät olisi kansanedustajia. Samoin valtioneuvoston eri ministeriöiden virkamiehet sekä erilaiset etujärjestöt ja asiantuntijat osallistuvat aktiivisesti.

Perustuslaki ei kerro, miten hallitus käytännössä muodostetaan, mitä hallitustunnustelija tekee ja miten hallituspuolueet päätyvät yhteiseen ohjelmaan.

Kuten Sitran selvitys kertoo, näiden ulkoparlamentaaristen toimijoiden rooli vaihtelee sen mukaan, miten paljon tilaa hallituksenmuodostaja ja hänen koalitionsa näille antavat. Tämä pätee myös virkamiehiin, joilla todella on valmisteluun liittyvää vaikutusvaltaa. Vaikutusvallan muodot kuitenkin vaihtelevat poliitikkojen toimien mukaan.

Kun hallituksen muodostamista tarkastellaan käytännössä, perustuslaki antaa vain prosessin hahmon ja keskeisten valtioelinten tehtävät. Se ei kerro, miten hallitus käytännössä muodostetaan, mitä hallitustunnustelija tekee ja miten hallituspuolueet päätyvät yhteiseen ohjelmaan.

Katse täytyy suunnata perustuslain katvealueelle, jossa puolue-elimet, puheenjohtajat, puoluesihteerit, avustajat, kansliapäälliköt, talouspoliittiset neuvonantajat, valtiosihteerit, puolueiden luottoasiantuntijat ja muut edunvalvojat osallistuvat vaihtelevassa määrin siihen tapahtumien kulkuun, jonka lopputuloksena vaalitulos muuttuu toimintakykyiseksi hallitukseksi.

Ensimmäinen kokonaiskuvaus

Sitran selvitys on ensimmäinen kokonaisvaltainen esitys hallituksen muodostamisesta Suomessa. Asiaa on tutkittu aikaisemminkin, mutta kattava kuvaus, joka yhdistäisi yleistajuisesti perustuslaillisen ja käytännön todellisuuden tarkastelun, on puuttunut. Selvitys on kuitenkin selvitys; se ei esitä teoreettisesti rakennettuja tutkimuskysymyksiä, eikä juurikaan problematisoi esille tuomiaan havaintoja.

Se ei esimerkiksi analysoi systemaattisesti hallituksen muodostamista edustuksellisuuden kysymyksenä tai vaalituloksen vaikutusta hallituksen kokoonpanoon tai puolueiden sisäistä dynamiikkaa. Päähuomio on muodollisessa prosessissa, perustuslaissa, puolueiden omissa säännöissä sekä tavoiksi muodostuneissa käytännöissä.

Hallituksen muodostamiseen osallistuneiden henkilöiden haastattelut nivotaan osaksi muodollista prosessia valottamaan niitä kohtia, joihin säädökset eivät anna ohjeita. Selvitys käy läpi myös hallituksen muodostukseen kuuluvia mutta vähämerkityksellisiltä tuntuvia asioita, kuten hallitusneuvottelujen kustannusten jakoa, ruokailun järjestämistä tai tilankäyttöä.

Kattava kuvaus, joka yhdistäisi yleistajuisesti perustuslaillisen ja käytännön todellisuuden tarkastelun, on puuttunut.

Nämäkin yksityiskohdat voivat valaista hallituksen muodostamiseen liittyviä kriittisiä kysymyksiä, kuten instituutioiden välisiä valtasuhteita. Nykykäytännön mukaan eduskunta vastaa kustannuksista, koska perustuslain mukaan hallitus muodostetaan eduskunnan johdolla. Tilankäyttö oli oleellinen osa vuoden 2019 neuvotteluja, joissa Sitran selvityksen mukaan oli esimerkiksi käytössä ”pakollinen” yhteisruokailu hyvän neuvotteluilmapiirin edistämiseksi.

Juha Sipilä vei hallitusneuvottelunsa valtioneuvoston juhlahuoneistoon Smolnaan, ja julkisuudessa spekuloitiin kolmen vuosikymmenen takaisilla muistumilla Esko Ahon porvarihallituksen neuvotteluista, jotka niin ikään käytiin Smolnassa yleensä käytössä olleen Säätytalon sijaan. Tutkijoille selvityksen hyöty on ennen kaikkea siinä, että kokonaiskuvan lisäksi se tarjoilee runsaasti yksityiskohtia varsinaisten tutkimuskysymysten muodostamiseksi.

Valtiovarainministeriön vaihtuva rooli

Yksi huomionarvoinen havainto liittyy valtiovarainministeriön asemaan. Tyypillisesti ministeriötä on pidetty vaikutusvaltaisena toimijana, joka käytännössä asettaa talouspoliittiset reunaehdot hallituksen ohjelmalle. Säännönmukaisesti hallitusohjelmaan on liitetty niin sanottu menosääntö, jossa hallitus sitoutuu noudattamaan talousarvion kehysmenettelyä ja lupaa pidättäytyä menojen siirtämisestä kehysten ulkopuolelle.

Usein menosääntöön lisätään myös ehdollinen elvytyslauseke, mikäli talouden kehitys poikkeaa selvästi ennustetusta. Toisaalta, kuten Sitran selvityksessä konkreettisesti osoitetaan, valtiovarainministeriön asema hallitusneuvotteluissa voi vaihdella sen mukaan, miten niitä johtavat poliitikot päättävät. Valtiovarainministeriö voi olla keskeinen agendavaikuttaja heti neuvottelujen alussa, kuten Juha Sipilän neuvotteluissa 2015, tai se voidaan tuoda mukaan vasta myöhemmin antamaan arvioitaan, kuten tehtiin Antti Rinteen neuvotteluissa 2019.

Valtiovarainministeriön asema hallitusneuvotteluissa voi vaihdella sen mukaan, miten niitä johtavat poliitikot päättävät.

Vasemmistovetoisuus ei kuitenkaan automaattisesti tarkoita valtiovarainministeriön roolin kaventamista. Sitran selvitys ei ulotu vuotta 2011 aikaisempaan historiaan, mutta valtiovarainministeriö ja esimerkiksi SDP:n Paavo Lipponen löysivät toisensa 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun talouspolitiikan tiukan linjan ajajina.

Selvityksen mukaan myös vuonna 2019 Rinteen neuvotteluissa valtiovarainministeriön virkamiehet olivat mukana puheenjohtajapöydässä ja haastattelujen mukaan heidän näkemyksensä kuuluivat edelleen, vaikka talouden kehykset sovittiin ajallisesti eri vaiheessa. Valtiovarainministeriöön verrattuna valtioneuvoston kanslian rooli on vaihdellut viimeaikaisissa neuvotteluissa selvästi enemmän. Vuonna 2015 Sipilän neuvotteluissa se miltei ohitettiin, siinä missä 2019 Rinteen neuvotteluryhmä oli aktiivisesti yhteydessä siihen ja käytti sen resursseja oman neuvottelumallinsa toteuttamiseksi.

Puolueiden erilaiset perinteet

Toinen kiinnostava ja lisävalaistusta kaipaava seikka liittyy puolueiden eroihin hallitus- ja ministerikysymyksissä. Päätökset hallitukseen osallistumisesta ja ministerivalinnoista tehdään pääsääntöisesti puolue-elinten ja eduskuntaryhmän yhteiskokouksissa. Suurimpien puolueiden säännöissä on jonkin verran vaihtelua.

Kokoomuksessa ministerivalinnat tekee käytännössä puolueen puheenjohtaja. SDP:n käytäntö on kuitenkin kaikkein puoluekeskeisin; eduskuntaryhmää ainoastaan kuullaan. Puolue-elinten ja eduskuntaryhmän jäsenyyksissä on päällekkäisyyksiä, joten selvää jakoa puolue-elinten ja eduskuntaryhmän välillä on vaikea tehdä.

Päätökset hallitukseen osallistumisesta ja ministerivalinnoista tehdään pääsääntöisesti puolue-elinten ja eduskuntaryhmän yhteiskokouksissa. Suurimpien puolueiden säännöissä on jonkin verran vaihtelua.

Silti SDP tuntuu toimivan joukkopuolueperinteen mukaisesti puoluekeskeisesti, siinä missä oikeistopuolueet ovat lähempänä kaaderipuolueperinnettä ja toimivat eduskuntakeskeisemmin. Kaaderipuolue on löyhästi, vailla selvää keskusjohtoa järjestäytynyt poliittinen ryhmä, joka toimii ennen kaikkea parlamenttiryhmänsä kautta. Muualla yhteiskunnassa se aktivoituu vain vaalien alla.

SKDL:n raunioilta ponnistanut, organisaatioltaan SDP:tä kevyempi Vasemmistoliitto toimii selvästi eri tavalla salliessaan jäsenäänestyksen hallitukseen osallistumisesta. Myös vaaleja edeltävän valmistautumisen osalta puolueilla on erilaisia käytäntöjä. Puolueiden sisäisen dynamiikan avaaminen vaatisi pitkää historiallista tarkastelujaksoa.

Sitran jännitteinen asema

Selvitys paljastaa myös sen, että hallituksen muodostaminen on ollut heikosti dokumentoitu osa poliittista järjestelmäämme. Perustuslain asettamista muodollisista kokouksista ja ilmoituksista, kuten eduskuntaryhmien vaalienjälkeisestä yhteiskokouksesta, puhemiehen kirjeestä presidentille ja presidentin ilmoituksesta eduskunnalle, jää dokumentit, mutta niiden sisältö on niukkaa ja toteavaa.

Muu dokumentaatio hallituksen muodostamisesta on asianosaisten oman harkinnan varassa ja hajallaan eri paikoissa. Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö ovat 2010-luvun aikana tuottaneet hallituksen toimintakykyä kehittävien hankkeiden yhteydessä myös kuvauksia hallituksen muodostamisesta ja hallitusohjelmaneuvotteluista, mutta ne ovat sisältäneet objektiivisen kuvauksen ohella runsaasti toimenpidesuosituksia ja sitä kautta myös ”ideaalikuvauksia”, jotka eivät vastaa todellisia tapahtumia ja eri osapuolten todellisia rooleja. Tätä aukkoa Sitran selvitys erinomaisesti paikkaa.

Toisaalta selvitys asettuu itse osaksi edellä mainittuja kehittämishankkeita. Sitra on aika ajoin ollut keskeinen toimija siinä verkostossa, joka on ottanut tehtäväkseen kehittää yleensä suomalaista hallintopolitiikkaa ja erityisesti valtioneuvoston toimintaa. Hallituksen muodostaminen ja hallitusohjelma ovat olleet tämän kehitystyön kohteina pitkään.

Hallituksen muodostaminen on ollut heikosti dokumentoitu osa poliittista järjestelmäämme. Toisaalta tämä selvitys asettuu itse osaksi edellä mainittuja kehittämishankkeita.

Valtioneuvoston kanslia  ja valtiovarainministeriö ryhtyivät 2010 Sitran taloudellisella tuella valmistelemaan eurooppalaista vertailevaa hallintopoliittista kehittämishanketta, joka sai nimekseen Governments for the Future. Sen keskeinen suositus oli siirtyminen valtionhallinnossa yhdenmukaiseen strategiseen ohjaukseen, joka säteilisi hallituksen ohjelmasta, ylittäisi hallinnonalojen väliset rajat ja sitoisi hallinnon keskeiset toimijat yhteisen näkemyksen taakse. Sittemmin Sitra on ollut aktiivinen muun muassa strategisen hallitusohjelman ideoimisessa, ja tulipa hallitustunnustelija Juha Sipilä jopa pyytäneeksi Sitrasta fasilitoijan hallituksen ohjelmaneuvotteluiden alkuun 2015.

Tätä kehityskulkua vasten arvioituna Sitran selvitys hallituksen muodostamisesta on – ehkä tarkoittamatta – historian suhteen likinäköinen. Sitran rooli tuodaan kyllä esille varsinkin vuoden 2015 hallitusohjelmaneuvottelujen yhteydessä. Selvitys käsittelee lyhyesti myös kritiikkiä Sitran roolia kohtaan. Kritiikki tunnistaa saman ongelman, josta Governments for the Future -loppuraportin kirjoittajat huomauttivat 2013: Miten tuottaa hallitusneuvottelijoille sellaista tausta-aineistoa, joka nostaisi esille strategisesti keskeisiä ongelmia mutta samalla jättäisi riittävästi tilaa poliittisille päättäjille.

Sitra tuottaa kuvauksen hallituksenmuodostuksen tavasta, jota se on itse ollut synnyttämässä ja kuvauksellaan edelleen vahvistaa tätä tapaa muodostaa hallitus.

Likinäköisyys nousee pikemminkin siitä, että selvitys käsittelee tarkemmin vain vuosien 2011, 2015 ja 2019 hallitusneuvotteluja. Uuden perustuslain mukaiset ensimmäiset hallitukset muodostettiin 2003 ja 2007. Niiden käsikirjoitus oli joiltakin osin tyystin erilainen kuin niitä seuranneissa hallitusneuvotteluissa. Sitran selvitys tulee kuvanneeksi juuri sitä ajanjaksoa, jossa se on itse aktiivisesti osallistunut valtioneuvoston toiminnan kehittämishankkeisiin. Siitä huolimatta, että selvitys korostaa pääministeriehdokkaan mahdollisuutta määrittää neuvottelujen kulku ja rajata osallistujien joukko, se antaa vaikutelman, että 2010-luvun hallitusneuvottelut ovat ikään kuin evolutiivisen kehityksen päätepiste.

Tätä selvityksen tekijöiden ja selvityksen kohteen välistä “kaksoishermeneutiikkaa” kannattaa valottaa hieman enemmän. Selvityksen julkistamistilaisuuden ilmoituksessa sanotaan, että selvitys on tehty osana Sitran Kansanvallan peruskorjaus -projektia, jonka tavoitteena on ”vahvistaa Suomen asemaa uudistumiskykyisenä demokratian mallimaana”. Hallituksen muodostamisen kuvauksen on tarkoitus edistää tätä päämäärää tarjoamalla tulevaisuuden hallituksenmuodostajille tietoa prosessista ja tekemällä se näkyväksi myös suurelle yleisölle.

Sitra siis tuottaa kuvauksen hallituksenmuodostuksen tavasta, jota se on itse ollut synnyttämässä ja kuvauksellaan edelleen vahvistaa tätä tapaa muodostaa hallitus. Tämä ei ole moite vaan toteamus, joka asettaa selvityksen sen historialliseen asiayhteyteen.

Hallintopoliittinen politiikkayhteisö

Sitra ei toki ole tässä yksinomainen tai ensisijainen toimija. Parempaa olisi tarkastella sitä yhtenä osana hallintopolitiikkaan suuntautunutta politiikkayhteisöä, yhdessä valtioneuvoston kanslian, valtiovarainministeriön ja OECD:n kaltaisten organisaatioiden kanssa. Yhteisöön kuuluu myös hallintopolitiikasta kiinnostuneita poliitikkoja ja politiikasta muihin tehtäviin siirtyneitä henkilöitä.

Sitran tuoreen selvityksen toisena tekijänä on mainittu entinen kansanedustaja ja nykyinen Sitran vanhempi neuvonantaja Jouni Backman, joka toimi jo 2013 aloittaneen Valtion ohjausjärjestelmän kehittämishankkeen (OHRA) seuranta- ja tukiryhmässä, jota puolestaan johti entinen kansanedustaja ja valtiosihteeri, nykyinen Opetushallituksen pääjohtaja Olli-Pekka Heinonen. OHRA-raportin suosituksia hallitusohjelmaneuvotteluista vietiin käytäntöön Smolnassa 2015.

Sitran selvityksestä käy ilmi, että hallitustunnustelijan niin sanottu oikea käsi eli johtava avustaja on ollut hallitusneuvotteluissa keskeinen toimija. Hänen johdollaan on käytännössä organisoitu neuvottelujen kulku. Erityisen selvästi tämä tulee esille Antti Rinteen johtamissa neuvotteluissa 2019, jolloin Rinteen apuna toimi SDP:n eduskuntaryhmän pääsihteeri Kari Anttila. Hän oli ollut mukana myös vaaleja edeltävässä valtioneuvoston kanslian  ja valtiovarainministeriön työryhmässä, joka työsti suosituksia hallitusneuvottelujen organisoimiseksi. Tämän työn taustalla oli puolestaan edellä mainittu OHRA-hanke.

Hallitustunnustelijan niin sanottu oikea käsi eli johtava avustaja on ollut hallitusneuvotteluissa keskeinen toimija. Hänen johdollaan on käytännössä organisoitu neuvottelujen kulku.

Hallintopolitiikkaan suuntautunut yhteisö toimii politiikkaideoiden levittämiseen erikoistuneena rakenteena. Sen vaikutus näkyy siinä, että esimerkiksi strategisen hallitusohjelman tai ilmiöpohjaisuuden kaltaiset politiikkaideat saavat vahvistusta monelta eri taholta ja alkavat muokata keskeisten poliitikkojen näkemyksiä hallituksen toimintaperiaatteista ja niiden toteuttamisen keinoista.

Kuvaava on, että Sitran selvityksessä valtioneuvoston kanslian koordinoima Valtion ohjausjärjestelmän kehittämishanke on kuvattu osana hallituksen muodostumista. Samoin prosessiin on historiattomasti liitetty valtioneuvoston kanslian strategiaosasto, joka aloitti toimintansa vasta talvella 2015 strategiasihteeristön nimellä osana uutta strategista hallitusohjelmakonseptia.

Säilyykö politiikka politiikassa?

Vaikka Sitran selvitys on koko lailla neutraali ja keskittyy kuvaamaan hallituksen muodostamista sellaisessa muodossa, joka meillä on vakiintunut 2010-luvun aikana, ei voi välttyä tulkitsemasta selvitystä myös lievänä kritiikkinä prosessin vapaamuotoisuutta kohtaan. Selvityksessä hallitustunnustelijan asema kuvataan keskeiseksi, jolloin rivien välistä nousee kysymys läpinäkyvyydestä, tasapuolisuudesta ja ennustettavuudesta.

Jos pelkkä traditio ja luottamus hallitustunnustelijaan eivät riitä, olisiko seuraava askel hallituksen muodostamisen ohjeistaminen osapuolia sitovalla lainsäädännöllä? Tämä tuskin olisi viisasta, koska silloin byrokratisoitaisiin keskeistä poliittista prosessia suomalaisen kansanvallan ytimessä.

PhD, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa.

YTM Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Ajatuspaja hallitusta muodostamassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Viime aikoina on esitetty puheenvuoroja, joissa suomalaista parlamentarismia on arvioitu presidenttivaltaisten järjestelmien esimerkkiä vasten. Vertailua on inspiroinut erityisesti Emmanuel Macronin voitto Ranskan presidentinvaaleissa.

Osin sattumalta keskustelua on käyty samaan aikaan presidentti Koiviston poismenon kanssa. Samalla kun Koiviston virkakausia on toisaalla kiitelty Suomen parlamentarisoinnista, näiden puheenvuorojen mukaan samainen parlamentarismi ”ei toimi” ja sen lujittanut vuoden 2000 perustuslaki oli ”valtava virhe”.

Miksi nykymuotoinen parlamentarismi edustaa yhtäällä toimivaa poliittista normaalitilaa ja toisaalla sen umpisolmua?

Puheenvuoroja yhdistää ajattelu, jossa Suomea ja Eurooppaa kohtaa kiistaton ja välttämätön tietynlaisen politiikan ja uudistusten tarve.

Björn Wahlroosin näkemyksessä eduskunnan ja pääministerin vallan kasvettua valta siirtyi instituutiolle, joka ei kykene sitä käyttämään, sillä pääministeri ei ole presidentin tapaan itsenäinen toimija, vaan koalition edusmies. Wahlroosin mukaan tästä johtuu, että ”kyky tarttua ongelmiin on heikentynyt aivan dramaattisesti”.

Alpo Rusin mukaan Suomen politiikan suuret uudistukset ja teot on tehty vahvan presidentinvallan oloissa. Hänen mukaansa ranskalaisen mallin soveltaminen Suomeen lakkauttaisi pääministerin riippuvuuden useiden puolueiden sovitteluhalusta ja voisi tuottaa vahvoja asiantuntijahallituksia.

Myös Sami Metelinen kirjoittaa ranskalaisesta järjestelmästä hyväksyvästi. Hänen mukaansa Suomen vuoden 2000 perustuslakiuudistus ei tuottanut varsinaista parlamentin valtaa, vaan vahvisti puolue-eliittejä, jotka hallitsevat parlamenttienemmistön ja hallitusvallan muodostamaa kokonaisuutta.

Monipuoluejärjestelmän oloissa tämä johtaa kuitenkin poliittisen vastuun ja selkeiden vaihtoehtojen puutteeseen sekä kyvyttömyyteen toteuttaa uudistuksia, mihin taas presidenttivetoiset hallitukset Metelisen mukaan kykenisivät vastaamaan.

Näitä puheenvuoroja yhdistää ajattelu, jossa Suomea ja Eurooppaa kohtaa kiistaton ja välttämätön tietynlaisen politiikan ja uudistusten tarve. Vallitseva poliittisten voimien järjestelmä ei kuitenkaan kykene vastaamaan tähän, sillä se on hajaannuksen ja erimielisyyden aiheuttamassa heikkouden tilassa, eräänlaisessa toimeenpanokriisissä.

Poliittisesta koordinaatiosta hallinnollinen kysymys

Puheenvuorojen ajattelussa ei ole mitään suomalaisesta valtavirrasta erityisesti poikkeavaa. Suomessa poliittista ajattelua ja kulttuuria ovat tyypillisesti hallinneet erilaiset, erityisesti ulkopoliittiset ja talouspoliittiset, välttämättömyydet. Samoin kysymys poliittisen koordinaation parantamisesta on klassinen ongelma, johon on pyritty vastaamaan kullekin aikakaudelle ominaisin ratkaisuin.

Myös toimeenpanokriisin ajatus, jossa ”politiikka on rikki”, on ollut jo jonkin aikaa esillä, Jyrki Kataisen ja Alexander Stubbin hallitusten kaoottisesta loppuajasta Juha Sipilän hallituksen alkuun optimistiseen ja sittemmin ristiriitojen värittämään kauteen.

Huomionarvoista puheenvuoroissa onkin erityinen ristiriita tavassa, jolla presidenttivaltaisten piirteiden tulisi edistää poliittisten enemmistöjen muodostamista, parantaa koordinaatiota ja tehostaa toimeenpanoa.

Kysymys poliittisen koordinaation parantamisesta on klassinen ongelma.

Yhtäältä puheenvuorot tuntuvat esittävän toiveen eräänlaisesta politiikan kunnianpalautuksesta vahvan poliittisen johtajuuden, selkeiden valintojen ja ”suurten tekojen” kautta. Tällainen karismaattinen johtajuus pyrkisi saamaan uudenlaisella poliittisella näkemyksellään vaaleissa laajan tuen, joka ylittäisi vanhat jakolinjat ja erityisintressit. Näin se olisi leimallisesti ”poliittinen” ratkaisu rikki olevaan politiikkaan.

Toisaalta hallitusmuodon muuttamisen vaatimuksessa on kyse organisaatioteknisestä muutoksesta. Sen ajatellaan ohjaavan olemassa olevat poliittiset voimat uuteen järjestykseen ja prosessoivan niistä toivotun kaltaista enemmistöpolitiikkaa. Lisäksi poliittisen yhtenäisyyden tuottamisen tärkein väline on valmiiksi yhtenäinen, vaaleissa valtuutettu presidenttiohjelma, ei presidentin taito koota yhtenäisyyttä suostuttelemalla ja neuvottelemalla.

Presidenttivaltaiset ehdotukset edustavatkin ”politiikan hallinnollistamista”.

Tältä kannalta presidenttivaltaiset ehdotukset edustavatkin ”politiikan hallinnollistamista”, poliittisten kiistakysymysten ratkaisemista siirtämällä niitä hallinnollisiksi ongelmiksi, organisaatiouudistuksiin ja politiikan valmisteluun liittyvän vallan piiriin.

Yhtenäisestä valtionhallinnosta yksimielisyyttä?

Tätä hallinnollistamista voidaan ymmärtää paremmin tarkastelemalla viimeaikaisten hallitusten poliittisten ongelmien vaikutuksia hallintopolitiikkaan.

Kataisen ja Stubbin hallitusten edeltäjät olivat pyrkineet vahvistamaan koordinaatiota muun muassa erityisillä poikkihallinnollisilla politiikkaohjelmilla ja vahvistamalla ministereiden poliittisesti nimitettävää avustajakuntaa. Vastaavanlaiset ratkaisut eivät kuitenkaan onnistuneet tuottamaan kuuden puolueen sateenkaarihallituksen sisään vahvaa yksimielisyyttä sen merkittävimmissä kysymyksissä. Kauden lopussa kaksi puoluetta jätti hallituskoalition ja suuret uudistukset, kuten rakennepoliittinen ohjelma, kuntauudistus ja sote-uudistus, vesittyivät tai jäivät toteutumatta kokonaan.

Lupauksia Kataisen ja Stubbin hallituksia yhtenäisemmästä ja tehokkaammasta hallituspolitiikasta ei ole kyetty lunastamaan.

Kokemukset heijastuivat hallintopolitiikkaan, jossa koordinaation ja yhtenäisyyden tavoitteita alettiin korostaa aiempaa voimallisemmin, nyt erityisesti valtionhallinnon organisaation, politiikan valmistelun ja siinä hyödynnettävän tiedon tasolla.

Kataisen hallitus käynnisti keskushallinnon uudistushankkeen, jonka tavoitteena oli ”siilojen purkaminen” ja valtioneuvostosta ”toiminnallisesti ja taloudellisesti yhtenäisemmän rakenteellisen kokonaisuuden” muodostaminen. Kansainvälisinä esikuvina toimivat yhtenäisemmän valtionhallinnon maat sekä ”uuden julkisjohtamisen jälkeinen” uudistustrendi, joka korostaa hallinnon kokonaisuuden hallintaa keskuksesta käsin.

Hankkeen kunnianhimoisimmat ehdotukset, kuten valtioneuvoston yhdistäminen yhdeksi ”superministeriöksi”, eivät toteutuneet, koska riittävä poliittinen tuki puuttui. Ne kuitenkin inspiroivat sekä keväällä 2015 aloittaneen Sipilän hallituksen uudentyyppiseksi ajatellun ”strategisen” hallitusohjelman että muita koordinaation vahvistamisen ajatuksia hallituksen toimintatavoissa.

Toimeenpanokriisin näkökulmasta uuteen hallitukseen suhtauduttiin hyvin optimistisesti. Mielipidevaikuttajat odottivat kolmen poliittisesti läheisen puolueen hallitukselta vahvaa johtajuutta ja rohkeaa enemmistövallan käyttöä ”vaikeissa mutta välttämättömissä” uudistuksissa.

Hallituskoalitiota luonnehdittiin kuin yhdeksi puolueeksi, ja pääministerin yritysjohtajataustan sekä vähennetyn ministerimäärän tuli tehdä hallituksen työskentelystä tehokasta ja joustavaa tiimityötä.

Hallitus kuitenkin ajautui pian ongelmiin juuri näiden odotusten suhteen. Jo heti syksyllä 2015 hallitus uhkasi kaatua erimielisyyksiin tärkeimmässä uudistushankkeessaan, sote- ja maakuntauudistuksessa.

Hallituksen hankkeita on kiirehditty ja peruttu joukoittain niiden osoittautuessa tarkoitustensa vastaisiksi tai poliittisesti hankaliksi. Niissä on myös tyypillisesti sivuutettu valmistelussa esiin tuotuja kriittisiä asiantuntijanäkemyksiä.

Vastaavasti hallituksen yritysjohtajataustaiset ministerit, joilta on odotettu tuloksellisuutta ”politiikan ulkopuolisen” asiantuntijaroolinsa vuoksi, ovat ajautuneet ongelmiin johtamistyylissään ja mediasuhteissaan.

Lupauksia Kataisen ja Stubbin hallituksia yhtenäisemmästä ja tehokkaammasta hallituspolitiikasta ei ole kyetty lunastamaan. Valtionhallinnon rakenteellinen yhtenäistäminen ei myöskään enää, ainakaan toistaiseksi, ole hallituksen välittömällä agendalla. Tässä valossa ei ole yllättävää, että toimeenpanokriisin näkökulmasta huomio kääntyy koko parlamentaarisen hallitusmuodon arvosteluun.

Yhtenäistä ja tehokasta presidentinvaltaa?

Äskettäiseen hallitusmuotokeskusteluun osallistui myös Paavo Rautio. Rautio muistuttaa ranskalaista mallia kannattaville, ettei laajoja valtaoikeuksia välttämättä voita liberaaleja ratkaisuja populismia vastaan edustava ”hyvis-Macron”. Tällä muistutuksella on erityistä kaikupohjaa, sillä vasta puoli vuotta sitten Yhdysvaltain presidentinvaalit voitti Donald Trump.

Kansainvälisten esimerkkien perusteella voidaan myös pohtia, kuinka varmasti ranskalaistyyppinen järjestelmä voisi toteuttaa siihen kohdistettuja odotuksia, jos ”Suomen Macron” voittaisi.

Kuinka varmasti ranskalaistyyppinen järjestelmä voisi toteuttaa siihen kohdistettuja odotuksia?

Sekä Ranskan että Yhdysvaltain järjestelmissä on runsaasti kokemusta siitä, ettei presidenttivaltaisuudesta välttämättä seuraa tehokasta toimeenpanoa silloinkaan, kun presidentinhallinto ja lainsäädäntövalta ovat muodollisesti samojen poliittisten voimien hallussa. Presidentin puolueen tai koalition sisäiset ryhmät voivat kiistellä ja lamauttaa poliittiset päätavoitteet siinä missä parlamentaarisissa monipuoluehallituksissakin.

Metelisen huomio puolue-eliittien vallasta nykyjärjestelmän ongelmana ansaitsee lisää pohdintaa. Ei ole selvää, miten presidenttivaltaistaminen purkaisi tätä piirrettä rakenteellisena ilmiönä puolueiden sisäisen demokratian hyväksi. Se varmasti jättäisi sivuun joitakin historiallisia puoluevaikuttajien ryhmiä, mutta todennäköisesti kokoaisi puolueiden ytimet uudelleen entistä keskitetymmin presidenttien ja presidenttiehdokkaiden ympärille.

On totta, että presidentinvaalien kautta valtuutetuilla presidenttiohjelmilla saattaisi olla selkeämpi äänestäjien hyväksyntä kuin nykyisillä, periaatteessa ennakoimattomilla koalitioiden neuvottelemilla hallitusohjelmilla.

Takeita politiikan koordinaation ja kunnianhimon paranemisesta tässä mallissa ei juuri ole.

Takeita politiikan koordinaation ja kunnianhimon paranemisesta tässä mallissa ei kuitenkaan juuri ole. Enemmistövaalin voittamisen tavoite saattaisi tehdä presidenttiohjelmista hyvin suuripiirteisiä, ja niiden tarkemmasta toteuttamisesta hallituksen ja eduskunnan sisällä yhtä kiistanalaista kuin nykyinenkin hallituspolitiikka on. Presidentinvaalin luonne ei ole myöskään Ranskassa tai Yhdysvalloissa ehkäissyt merkittäviä käännöksiä presidentinhallintojen agendassa.

Toimeenpanokriisin ratkaiseminen moniarvoisessa demokratiassa

Toimeenpanokriisin ratkaisussa ristiriita poliittisuuden ja hallinnollisuuden välillä vaikuttaa ilmentävän liberaalin ja konservatiivisen poliittisen ajattelun häilyvää rajapintaa.

Kun ”välttämättömään” agendaan liittyvät paineet kasvavat liian suuriksi, liberaalit ajatukset politiikasta ja kansalaisyhteiskunnasta moniarvoisten kiistojen alueina alkavat antaa periksi konservatiiviselle johtajuuden ja ristiriitojen ratkaisemisen ensisijaisuudelle.

Tällaisessa tilanteessa liberaalin tuloskeskeisyyden ja konservatiivisen itsesäilytysajattelun yhdistelmästä muotoutuu miltei peilikuva yhteiseksi vastustajaksi mielletystä populismista. Kummassakin uusi johtajuus ja tämän kokoama poliittinen voima ajattelee ratkaisevansa ristiriidat ja toteuttavansa välttämättömät päätökset suuremman oikeutuksen varassa.

Voitaisiinko toimeenpanokriisiin pyrkiä vastaamaan ilman politiikan hallinnollistamista tai konservatiivista vahvaa johtajuutta?

Voitaisiinko toimeenpanokriisiin pyrkiä vastaamaan ilman politiikan hallinnollistamista tai konservatiivista vahvaa johtajuutta pitämällä kiinni liberaalista oikeutettujen kiistojen periaatteesta?

Esimerkiksi hallintopolitiikan ei ole ollenkaan välttämätöntä edustaa ”hallinnollistamista” ja poliittisten ristiriitojen häivyttämistä. Sillä voidaan pyrkiä myös tunnistamaan ja osoittamaan niitä ja saamaan ne poliittisten päättäjien ratkaisuvastuuseen.

Tätä voitaisiin edistää huolellisella valmistelulla laajoine asiantuntijakuulemisineen ja tuottamalla ”yhtenäisen” valmistelutiedon sijaan mahdollisimman monipuolista, hallitusten vaihtuvista agendoista riippumatonta tietoa, jonka tarkoituksena on laajentaa ymmärrystä ja näkökulmia erilaisista yhteiskunnallisista ongelmista.

Poliittisen koordinaation ongelmia tulisi lähestyä suoraan eikä siirtää niitä hallinnon tai hallitusmuodon kysymyksiksi.

Tämän lisäksi poliittisen koordinaation ongelmia tulisi lähestyä suoraan eikä siirtää niitä hallinnon tai hallitusmuodon kysymyksiksi. Poliitikoilta tulisi edellyttää parempaa suoriutumista demokraattiseen politiikkaan oleellisesti kuuluvissa suostuttelemisessa, neuvottelemisessa, ratkaisujen tekemisessä sekä moniarvoisten kokonaisuuksien johtamisessa. Tätä voitaisiin pitää pääministeri Sipilän alkuperäisen lupauksen mukaisena ”uutena tulosvastuullisuutena” poliittisessa kulttuurissa.

Se saattaisi kuitenkin edellyttää myös sen hyväksymistä, etteivät moniarvoisessa demokratiassa kaikki ”välttämättömät uudistukset” välttämättä voi toteutua samanaikaisesti.

YTM Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Lujan hallitusvallan lumo ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.