Joka vuosi noin 70 prosenttia uusista ylioppilaista ei siirry jatko-opintoihin. Siitä aiheutunut huoli toimi perustana elokuun alussa voimaan tulleen uuden lukiolain säätämiselle.

Opiskelijan näkökulmasta uudistuksen näkyvimpänä muutoksena voidaan pitää laajennettua oikeutta yksilölliseen, henkilökohtaiseen tarpeeseen perustuvaan ohjaukseen.

Uudessa lukiolaissa oikeus ohjaukseen on ulotettu varsinaisten lukiolaisten lisäksi myös opiskeluoikeuden päättäviin, päättäneisiin tai eroamassa oleviin henkilöihin sekä niihin, jotka valmistumisen jälkeen eivät ole saaneet jatko-opiskelupaikkaa.

Uudistuksen tavoitteeksi on asetettu lukiokoulutuksen vetovoiman lisääminen yleissivistävänä, korkeakouluihin jatko-opintokelpoisuuden antavana koulutusmuotona sekä koulutuksen laadun ja oppimistulosten vahvistaminen. Uudistuksella pyritään sujuvoittamaan siirtymistä toisen asteen opinnoista suoraan korkeakouluasteelle ja samalla minimoimaan nuorten mahdollinen syrjäytymisvaara.

Oikeus ohjaukseen on ulotettu varsinaisten lukiolaisten lisäksi opiskeluoikeuden päättäviin, päättäneisiin tai eroamassa oleviin henkilöihin sekä niihin, jotka valmistumisen jälkeen eivät ole saaneet jatko-opiskelupaikkaa.

Keskeiseksi keinoksi näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on uudessa lukiolaissa nostettu opiskelijoiden oikea-aikaisen ja yhdenvertaisen opinto-ohjauksen turvaaminen lain tasolla aiempaa laajemmin. Tällaista ohjausta nimitämme tässä kirjoituksessa henkilökohtaistavaksi ohjaukseksi.

Ohjauksen lisäämisen ja opintojen henkilökohtaistamisen taustalla voidaan nähdä tavoite opiskelijoiden ymmärtämisestä yksilöinä, jotka luovat omanlaisensa opintopolun. Samalla sillä tavoitellaan opiskelun henkisen kuormittavuuden kokemuksen vähentämistä ja opiskelijoiden jaksamisen ja hyvinvoinnin vahvistamista. Kun opiskelijat voivat hyvin, saadaan oppimispotentiaali käyttöön ja oppimistulokset paranevat.

Tässä kirjoituksessa tarkastelemme uudessa lukiolaissa säädetyn ohjauksen tarjoamisen taustatavoitteita suhteessa opiskelijoiden yksilöllisyyteen kysymällä, mihin nuoria ohjataan uuden lukiolain avulla.

Tavoitteena opiskelijan oikeuksien vahvistaminen

Lukiolain 25 §:n mukaan opiskelijalla on oikeus saada säännöllisesti opinto-ohjauksen lisäksi tarpeidensa mukaista henkilökohtaista ja muuta opintojen ja jatko-opintoihin hakeutumiseen liittyvää ohjausta. Oikeus ohjaukseen säilyy vuoden lukio-opintojen päättymisen jälkeen silloin, kun opiskelija ei ole saanut jatko-opiskelupaikkaa tutkintoon johtavassa koulutuksessa.

Ohjauksen tarkoituksena on hallituksen esityksen mukaan tukea opintojen eri vaiheessa opiskelijaa ja kehittää hänen valmiuksiaan tehdä sekä koulutusta että tulevaisuuttaan koskevia valintoja ja ratkaisuja.

Hallituksen esityksessä nostetaan myös esille, että henkilökohtaisen ohjauksen vahvistamisella pyritään edistämään niiden opiskelijoiden asemaa, joilla ei välttämättä ole riittäviä valmiuksia suunnitella opintojaan ja tulevaisuuttaan.

Yhtäläinen mahdollisuus muuhun kuin perusopetukseen, henkilön kykyjen ja erityisten tarpeiden mukaan, on turvattu perustuslailla. Nähdäksemme ihanteellisimmillaan uuden lukiolain tavoitteet henkilökohtaistavasta ohjauksesta konkretisoivat tätä perusoikeutta ja turvaavat yksilön sivistyksellisen polun kehittymistä.

Kun jokaisella opiskelijalla on mahdollisuus saada ohjausta omista lähtökohdistaan käsin, voidaan sen katsoa parantavan mahdollisuuksia koulutuksellisen yhdenvertaisuuden tosiasialliselle toteutumiselle. Siten se edistäisi myös tilannekohtaista oikeudenmukaisuutta. Tilannekohtaisella oikeudenmukaisuudella tarkoitamme sitä, että perusoikeuksien turvaamiseksi yksilö saa yksilöllisiä palveluita, jotka auttavat muovaamaan omannäköistä elämänpolkua.

Ohjauksen järjestäjän on tärkeää kyetä huomioimaan riittävästi kunkin opiskelijan henkilökohtaiset tarpeet ja osoittaa herkkyyttä tuen antamiselle.

Ohjaavan tahon näkökulmasta ohjauksen järjestäjän on tärkeää kyetä huomioimaan riittävästi kunkin opiskelijan henkilökohtaiset tarpeet ja osoittaa herkkyyttä tuen antamiselle. Tuki on myös saatava kohdennettua kullekin opiskelijalle oikea-aikaisesti tämän kykyjen ja toiveiden mukaan.

Yksilöllisyyden tunnistaminen ja sen vahvistaminen henkilökohtaistavalla ohjauksella tarkoittaakin käytännössä kunkin opiskelijan kohdalla henkilökohtaista prosessia. Uudessa lukiolaissa vastuu ohjauksen käytännön järjestämisestä, kokonaisuuden suunnittelusta ja toteutuksesta asetetaan opinto-ohjaajille.

Itse ohjausta opinto-ohjaajien ohella tarjoaa jatkossa myös muu opetushenkilöstö, jota kuvataan hallituksen esityksessä korkeasti koulutetuksi ja ammatillisesti päteväksi. Kaiken kaikkiaan henkilökohtaistava ohjaus nähdään lukiokoulutuksen henkilöstön tavoitteellisesti johdettuna yhteisenä työnä.

Rationaalisia lapsia ja yhdenvertaista(vaa) ohjausta?

Lähtökohtaisesti henkilökohtainen ohjaus on tervetullutta niin yksilöiden kuin yhteiskunnan kannalta. Huomiomme kiinnittyi kuitenkin erilaisiin uudistuksen tavoitetta ja toteutusta koskeviin ristiriitoihin, joita nostamme seuraavassa esille.

Ensimmäinen ristiriita liittyy henkilökohtaistavan ohjauksen kohteeseen eli opiskelijoihin. Miten opiskelijat uudessa lukiolaissa ymmärretään?

Yksilön näkökulmasta uudistus koskee paitsi täysi-ikäisiä nuoria aikuisia myös suurta joukkoa opiskelijoita, jotka ovat lukion aloittaessaan pääsääntöisesti alle 18-vuotiaita. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan alle 18-vuotias henkilö määritellään lapseksi.

Alaikäisiin kohdistuvat erityiset velvoitteet voidaan kuitenkin osiltaan laajentaa kohdistamaan myös 18 ikävuoden ylittäneitä lukio-opiskelijoita. Tämä perustuu lapsen käsitteeseen kytkeytyvän ikärajan kritiikkiin. Se puoltaa lapsuuden käsitteen ulottamista jopa 24 ikävuoteen saakka.

Oli kyse minkä ikäisistä lukiolaisista tahansa, opiskelijoiden itsemääräämisoikeutta ei saa tukahduttaa ohjauksen ja huolenpidon ihanteiden hallitseman poliittisen agendan alle.

Oli kuitenkin kyse minkä ikäisistä lukiolaisista tahansa, opiskelijoiden itsemääräämisoikeutta ei saa tukahduttaa ohjauksen ja huolenpidon ihanteiden hallitseman poliittisen agendan alle.

Hallituksen esityksessä opiskelija kuitenkin ymmärretään käsitteellisesti hyvin rajallisesti. Esityksessä lähdetään siitä, että opiskelija, joka on ainakin lukio-opintojensa alkuvaiheessa pääsääntöisesti lapsi, on samanaikaisesti rationaalinen, tietynlaisen loogisen polun kulkija.

Esityksessä tunnistetaan rajallisesti se, että nuorilla on hyvin monenlaisia tarinoita tavoitteista, toiveista sekä valinnoistaan. Erityisesti koulutuksen järjestämisen näkökulmasta lapsen kehitykseen liittyvät erilaiset tarpeet ja erilailla kehittyvä toimintakyky tulisi huomioida lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin mukaisesti. Tällä tarkoitamme sitä, että opiskelemisesta huolimatta nuorella säilyy oikeus elää elämäänsä parhaaksi katsomallaan tavalla.

Toinen tunnistamamme ristiriita kohdistuu siihen, keitä esityksessä kuvattu oikeus oppimisen tukeen tosiasiallisesti hyödyttää. Hallituksen esityksen mukaan uudistuksen tavoitteena on vahvistaa henkilökohtaista ohjausta myös sellaisille opiskelijoille, joilla ei vielä välttämättä ole riittäviä valmiuksia suunnitella opintojaan ja tulevaisuuttaan.

Keitä esityksessä kuvattu oikeus oppimisen tukeen tosiasiallisesti hyödyttää?

Esityksessä ei kuitenkaan nosteta esille sitä, miten näitä henkilökohtaisia valmiuksia konkreettisesti arvioidaan ja miten valmiuksien arviointi on toteutettavissa olemassa olevilla resursseilla.

Lakiesityksen asiantuntijalausunnoissa esitetään perusteltu huoli siitä, miten esimerkiksi kaksikielisten tai vieraskielisten opiskelijoiden kohdalla kuvattu oikeus oppimisen tukeen ja ohjaukseen toteutuvat: voimassa olevaan lukiolakiin ei sisälly sääntelyä opetus- ja kulttuuriministeriön velvollisuudesta turvata lukiokoulutuksen saatavuus alueellisesti tai eri kieliryhmien välillä.

Kolmantena nostamme esiin ristiriidan yhdenvertaisen henkilökohtaistavan ohjauksen tavoitteen ja todellisuuden välillä.  Tällä tarkoitamme sitä, että ohjaukseen kuuluu kaksi osapuolta: ohjausta tarjoava koulun opetushenkilöstö ja ohjausta vastaanottavat opiskelijat.

Molemmat osapuolet näkevät ohjauksen omasta näkökulmastaan. Ohjaavan tahon näkökulmasta keskiössä ovat ohjaajan osaamisen riittävyys sekä ajankäyttö suhteessa opiskelijan toiveisiin ja odotuksiin. Opiskelijan näkökulmasta keskeiseksi nousee tämän kyky tai halu ottaa vastaan tai olla ottamatta vastaan hänelle tarjottua ohjausta.

Hallituksen esityksessä sinänsä hyväksytään, etteivät nämä kahtaalle jakautuvat mahdollisuuden eri ulottuvuudet välttämättä kohtaa vain tiedostamalla, etteivät kaikki hyödynnä ohjausmahdollisuutta.

Tiedostamisen kautta myös tunnistetaan opiskelijoiden keskinäinen erilaisuus ja annetaan opiskelijoille mahdollisuus olla hyödyntämättä heille lailla määriteltyä oikeutta. Toisaalta esityksen tavoitteiden kanssa on ristiriitaista, jos seurauksena on, ettei opiskelija hakeudukaan jatko-opintoihin.

Viimeinen hahmottamamme ristiriita liittyy ohjauksen resursointiin. Jotta ohjaus voitaisiin tosiasiallisesti toteuttaa, se vaatii niin aikaa, rahaa kuin osaamista.

Jotta ohjaus voitaisiin toteuttaa, se vaatii niin aikaa, rahaa kuin osaamista.

Vuosittain lukion aloittaa noin 30 000 opiskelijaa. Lisäksi uusia ylioppilaita, jotka eivät ole päässeet jatko-opintoihin, on ohjauksen piirissä noin 21 000 henkilöä vuodessa. Realistisesti ohjauksen tarpeen voi laskea tästä.

Laskennallisesti kullekin opiskelijalle hallituksen esityksen mukaan annettava ohjauksen määrä tulee lisääntymään 30 minuuttia lukuvuodessa. Se tarkoittaa lukioiden opinto-ohjaajille noin 10 500 vuotuisen työtunnin lisäystä syksystä 2019 eteenpäin.

Lain valmisteluvaiheessa kuitenkin oletettiin, etteivät kaikki ohjaukseen oikeutetut todennäköisesti tule hyödyntämään annettua mahdollisuutta, jolloin aikaa vapautuisi sitä tarvitseville.

Uudistus lisää sekä opettajien että opinto-ohjaajien lakiin perustuvaa velvoitetta tarjota henkilökohtaista ohjausta nuorille. Siinä ei kuitenkaan huomioida vaikutusten kuormittavuutta tai vastuun lisääntymistä opetushenkilöstön kannalta. Koulutuksen järjestäjät velvoitetaan huolehtimaan ohjauksen tarkemmasta toteuttamisesta, mutta järjestäjien valmiuksia ei uudistuksessa varmisteta mitenkään.

Tuen tarvitsemisen tunnistaminen vaatii jo itsessään pedagogista herkkyyttä ja tuen antaminen puolestaan erityisosaamista. Lisäksi opinto-ohjaajille suunnattu vastuu henkilökohtaistavan ohjauksen koordinoinnista tuo opinto-ohjaajille merkittävän lisävastuun. Se vaatii huomioimaan ohjaajien valmiudet ja voimavarat hallita uutta asetettua koordinointivelvoitetta.

Velvollisuutta tulisi myös seurata ja siinä onnistumista mitata. Henkilökohtaistavan ohjauksen järjestäjän näkökulmasta uudistukseen liittyvä vastuun lisääntyminen otetaan kuitenkin itsestäänselvänä velvollisuutena, joka ei tarvitse (asiallisesti resursoitua) seurantaa.

Kun hyödyllisyys jyrää yli henkilökohtaisuuden

Lapsen oikeuksien sopimuksessa ja sen tulkintaa ohjaavissa lapsen oikeuksien komitean yleiskommenteissa korostetaan lapsen roolia aktiivisena toimijana ja oikeuksien haltijana – ei vain ihmiseksi kasvajana tai aikuisten huolen ja vastuun kohteena.

Aktiivinen ja itsenäinen toimijuus korostuu myös uudessa lukiolaissa, jonka lähtökohtana vaikuttaa olevan vilpitön usko jokaiseen lukiolaiseen rationaalisena toimijana ja loogisen polun kulkijana.

Edellä esitetty tavoite henkilökohtaistavasta ohjauksesta on kunnianhimoinen. Jalo ideaali sivistyksellisten oikeuksien ja yhdenvertaisuuden vahvistumisesta ohjauksen keinoin sisältää nimittäin tosiasiallisesti monen suuntaisia toteuttamisen mahdollisuuksia, kuten Vantaan esimerkki lukiolaisille tarjottavista yliopisto-opinnoista osoittaa.

Ohjauksen laajentamista pidetään hallituksen esityksen mukaan avaimena opiskelijoiden yhdenvertaisuuden parantamiseen, vaikka resursseja tai erityisosaamista ohjauksen antamiseen ei välttämättä olekaan. Yhdenkään nuoren oppimispotentiaalia ei haluttaisi hukata, mutta sen toteuttamiseen ei ole olemassa yhtä oikeaa, ennalta määrättyä tapaa.

Yhdenkään nuoren oppimispotentiaalia ei haluttaisi hukata, mutta sen toteuttamiseen ei ole olemassa yhtä oikeaa, ennalta määrättyä tapaa.

Voisiko esittämiemme ristiriitaisuuksien taustalla olla loppujen lopuksi se, että uuden lukiolain tavoite onkin jokin muu kuin mitä hallituksen esitykseen on kirjattu? Uskallamme väittää, että uudistuksen merkittävänä taustavaikuttajana toimii opiskelijoiden yhteiskuntahyödyllisyyden maksimointi.

Väitteemme perustana ovat lukiolakiuudistuksen lisäksi muut viime vuosina tehdyt nuoriin ja nuoriin aikuisiin kohdistuvat uudistukset, kuten esimerkiksi todistusvalinnan suosiminen ja ensikertalaiskiintiöiden käyttöönotto. Näistä jokainen antaa suuntaa siitä, minkälainen yhteiskunnallinen polku on nuorelle lainsäätäjän näkökulmasta hyvä(ksyttävä).

Jos väitettämme peilaa lukiokoulutuksen läpileikkaavaan tavoitteeseen, voidaan nähdä, kuinka opiskelijoita halutaan tukea, jotta heistä kasvaa hyviä, tasapainoisia ja sivistyneitä ihmisiä sekä yhteiskunnan jäseniä. Opiskelijoille halutaan myös antaa tarpeellisia tietoja ja taitoja jatko-opintojen, työelämän, harrastusten sekä persoonallisuuden monipuolisen kehittämisen kannalta.

Uusi lukiolaki ja henkilökohtaistava ohjaus ilmentävät erinomaisesti osaltaan lukiokoulutuksen läpileikkaavaa tavoitetta, mutta ne rajaavat samalla pois tilan nuoren sellaiselta kasvulta ja kehitykseltä, jolla ei ole yhteiskuntahyödyllistä vaikutusta.

Uudistuksessa asettuvatkin lopulta vastakkain tavoite opiskelijan oikeudesta saada henkilökohtaista tukea ja tehdä yksilöllisiä valintoja sekä tavoite yhteiskuntahyödyllisyyttä edistävästä toimijasta, joka täyttäisi mahdollisimman pian tulevaisuuden työelämää ja kansainvälistymistä koskevat vaatimukset.

Nuoren oikeuteen saada henkilökohtaistavaa ohjausta sisältyy oikeus päätökseen olla ottamatta vastaan opinto-ohjausta ja tehdä oman elämänsä kulkuun vaikuttavia ratkaisuja, jotka voivat olla ristiriidassa uudistuksen yhteiskuntahyödyllisyyden tavoitetilan kanssa.

Tätä ei huomioida uudistuksessa lainkaan. Jatko-opintoihin hakeutuminen kuvataan esityksessä itsestään selvänä ”henkilön omien etujen mukaisena” tavoitteena. Lisäksi esityksessä sivuutetaan se tosiseikka, että lukiolaki koskettaa laaja-alaisesti aikuisuuden kynnyksellä olevia henkilöitä, jotka ovat ainakin osittain lukio-opintojen aikana määriteltävä lapsiksi. Lapsen oikeuksien näkökulma ei tule esityksessä lainkaan esille.

Yhteiskuntahyödyllisyyden maksimointiin kytkeytyvä etu ei välttämättä ole yhteismitallinen yksittäisen opiskelijan edun kanssa.

Vaikka lukiolakiin lisätty velvollisuus henkilökohtaistavasta ohjauksen tarjoamisesta on eittämättä tervetullut, on sitä toteuttaessa huomioitava, ettei yhteiskuntahyödyllisyyden maksimointiin kytkeytyvä etu välttämättä ole yhteismitallinen yksittäisen opiskelijan edun kanssa.

Lukiolain uudistamisen yhteydessä on luotava yhtenäiset työkalut, joilla varmistetaan järjestävän tahon kyky tunnistaa opiskelijan todellinen ohjauksen tarve, sekä osoitettava resurssit opinto-ohjaajien ja opettajien tarvitsevien taitojen koulutukseen. Yhteiskuntahyödyllisyyttä ei myöskään voida ymmärtää uudistuksen johtavana tavoitteena, vaan huomio on ennemmin kohdistettava nuoriin yksilöinä.

Iina Järvinen on julkisoikeuden väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa. Saanareetta Virikko on julkisoikeuden väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa. Elina Nieminen on julkisoikeuden yliopisto-opettaja ja väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa. Elina Pekkarinen on julkisoikeuden yliopisto-opettaja ja väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa.

Julkaisu Näkökulmia uuden lukiolain ohjaus­velvoitteeseen ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ”Ratkaisujen Suomi” julkistettiin 29.5.2015. Myöhemmin hallitus antoi neljä uutta tarkistettua toimintasuunnitelmaa. Hallitus arvioi säännöllisesti kärkihankkeiden ja reformien toteutumista ja päätti tarvittaessa uusista toimista tavoitteiden saavuttamiseksi.

Tämä oli pääministeri Sipilän omaksuma uusi toimintatapa. Yhtäältä se auttoi joidenkin keskeisten tavoitteiden, kuten työllisyyden parantamisen, saavuttamista. Toisaalta se merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita, jotka koskivat esimerkiksi toimia, joiden avulla pyrittiin purkamaan työn vastaanottamista estäviä kannustinloukkuja.

Uudenlainen toimintatapa merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita.

Näiden lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta ei välttämättä ehditty selvittämään kunnolla siinä ajassa, kun uudistus piti tehdä. Tähän liittyvät ongelmat olivat esillä esimerkiksi loppuvuodesta 2016 valtioneuvoston oikeuskanslerin puheenvuoroissa.

Sipilän hallituskaudelle oli tyypillistä perustuslain nouseminen esiin ja julkisen keskustelun kohteeksi aiempaa useammin. Keskustelua käytiin aktiivisesti myös sosiaalisessa mediassa.

Vaikka sama ilmiö oli ollut havaittavissa jo edellisellä vaalikaudella, vuosina 2015–2019 perustuslakikeskustelu kävi aiempaa kiihkeämpänä. Keskeisiä puheenvuoroja olivat Juha Lavapuron ja Tuomas Ojasen kirjoitus ”Hallitusohjelma ja perustuslaki – tippuiko perustuslaki pois prosessikaaviosta?”, jossa he arvostelivat perusoikeuksien unohtumista hallitusohjelman laatijoilta, ja tiedustelulakien säätämiseen liittyvä Martin Scheininin kirjoitus ”Avoin kirje Sosialidemokraattiselle eduskuntaryhmälle, Vihreälle eduskuntaryhmälle, Vasemmistoliiton eduskuntaryhmälle ja Ruotsalaiselle eduskuntaryhmälle”.

Julkisuudessa molemmat kirjoitukset saivat aikaan vilkasta keskustelua ja myös runsaasti kritiikkiä. Joidenkin kriitikoiden mielestä kyse oli enemmän poliittisista mielipiteistä kuin oikeudellisista asiantuntija-arvioista. Muun muassa entinen perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Kimmo Sasi jatkoi aiempaa kritiikkiään. Toki myös toisenlaisia mielipiteitä esitettiin.

Soten perustuslakiongelmat

Sipilän hallituksen ohjelmaa lukiessa näin jälkikäteen on helppo arvata, että eräät sen kohdat tulisivat aiheuttamaan valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, varsinkin mitä tulee sote-uudistukseen ja verkkovalvontaan.

Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita. Joissakin se onnistuikin, mutta epäonnistui etenkin sote-uudistuksessa, kuten oli käynyt jo Jyrki Kataisen hallitukselle.

Kataisen hallituksen sote-malli kaatui perustuslaillisiin ongelmiin. Malli, jossa peruskunnille jäi vain rahoitusvastuu, ei täyttänyt perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 121 §:n vaatimuksia, sillä kuntalaisten itsehallinto ei toteutunut.

Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita.

Valiokunta piti sen sijaan mahdollisena sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien antamista kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuu välittömien vaalien kautta ja joilla on myös verotusoikeus. Valiokunta toisti kantansa siitä, että asian valmistelu oli perustelluinta antaa valtioneuvoston ja mahdollisesti myös laajapohjaisen parlamentaarisen elimen tehtäväksi.

Sipilän hallitus päätyi kuitenkin sotessa uudenlaiseen hallintoon, maakuntahallintoon ilman verotusoikeutta, ja niin sanottuun valinnanvapausmalliin, mikä tarkoittaa julkisen hallintotehtävän antamista yksityiselle.

Tässä tilanteessa jouduttiin perustuslain tulkinnassa aloittamaan ikään kuin alusta. Ongelmana oli muun muassa yhtiöittämisvelvollisuus; maakunnan tulee voida kuitenkin voida itse tuottaa sote-palveluja. Kyseessä oli kahden päähallituspuolueen tekemä valinta, jonka perustuslainmukaisuuden ongelmat olivat ainakin valtiosääntöasiantuntijoiden tiedossa alusta alkaen.

Jokainen asiaa seurannut on saattanut huomata, miten hallituspuolueiden edustajien mukaan syyllisiä siihen, että uudistusta ei saatu aikaan, ovat toisinaan olleet asiantuntijat, toisinaan virkamiehet. Harvemmin vika on ollut hallituksessa itsessään, joka kuitenkin teki heti taipaleensa alussa kompromissiin perustuvan päätöksen ajamastaan sote-mallista.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan asema

”Syyllisiä on kuitenkin turha etsiä. Sen sijaan jokaisen demokraattisten instituutioidemme toiminnasta aidosti välittävän pitäisi nyt laittaa käsi sydämelle ja luvata, ettei enää koskaan ryhdy sellaiseen toimintaan, joka on leimannut käsillä olevien esitysten valmistelua ja käsittelyä”, totesi yksi asiantuntija sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa 7.3.2019 – siinä vaiheessa, kun hanke oli tosiasiassa hallituksessa jo haudattu.

Valitettavinta tässä prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus. Julkisessa keskustelussa tulkittiin, että valiokunta toimii asiantuntijoiden ehdoilla ja twiittaamalla vaikutetaan valiokunnan tulkintoihin. Tällaisia puheenvuoroja esitettiin paitsi sosiaalisessa mediassa myös muussa poliittisessa keskustelussa tiedotusvälineissä.

Valitettavinta prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus.

Valiokunnan on vaikea saavuttaa takaisin aiempi arvostettu asemansa ainakaan kovin nopeasti. Kuten valiokunnan asemasta jo pitkään huolensa esittänyt Kaarlo Tuori on todennut Lakimies-lehdessä vuonna 2018 julkaisemassaan ”Perustuslakivalvonta ja oikeuden kehittäminen – ylin lainkäyttö valtiovallan kolmijaon rajoilla” -artikkelissa, eräät entiset puheenjohtajatkin ovat kommenteillaan pyrkineet vahingoittamaan valiokuntaa.

Perustuslakivaliokunnasta on tehty syntipukki siihen, että hallitus ei ole saanut uudistuksiaan valmiiksi. Sellainen aina tarvitaan. Voidaan tosin kritisoida myös eräiden asiantuntijoina usein esiintyneiden juristien hyvin aktiivista twiittaamista ja omien lausuntojen levittämistä somessa avoimuuden nimissä.

Kriitikoiden mukaan ”asiantuntijatyö oli someajan hengessä kinastelua, kapea-alaisuutta ja oman osaamisen korostamista”. Ehkä ei osattu aavistaa, miten nopeasti twiitit levisivät ja miten ne hallitsivat jonkin aikaa julkista keskustelua. Tosin tilanne ei ehkä ollut loppujen lopuksi niin dramaattinen, minä jotkut tiedotusvälineet sen näkivät.

Perustuslakivaliokunta on ollut muutenkin haasteiden edessä. Sen työmäärä on lisääntynyt viime vuosikymmenien aikana ja etenkin perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen. Esimerkiksi vuoden 1989 valtiopäivillä se antoi 21 lausuntoa ja vuoden 2018 valtiopäivillä peräti 79 lausuntoa. Myös sihteerien määrä on samassa ajassa kolminkertaistunut.

Joskus on esitetty sellainen käsitys, että perustuslakivaliokunnan käsittelyyn tulee ”varmuuden vuoksi” lakiesityksiä. Näin tuskin kuitenkaan on, sillä valiokunta on harvemmin päätynyt lausunnossaan siihen, että mitään huomautettavaa ei ole.

Valiokunnan työmäärä vähenisi, jos lainvalmisteluvaiheessa olisi mahdollista keskittyä nykyistä enemmän valtiosääntökysymyksiin ja ministeriöissä olisi runsaasti alan asiantuntemusta.

Perustuslakivaliokunnan nykyistä roolia ei kuitenkaan ole syytä muuttaa, ja vain vähemmistö haluaa panostaa jälkikontrolliin uuden perustuslakituomioistuimen avulla. Suomen järjestelmä on täysin poikkeuksellinen, eikä samanlaista järjestelmää tunneta edes muissa Pohjoismaissa, kuten Jaakko Husa on todennut tuoreessa artikkelissaan ”Constitutional Mentality”.

Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin.

Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin. Tämä on ongelmallista myös yliopistotyönantajan näkökulmasta. Vaikka yhteiskunnallinen vuorovaikutus on yksi professorin tehtävistä, ei siitä saa tulla lähes ainoa tehtävä.

Asiantuntijan tehtävä alkaa joidenkin henkilöiden kohdalla näyttää jo päätoimelta tieteellisen julkaisutoiminnan kustannuksella. Näin saattaa joissakin tapauksissa käydä, jos kuulemisia on 2–3 kertaa viikossa, ja monet lakiesitykset ovat hyvinkin laajoja.

Lainvalmistelun ongelmat

Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin. Jos ongelmat olivat suuria, hallituksen esitys yleensä peruutettiin perustuslakivaliokunnan lausunnon valmistuttua. Näin kävi hallituksen esitykselle 169/2016 vp, joka tarkoitti työttömyysturvan järjestämistä maahanmuuttajille muita työttömiä huonompana, ja hallituksen esitykselle 1/2016 vp, joka koski sakkorangaistusten korottamista, jotta valtio saisi enemmän tuloja.

Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin.

Sen sijaan hallituksen esityksen 32/2015 vp, joka koski syytesuojaa hyvin pienelle joukolle, hallitus perui ennen kuin perustuslakivaliokunta oli antanut lausuntonsa, koska ongelmat olivat niin suuria.

Tosiasiassa taustalla on laajemmat lainvalmistelun ongelmat. Enää ei tunneta komitealaitosta, joka aiemmin valmisteli kaikki suuret uudistukset (valtiosääntökomitea, perusoikeuskomitea ym.). Niissä oli edustajat kaikista eikä vain hallituspuolueista ja lisäksi asiantuntijajäseniä ja päätoiminen sihteeri tai useampiakin.

Sote-uudistus on juuri sellainen laaja-alainen uudistus, joka olisi vaatinut kunnon valmistelun. Nyt uudistus kestää, kun monta hallitusta kokeilee oman mallinsa läpimenoa.

Jotain hallituksen kyvyttömyydestä hoitaa uudistuksia, joilla on suuri tuki äänestäjien parissa, kertoo sekin, että äitiyslaki, toinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, perustui ministeriössä edellisen hallituksen aikana valmisteltuun lakiehdotukseen, jota ei kuitenkaan voitu saattaa eduskuntaan yhden hallituspuolueen, perussuomalaisten, torjuessa asian hallitusneuvotteluissa.

Tasa-arvoista avioliittolakia koskevalla kansalaisaloitteella, joka oli ensimmäinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, oli samanlainen historia. Silloin kristillisdemokraatit torjuivat asian ottamisen hallitusohjelmaan.

Tulevan hallituksen lähtötilanne ei ole helppo

Vaikka vaalikauden ja Sipilän hallituksen viime vaiheita leimasi tiedustelu- ja sote-lait, se kuitenkin muistetaan ensi sijassa hallituksena, joka joutui yhtäkkiä hoitamaan maahanmuuttajavirran. Myöhemmin suomalainen oikeusvaltio oli uhattuna moneen kertaan, kun turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa heikennettiin valitusoikeutta rajoittamalla ja vaikeuttamalla perheiden yhdistämistä.

Kuka seuraavaa hallitusta sitten johtaakaan, lähtötilanne ei ole helppo. Lainvalmistelulle pitää antaa aikaa ja resursseja. Ehdottoman tärkeää on myös palauttaa usko perustuslakivaliokuntaan ensi sijassa oikeudellisena, ei poliittisena elimenä. Siinä on peiliin katsomisen paikka sekä poliitikoilla että myös meillä tutkijoilla.

Tutkimusten mukaan perustuslakivaliokunnan jäsenyys oli muutama vuosikymmen sitten halutuimpia kansanedustajien keskuudessa, ja jäseniksi valittiin kokeneita edustajia ja mielellään vielä juristeja. Eduskuntaryhmien toivoisi tekevän valiokuntien jäsenvalinnat viisaasti. Toivottavasti valiokunnan suuri työtaakka ei vaikuta perustuslakivaliokunnan houkuttelevuuteen kielteisesti.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Sipilän hallituksen ohjelma ja sen toteuttaminen valtiosääntöoikeuden valossa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Yleisen käsityksen mukaan maahanmuuttopolitiikan kiristykset ovat tapahtuneet tällä hallituskaudella. Tiukennukset perheenyhdistämiseen ovat kuitenkin olleet järjestelmällisen politiikan seurausta jo ainakin viimeiset yhdeksän vuotta.

Tiukennuksista tuorein, vuonna 2016 laajennettu toimeentuloedellytys, on viimeistään karsinut perheenyhdistämisen mahdollisuudet suurimmalta osalta turvapaikanhakija- ja pakolaistaustaisia maahanmuuttajia. Vaikka juuri toimeentuloedellytys on herättänyt viime aikoina eniten kritiikkiä, on tärkeä muistaa, ettei perheenyhdistäminen ollut helppoa ennen toimeentuloedellytyksen laajennustakaan.

Tiukennukset perheenyhdistämiseen ovat olleet järjestelmällisen politiikan seurausta jo ainakin viimeiset yhdeksän vuotta.

Perheenyhdistämisen ongelmat näkyvät lainsäädännössä ja sen tiukassa soveltamisessa sekä käytännön haasteina, joita ovat esimerkiksi matkustamisen rajoitukset, velkaantuminen ja oikeudellisen neuvonnan puute. Tiukennusten rajut vaikutukset perheisiin jäävät usein huomiotta, kun poliittiset päättäjät kilpailevat ihmisoikeusminimalismin saralla. Perheenyhdistämisen kiristykset ovat paitsi epäinhimillisiä, mahdollisesti myös Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden vastaisia.

Perhe-elämän suoja on turvattu useissa ihmisoikeussopimuksissa. EU:n perheenyhdistämisdirektiivin mukaan perheenyhdistämisen tulee olla pääsääntö, josta poikkeaminen on mahdollista vain rajatuissa tapauksissa. Perheenyhdistämisen parissa toimivat ammattilaiset, aktivistit ja perheet itse kuitenkin tietävät, ettei Suomen tämänhetkinen järjestelmä toimi näin.

Kenellä on mahdollisuus perheenyhdistämiseen?

Turvapaikanhakijan mahdollisuus perheenyhdistämiseen riippuu siitä, millainen oleskelulupa hänelle myönnetään.

Kansainvälistä suojelua on tällä hetkellä kahta tyyppiä: pakolaisasema ja toissijainen suojelu. Hakija saa pakolaisaseman, jos ulkomaalaislaissa määritellyt vainon perusteet täyttyvät. Jos hakija ei täytä pakolaisaseman kriteereitä, hänelle voidaan myöntää toissijaista suojelua, jos hän on vaarassa kärsiä vakavaa haittaa kotimaassaan.

Kansainvälisen suojelun lisäksi oleskelulupa voidaan myöntää yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella.

Ulkomaalaislain mukaan lähes kaikilla oleskeluluvan saaneilla on lähtökohtaisesti oikeus perheenyhdistämiseen. Laissa säädetyt edellytykset matkustusasiakirjasta, ulkomailla hakemisesta ja toimeentuloedellytyksestä kuitenkin rajaavat tosiasiallisia mahdollisuuksia perheenyhdistämiseen.

Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen on mahdollista, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu vaatii poikkeamista. Käytännössä poikkeukset ovat hyvin harvinaisia. Pakolaisaseman saaneiden kohdalla toimeentuloedellytyksestä poiketaan, jos oleskelulupahakemus on jätetty kolmen kuukauden sisällä siitä, kun perheenkokoaja sai oleskeluluvan.

Turvapaikanhakijan mahdollisuus perheenyhdistämiseen riippuu siitä, millainen oleskelulupa hänelle myönnetään.

Perheenjäsenten oleskeluluvan edellytyksistä on säädetty ulkomaalaislaissa jo vuodesta 1991 lähtien. Pakolaisten perheenyhdistämismenettelyä oli helpotettu niin, että hakemuksen vireillepanija saattoi olla myös Suomessa oleva perheenkokoaja. Suomeen tulleet perheenjäsenet saivat myös pakolaisstatuksen.

Vuonna 1999 perheenyhdistämisen edellytyksiä tarkennettiin ulkomaalaislain muutoksella. Silloin oikeus aloittaa perheenyhdistäminen laajennettiin koskemaan myös muita perheenkokoajia kuin pakolaisia. Pakolaiset ja muut suojelun tarpeessa olevat vapautettiin toimeentuloedellytyksestä, koska ”lähtökohtaisesti pakolaisen ja suojelun tarpeessa olevan ulkomaalaisen kohdalla perheen yhdistäminen ei muussa maassa voi toteutua”.

Seuraavan kymmenen vuoden aikana tehtiin joitain perheenyhdistämistä helpottavia muutoksia, kuten laajennettiin perheenjäsenen määritelmää. Uusi vuoden 2004 ulkomaalaislaki kiinnitti kuitenkin entistä enemmän huomiota väärinkäytösten ehkäisyyn, millä oli vaikutuksia perheenyhdistämisen vaikeutumiseen yleisemminkin.

Vuosi 2010: Lasten ja avioituvien parien perheenyhdistämistä vaikeutetaan

Vuonna 2010 toimeentuloedellytys ulotettiin tilanteisiin, joissa kansainvälistä suojelua saava perustaa perheen Suomeen tulonsa jälkeen.

Lisäksi samana vuonna säädettiin, että hakija voitiin katsoa alaikäiseksi vain, jos hän oli alaikäinen vielä hakemuksen ratkaisuhetkellä. Aikaisemmin riitti, että hakija oli alaikäinen hakemuksen vireilletulopäivänä.

Kiristykset olivat osa turvapaikkapolitiikkaa, jonka tavoitteena oli vähentää vetotekijöitä Suomeen. Moni taho kommentoi jo tuolloin, että perheenyhdistämisen ehdot ovat muutosten jälkeen niin tiukat kuin kansainvälisen oikeuden puitteissa on mahdollista.

Tiukennukset vaikeuttivat pakolaistaustaisten perhe-elämää huomattavasti. Usein parisuhteet on solmittu epävirallisin seremonioin, sillä monilla ei ole mahdollisuutta viralliseen avioliiton rekisteröimiseen. Esimerkiksi Iranissa avioituneet afganistanilaiset siirtolaiset ovat usein paperittomia, ja avioliitot on solmittu perheiden kesken epävirallisesti.

Suomessa perheenyhdistämisen toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen ei ole mahdollista ilman virallista avioliittotodistusta, joka on päivätty ennen Suomeen lähtöä. Monet matkustavat oleskeluluvan saatuaan Iraniin avioitumaan, mutta siinä vaiheessa virallisen seremonian pitäminen on jo myöhäistä, koska avioliitto katsotaan uudeksi perheeksi.

Toinen vakava seuraus vuoden 2010 lakimuutoksesta on alaikäisten turvapaikanhakijoiden iänmääritys, jota on vuoden 2015 muuttoliikkeen seurauksena ryhdytty käyttämään herkemmin. Tutkimuksessamme on tullut esille, että lapsia voidaan määritellä aikuisiksi vakavin seurauksin. Jos turvapaikanhakijalapsi määritellään virheellisesti aikuiseksi, hän ei voi tuoda perhettään Suomeen, vaikka saisikin oleskeluluvan.

Vuosi 2011: Velkaantuminen viisumin vuoksi

Vuodesta 2011 alkaen hakemusta ei ole voinut tehdä Suomessa asuva perheenkokoaja, vaan hakemuksen tekee ulkomailla oleva perheenjäsen. Lisäksi laki vaatii laillista oleskelua siinä maassa, jossa hakemus jätetään Suomen edustustoon.

Muutos osui erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin perheisiin, joilla ei ole tarvittavia resursseja aloittaa hakemusprosessia.

Konfliktimaissa on harvoin Suomen suurlähetystöä, jolloin hakemuksen jättöä varten täytyy matkustaa toiseen maahan. Hakemuksen jättäjä tarvitsee passin ja viisumin laillista oleskelua varten, eikä niiden saanti ole monille mahdollista. Esimerkiksi useat irakilaiset ovat joutuneet lahjomaan viranomaisia viisumien saamiseksi perheenjäsenilleen. Kustannukset hakemuksista, lahjuksista ja matkakuluista ovat nousseet kymmeniin tuhansiin euroihin.

Velkaantuminen on erityisen raakaa, jos perheenyhdistäminen ei ponnisteluista huolimatta onnistu. Tällaisiin tilanteisiin joutuneet haastateltavat kertoivat vakavasta psyykkisestä oireilusta.

Lisäksi viisumien saaminen edes lahjuksin on usein mahdotonta esimerkiksi afganistanilaisille, joiden perhe asuu paperittomana Iranissa. Nämä perheet eivät pysty useinkaan järjestämään viisumeita Intiaan, jossa hakemus tulisi laittaa vireille.

Eräs alaikäinen yksintullut pakolaislapsi pohti tutkimuksemme haastattelussa, ettei edes uskalla ehdottaa Iranissa asuvalle perheelleen hakemuksen jättämistä Intiassa. Jos hakemus ei menekään läpi, perhe päätyy kielitaidottomana Intiassa vielä huonompaan tilanteeseen kuin aikaisemmin.

Vuosi 2016: Tiukennusten jatkumo huipentuu toimeentuloedellytykseen jopa pakolaisilta

Vuonna 2016 ulkomaalaislakiin tehtiin useita muutoksia, joiden tavoite oli turvapaikanhakijoiden ja heidän perheenjäsentensä määrän vähentäminen. Kansainvälisen suojelun saamisen mahdollisuuksia rajattiin poistamalla humanitaarisen suojelun kategoria, joka ei ole kansainvälisen oikeuden tai EU-oikeuden vaatima.

Toimeentuloedellytys laajennettiin viimeisimmässä uudistuksessa koskemaan myös kansainvälistä suojelua saavien perheenjäseniä riippumatta siitä, milloin perhe on muodostettu.

Nykyään vain pakolaisaseman saaneet voivat hakea perheenyhdistämistä ilman toimeentuloedellytystä. Tämä edellyttää sitä, että perheenyhdistämistä haetaan kolmen kuukauden sisällä oleskeluluvan myöntämisestä. Lisäksi uudistuksessa muutettiin kansainvälistä suojelua saavien perheenjäsenten perheenyhdistämishakemukset maksulliseksi.

Lakimuutoksen jälkeen laadittu valtioneuvoston kanslian selvitys osoittaa, että todennäköisesti vain alle kaksi prosenttia kansainvälistä suojelua saavista täyttää toimeentuloedellytyksen. Selvityksessä arvioidaan, että käytännössä perheenyhdistäminen onnistuisi vain pakolaisilta, jotka hakevat perheenyhdistämistä kolmen kuukauden sisällä pakolaisstatuksen saamisesta.

Vain alle kaksi prosenttia kansainvälistä suojelua saavista täyttää toimeentuloedellytyksen.

Perheenyhdistäminen osoittautuu siis usein korkean toimeentuloedellytyksen vuoksi mahdottomaksi. Haastattelemamme työhön kykenevät aikuiset ovat hankkineet useita matalapalkkaisia töitä ja työskentelevät monessa työpaikassa ilman palautumista työvuorojen välillä. Osa aikuisista ei kykene traumaoireidensa vuoksi työhön lainkaan, jolloin heillä ei ole käytännössä mahdollisuutta viettää ihmisoikeussopimusten suojaamaa perhe-elämää.

Turvattua toimeentuloa vaaditaan myös lapsilta

Vuonna 2016 laajentunut toimeentuloedellytys on vaikuttanut erityisesti lasten asemaan. Lakimuutoksen esitöissä todetaan, että toimeentuloedellytyksen soveltaminen myös yksintulleiden lasten perheenyhdistämiseen johtaa käytännössä siihen, että lapset jäävät lastensuojelun vastuulle. Lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta on huolestuttavaa, että esitöissä ohjataan tulkitsemaan toimeentuloedellytyksestä poikkeamista suppeasti.

Yksin tulleet lapset saavat harvoin pakolaisaseman, koska lasten on vaikea täyttää pakolaisstatukseen vaadittavia kriteereitä.

Lasten on vaikea täyttää pakolaisstatukseen vaadittavia kriteereitä.

Tammikuun 2015 ja syyskuun 2018 välisenä aikana toissijaista suojelua on saanut 602 ja pakolaisaseman vain 278 yksintullutta lasta. Suurin osa yksintulleista (1 001 lasta) on tällä aikavälillä saanut oleskeluluvan yksilöllisen inhimillisen syyn tai muun syyn, kuten työn tai opiskelun, perusteella. Näin ollen 1 881 yksintulleesta alaikäisestä, jota ovat saaneet tarkasteluaikavälillä oleskeluluvan Suomeen, vain 15 prosenttia voi yhdistää perheensä ilman vaatimusta todella korkeasta toimeentulosta. Valtaosa yksintulleista lapsista on siis tilanteessa, jossa perheenyhdistäminen ei ole mahdollista ilman toimeentuloedellytyksen täyttymistä.

Koska pakolaisasema on harvinainen yksin tulleilla lapsilla, emme ole vielä saaneet haastateltua yhtäkään pakolaislasta, jonka perhe olisi edes yrittänyt aloittaa perheenyhdistämishakemusta.

Suomen nykylainsäädäntö on jopa EU-tasolla poikkeuksellisen tiukka: vain Belgiassa, Unkarissa ja Irlannissa on vastaava lainsäädäntö. Ainoastaan Britanniassa perheenyhdistäminen ei ole mahdollista. Saksassa on poikkeuksellisen tilanteen vuoksi tauko perheenyhdistämisissä.

Perheenyhdistäminen on ollut yksin tulleille lapsille hyvin vaikeaa jo pitkään. Nyt toimeentuloedellytyksen ulottaminen yksintulleiden lasten perheenyhdistämiseen on käytännössä lopettanut lasten perheenyhdistämisen lähes kokonaan. Tämä vaikuttaa merkittävästi lasten kotoutumiseen.

Perheet tarvitsevat lapsilta taloudellista tukea selviytyäkseen pakolaisleireillä tai paperittomina. Lapset hankkivat usein mahdollisimman nopeasti työllistävän koulutuksen ja pyrkivät kokopäivätöihin perheitään auttaakseen. Rahalähetykset perheelle eristävät täysi-ikäistyneitäkin nuoria sosiaalisesta kanssakäymisestä.

Ihmisoikeusminimalismi johtaa epäinhimilliseen politiikkaan

Perheenyhdistämisen tiukennukset voi nähdä osana yleistä asennemuutosta perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin. Aikaisemmin kansainvälistä suojelua saavien ajateltiin tarvitsevan erityiskohtelua haavoittuvan asemansa takia. Nykyään pakolaisille halutaan taata vain kansainvälisen oikeuden ja EU-oikeuden minimiedellytykset.

Ei ole itsestään selvää, että Suomen nykyinen linja on kaikilta osin sopusoinnussa ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Perheenyhdistäminen on monille toissijaista suojelua saaville ja yksilöllisen inhimillisen syyn takia Suomessa oleskeleville käytännössä mahdotonta. Perheenyhdistämisen mahdollisuuden tulisi velvoitteiden mukaan koskea kuitenkin myös näitä ihmisiä, jos heidän perhe-elämänsä ei ole mahdollista muualla tai lapsen etu sitä vaatii.

Lainsäätäjän tavoitteena ei ole enää pitkään aikaan ollut perheenyhdistämisen mahdollistaminen tai helpottaminen vaan pikemminkin mahdollisimman rajoittava lainsäädäntö, joka vielä nipin napin mukailisi ihmisoikeusvelvoitteita. Tämä voi johtaa törmäykseen perhe-elämää suojaavien ylikansallisten oikeusjärjestelmien kanssa.

Näin kävi esimerkiksi huhtikuussa 2018, kun EU-tuomioistuin linjasi, että yksin tulleiden pakolaislasten perheenyhdistämisessä on keskeistä lapsen alaikäisyys saapumispäivänä EU-maahan eikä ikä perheenyhdistämishakemuksen vireilletulon hetkellä. Suomen ulkomaalaislakia muutetaan ratkaisua vastaavaksi, ja muutos koskee myös toissijaista suojelua saavia.

Suomi on pitkään profiloitunut perus- ja ihmisoikeuksien mallimaana. Viime vuosien lakimuutokset asettavat tämän maineen kyseenalaiseksi.

Johanna Hiitola, YTT, erikoistutkija, Siirtolaisuusinstituutti. Hanke: Perheen erossaolo, maahanmuuttostatus ja arjen turvallisuus: Haavoittuvien maahanmuuttajien kokemuksia ja strategioita (Suomen Akatemia 2018–2021, 308249).

Johanna Leinonen, dosentti, akatemiatutkija, Siirtolaisuusinstituutti.

Jaana Palander, HTM, projektitutkija (GLASE), Itä-Suomen yliopisto. Hanke: GLASE: Globaalin turvallisuuden monikerroksiset rajat (Suomen Akatemia 2016–2019, Strategisen tutkimuksen neuvosto, 30348 & 303530).

Saara Pellander, VTT, tutkijatohtori, Institute for Advanced Social Research, Tampereen yliopisto. Hanke: GLASE: Globaalin turvallisuuden monikerroksiset rajat (Suomen Akatemia 2016–2019, Strategisen tutkimuksen neuvosto, 303480 & 303529).

Milka Sormunen, OTM, valtiosääntöoikeuden tohtorikoulutettava, Helsingin yliopisto.

Kirjoitus on osa Katse rajaan ja yli rajojen -sarjaa.

Julkaisu Ihmisoikeusminimalismi ja poliittinen tahto erottaa perheitä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kansalaisaloitejärjestelmän toimivuus edellyttää valmiutta kehittää sitä dynaamisesti. Eduskunta hyväksyi viime viikolla hallituksen esityksen laiksi kansalaisaloitelain muuttamisesta. Muutokset ovat rajattuja ja luonteeltaan teknisiä.

Esimerkiksi aloitteen tekijöiden määrää nostetaan kahdesta viiteen. Tavoitteena on, ettei aloitteiden tekeminen saisi olla ”liian helppoa”.

Taustalla on huoli siitä, että hetken mielijohteet tuhoavat instituution arvokkuutta ja uskottavuutta. Samalla aloitteentekijöiden määräaikaa jatkettiin niin, että eduskuntavaalien yhteydessä raukeavien aloitteiden ongelmaa saadaan pienennettyä ilman perustuslain muuttamista.

Mietinnössään eduskunnan perustuslakivaliokunta hyväksyi tämän lähestymistavan ja piti ehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Se ei kuitenkaan – ehkä vaalikauden lopun kiireistäkin johtuen – innostunut laajempaan pohdintaan tarpeesta uudistaa aloiteinstituutiota.

Muutokset ovat tarpeellisia, mutta ne eivät ole riittäviä poistamaan kaikkia kansalaisaloitteiden laadinnassa ja käsittelyssä ilmenneitä ongelmia eivätkä ne huomioi viimeisen kahdeksan vuoden aikana yhteiskunnassa tapahtunutta kehitystä.

Vaikka kansalaisaloitetta koskevien odotusten on katsottu olleen ylimitoitettuja, suomalaista aloitetta pidetään sangen yleisesti jonkinasteisena menestystarinana. Vaikka vain harvat aloitteet ovat johtaneet konkreettisiin lainsäädäntömuutoksiin, toiminta on ollut sangen vireää.

Aloitteet näyttävät houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Tutkijoiden mukaan erityisesti muuten poliittisesti passiiviset nuoret ikäluokat ovat selvitysten mukaan olleet aktiivisimpia allekirjoittajia. Aloitteet näyttävät yleisemminkin houkuttelevan sellaisia kansalaisia, jotka ovat muuten poliittisesti passiivisia.

Erityisen onnistuneelta suomalainen aloiteinstituutio vaikuttaa, jos sitä vertaa samaan aikaan käyttöön otettuun EU:n kansalaisaloitteeseen, joka on epäonnistunut tavoitteissaan lähes täydellisesti. Ongelmia ovat aiheuttaneet komission niukka tulkinta aloitteen kriteereistä ja haluttomuus neuvoa niiden tekijöitä.

Keskeiseksi haasteeksi EU-aloitteen tekijöille ovat nousseet myös EU:n toimivallan rajoihin liittyvät ja lainsäädäntötekniset kysymykset. EU-aloitteen kohdalla perustuslakivaliokunta katsoi, että kansalaisaloiteinstrumentin toimivuutta unionitasolla tulisi pyrkiä parantamaan esitettyä perusteellisemmin. Tämä näkemys ei näytä kuitenkaan ulottuvan kansallisen instituution huolellisempaan arviointiin.

Tietosuoja ja julkisuusperiaate

Tuttavapiirissäni hyvin harva kertoo joskus tukeneensa jotakin kansalaisaloitetta. Keskeisin peruste tälle on tuenilmaisun julkisuus. Nimien julkisuuden taustalla on perustuslakivaliokunnan vuonna 2011 tekemä linjaus, jossa se esitti lakiin julkisuusperiaatteeseen liittyvää tarkennusta.

Valiokunta katsoi tällöin, että ”kansalaisaloitteen kaltaisen valtiollisen toimen tekijät eivät voi jäädä salaan”. Käytännössä ilmoitukset tulevat julkisiksi, kun aloite on kerännyt vähintään 50 000 kannattajaa.

Oikeusministeriön laatiman arviomuistion mukaan ”aineistoon tutustumisesta kiinnostunut taho pääsee Väestörekisterikeskuksen tiloihin katselemaan aineistoa erikseen sovittavana ajankohtana”. Hallituksen esityksen mukaan ”kiinnostus kansalaisaloitteiden kannatusilmoitusten läpikäyntiin on ollut vähäistä.”

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko aikaisempi linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus.

Vuonna 2019 olisi ollut tarpeen pohtia, onko linjaus yhä ajankohtainen, kun huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus. Kuten asetuksen neuvottelu- ja täytäntöönpanovaiheessa toistuvasti todettiin, se antaa tarpeen pohtia tietosuojan ja julkisuusperiaatteen välistä tasapainoa uudelleen.

Poliittinen tai uskonnollinen vakaumus, joita esimerkiksi käsitys eutanasiasta tai siitä, minkälaista avioliittoa olisi pidettävä ”aitona” eittämättä heijastavat, ovat seikkoja, jotka kuuluvat tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin arkaluonteisiin henkilötietoihin. Siinä missä kansalaisilla on perustuslaissa turvattu sananvapaus ja myös oikeus olla ilmaisematta mielipidettään, heillä on oikeus ilmaista poliittinen kantansa salaisissa vaaleissa.

Yleinen tietosuoja-asetus vahvistaa edelleen poliittiseen tai uskonnolliseen vakaumukseen liittyvien tietojen luottamuksellisuutta. Siksi kysymys näiden tietojen julkisuudesta ei ole itsestään selvä.

Yhteiskunnassa on alkanut keskustelu demokratian häirinnästä, jota pidetään yleisesti yhtenä demokratian suurimmista uhkakuvista. Tähänastinen keskustelu etenkin Suomessa on keskittynyt sähköiseen äänestämiseen liittyviin uhkiin samalla kun on huolehdittu murtautumisesta vaalijärjestelmiin.

Yhtä merkittäviä kysymyksiä liittyy kuitenkin myös muihin demokratian toteuttamisen keinoihin. Kansalaisaloitteiden tuenilmauksista syntyy luettelo, jossa olevien yli 50 000 henkilön poliittinen vakaumus on suhteellisen hyvin tiedossa ja jonka kuka tahansa saa pyynnöstä käyttöönsä.

Vaikka julkisuusperiaatteen potentiaalinen väärinkäyttö ei yleensä ole riittävä peruste sen rajoittamiseen, olisi tyhmää olla huomaamatta, että tämänkaltainen aineisto luo huomattavia mahdollisuuksia myös demokratiahäirinnälle.

Käytännössä kuka tahansa saa katsottavakseen kaiken aloitteisiin liittyvän, viranomaisen hallussa olevan aineiston. Tätä voi verrata esimerkiksi niihin julkisiin tietopalveluihin, joiden avulla sosiaalihuollon asiakkaille ja työnantajille annetaan mahdollisuus varmistua sosiaalihuollon ammattihenkilön ammattipätevyydestä. Niistä tietoja voidaan hakea vain yksittäisinä hakuina käyttäen perusteena rekisteröidyn nimeä tai rekisteröintinumeroa.

Kansalaisaloitteisiin liittyvä aineisto on myös epätasaista: sähköisillä varmenteilla tehtyyn tuenilmaisuun henkilötietoja sisältyy niukasti. Kun paperilla annettu tuenilmaisu edellyttää henkilön tunnistamista, siihen sisältyy henkilötietoja runsaammin.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen.

Julkisuusperiaatteen ja tietosuojan yhteensovittamisessa on kyseessä kahden perusoikeuden yhteensovittaminen, joka tulee toteuttaa molempien keskeistä sisältöä kunnioittaen. EU:n perusoikeuskirjan ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perusoikeusrajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi.

Keskeinen kysymys on, rajataanko nykyisessä laissa henkilötietojen suojaa koskevaa perusoikeutta enemmän kuin olisi tarpeellista toisen päämäärän eli julkisuusperiaatteen varmistamiseksi. Julkisuuslain tarkoituksena on edistää hyvää tiedonhallintatapaa ja antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Kansalaisaloitteen tukijoiden nimien tai heidän syntymäaikojensa julkisuus on sangen kaukana näistä päämääristä. Lisäksi selvityksistä ilmenee, että julkisuus myös vaikuttaa negatiivisesti kansalaisten halukkuuteen tukea aloitteita. Siksi olisi tarpeen pohtia, onko vuonna 2011 tehty linjaus jo aikansa elänyt.

Tuenilmoitusten kerääminen

Suomi on ollut ainoita valtioita, jotka ovat sallineet kansalaisaloitteiden tuki-ilmoitusten sähköisen nimenkeruun. Käytännössä yhteiskunnallinen toimintaympäristö on kuitenkin viime vuosina muuttunut: palvelut ovat muuttuneet sähköisiksi ja yhteiskunnassa nojaudutaan laajasti verkkotunnisteiden käyttöön.

Valtiosääntöjuristin näkökulmasta kysymys paperilla tehtävien tuenilmausten käytöstä tulee keskeisesti nähdä kysymyksenä perustuslain 6 §:ssä tarkoitetusta yhdenvertaisuudesta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut velvollisuutta sähköiseen asiointiin esimerkiksi lausunnossaan, jossa se arvioi, että

”velvollisuutta sähköiseen asiointiin ei sääntelykonteksti sekä sääntelyn kohteen ja alan toimijoiden tiedolliset ja taidolliset erityispiirteet huomioon ottaen voida pitää ongelmallisena yhdenvertaisuuden, oikeusturvan tai hyvän hallinnon perusteiden kannalta.”

Kansalaisaloitteen sääntelykonteksti on toki laajempi ja liittyy demokratian toteuttamisen kannalta merkityksellisen ”valtiollisen toimen” suorittamiseen

Paperilla kerättäviä tuenilmauksia kerätään yleisesti esimerkiksi kaupungin- ja kunnankirjastoissa pöydillä lojuvien mappien kautta. Sangen kyseenalaista on, miten niissä mahtavat toteutua henkilötietojen suojaa koskevat perussäännöt. Tuenilmoituksiin sovelletaan oikeusministeriön vahvistamaa lomaketta, johon täytetään laaja joukko henkilötietoja, kuten nimi, syntymäaika ja kotipaikka.

Yleisten kirjastojen neuvostojen asiaa koskevassa lausunnossa korostetaan, kuinka ”kirjastot ovat tärkeitä allekirjoituspaikkoja erityisesti niille kansalaisille, jotka eivät syystä tai toisesta käytä sähköisiä välineitä. […] Kirjastot tarjoavat keräyksille tilan, ja kunkin lakialoitteen tekijät hoitavat käytännön työt.”

Arviomuistiossa kiinnitetään useissa kohdin huomiota kansalaisaloiteinstituution uskottavuuteen liittyviin tekijöihin. Huoli liittyy erityisesti siihen, että aloiteideoita tehtaillaan joskus ehkä hetkellisen inspiraation ja sangen kevyen valmistelun varassa. Kun niiden rekisteröinti on helppoa, kansalaisaloitepalvelun listoilta löytyy paljonkin aloitteita, joiden tuki jää vähäiseksi.

En ole vakuuttunut siitä, että tämä on instituution uskottavuuden kannalta keskeisin ongelma. Demokratian kannalta on tärkeää, että asioista voidaan käydä julkista keskustelua. Ne ideat, joilla on vahvaa tukea, erottuvat listalla nopeasti.

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja

Suurempi ongelma uskottavuuden kannalta on, että käytännössä tuenilmaisukaavakkeita lojuu ympäri Suomen kirjastoja ja supermarkettien auloja. Niiden hallinnointi ei ole kirjastojen tai kauppiaiden vaan yksittäisten aloitteentekijöiden vastuulla. Vastuuhenkilöiden ja ministeriön on huolehdittava ilmoitusten hävittämisestä kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun ne on tarkastettu.

Onko tämä riittävää nykyisen henkilötietolainsäädännön näkökulmasta, kun kaavakkeiden hallinnointi näyttää olleen tähän saakka sangen vapaata? Jaksetaanko mapit noutaa pois jos aloite kariutuu, ja mitä kaavakkeille on tapahtunut jo tätä ennen?

Kansalaisaloitteen uskottavuuteen vaikuttavat keskeisesti myös Börje Börgelssonin kaltaiset fiktiiviset sankarit, joita löytynee aloitteiden kannattajien joukosta runsaasti. Vahvojen sähköisten tunnisteiden avulla annetuissa sähköisissä tuenilmauksissa heitä tuskin esiintyy.

Kehitys voisikin antaa tarvetta pohtia, onko paperilla kerättävien tuenilmauksien salliminen yleensä enää tarpeen tai tulisiko ainakin niiden keräämiskeinoja arvioida uudelleen. Valmisteluaineisto ilmentää paperilla tehtyjen tuenilmaisujen varmistamiseen liittyviä ongelmia. Käytännössä tämä onkin mahdotonta ja varmistaminen tehdään vain otantana.

Aloitteiden tekninen laatu ja demokratian hintalappu

Valiokuntien mietinnöissä on kritisoitu eduskunnan käsittelyyn edenneitä aloitteita niiden valmistelun laadusta. Paavo Väyrysen aloite euroalueesta eroamisesta herätti perustuslakivaliokunnan toteamaan, kuinka ”aloite on sen merkittävyys huomioiden kaikkein olennaisimmissa asioissa puutteellisesti ja heikosti valmisteltu”.

Samoin eittämättä sangen puutteellisesti valmistellun aloitteen rikokseen syyllistyneen ulkomaalaisen karkottamisesta kohdalla hallintovaliokunta arvosteli aloitteen tekijöitä siitä, ettei se täyttänyt tiettyjä oikeudellisia reunaehtoja, ”jotka seuraavat perustuslaista, kansainvälisistä velvoitteista, lainsäädännön perusperiaatteista sekä oikeudenalakohtaisesta sääntelytraditiosta”.

Hallintovaliokunta viittasi hallitusten esitysten valmistelua ja laadintaa varten tehtyihin ohjeisiin, ”joita valiokunnan mielestä on aiheellista kansalaisaloitejärjestelmään soveltuvalla tavalla hyödyntää myös kyseisten aloitteiden laadinnassa”. Nämä kriteerit ovat kuitenkin aivan liian korkeat soveltuakseen kansalaisaloitteisiin.

Vastaavia haasteita liittyy myös EU:n toimivaltaan koskeviin kysymyksiin. Esimerkiksi parhaillaan on vireillä aloite F2 ja F3 -luokkiin kuuluvien pyroteknisten tuotteiden käytön rajoittamiseksi, joka edellyttää perehtymistä asiaa koskevaan EU-direktiiviin sekä Suomen kansalliseen sääntelyvaraan, jotka aloitteessa on huomioitu sangen taidokkaasti.

Näihin haasteisiin eduskunta on kuitenkin suhtautunut sangen suopeasti. Esimerkiksi aloite kellojen kesäaikaan muuttamisen lopettamisesta on kiistatta EU-direktiivissä 2000/84/EY säädelty asia, ja kuuluu täten unionin toimivaltaan. Liikenne- ja viestintävaliokunta kuitenkin korosti, että ”valtioneuvoston tulee ryhtyä vaikuttamaan voimakkaasti ja aktiivisesti EU-tasolla siihen, että kellojen kesäaikaan siirtämistä koskevasta kesäaikadirektiivin velvoitteesta luovutaan”.

Keskeinen kysymys on, minkälaista asiantuntemusta aloitteiden tekijöiltä voidaan odottaa ja toisaalta se, mikä on viranomaisen rooli aloitteen tekijöiden avustamisessa. Keskusteluissa on esitetty, että oikeusministeriö voisi kommentoida ja antaa juridista konsultaatiota aloitteen tekijöille. Oikeusministeriö katsoo kuitenkin arviomuistiossa, että ohjaus olisi ristiriitaista kansalaisaloitteen hengen kanssa.

Viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Tätä lausuntoa voi oudoksua huomioiden, että perustuslain 21 §:ssä säädetään hyvän hallinnon takeista, joita täydennetään hallintolain määräyksillä hallinnon palveluperiaatteesta viranomaisen neuvontavelvollisuudesta. Viranomaiselle lähetettyjä asiakirjoja on mahdollista myös täydentää. Näillä viranomaisen velvollisuuksilla ja kansalaisen oikeuksilla on merkitystä myös kansalaisaloitteiden käsittelyssä.

Arviomuistiosta tai hallituksen esityksestä ei ilmene, kuinka suuri osa aloitteista ei ole läpäissyt oikeusministeriön seulaa, eikä niissä ole eritelty oikeusministeriön kansalaisaloitepalvelun roolia tai toimintatapoja.

Ehdotuksessa todetaan tiiviisti, että ”kansalaisaloitteiden sisältöä ei muokata palvelun ylläpidon toimesta, mutta tarvittaessa aloite palautetaan vireillepanijoille muokattavaksi, mikäli kansalaisaloitelain asettamat reunaehdot tai palvelun käyttöehdot eivät täyty.”

Ilman tietoa siitä, miten kansalaisaloitepalvelu toimii, on vaikea arvioida nykykäytäntöjen riittävyyttä. Jos poliittisen keskustelun kannalta keskeisiä aloitteita jää puolimatkaan sen vuoksi, etteivät niiden taustalla olevat ryhmät kykene riittävään lainsäädäntötekniseen viimeistelyyn, avustamiseen suunnattu lisäresurssi olisi sangen perusteltu. Demokratian toteuttaminen saa myös maksaa.

Päivi Leino-Sandberg on professori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Kansalaisaloitejärjestelmä vaatii lisää kehittämistä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Yritysostosääntely kiristyy ympäri maailman. Valtiot arvioivat ja rajoittavat tarvittaessa kansallista turvallisuuttaan uhkaavia ulkomaisia sijoituksia. Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä on kuitenkin häilyvä.

Euroopan parlamentti hyväksyi 14. helmikuuta asetuksen ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaan tarkoitettujen puitteiden perustamisesta. Asetus luo väljän tiedonvaihtojärjestelmän, jonka puitteissa jäsenvaltiot ja komissio voivat järjestelmällisesti seurata unionin ulkopuolelta tulevia investointeja. Lisäksi asetus määrittää kansallisten seurantajärjestelmien menettelyllisen vähimmäistason.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka horjuu.

Seuranta-asetus on viimeisin esimerkki viime vuosina kiristyneestä yritysostosääntelystä, jonka tarkoituksena on tarkkailla, arvioida ja tarvittaessa rajoittaa kansallista turvallisuutta uhkaavia ulkomaisia sijoituksia kohdevaltion yrityksiin. Muutos on merkittävä, sillä rajat ylittävät investoinnit ja yrityskaupat ymmärretään usein taloudellisen kehityksen ajurina.

Pääomaliikkeiden vapauttamiseen nojaava kansainvälinen talouspolitiikka horjuu. Muun muassa Yhdysvallat, Kanada, Australia, Iso-Britannia, Saksa ja Ranska ovat terävöittäneet yritysostolainsäädäntöään. Moni valtio on estänyt yrityskauppoja, joissa ostajana on ollut ulkomainen, yleensä kiinalainen, yhtiö.

Tiukentuva kansallinen, ja EU:n seuranta-asetuksen myötä alueellinen, yritysostosääntely herättää kysymyksen yritysostovalvonnan politisoitumisesta ja jopa kansainvälisten määräysvaltamarkkinoiden tulevaisuudesta.

Mistä on kyse?

Johtavat teollisuusmaat seuraavat ulkomaisia yritysostoja tiheällä kammalla. Pisimmälle on mennyt Yhdysvallat, jossa ulkomaisia investointeja tarkkailevan Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) -elimen valvonta on herkistynyt vuoden 2014 jälkeen ja etenkin nykyhallinnon aikana.

Myös Saksa on terävöittänyt seurantakäytäntöään. Heinäkuussa 2018 se esti runkoverkkotoimija 50Hertzin myynnin kiinalaiselle valtionyhtiö China State Gridille hankkimalla itse viidenneksen kohdeyhtiön osakkeista. Elokuussa 2018 Saksa antoi ensimmäisen ennakollisen yritysostorajoituspäätöksen, jolla estettiin Leifeld Metal Spinningin myynti ydinvoimasektorin Yantai Taihaille.

Yritysostorajoitusten takaa hahmottuu kehityskulkuja, jotka ovat kannatelleet talouden, kehityksen ja turvallisuuden poliittisia kysymyksenasetteluita viime vuosina.

Yritysostorajoitusten takaa hahmottuu lukuisia kehityskulkuja, jotka ovat kannatelleet talouden, kehityksen ja turvallisuuden poliittisia kysymyksenasetteluita viime vuosina. Kansantaloudellisen menestyksen ja kansallisen turvallisuuden puhetavat ovat monin paikoin yhtyneet. Voimistuva taloudellinen nationalismi ja geoekonomian paluu heijastuvat myös kansalliseen turvallisuuteen perustuvien pääomakontrollien uusiin muotoihin.

Yritysostosääntelyn soveltamisala laajenee

Yritysostosääntelyllä on sinänsä pitkät perinteet. Valtiot haluavat määritellä itse sekä kansalliseen turvallisuuteensa kohdistuvat uhat että mekanismit, joilla ulkomaisiin yritysostoihin voidaan puuttua. Rajoitukset ovat mahdollisia, sillä rajat ylittäviä yrityskauppoja ei säännellä – EU:n sisämarkkinoita ja muutamia muita poikkeuksia lukuun ottamatta – esimerkiksi kansainvälisen kaupan tapaan.

Yritysostosääntely on mahdollista järjestää eri tavoin. Esimerkiksi kotimainen lainsäädäntö tarjoaa vuoteen 1939 ulottuvan katkeamattoman säädössarjan, joka on antanut viranomaisille mahdollisuuden rajoittaa Suomeen suuntautuvia yritysostoja. Nykylainsäädännön mukaan näin tehdään kuitenkin vain erittäin tärkeän kansallisen edun vaatiessa ja tarkasti määritellyin perustein.

Sääntelyn voi hahmottaa kilpailuoikeudellisen yrityskauppavalvonnan vastinparina. Suojeltavana ei tällöin ole terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vaan kansallinen turvallisuus. Kansallinen turvallisuus ymmärretään kuitenkin laajasti, ja viime vuosien lakimuutokset ovat laventaneet hyväksyttäviä rajoitusperusteita entisestään.

Huomattavin muutos on tapahtunut sääntelyn kattamien teknologiayritysten kohdalla. Aiemmin lähinnä puolustusteknologiaa kehittävien yritysten ulkomaiset yritysostot ovat olleet korostuneen tarkkailun kohteina. Vuosien 2017–2019 lakiuudistusten jälkeen Yhdysvaltain, Ison-Britannian, Saksan ja EU:n yritysostojärjestelmät kattavat laajasti muun muassa akku-, robotiikka-, kvanttilaskenta- ja tekoälyteknologian kehityksen.

Yhdysvaltain Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) -lakiuudistus on nimenomaisesti viritetty turvamaan maan ”teknologinen johtajuus” myös tulevaisuudessa. Singaporelaisen Broadcomin puolijohdevalmistaja Qualcommista tekemä ostotarjous torjuttiin jo, sillä yrityskaupan katsottiin vaarantavan 5G-teknologian tulevaa kehitystä ja käyttöönottoa Yhdysvalloissa.

Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä häilyy myös Euroopassa.

Raja legitiimin yritysostorajoituksen ja poliittisesti värittyneen protektionismin välillä häilyy myös Euroopassa. EU:n seuranta-asetuksen tarkoituksena on suojata keskeistä eurooppalaista omaisuutta haitallisilta investoinneilta.

Saksan ensimmäinen yritysostorajoitus kohdistui Leifeldiin, noin 200 työntekijän metallialan yritykseen, jonka liiketoiminta ei päällisin puolin herätä huolta kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta. Rajoituspäätöksen selittääkin kiinalaisten yhtiöiden pitkän aikavälin investointiherkkyys Saksaan.

Onko kaiken takana todella Kiina?

Viimeaikaiset kansallisten yritysostojärjestelmien kiristykset nähdään usein reaktiona Kiinan valtionyhtiövetoisille ulkomaaninvestoinneille, jotka ovat herättäneet huolta esimerkiksi energiaturvallisuudesta ja laajamittaisesta teknologiansiirrosta. Niinpä Yhdysvaltain FIRRMA-uudistus edellyttää erillistä raportointia kiinalaisista investoinneista.

Kiinan uhka näkyy myös EU:n uuden seuranta-asetuksen taustalla. Jean-Claude Junckerin sanoin: ”Jos valtion omistama ulkomainen yritys haluaa ostaa eurooppalaisen sataman, osan energiainfrastruktuuria tai puolustusteknologiayrityksen, se voi tehdä niin vasta sen jälkeen, kun asiassa […] on tehty tarvittavat tutkimukset.” Junckerin mainitsemat sektorit vastaavat Kiinan teollisuuspoliittista Made in China 2025 -ohjelmaa ja sen vyö ja tie -infrastruktuuristrategiaa.

Kiina vastaan maailma -asetelma ei täysin selitä yritysostosääntelyn suosiota ja käytäntöjä.

Kiina vastaan maailma -asetelma ei kuitenkaan täysin selitä yritysostosääntelyn suosiota ja käytäntöjä. Ashley Thomas Lenihan tarkasteli tuoreessa tutkimuksessaan viranomaisten puuttumista rajat ylittäviin yrityskauppoihin. Laajaan aineistoon tukeutuvassa tutkimuksessa havaittiin, että valtaosa interventioista kohdistui saman turvallisuusyhteisön – esimerkiksi Naton tai EU:n – sisällä tapahtuviin yritysostoihin.

Osa tuloksista selittyy tutkimuksen tarkasteluvälillä, joka kattaa suhteellisen vakaan jakson vuoden 2001 terrori-iskuista vuoden 2008 finanssikriisiin. Pääviesti on kuitenkin selvä: yritysostosääntely on työkalu, jota käytetään yrityskaupan lähtö- ja kohdevaltion kilpailu- ja riippuvuussuhteen tasapainottamiseen etenkin läheisissä taloudellis-sotilaallisissa valtioyhteisöissä. Rajoitukset eivät ole olleet yhtä yleisiä strategisista kilpailijamaista peräisin yritysostojen olevien kohdalla.

Kauppablokkien kiristynyt strateginen kilpailu voi muuttaa tilannetta. Lenihanin havainnot asettavat EU:n seuranta-asetuksen kuitenkin uuteen valoon.

Politisoituvatko yrityskaupat ulkosuhteissa vai sisämarkkinoilla?

EU:n seuranta-asetuksen ytimessä on unionin laajuinen yhteistyömekanismi, jonka puitteissa jäsenvaltiot ja komissio voivat seurata unioniin tulevia ulkomaisia sijoituksia. Aie on hyvä: jäsenvaltioiden omat yritysostojärjestelmät ovat olleet hajanaisia ja usein tehottomia. Ero Yhdysvaltain keskitettyyn CFIUS-prosessiin ja muiden johtavien teollisuusmaiden yritysostojärjestelmiin on huima.

Vaikka seurantajärjestelmä nojaa jatkossakin jäsenvaltioiden kansallisiin lainsäädäntöratkaisuihin, EU näyttäytyy seuranta-asetuksen myötä ulospäin – yksinomaisen kauppapoliittisen toimivaltansa mukaisesti – yhtenäisemmältä toimijalta. Tarkoitus on käyttää tehostunutta yritysostoseurantaa kauppapoliittisena vipuna, jolla muita talouksia voidaan pakottaa noudattamaan yhteisiä sääntöjä.

Seuranta-asetus voi kuitenkin politisoida yrityskauppoja myös sisämarkkinoilla. Ensinnäkin se antaa muille jäsenvaltioille ja komissiolle oikeuden pyytää tietoja ja lausua johonkin jäsenvaltioon kohdistuvasta ulkomaisesta sijoituksesta.

Seuranta-asetus on pitkälti Saksan, Ranskan ja Italian poliittisen tahdon ilmentymä. Monen pienemmän EU-maan, Suomi mukaan lukien, suhtautuminen asetukseen on ollut varauksellisempaa. Pieni, avoin reunamarkkina elää ulkomaisista investoinneista eri tavalla kuin suuri teollisuusmaa. Intresseiltään eriparisten jäsenvaltioiden osallistaminen kansalliseen yritysostoseurantaan sisältää taloudellisia- ja maineriskejä niin kohdevaltiolle kuin yrityskaupan osapuolillekin.

Seuranta-asetuksen kauppapoliittinen asemointi voi vuotaa muille politiikkalohkoille.

Toisaalta seuranta-asetuksen kauppapoliittinen asemointi voi vuotaa muille politiikkalohkoille. Komission helmikuinen päätös estää Siemensin ja Alstomin sulautuma kilpailuoikeudellisin perustein on tästä oiva esimerkki. Ranska tuomitsi komission päätöksen naiiviksi ja unionin kilpailuoikeudellisen järjestelmän arkaaiseksi: sen mielestä eurooppalaisten yritysten on pakko yhdistyä, jotta niistä olisi vastusta kiinalaisille valtionyhtiöille.

Berliini säesti Pariisia. Saksan uunituore teollisuuspoliittinen ohjelma painottaa niin kilpailuoikeudellisen yrityskauppavalvonnan höllentämistä kuin todellisten eurooppalaisten johtoyritysten (national champion) luomista.

Ulkosuhteissa tiukentunut yritysostosääntely voikin pedata laajempia muutoksia sisäiseen yrityskauppavalvontaan unionin strategisen kilpailuaseman nimissä. Kiinalaisen rahan pelko valjastuu herkästi kiihtyvän yrityskonsolidaation keppihevoseksi. Tällä tavoin politisoituva yrityskauppavalvonta ei välttämättä palvele kaikkia jäsenmaita tai kuluttajia tasavertaisesti.

Omistajuudella on väliä

Kauppa- ja turvallisuuspolitiikan nykyvirtaukset korostavat usein taloudellisen turvallisuuden ja kansallisen turvallisuuden kohtalonyhteyttä: economic security is national security. Ajatus on yksinkertainen – ja tarttuva. Kiristyvä yritysostosääntely on yksi uuden geoekonomisen kilpailun ilmenemismuodoista.

Kun talous- ja turvallisuuspoliittiset puhetavat ja keskustelut limittyvät, omistajuus, ja etenkin kansallinen omistajuus, korostuu. EU:n seuranta-asetuksen ajama eurooppalaisen omaisuuden turvaaminen on tästä yksi osoitus, mutta esimerkiksi kiinteistöomistuksia ja kansallista turvallisuutta koskevan lainsäädännön uudistaminen ja kaivoslaista virinnyt keskustelu paljastavat, että vahventuvat omistusrajoitustrendit ulottuvat myös puhtaasti kotimaiseen sääntely-ympäristöön.

Suomessa ei ole estetty ainuttakaan ulkomaista yritysostoa voimassa olevan lainsäädännön tai sen edeltäjän aikana. Aika näyttää, koska ensimmäinen kotimainen yritys jää saksalaisen Leifeldin tapaan kiristyvien kansainvälisten taloussuhteiden puristukseen.

OTT Mikko Rajavuori (@MRajavuori) työskentelee kansainvälisen oikeuden yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella. Hänen tutkimuksensa tarkastelee, miten kansainvälinen sääntely raamittaa kansallista talousoikeutta ja -politiikkaa.

Julkaisu Politisoiko EU:n seuranta-asetus yrityskaupat? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Vaikutusten arviointi on olennainen osa lainsäädäntöprosessia. Sitä tehdään niin ennakolta, jolloin puhutaan ennakkovaikutusten arvioinnista, kuin lain säätämisen jälkeenkin, jolloin kyse on jälkivaikutusten arvioinnista.

Lainvalmistelun aikana arvioidut vaikutukset kirjataan osaksi hallituksen esitysten luonnoksia ja varsinaisia hallituksien esityksiä. Arvioinnin tarkoituksena on tuottaa päättäjille tietoa vaikutuksista ja estää tai ainakin lieventää haitallisia vaikutuksia.

Lainvalmistelun yhteydessä arvioidaan monenlaisia vaikutuksia. Ohjeistusta on annettu esimerkiksi ympäristövaikutuksista, taloudellisista vaikutuksista, yhteiskunnallisista vaikutuksista, ihmisvaikutuksista ja lapsivaikutuksista.

Keskeistä vaikutusten arvioinnissa on tunnistaa lainsäädännön vaikutukset perusoikeuksiin ja oikeusturvaan. Lisäksi on esimerkiksi yhdenvertaisuuteen ja syrjimättömyyteen sekä sukupuoleen liittyvää vaikutusten arviointia.

Nuoriin kohdistuvia vaikutuksia ei tunnisteta riittävästi.

Prosessi ei kuitenkaan toimi tällä hetkellä riittävän hyvin. Viime aikoina esimerkiksi oikeusministeri, tutkijat ja tuomarit ovat puhuneet lainsäädännön vaikutusten arvioinnin puutteista. Lainsäädännön arviointineuvosto on kiinnittänyt huomiota toistuvasti erilaisiin ongelmiin.

Näin koululuokassa voi arvioida lakien vaikutuksia

Yksi arvioinnin puutteista on se, että tällä hetkellä nuoriin kohdistuvia vaikutuksia ei tunnisteta riittävästi. Tilanne voisi kohentua, jos eri taustoista tulevat, kuten nuoret, joilla on toimintarajoitteita, maahanmuuttajanuoret ja eri alueilla asuvat nuoret, olisivat mukana arvioimassa vaikutuksia.

Kuinka sitten arvioida lakimuutoksen tai poliittisen päätöksen vaikutuksia omaan elämäänsä? Vaikutusten arvioiminen voi tuntua hieman hahmottomalta ja vaikealta – asialta, jolla ei ole vaikusta omaan elämään, jollei asiaa palastele pienemmiksi kysymyksiksi.

ALL-YOUTH-tutkimushankkeessa on kokeiltu lukiolaisryhmän kanssa mallia, jossa jokainen lukiolainen arvioi lomakkeen avulla niitä vaikutuksia, joita korkeakoulu-uudistuksella arvelee olevan omaan ja muiden nuorten elämään.

Vaikutusten arviointia voi kokeilla esimerkiksi koululuokan kanssa.

Lukioluokan kanssa toteutettu vaikutusten arviointi tuotti mielenkiintoisia tuloksia. Yli puolet vastanneista lukiolaisista eli 12 19:stä koki, että korkeakoulu-uudistus lisää heidän stressiään.

Tulos on siinä mielessä huolestuttava, että mielenterveysongelmat ovat varsin yleisiä nuorten keskuudessa, joten esimerkiksi korkeakoulujen sisäänpääsyä uudistettaessa tulisi pyrkiä ratkaisuihin, jotka vähentävät stressiä ja painetta niiden kasvattamisen sijaan.

Lukiolaisten omat arviot siitä, kuinka helposti he pääsevät opiskelemaan korkeakouluun uudistuneiden vaatimusten jälkeen, jakautuivat voimakkaasti ryhmän kesken. Noin kolmannes uskoi omien mahdollisuuksiensa helpottuneen, alle kolmannes arveli sisäänpääsyn mahdollisesti vaikeutuvan ja loput arvelivat, että heidän mahdollisuutensa korkeakouluun sisäänpääsyyn ovat pysyneet melko samoina ennen ja jälkeen uudistuksen.

Samanlaista vaikutusten arviointia voi kokeilla esimerkiksi koululuokan kanssa. Opettaja voi laatia yhteenvedon, jonka voi toimittaa esimerkiksi opetus- ja kulttuuriministeriölle tiedoksi. Myös ALL-YOUTH-tutkimushankkeessa kuulisimme mielellämme, millaisia vaikutuksia arvioitte korkeakoulu-uudistuksella olevan.

Lainvalmisteluun ja lainsäädäntöön liittyvää opetusta toteutetaan tällä hetkellä yhteistyössä Tredun Pirkanmaan alueen eri yksiköiden, Tampereen lyseon ja Sammon keskuslukion kanssa.

Etenkin Tredun opetuksessa lainsäädännön teemat ja vaikutusten arvioinnin kehittäminen räätälöidään opetusalaan liittyen. Tredun opetuksessa lainsäädäntöä on jo käsitelty muun muassa tekijänoikeuksien ja digitaalisten ihmisoikeuksien kehittämisen näkökulmasta. Lisäksi teemoina ovat olleet ympäristölainsäädäntö, soten normisto ja käsityöammatteihin valmistuvien työntekijöiden tunneilla design-maailmaan liittyvä lainsäädäntö.

Nuoret lakien jälkivaikutusten arvioitsijoina Tampereella

ALL-YOUTH-tutkimushankkeella on parhaillaan käynnissä pidempiaikainen kokeilu Tampereen lyseon eurooppalinjalaisten kanssa. Siinä nuoret kehittävät lainvalmistelua koskevaa opetusta, digitaalista osallistumista ja toisaalta myös lainsäädännön vaikutusten seurantaa.

Kaksi pienryhmää kokeilee ensi keväänä Tampereella nuorisolain vaikutusten jälkiarviointia. Yksi ryhmä arvioi nuorisolain 8 §:n (kunnan vastuu) toteutumista nuorisotilojen osalta ja toinen 24 §:n (nuorten osallistuminen, vaikuttaminen ja kuuleminen) toteutumista nuorten osallistumismalleista.

Vaikka kyseessä on sama laki, arvioitavat asiat poikkeavat luonteeltaan toisistaan. Siksi pienryhmät tulevat käyttämään vaikutusten arvioinnissa erilaisia menetelmiä. Esimerkiksi nuorisotiloja arvioitaessa on tärkeää mennä havainnoimaan tiloja monesta eri näkökulmasta ja selvittää käyttäjien ajatuksia, jotka liittyvät muun muassa yhdenvertaisuuteen ja tasa-arvoon. Samoin on tärkeää kuulla niiden nuorten ajatuksia, jotka eivät eivät tällä hetkellä käytä tiloja, jotta voitaisiin selvittää, millä tilat saataisiin toimivammaksi yhä useammalle nuorelle.

Osallistumismalleja arvioidaan taas esimerkiksi siitä näkökulmasta, tiedetäänkö niistä, käytetäänkö niitä ja mitä taustasyitä osallistumiselle tai osallistumattomuudelle on.

Eurooppa-linjan lukiolaisten kanssa toteutettavat kokeilut tähtäävät sellaiseen jälkivaikutusten arvioinnin toimintamalliin, jonka koululuokat ympäri Suomea voivat ottaa käyttöönsä. Malli, jossa nuoret toimivat tutkijoiden kanssa yhdessä lain vaikutusten arvioitsijoina, mahdollistaa valtakunnallisen tarkastelun ja nuorten tiedon hyödyntämisen.

Kokeilut tähtäävät sellaiseen jälkivaikutusten arvioinnin toimintamalliin, jonka koululuokat ympäri Suomea voivat ottaa käyttöönsä.

Malli perustuu ajatukselle, että nuoret vaikutusten arvioitsijat kysyvät toisilta nuorilta ymmärrettävämpiä kysymyksiä ja ovat samalla helpommin lähestyttäviä kuin virkamiehet tai tutkijat. Nuorten tuottama tieto on siten lähtökohtaisesti luotettavampaa ja kattavampaa kuin sellaiset vaikutusten arviointimallit, joissa nuoret eivät ole mukana tekijöinä.

Myös Tredun kanssa toteutetut opintokokonaisuudet muodostavat mallin, jota on mahdollista skaalata valtakunnalliseksi. Tredussa opiskelijat ovat perehtyneet ja arvioineet oman alansa lainsäädännön vaikutuksia heidän ammatinharjoittamiseensa nähden.

Esimerkiksi audiovisuaalisen alan opiskelijat arvioivat tekijänoikeuslainsäädäntöä ja rikoslakia sekä peilasivat näitä sananvapauslainsäädännön teemoihin. Opiskelijat arvioivat esimerkiksi verkkovihapuheen vastuukysymyksiä sisällöntuottajien näkökulmasta. Lisäksi opiskelijat keskustelivat digitaalisista ihmisoikeuksista ja mahdollista sääntelytarpeista.

Tredussa on arvioitu myös lainsäädäntöä vähemmistösuojan näkökulmasta ja sitä, kuinka alkuperäiskansan oikeudet tulee ottaa huomioon eri tuotteiden muotoilussa. Design-alan opinnoissa käsiteltiin puolestaan tekijän velvoitteita ja vastuita kiertotalouden ja ympäristölainsäädännön valossa. Opiskelijat arvoivat esimerkiksi lainsäädännön vaikutuksia raaka-aineiden kierrätykseen ja uusiokäyttöön liittyen.

Oppitunneilla on noussut esiin paljon tärkeitä näkökulmia lainsäädännön jälkivaikutusten arvioinnin näkökulmasta.

Heta Heiskanen ja Niina Meriläinen ovat tutkijatohtoreita ALL-YOUTH-hankkeessa. Jukka Viljanen on julkisoikeuden professori ja ALL-YOUTH-osahankkeen johtaja. Kaikki kirjoittajat ovat Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun tutkijoita ALL-YOUTH-tutkimushankkeessa.

Tutkimus on rahoitettu Suomen Akatemian yhteydessä toimivan Strategisen tutkimuksen neuvoston päätöksellä, hanke ALL-YOUTH, päätösnumero 312689. 

Kirjoitus on osa Nuoret ja kestävän tulevaisuuden avaimet -sarjaa.

Julkaisu Jokainen on oman elämänsä vaikutusten arvioitsijoista paras ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut lukuisia tuomioita koskien valtion vastuuta ennaltaehkäistä ja hyvittää ympäristövahingon aiheuttamia ihmisoikeusloukkauksia. Aiemman ratkaisukäytännön voidaan katsoa luoneen esimerkiksi ennaltaehkäiseviä velvoitteita ihmisoikeusloukkauksien välttämiseksi, lopettamiseksi ja vahingon korvaamiseksi ohi perinteisen valtiolähtöisen sopimisen.

Taustalla on Euroopan ihmisoikeussopimuksen dynaamisuus. Moderni kansainvälinen oikeus ei synny vain kansainvälisen instituution sponsoroimana tai valtioiden välisesti, vaan instituutio kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tulkinnallaan muovaa ja synnyttää oikeusnormeja kulloisenkin ajan hengessä.

Tämä haastaa valtioiden suvereniteettia. Kun valtiot sitoutuivat Euroopan ihmisoikeussopimukseen, ne eivät olleet tietoisia, miten esimerkiksi yksityisyyden suojan voidaan katsoa kattavan myös ympäristötapaukset.

Valtion vastuu ympäristöstä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelemien merkittävien ympäristöongelmien kirjo on laaja. Niihin lukeutuvat äänisaaste, jätteet ja muut saasteet, luonnonkatastrofit ja kaivosonnettomuudet. Näitä ympäristölle ja ihmisille haitallisia ongelmia aiheuttavat harvoin pelkästään valtiolliset tahot, jotka tätä useammin ovat vastuussa perinteisistä ihmisoikeusongelmista.

Valtiolle voi syntyä ympäristövastuu, vaikka vahingon aiheuttaja on yksityinen taho.

Ihmisoikeustuomioistuin onkin rikkonut perinteistä asetelmaa, jossa ihmisoikeusloukkauksen tulee olla suoraan viranomaisen aiheuttama, jotta valtiolle syntyy vastuu. Käytännössä valtio on velvollinen omassa oikeusjärjestelmässään säätämään rikosoikeudellisia seuraamuksia yksityisille tahoille ihmisoikeuksien loukkaamisesta.

Ympäristötapauksissa velvoitteeksi on katsottu esimerkiksi ennaltaehkäisyn velvoite riittävän lainsäädännön turvaamisen kautta, tiedotusvelvoite sekä toiminnan kontrollointivastuu. Nämä kaikki velvoitteet muuntavat käsitystä suvereenista valtiosta, joka vastaa kansallisesta lainsäädäntövallasta.

Valtion velvoitteisiin kuuluu ennakollisia ja jälkitoimenpiteitä

Riittävän lainsäädännön ylläpitämisen velvoitetta on määritelty niin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklan (oikeus elämään) kuin 8 artiklan (oikeus yksityis- ja perhe-elämään) alla. Siinä missä haittakynnys Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklan osalta on korkea ja tapauksia niukahkosti, 8 artiklan alla oikeuskäytäntö on runsaampaa.

Yksi keskeisistä velvoitteista on huolehtia, että lainsäädäntöä noudatetaan ja yksilöillä on pääsy riittäviin oikeussuojakeinoihin. Esimerkiksi tapauksessa Lopez Ostra v. Espanja tuomioistuin katsoi, että kansallisen lainsäädännön kanssa ristiriitainen saastuttava toiminta ei ole hyväksyttävää, vaikka se turvaisikin taloudellista intressiä.

Saastuttava toimenpide oli ristiriidassa kansallisen lainsäädännön kanssa, jolloin valtion oma tahtotila on läpinäkyvästi turvattava intressi. Tapauksessa intressivertailun ympäristön hyväksi kallisti kansallisesti laiton toiminta, mutta tapauksissa Mangouras v. Espanja ja Hamer v. Belgia enemmistön argumentaatio oli jo muuttunut siten, että ympäristö itsessään oli intressivertailun kohde.

Mangourauksen tapauksessa huomattavaa oli, että kehitys tapahtui eurooppalaista poliittista ilmapiiriä analysoiden ja määrittäen. Politiikan tutkimuksen näkökulmasta mielenkiintoista onkin, kuinka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tulkitsee kulloistakin poliittista ilmapiiriä kansainvälisten sopimusten ja kansallisten toimien valossa.

Sopimuksen ulkopuolisen materiaalin rooli

Tapauksessa Öneryildiz v. Turkki, jossa ympäristöongelma johti kuolemantuottamuksiin, valtion katsottiin olleen vastuussa, koska se ei ollut riittävästi säännellyt yksityisten toimintaa. Tuomion lopputulemaan voidaan katsoa vaikuttaneen merkittävästi sopimuksen ulkopuolisten lähteiden käyttö. Sopimukset käsittelivät siviili– ja rikosvastuun syntymistä ympäristövastuuta koskien.

Merkittävää näiden sopimusten hyödyntämisessä ja sillä painoarvolla, jonka ne Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinnassa saivat, on että Turkki ei ollut allekirjoittanut saati ratifioinut näitä kahta sopimusta. Lisäksi sopimukset eivät ole saaneet merkittävää suosiota muidenkaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen sopijaosapuolien keskuudessa.

Tietyissä tilanteissa valtioille voi tulla täytettäväksi sellaisia oikeudellisia velvoitteita, joista se on tietoisesti jättäytynyt ulkopuolelle.

Tämä kehitys antaa suuntaa sille, että jatkossakin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on valmis käyttämään tulkinta-apuna edistyksellisiä ympäristösopimuksia. Tietyissä tällaisissa tilanteissa valtioille voi tulla täytettäväksi sellaisia oikeudellisia velvoitteita, joista se on tietoisesti jättäytynyt ulkopuolelle. Tämä rikkoo olennaisesti perinteisen kansainvälisen oikeuden sopimusjärjestelmään perustuvaa velvoiteolettamaa.

Lisäksi lukuisissa ympäristöprosessioikeudellisia kysymyksiä käsittelevissä tapauksissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linja on muistuttanut Århus-sopimuksen standardeja. Århusin sopimuksessa ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapauksissa turvataan oikeus riittävään tiedonsaantiin, oikeus osallistumiseen ja muutoksenhakuun ympäristöasioissa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on hyödyntänyt Århusin sopimusta, etenkin tapauksen Taşkin ja muut v. Turkki tuomiossa, jossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin käytti sopimusta vahvasti tulkinta-apuna siitäkin huolimatta, että Turkki ei ole sopimusta allekirjoittanut tai ratifioinut.

Århus-sopimuksen hyödyntäminen on toisaalta johtanut prosessioikeudellisten kysymysten yliedustukseen, jolloin varsinainen ympäristöhaitta, joka loukkaa ihmisoikeuksien toteutumista, ei aina ole ollut tuomion keskiössä. Sen sijaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on painottanut esimerkiksi puutteellista kotimaista oikeuskäsittelyä tai kansallisten tuomioistuinten päätösten täytäntöönpanossa epäonnistumista.

Tämä on ollut osaltaan hidastamassa oikeudellisen argumentaation kehittymistä varsinaisten ympäristövahinkojen aiheuttamista ihmisoikeusloukkauksista. Toisaalta valtioiden painotukset ja halukkuus turvata nimenomaisesti prosessikysymykset ympäristökysymyksissä heijastuvat myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella on edelleen mahdollisuus laajentaa tulkintaansa ja vakiinnuttaa esimerkiksi ympäristöongelmista laadittujen kansainvälisten luonnosartiklojen asemaa korvaussäännösten osalta, jos se käyttää niitä tulkinta-apuna. Tilanne muuttaa perinteistä asetelmaa, jossa valtiot määrittelevät instrumentin oikeudellisen sitovuuden, painoarvon ja oman osallisuutensa.

Ulkopuolisten materiaalien käytössä piilee yksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tärkeä rooli myös tulevaisuudessa.

Soft law -normit eivät ole luonteeltaan sitovia normeja, vaan julistuksenomaisia valtioiden tahdonilmaisuja. Samoin voimaanastumaton sopimus ei ole vielä oikeudellisesti sitova instrumentti. Jos Euroopan ihmisoikeustuomioistuin käyttää soft law -normeja tai voimaanastumattomia sopimuksia tulkinta-apuna siten, että ne määrittelevät Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeuksien sisältöä, voimistuu alun perin heikohkojen instrumenttien oikeusvaikutus Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelyn myötä.

Ulkopuolisten materiaalien käytössä piileekin yksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tärkeä rooli myös tulevaisuudessa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella on mahdollisuus käyttää tulkinta-apuna edistyksellisimpiä ympäristösopimuksia, joita valtiot eivät laaja-alaisesti edes vielä ole hyväksyneet.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin osallistuu täten myös yleisemmin kansainvälistyvän oikeuden eri sektoreiden vuoropuheluun. Toisaalta ei-velvoittavien normien muuntuminen velvoittaviksi oikeusnormeiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinnan kautta haastaa merkittävässä määrin perinteisen kansainvälisen oikeuden syntymekanismit ja toisaalta myös valtioiden mahdollisuuden valita oikeudellisten instrumenttien velvoittavuusaste niin yleisesti kuin suhteessa omaan oikeustilaansa.

Uudemmilla alueilla, kuten ilmastovalituksissa, onkin todennäköistä, että tuomioiden perusteluissa pohditaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen turvaamien oikeuksien ja ilmastonmuutossopimusten suhdetta toisiinsa. Esimerkiksi portugalilaislapset ja -nuoret suunnittelevat ilmastovalitusta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen.

Vuoropuhelua jäsenvaltioiden ja tuomioistuimen välillä

Käsitellystä oikeuskäytännöstä on huomattavissa, että valtiolle syntyy nykyisin hyvin moninaisissa tilanteissa erilaisia velvoitteita, vaikka monissa tapauksissa ensisijaisesti ihmisoikeusloukkauksen aiheuttaisikin yksityinen taho. Osa velvoitteista vaikuttaa konkreettisten toimien lisäksi lainsäätäjän ja oikeustuomioistuinten toimintaan muuttaen perinteistä käsitystä suvereenisuudesta.

Velvoitteiden rikkomisesta seuraa korvausvastuita. Yleensä se tarkoittaa taloudellista korvausta. Korvaus voi olla kuitenkin myös oikeuskäsittelyn uudelleen avaaminen tai vangitun henkilön vapauttaminen.

Yleisesti oikeusloukkausten hyvitysten vaikutukset eivät kuitenkaan rajoitu vain yksilön välittömään hyvitykseen. Seurauksena voi olla lainsäädännöllisiä muutoksia, uusien oikeusturvakeinojen tarjoamista, koulutusta, tiedon jakamista ja vastaavia toimenpiteitä.

Osa sopimusvaltioista kokee, että toisinaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei ota valtion suvereniteettia huomioon riittävästi linjatessaan valtiolle velvoitteita.

Osa sopimusvaltioista kokee, että toisinaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei ota valtion suvereniteettia huomioon riittävästi linjatessaan valtiolle velvoitteita. Jotta järjestelmä pysyy tehokkaana, on tärkeää, että valtiot noudattavat siitä huolimatta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjauksia.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella on haastava tehtävä tasapainoilla yksilöiden tehokkaan oikeussuojan turvaamisen ja suvereniteettiaan mustasukkaisesti vartioivien valtioiden välillä. Tuomioistuimen on väistämättä huomioitava kriittiset puheenvuorot, joita esimerkiksi Belgia ja Britannia ovat kärjekkäästi esittäneet. Myös Saksa ja Venäjä lukeutuvat kriittisiin maihin. Kritiikki on johtunut esimerkiksi valtioiden suvereniteetin kaventamisesta, suuresta oikeustapausten ruuhkasta sekä siitä, ettei Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioista ole jatkovalitusmahdollisuutta.

Jos kritiikkiä ei huomioida, on vaara, että valtiot alkavat kyseenalaistaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjauksia ja räikeimmillään jättävät noudattamatta niitä.

On vaara, että valtiot alkavat kyseenalaistaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjauksia ja räikeimmillään jättävät noudattamatta niitä.

Käytännössä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jatkuvassa dialogissa kansallisten tuomioistuinten ja kriittisten toimijoiden kanssa säilyttääkseen legitimiteettinsä. Vuoropuhelua vahvistaa uusi 16. lisäpöytäkirja, joka laajensi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toimivaltaa niin, että se voi antaa korkeimmille kansallisille tuomioistuimille pyynnöstä neuvoa-antavia lausuntoja.

Lisäpöytäkirja on voimassa Suomea koskien. Korkeimpien kansallisten tuomioistuinten, kuten korkeimman hallinto-oikeuden, soisikin käyttävän tätä mahdollisuutta myös ympäristötapauksissa.

ALL-YOUTH STN -hankkeen tutkijatohtori Heta Heiskanen väitteli toukokuussa 2018 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ympäristökäytännöstä. Tämä tutkimus on rahoitettu Suomen akatemian yhteydessä toimivan Strategisen tutkimuksen neuvoston päätöksellä, hanke ALL-YOUTH, päätösnumero 312689.

Julkaisu Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ja valtion ympäristövastuu ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kansalaisaloite on Suomessa varsin tuore instituutio. Sitä koskeva perustuslain muutos (uusi 53.3. §) tuli voimaan maaliskuun alussa 2012. Samaan aikaan tuli voimaan myös kansalaisaloitelaki (12/2012), josta löytyy tarkemmat käytännön ohjeet kansalaisaloitteen vireillepanemisesta ja muista menettelymuodoista. Kansanäänestys on sisältynyt perustuslakiin jo vuodesta 1987 lähtien.

Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana. Tästä saadaan paljolti kiittää hyvää lainvalmistelua. Valmistelussa käytettiin alan parhaan asiantuntijan tietämystä apuna. Perustuslain tarkistamiskomitea tilasi kansalaisaloitteita tutkineelta Maija Setälältä selvityksen Sisällöllisten kansalaisaloitekäytäntöjen vertailu.

Suomalaista kansalaisaloitetta voidaan jo nyt pitää menestystarinana.

Setälän selvityksessä esiteltyjen eri maiden kansalaisaloitemenettelyistä valittujen parhaiden käytäntöjen mukaisesti Suomen kansalaisaloiteinstituutioon osattiin ottaa esimerkiksi oikea tarvittavien allekirjoitusten määrä. Ratkaisevaa oli myös se, että kansalaisaloitelain 5 §:n mukaan kansalaisaloitetta tukevat allekirjoitukset kerätään paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Tämä oli tuohon aikaan uutta. Myöhemmin Latvia on ottanut mallia Suomesta.

Käytännön toiminnan kannalta ratkaisevaa on, että oikeusministeriö on luonut kansalaisaloite.fi-verkkopalvelun, johon kansalaisaloitteet käytännössä tehdään. Vain harvoissa kansalaisaloitteissa merkittävä osa allekirjoituksista on kerätty paperimuodossa. Yleensä kumpikin vaihtoehto on käytettävissä, mutta suurin osa aloitteista kerätään sähköisesti (merkittävänä poikkeuksena KAA 2/2016 vp).

Kansalaisaloitteen merkitys Suomessa

Siinä vaiheessa, kun kansalaisaloiteinstituutio lisättiin suomalaiseen demokratiaan, ei uudistuksella uskottu olevan suurta käytännön merkitystä. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansalaisaloite täydentää edelleen ensisijaisena pidettävää edustuksellista järjestelmää. Se voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi.

Parhaimmillaan kansalaisvaikuttamisen kehittäminen voi osaltaan yleisesti ehkäistä vieraantumista. Periaatteessa perustuslakivaliokunnan kanta osui oikeaan, vaikkei ehkä kovin vahvasti uskottu, että kansalaisaloitteen pohjalta tulisi hyväksytyksi lakeja. Tällainen mielikuva minulle jäi valiokuntakuulemisesta kesäkuussa 2010.

Tutkijat ovat esittäneet pääosin positiivisia arvioita kansalaisaloitteesta, vaikka kehittämisen varaakin on etenkin avoimuuden suhteen. Samoin oikeusministeriön arviomuistiossa päädyttiin siihen, että kansalaisaloiteinstituutio on toiminut hyvin, eikä tarvetta suuriin muutoksiin ole. Monet uudistusehdotukset liittyivät kansalaisloite.fi-palvelun kehittämiseen.

Oikeusministeriön selvityksen mukaan ensimmäisen noin neljän vuoden aikana tehtiin 458 kansalaisaloitetta. Niistä vain 13 sai yli 50 000 allekirjoitusta ja 195 aloitetta sai vähemmän kuin 100 allekirjoitusta. Menestyneiden aloitteiden takana on yleensä ollut kansalaisjärjestöjä, ja julkisuuden ihmiset ovat tukeneet niitä. Ne ovat saaneet runsaasti mediajulkisuutta.

Tähän mennessä vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty eduskunnassa: niin sanottu tasa-arvoinen avioliittolaki ja äitiyslaki, vaikka eduskuntaan on 30.7.2018 mennessä toimitettu jo 24 kansalaisaloitetta.

Poliittisen osallistumisen laajentaminen

Tutkimukset osoittavat, että kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista. Se ei ole vain kaupunkilaisten nuorten ja koulutettujen suosima osallistumisen muoto. Usein perinteisen poliittisen osallistumisen ulkopuolelle jääneille, kuten työttömille ja sairaille, kansalaisaloite on ollut uusi tapa osallistua politiikkaan. Tutkimusten mukaan 35 prosenttia suomalaisista on allekirjoittanut ainakin yhden kansalaisaloitteen.

Kaikki eivät kuitenkaan ole olleet tyytyväisiä. Osa poliitikoista on vaatinut allekirjoittajarajan nostamista tai muita merkittäviä rajoituksia esimerkiksi liittyen siihen, saako tehdä kansalaisaloitteen aiemman kansalaisaloitteen pohjalta säädetyn lain kumoamiseksi (ns. aitoa avioliittoa koskeva aloite KAA 2/2016 vp).

Kansalaisaloitteen mahdollisuus laajentaa poliittista osallistumista.

Puhemiesneuvostossakin esiintyi erilaisia näkemyksiä asiasta. Eduskunnan puhemies Paula Risikko kuitenkin totesi, että kansalaisaloitteiden allekirjoitusrajaa ei tule nostaa.

Osa kansalaisaloitteiden vireillepanijoista on kuitenkin ollut hyvin pettyneitä, kun aloite ei ole mennyt läpi eduskunnassa. Pitkäaikainen kansanedustaja Esko Seppänen, joka oli eutanasiakansalaisaloitteen (KAA 2/2017 vp) vireillepanija, on Eeva-lehden haastattelussa ilmoittanut käynnistävänsä uuden kansalaisaloitteen nimien keräämisen ja luovuttavansa aloitteen uudelle eduskunnalle keväällä 2019. Eutanasia-aloite voi edetä myös sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän kautta.

Samoin aloitteen 3/2018 vp vireillepanija Martin-Éric Racine on eri yhteyksissä arvostellut sitä, että kansalaisaloitteen saaminen eduskuntaan asti ei vielä ratkaise asiaa, vaan lopullinen päätösvalta kuuluu eduskunnalle.

Käytännön ongelmat

Tiettyjä käytännön ongelmia kansalaisaloitemenettelyssä toki on. Sen ovat kaikki myöntäneet.

Perustuslain 49 §:n mukaan valtiopäivillä kesken jääneiden asioiden käsittelyä jatketaan seuraavilla valtiopäivillä, jollei eduskuntavaaleja ole sillä välin toimitettu. Poikkeuksen tekevät ainoastaan eduskunnassa vireillä olevat kansainväliset asiat, joiden käsittelyä voidaan tarvittaessa jatkaa eduskuntavaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.

Ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat.

Tämä tarkoittaa sitä, että ellei eduskunta ehdi käsitellä kaikkia saamiaan kansalaisaloitteita ennen huhtikuun 2019 vaaleja, ne raukeavat.  Muutosta puolletaan eri tahoilla, mutta se vaatii perustuslain muutoksen.

Ongelmallista asiassa on se, että kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ei ole tarkempia säännöksiä, ei perustuslaissa eikä muissakaan säädöksissä. On tyydyttävä eduskunnan työjärjestyksen 34 §:ään, jonka mukaan valiokunnan on käsiteltävä kiireellisesti asiat, jotka koskevat valtioneuvoston tai ministerin nauttimaa luottamusta.

Valiokunnan tulee yleensä käsitellä ensin hallituksen esitykset sekä valtioneuvoston kirjelmät Euroopan unionin asioista. Puhemiesneuvoston hyväksymän Valiokuntaoppaan mukaan kansalaisaloitteet ovat tärkeysjärjestyksessä vasta seitsemännellä sijalla. Järjestys on kuitenkin ohjeellinen, eli valiokunta voi päättää muustakin järjestyksestä.

Lisäksi työjärjestyksen 37 §:n mukaan valiokunnan on kansalaisaloitetta käsitellessään varattava aloitteen tekijöiden edustajille tilaisuus tulla kuulluksi. Muuta ei kansalaisaloitteen käsittelystä eduskunnassa ole säädetty.

Suositukset kansalaisaloitteiden käsittelyyn

Puhemiesneuvosto antoi jo vuonna 2013 kolme suositusta kansalaisaloitteiden käsittelyyn. Puhemiesneuvosto suositti, että valiokuntien tulisi ilmoittaa aloitteen tekijöiden edustajille kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun aloite on saapunut valiokuntaan, mihin toimenpiteisiin valiokunta ryhtyy.

Puhemiesneuvosto kehotti myös valiokuntia arvioimaan julkisten kuulemisten tarvetta kansalaisaloitteen käsittelyn aikana. Lisäksi se kiinnitti huomiota valiokunnan omaan vastuuseen kansalaisaloitteiden käsittelyssä perustuslain ja sen tulkintojen ja eduskunnan työjärjestyksen puitteissa.

Edellä totesin, että vain kaksi kansalaisaloitetta on hyväksytty. Kaikkia eduskuntaan päätyneitä kansalaisaloitteita ei ole kuitenkaan hylätty. Esimerkiksi kansalaisaloitteen lapsiin kohdistuvien seksuaalirikosten rangaistusasteikon koventamisesta (KAA 3/2015 vp) kohdalla valiokunta keskeytti asian käsittelyn ja päätti, että siihen palataan, kun oikeusministeriön käynnistämä kyselytutkimus on valmistunut.

Tällä hetkellä käsittelemättä olevista viidestä kansalaisaloitteesta kolme on lähetetty sosiaali- ja terveysvaliokuntaan (KAA 1/2018 vp: kansanedustajien sopeutumiseläke poistettava; KAA 3/2018 vp: kumotaan HE 124/2017 vp; KAA 4/2018 vp: vakuutus- ja eläkelaitosten lääkäreiltä poistettava mielivaltainen oikeus kumota hoitavan lääkärin lausuntoja), yksi talousvaliokuntaan (KAA 2/2018 vp: vammaisten henkilöiden välttämättömän avun ja tuen kilpailuttamisen lopettaminen), jonka tulee pyytää sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto, ja yksi sivistysvaliokuntaan (KAA 5/2018 vp: maksuton toisen asteen koulutus kaikille).

Ensimmäisissä kuuden kuukauden määräaika umpeutuu syyskuun puolivälissä tai lokakuun alkupuolella (KAA 1/2018 vp, KAA 2/2018 vp, KAA 3/2018 vp) ja niissä sosiaali- ja terveysvaliokunta ei ole tehnyt vielä mitään asian eteen. Kun otetaan huomioon, että sillä on vielä paljon työtä niin sanotussa sote-lainsäädännössä ja lisäksi muita suuria uudistuksia tulee valiokunnan valmisteltavaksi syksyllä (muun muassa uusi asiakas- ja potilaslaki, biopankkipankkilaki ja genomikeskusta koskeva laki), on syytä vahvasti epäillä, ehtiikö valiokunta ainakaan ennen määräajan umpeutumista tehdä mitään asioiden eteen.

Lisäksi vaalikauden loppu jo häämöttää. Toisaalta valiokunta voi halutessaan priorisoida kansalaisaloitteita.

Vaalit häämöttävät – miten käy aloitteiden?

Etenkin sen jälkeen, kun kaksi kansalaisaloitetta hyväksyttiin eduskunnassa, monella taholla – kansalaisjärjestöissä ennen kaikkea – kansalaisaloitteisiin pantiin paljon toivoa. Kun lisää ei ole seurannut, ei kansalaisaloiteinstituutioon enää välttämättä suhtauduta yhtä positiivisesti.

Jos nyt käsiteltävänä olleet aloitteet raukeavat vaalien takia, pettymys on suuri. Vuoden 2015 vaalien vuoksi ei raukeamisia tapahtunut, joten nyt ollaan ensimmäistä kertaa tilanteessa, kun tuollainen riski on olemassa.

Moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät.

Toki moni aloitteista voi nousta esille vaalikamppailun aikana ja hallitusneuvotteluissakin, joten tuskin ne hukkaan kokonaan menevät. Etenkin maksutonta toisen asteen koulutusta koskeva aloite kiinnostanee puolueitakin.

Muutoinkin poliittinen järjestelmä on siinä vaiheessa, että se kaipaa päivitystä nimenomaan kansalaisosallistumisen osalta. Kansalaisaloite on lisännyt kansalaisten kiinnostusta politiikkaan, joten sitä pitää kehittää entisestään. Kansalaisosallistuminen ei kuitenkaan ole irrallaan edustuksellisesta päätöksenteosta, vaan kytkeytyy vahvasti siihen.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Onko kansalaisaloitteella merkitystä käytännössä? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

”Kun koulukiusaaminen on rikos, niin miksi siitä ei rangaista niin kuin rikoksesta? Jos toisen auton töhrii, niin lasku täytyy maksaa, mutta kiusaamisessa vain taputetaan olkapäälle ja sanotaan, että opihan nyt. Koulun tai tarhan vaihtaminen ei tule kuuloonkaan kiusatulle, koska mitä ilmeisimmin kiusaaminen jatkuisi sielläkin, joten jos joku ansaitsee koulun tai tarhan vaihdon, se on kiusaaja itse. Kiusaamisesta, muustakin kuin koulukiusaamisesta, tulisi maksaa sakkoja.

Pikkusiskoni on viisivuotias ja naapurin lapset kiusaavat häntä eivätkä vanhemmat usko, että heidän lapsensa kiusaavat. Kiusaamista tapahtuu myös tarhassa – kerran hän valitteli mahakipua ja vasta kun äiti sanoi mahakivuista tarhassa, siellä ilmoitettiin, että naapurin poika oli ulkona hypännyt tasajalkaa mahan päälle kaksi päivää sitten. Kahden vuoden jälkeenkään henkilökunta ei ole saanut mitään aikaan. Miksi kiusaavaa tarhalaista tai koululaista ei esimerkiksi eroteta tarhasta? Määräaikainenkin erotus saisi lapsen vanhemmat miettimään sitä että ehkä asialle tulee tehdä jotain. Kiusaaminen on kiusaamista iästä riippumatta!”

Nina, 30

Rikosoikeudellinen vastuuikäraja Suomessa on 15 vuotta, joten alle 15-vuotiasta ei voida syyttää tai tuomita rikoksesta. Tämä perustuu siihen, että lapsi ei ole vielä samalla tavalla kehittynyt kuin aikuinen, eikä ymmärrä siten vielä täysin tekojensa merkitystä ja vaikutuksia. Lastensuojelullisia keinoja voidaan kuitenkin kohdistaa tämän ikäisiin tekijöihin, ja siksi esimerkiksi rikosilmoitus pahoinpitelyistä ei ole turha.

Peruskoulussa täytyy myös käyttää tarvittaessa kurinpitokeinoja, kuten jälki-istunto, varoitus tai määräaikainen erottaminen koulusta ja taata myös muilla tavoin turvallinen opiskeluympäristö. Näin on perusopetuslaissa säädetty. Opetushenkilökunnan täytyy esimerkiksi miettiä ryhmäjakoja toisin, lisätä välituntivalvontaa ja niin edelleen, jotta kiusaaminen saadaan loppumaan.

Eri keinojen tehoa on myös seurattava säännöllisesti kiusaamistilanteen jälkeen, jotta voidaan varmistua siitä, että kiusaaminen on loppunut. Opettajat ja rehtorit sekä esimerkiksi opetustoimenjohtaja ovat vastuussa turvallisesta opiskeluympäristöstä virkavastuulla, eli he voivat joutua maksamaan kysymyksessä mainittuja sakkoja, jos eivät toteuta heille kuuluvia säännöksiä ja määräyksiä. Rikosnimikkeenä on virkavelvollisuuden rikkominen.

Vahingonkorvausvastuu voi tuoda myös alaikäiselle maksettavaa, koska sen osalta Suomessa ei ole tiettyä alaikärajaa. Kiusaamisella toiselle aiheutettu vahinko täytyy tällöin korvata. Tällainen vahinko voi olla esimerkiksi repun rikkoontumisesta aiheutuneet kulut, mutta äärimmillään myös kiusaamisesta aiheutunut, lääkärin toteama psyykkinen haitta.

Vahingonkorvausvastuuseen voi joutua tekijän ohella myös opetushenkilökunta, jos kiusaamiseen ei ole riittävällä tavalla puututtu ja tällöin vahingonkorvausasioissa vastuu kanavoituu yleensä opetusta järjestävälle kunnalle. Suomessa on tuomittu vahingonkorvauksia kiusaamistilanteista kunnan maksettavaksi. Meillä on ollut myös oikeustapauksia, joissa kiusaaja on tuomittu maksamaan korvauksia kiusatulle.

Varhaiskasvatuksen osalta tutkimustulokset osoittavat, että kiusaavan lapsen ohjaaminen keskustelemalla ja yhdessä tekemällä auttaa tarhaikäistä lasta oppimaan oikean käytöstavan paremmin kuin rangaistukset. Oleellista kaikenikäisten kiusaajien osalta onkin, että kiusaamiseen puututaan heti kun kiusaamista havaitaan ja että yhteisöissä luodaan sellainen ilmapiiri, jossa lapsi uskaltaa kertoa kiusaamisesta.

HTT, OTM Niina Mäntylä on julkisoikeuden yliopistonlehtori Vaasan yliopistossa.

Kysy politiikasta on juttusarjamme, jossa tutkija vastaa esitettyihin kysymyksiin. Lähetä kysymyksesi osoitteeseen toimitus@politiikasta.fi.

Julkaisu ”Miksi koulukiusaamisesta ei rangaista?” ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Sunnuntaina 18. joulukuuta 2016 some lähes räjähti valtioneuvoston oikeuskansleri Jaakko Jonkan Helsingin Sanomille antaman haastattelun johdosta. Keskusteluun osallistuivat myös monet tutkijat sekä oikeustieteen että valtio-opin alalta.

Myöhemmin samana päivänä Jonkka lähetti Ylelle sähköpostiviestin, jolla rauhoitteli syntynyttä kohua, mutta myönsi lainvalmistelun ongelmat.

Kysymys onkin sekä oikeudellisesti että politiikan kannalta äärimmäisen kiinnostava ja monimutkainen. Kuka tulkitsee viime kädessä perustuslakia, tässä tapauksessa sen turvaamia perusoikeuksia?

Kuka tulkitsee viime kädessä perustuslakia?

Esimerkkinä HS:n jutussa mainitaan hallituksen esitys (169/2016 vp), jonka mukaan oleskeluluvan saaneille työttömille turvapaikanhakijoille maksettaisiin pienempää työttömyyskorvausta kuin muille. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan katsottua sen lausunnossaan (55/2016 vp) perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen vastaiseksi hallitus peruutti lakiesityksen.

Mainitut tapahtumat eivät ole sinänsä poikkeuksellisia. Useimmiten kuitenkin hallitus vetää esityksensä pois ennen kuin perustuslakivaliokunta ehtii antaa kielteisen lausuntonsa. Näin kävi esimerkiksi 1990-luvun puolivälissä, kun uutta perusoikeussäännöstöä tulkittiin lama-ajan säästölakeja säädettäessä.

Toimimalla noin ei saatu perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä, johon voitaisiin myöhemmin vedota. Hallitus osoitti näin varovaisuutta asiassa.

Perustuslailla säännellään poliittista päätöksentekoa, joten sen tulkinta tapahtuu hyvin lähellä poliittista päätöksentekoa. Oikeuden ja politiikan välillä ei ole aina mahdollista tehdä tarkkaa eroa.

Oikeuden ja politiikan välillä ei ole aina mahdollista tehdä tarkkaa eroa.

Kenelle kuuluu perustuslain ylin tulkinta? Suomen järjestelmä eroaa osin muissa maissa omaksutusta mallista, sillä täällä ennakkovalvonta on perinteisesti vahvaa. Jälkikontrolli luotiin muiden Pohjoismaiden mallin mukaisesti vasta vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain myötä.

Valtioneuvoston oikeuskanslerilla on merkittävä rooli valtioneuvostovaiheessa: hän tarkastaa lakiesitysten perustuslainmukaisuuden, mutta ei voi estää esityksen antamista vastoin hallituksen tahtoa, mihin Jonkkakin viittasi.

Yleensä oikeuskanslerin auktoriteetti on ollut vahva ja hänen tulkintaansa on luotettu. Merkittävä osa tästä valvonnasta on epävirallista, eikä siitä jää dokumentteja valtioneuvoston pöytäkirjoihin.

Joskus on jopa kritisoitu oikeuskanslerin suurta valtaa ja hänen on katsottu olevan tosiasiassa yksi hallituksen ministereistä. Tämä näkyy siinäkin, että uuden hallituksen valokuvassa on aina mukana myös oikeuskansleri.

1970-luvulla oikeuskirjallisuudessa jopa katsottiin oikeuskanslerin tulkinnoillaan hidastaneen yhteiskunnallisia uudistuksia.

Uuden hallituksen valokuvassa on aina mukana myös oikeuskansleri.

Julkisuuteen oikeuskanslerin ja hallituksen väliset tulkintaerimielisyydet ovat tulleet vain harvoin. Näin tapahtui kuitenkin ainakin vuonna 1977 niin sanotun maapaketin yhteydessä.

Tuolloin oikeuskansleri Risto Leskinen oli valtioneuvoston esittelyn jälkeen sitä mieltä, että ennen lunastuslain vahvistamista siitä olisi tullut pyytää korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden lausunnot, koska lakiesitys olisi hänen mukaansa tullut säätää perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli niin sanottuna poikkeuslakina, ja siihen sisältyi hänen mukaansa eräitä tulkinnanvaraisuuksia. Tasavallan presidentti kuitenkin vahvisti lain pyytämättä ehdotettua lausuntoa.

Perustuslakivaliokunnasta perustuslakituomioistuimeen?

Toinen vahva toimija perustuslain tulkinnassa on eduskunnan perustuslakivaliokunta, johon menevät lakiesitykset, joiden katsotaan koskevan perus- ja ihmisoikeuksia (PeL 74 §). Kaikki lakiesitykset eivät sinne mene.

Nykyään valiokunta antaa vuosittain jopa 60–70 lausuntoa, eli työtahti on kova. Perustuslakivaliokunnan jäseniksi valikoitui aiemmin etenkin juristikansanedustajia, ja lähdettiin siitä, että puoluejohto ei voi toimia perustuslakivaliokunnassa, koska kyse on laintulkinnasta, ei poliittisesta päätöksenteosta.

Julkisessa keskustelussa nousee toisinaan esille kritiikki sitä kohtaan, että poliittinen elin on ylin perustuslain tulkitsija

Tästä on kuitenkin viime aikoina luovuttu, ja nyt perustuslakivaliokunnassa istuu kaksi puoluejohtajaa ja yksi puolueen varapuheenjohtaja. Lisäksi juristijäsenten määrä on koko ajan laskenut.

Valiokunta kuulee kuitenkin joka asiassa suuren määrän valtiosääntöasiantuntijoita, joiden lausuntoja se useimmiten noudattaa.  Useimmin asiantuntijat ovat varsin yksimielisiä asioista, vaikka kukin erikseen lausuukin.

Perustuslakivaliokunnan lausunnot ovat useimmiten yksimielisiä, mutta tässä on usein kyse kompromisseista. On saatettu tehdä myös koeäänestyksiä ennen näennäisesti yksimielistä lausuntoa.

Julkisessa keskustelussa nousee toisinaan esille kritiikki sitä kohtaan, että poliittinen elin on ylin perustuslain tulkitsija. Muualla ei samanlaista käytäntöä ole: perustuslakivaliokunnan rooli on ainutlaatuinen.

Esimerkiksi Timo Soini uudisti taas ehdotuksensa erillisen perustuslakituomioistuimen perustamisesta Suomeenkin. Niitä on perustettu lähinnä liittovaltioihin (Saksa) ja niin sanottuihin uusiin demokratioihin, kuten Viro ja Puola. Suomessa perustuslain jälkikontrolli kuuluu yleisille tuomioistuimille kuten muissakin Pohjoismaissa.

Perustuslain tulkinta on aina jossain määrin poliittista. Siksi poliittisen vallan luovuttamista tuomareille on arvosteltu. Tämä oli pääkritiikki vastustettaessa Suomessa pitkään nykyistä jälkikontrollia (PeL 106 §).  Kiista jakoi pitkään vasemmistoa ja oikeistoa.

Perustuslakituomioistuimen perustaminen Suomeen ei ratkaisisi perustuslakivaliokunnan asemaa.

Perustuslakituomioistuimen perustaminen Suomeen ei ratkaisisi perustuslakivaliokunnan asemaa, koska tuomioistuimen harjoittama valvonta olisi jälkikäteistä – joko abstraktia tai konkreettista. Etukäteiskontrollia ei voida jättää valtioneuvoston valvonnan varaan.

Tietenkin olisi toivottavaa, että lainvalmistelulle olisi enemmän resursseja, mutta jos poliittinen asiakirja, hallitusohjelma, menee perustuslainkin edelle, kuten nykyään näyttää toisinaan käyvän, ei lainvalmistelijan asiantuntemukselle ole juuri tilaa.

Oikeuden ja politiikan tasapaino

Mielestäni kyse on ikuisuuskysymyksestä oikeuden ja politiikan välillä. Uutta viime vuosina on ollut se, että perustuslakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat – tai osa heistä – ovat astuneet julkisuuteen, toisinaan jo ennen kuin asia on ehtinyt eduskuntaan. Jälkikäteen esitetty kritiikki on tullut kyseeseen, jos valiokunta on poikennut asiantuntijoiden näkemyksistä.

Aiemmin vain suppean piirin tiedossa olevat asiat ovat tulleet julkisiksi. En tiedä, onko tämä välttämättä hyvä asia, koska noin helposti luullaan, että asiantuntijat käyttävät myös poliittista valtaa. Asiat kärjistyvät toisinaan liikaa.   Lausunnot sinänsä ovat julkisia ja ovat saatavissa valiokunnan sivulta sen jälkeen, kun lausunto on annettu.

Ei perustuslakikaan täysin muuttumaton ole, mutta sen tulkinta ei saa vaihdella tapauksittain.

Mielestäni perustuslain osin poliittista luonnetta ei voida kiistää, ja vastaisuudessakin varmaan nousee julkisuuteen konkreettisia tapauksia, joissa poliittiset toimijat ovat erimielisiä asioista.

Juridiset tulkinnat ovat toisaalta usein jo varsin vakiintuneita, joten jos niistä yksittäistapauksissa poiketaan perusteetta, ollaan jo lähellä juridiikan politisointia. Ei perustuslakikaan tosin täysin muuttumaton ole, mutta sen tulkinta ei saa vaihdella tapauksittain.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Oikeutta ja politiikkaa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.