Hallitus on teettänyt selvityksen ministeriöiden virkojen muuttamisesta valtioneuvoston yhteisiksi ja henkilöstöhallinnon keskittämisestä valtioneuvoston kansliaan. Hanke on jatkoa uudistuspolitiikalle, jossa halutaan vahvistaa valtioneuvoston yhtenäisyyttä. Ehdotuksiin kuitenkin liittyy erilaisia ongelmia.
Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmassa on haluttu tehostaa ja joustavoittaa valtioneuvoston toimintaa ja selvittää tätä varten siirtymistä valtioneuvoston yhteisiin virkoihin sekä henkilöstöhallinnon kokoamista valtioneuvoston kansliaan. Selvityshenkilö Juha Sarkio on äskettäin valmistanut tätä koskevan raporttinsa.
Virkojen ja henkilöstöhallinnon uudistaminen voivat vaikuttaa pinnalta epäpoliittisemmilta kysymyksiltä. Hanke kuitenkin liittyy tiiviisti laajempaan valtioneuvoston uudistuspolitiikkaan, jossa on haluttu vähentää ministeriöiden eriytymistä ja vahvistaa valtioneuvoston yhtenäisyyttä.
Selvityksen ehdotukset tarkoittaisivat, että hallitukset voisivat aiempaa helpommin siirrellä virkamiehiä ministeriöiden välillä, esimerkiksi hallitusohjelmissa päätettyjen painopisteiden tai yllättävien tilanteiden perusteella. Virkoihin liittyvää toimivaltaa siirrettäisiin muilta ministeriöiltä pääministerin johtamalle valtioneuvoston kanslialle. Selvityksen mukaan erityisesti ehdotettu laaja yhteisten virkojen malli mahdollistaisi ministeriöiden välisen resurssien järjestelyn ”kokonaan uudella tavalla tarvelähtöisesti”.
Tässä artikkelissa tarkastellaan hanketta valtioneuvoston uudistuspolitiikan historian valossa ja pohditaan siihen liittyviä erilaisia ongelmia. Kuvaan ensin lyhyesti uudistuspolitiikan taustaa ja esittelen selvityksen tärkeimpiä ehdotuksia. Arvioin, miksi niitä voi olla vaikeaa edistää ja millaisia periaatteellisempia riskejä niihin liittyy.
Jatkoa valtioneuvoston koordinaation uudistuspolitiikalle
Selvityksen mukaan hankkeen edeltäjiä ovat 2010-luvun valtioneuvoston uudistushankkeet, erityisesti Kataisen hallituksen Kehu-hanke ja parlamentaarinen komitea. Lähtökohtana on Kehu-komitean linjaus, jossa torjuttiin ajatus ministeriöiden yhdistämisestä yhdeksi valtioneuvostovirastoksi. Tarkalleen ottaen Kehu-komitea pohti myös yhteisiä virkoja ja torjui nekin. Tästä huolimatta ajatus on nyt nostettu uudelleen agendalle.
Hankkeella on myös paljon varhaisempaakin taustaa. Tämäntyyppistä uudistusaihetta on kuvattu politiikan ja hallinnon tutkimuksessa koordinaatioksi eli eri osien saamiseksi toimimaan yhdessä kokonaisuutena. Se on ollut keskeinen osa länsimaista hallintopolitiikkaa jo 1900-luvun alusta asti.
Aiemmin torjuttu ajatus yhteisistä viroista on nostettu uudelleen agendalle.
Hanketta ajatellen on hyvä huomata, ettei erillisiä ministeriöitä ja laaja-alaista politiikkaa ole useinkaan pidetty vastakohtina, vaan on esimerkiksi ehdotettu ministeriöiden uudelleenjärjestelemistä laaja-alaisemmiksi kokonaisuuksiksi muuttuvien yhteiskunnallisten tarpeiden mukaan. Virkamiesten joustava siirteleminen on muunnelma tästä lähestymistavasta.
Suomessa koordinaatio nostettiin tärkeäksi aiheeksi 1960- ja 1970-luvuilla aloitetussa aktiivisemmassa hallinnon kehittämisessä. Sen jälkeen useita valtioneuvoston koordinaation uudistuksia on myös toteutettu, osana laajempia vuosituhannen vaihteen perustuslain ja julkishallinnon muutoksia, jo ennen tätä viimeisintä koordinaatiotrendiä.
Tällaisia ovat olleet muun muassa valtioneuvoston kanslian, valtiontalouden kehysohjauksen sekä valtioneuvoston toimivallanjaon uudistukset. Myös yhteisiä virkoja ehdotettiin jo vuoden 1995 valtioneuvoston organisaation joustavoittamisuudistuksen valmistelussa, mutta asiaa ei silloin edistetty.
Tavoitteena resurssien järjestely uudella tavalla
Selvityksessä on ehdotettu kolmea mallia valtioneuvoston yhteisiksi viroiksi. Laajassa mallissa noin 75 prosenttia kaikista viroista muutettaisiin yhteisiksi. Yhteiset virkamiehet kohdennettaisiin työskentelemään ministeriöissä uudenlaisella valtioneuvoston yleisistunnon tekemällä resurssipäätöksellä, jossa päätettäisiin virkojen määrät, tyypit ja kokonaismenot. Resurssipäätöksen valmistelisi valtioneuvoston kanslia.
Asiantuntijamallissa osa asiantuntijaviroista muutettaisiin siirreltäviksi, noin 25 prosenttia kaikista viroista. Selvityksen mukaan eri ministeriöiden asiantuntijatehtävien ”substanssisisällöissä” voi olla isojakin eroja, mutta ”työprosessien” erot ovat todennäköisesti varsin pieniä ja vaadittu koulutus samantyyppistä. Tällä tavoin samankaltaisia tehtäviä olisi esimerkiksi lainsäädännön ja talousarvion valmistelussa, taloushallinnossa, viestinnässä, tarkastuksessa, varautumisessa sekä hankkeiden toimeenpanossa.
Suppeassa mallissa joitakin asiantuntijavirkoja, noin 100 henkilötyövuotta, keskitettäisiin valtioneuvoston kansliaan ja sijoitettaisiin sieltä yleisistunnon päätöksellä ministeriöihin. Tämä ei vaatisi varsinaisia yhteisiä virkoja, mutta mahdollistaisi jonkin verran siirtelyä hallitusohjelman tai äkillisten tilanteiden pohjalta.
Selvityksessä on ehdotettu kolmea mallia valtioneuvoston yhteisiksi viroiksi. Laajassa mallissa noin 75 prosenttia kaikista viroista muutettaisiin yhteisiksi.
Henkilöstöhallinnon keskittämiseksi hahmotellaan valtioneuvoston kanslian johdolla toimivaa ”valtioneuvoston yhteistä resurssitoimintoa”. Osa henkilöstöhallinnon viroista keskitettäisiin valtioneuvoston kansliaan ja osa sijoitettaisiin ministeriöihin niiden ”lähipalveluiksi”. Kanslialle annettaisiin yhteisten virkojen määrärahat ja laajasti henkilöstöasioiden toimivaltaa muun muassa rekrytoinnissa ja nimittämisessä. Ministeriöillä säilyisi esimerkiksi virkamiesten tarkempien tehtävämääräysten antaminen.
Ehdotusten toteuttaminen voi olla poliittisesti vaikeaa
Selvityksen mukaan mikään uudistus ei etene, ellei sille saada riittävää poliittista tukea. Siinä ei ole haluttu keskittyä aiempien hankkeiden ongelmiin, vaan löytää uusia mahdollisuuksia. Kuitenkin juuri historiasta saadaan olennaista tietoa, millaisia uudistuksia Suomessa on saatu toteutettua.
Vuosituhannen vaihteen valtioneuvoston uudistuksissa muotoiltiin tiettyjä koordinaatioon olennaisesti vaikuttavia piirteitä. Niissä vahvistettiin pääministeriä vain rajallisesti, korostettiin ministereiden itsenäistä asemaa, kasvatettiin valtiovarainministeriön roolia hallituksen politiikan valmistelussa ja kehitettiin valtioneuvoston kanslian roolia puolestaan suppeammaksi.
Nykyinen valtioneuvoston koordinaatiomalli on rakennettu konsensushenkisissä poliittisissa oloissa.
Nämä osin valtaa hajauttavat piirteet eivät ole tarkoittaneet koordinaatiouudistusten epäonnistumista, vaan tietynlaisen koordinaatiomallin kehittymistä. Siinä esimerkiksi pääministeri on johtanut ja koordinoinut valtioneuvostoa erityisesti epävirallisten neuvottelujen ja sisäpiirien kautta. Valtiovarainministeriön valmistelemaa talouspolitiikkaa on käytetty eri ministeriöiden politiikan yhteensovittamiseen, tosin jättäen niille jonkinlaista liikkumavaraa taloustavoitteiden puitteissa. Pääministeri on osallistunut tähänkin tiiviisti talouspolitiikkaa käsittelevien ministerivaliokuntien puheenjohtajana.
Uusissa merkittävissä valtioneuvoston muutoksissa jouduttaisiin avaamaan näihin piirteisiin liittyviä, useiden hallitusten ja puolueiden toimesta pitkään rakennettuja ratkaisuja. Aiempia uudistuksia toteutettiin myös erityisen konsensushenkisissä poliittisissa oloissa, siinä missä viimeaikainen kehitys on kulkenut jakautuneempaan suuntaan. Vahvan kannatuksen kokoaminen aiemmasta poikkeavalle kehittämislinjalle saattaisi siis olla vaikeaa.
Tähän liittyy myös kysymys ehdotusten perustuslainmukaisuudesta. Selvityksen mukaan laajakin malli voitaisiin toteuttaa eduskunnassa tavallisten lakien muutoksilla ilman perustuslain muuttamista ja sen vaatimaa kahden kolmasosan enemmistöä kahdessa peräkkäisessä eduskunnassa. Tarkempaa perustuslaillista arviointia ei kuitenkaan ole vielä tehty ja monet edellä mainitut merkittävät uudistukset on jouduttu tekemään perustuslakimuutoksilla.
Ehdotuksiin liittyy myös periaatteellisia ongelmia
Koordinaatio on tärkeä osa kaikkea hallitusvallan ja julkishallinnon toimintaa. Kuitenkin sen uudistamisessa tulisi arvioida erilaisten vaihtoehtojen laajempia vaikutuksia ja punnita niiden yhteensopivuutta muiden tärkeiden periaatteiden kanssa.
Selvityksessä itsessäänkin on nostettu esiin, miten ministeriöt ovat nähneet ehdotuksissa paljon uhkia niiden itsenäisyydelle ja erityisosaamiselle. Virkamiesten siirreltävyys tekisi ministeriöiden kyvyistä suoriutua tehtävistään epävarmaa, ja osa tehtävistä vaatii syvällistä erityisosaamista, jota on käytännössä vaikea siirtää.
Ehdotuksissa nojataankin paljon ajatukseen, jossa tehtäviin liittyvät sisällöt ja prosessit voidaan erottaa, myös maltillisemmassa suppeassa mallissa. Tämän onnistuminen käytännössä on kuitenkin epäselvää. Aktiivinen virkamiesten siirtely voisi myös aiheuttaa sekaannusta ja lyhytjänteisyyttä, ei vain yksittäisissä ministeriöissä, vaan valtioneuvostossa kokonaisuutena.
Uudistukset voisivat aiheuttaa sekaannusta ja lyhytjänteisyyttä, vahvistaa hallituksen sisäpiirejä ja ohjata virkamiesten vähentämiseen.
Ehdotukset myös vahvistaisivat valtioneuvoston kanslian ja sitä johtavan pääministerin vaikutusvaltaa ainakin jollain tapaa. Selvityksen mukaan resurssipäätös vahvistaisi myös yleisistunnon ja koko hallituksen roolia. Ehdotukset tulisivat kuitenkin vaikuttamaan valtioneuvostoon yhdessä muiden koordinaatiokeinojen kanssa, joten tuloksena tuskin olisi puhtaasti enemmän pääministerin ja yleisistunnon johtamaa koordinaatiomallia.
Todennäköisemmin ne vahvistaisivat valtioneuvoston sisäpiirityyppisiä piirteitä. Esimerkiksi resurssipäätösten peruslinjoista voitaisiin päättää jo hallitusneuvotteluissa vahvimpien toimijoiden johdolla ja muun hallituksen vaikutusvalta siihen saattaisi jäädä pieneksi. Uudesta resurssipolitiikasta tuskin myöskään tulisi valtiovarainministeriön talouspolitiikasta selvästi itsenäistä koordinaatiokeinoa, vaan se voitaisiin helposti asemoida sen apuvälineeksi.
Hankkeessa ei suoraan tavoitella resurssien leikkaamista, mutta selvityksen mukaan ”hyvin todennäköisesti valtion heikko talous vuosia eteenpäin johtaa paineeseen vähentää ministeriöiden henkilöstömäärää”. Kun hallituksella olisi uusi keskitetty prosessi virkojen ja rahojen kokonaismäärästä päättämiseen ja kohdennusten tekemiseen, vähentämisestä tulisi helpompaa.
Uhista mahdollisuuksiin – Hollannin malli ratkaisuksi?
Yhdysvaltain presidentti Donald Trump on tehnyt ennennäkemättömän poliittisen hyökkäyksen omaa liittovaltionhallintoaan vastaan. Suomessa on arvioitu, että järjestelmien eroista johtuen sama ei olisi yhtä helppoa täällä.
Tämä hanke ei sellaisenaan edusta trumpilaista politiikkaa, vaan etupäässä samaa hallintopolitiikan perinnettä kuten edeltäjähankkeetkin. Kuitenkin on vakavasti pohdittava, voisiko se tahattomasti avata uusia mahdollisuuksia puolueettomaan ja toimintakykyiseen virkamieshallintoon vihamielisesti suhtautuvalle politiikalle ja tuottaa tällä tavoin uhkia demokraattiselle oikeusvaltiolle.
Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi resurssipäätöksen hyväksikäyttämistä hallituksen epäsuosioon joutuneiden ministeriöiden toiminnan alasajoon. Trumpin tyyliin tässä saatettaisiin hyödyntää myös toimivallan kannalta kiistanalaisia keinoja: resurssipäätökseen voitaisiin esimerkiksi yrittää liittää ehtoja, joiden mukaan sitä tarkasteltaisiin ja virkamiehiä siirreltäisiin uudelleen vaikkapa vuosittain. Lisäksi keskitetyn henkilöstöhallinnon kautta myös nimityksiin saatettaisiin yrittää vaikuttaa uudella tavalla, esimerkiksi suosimalla sellaisia koulutustaustoja, joiden uskotaan sopivan paremmin yhteen hallituksen politiikan kanssa.
Raportissa tuodaan esiin myös joitakin selvästi riskittömämpiä vaihtoehtoja tavoitteiden edistämiseksi. Ehkäpä paras ideoista on Hollannin ministeriöissä käytössä oleva asiantuntijapooli, johon virkamiehet voivat vapaaehtoisesti hakeutua ja josta heitä voidaan sijoittaa väliaikaisesti muihin ministeriöihin ja poikkihallinnollisiin hankkeisiin. Tällainen järjestely mahdollistaisi jonkin verran tarvelähtöistä siirtelyä, mutta hyödyntäisi tarkemmin virkamiesten erityisosaamista. Sitä kannattaisi kokeilla käytännön kokemusten saamiseksi ennen muita suunnitelmia.
Joonatan Virtanen on yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Helsingin yliopiston valtiotieteellisessä tiedekunnassa ja Svenska social- och kommunalhögskolanissa. Artikkeli hyödyntää hänen valmisteilla olevaa väitöstutkimustaan valtioneuvoston koordinaation uudistuspolitiikasta.
Artikkelin kuvituskuva: Lumijaguaari / Public domain, Wikimedia Commons CC0
