Koronapandemia on nostanut esille rajankäynnin poliittisen johdon ja virkakoneiston välillä. Keskeinen ongelma tuntuu olevan se, kuka päättää poikkeustoimista ja mikä on virkavastuulla toimivien asiantuntijavirkamiesten asema ja heidän tuottamansa tiedon velvoittavuus poliittisessa päätöksenteossa.

Pandemian hoito peittää kuitenkin alleen helposti sen, että tässä vastuunjaon rajankäynnissä kyse on kroonisesta ongelmasta, jota on pyritty hoitamaan ainakin perustuslain kokonaisuudistusta valmistelemaan vuonna 1970 asetetusta valtiosääntökomiteasta saakka – tosin kehystys on ollut parlamentarismin ja demokratian vahvistaminen, ei niinkään politiikan ja hallinnon suhde.

Parlamentarismin tiellä on edetty pitkälle, mutta samaan aikaan on ollut käynnissä toinen, vaikeammin hahmoteltava kehityskulku, joka liittyy hallituksen kykyyn toimeenpanna ohjelmansa käytössään olevan virkamiehistön avulla.

Paluu klassikoihin

Juuri nyt on osuva hetki palata Max Weberiin, jonka kohtaloksi tuli sata vuotta sitten influenssapandemia. Puolitoista vuotta ennen kuolemaansa Weber luennoi Münchenissä Vapaiden ylioppilaiden liiton tilaisuudessa politiikasta kutsumusammattina. Sittemmin kuuluisaksi, jopa klassikoksi tulleessa esitelmässään Weber halusi luonnehtia realistisesti poliitikon tehtävään tarvittavia ominaisuuksia ja samalla perustella sitä, miksi modernin valtion hallinnassa on oleellista tehdä ero politiikan ja hallinnon välillä.

Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle. Weberin sanoin virkamiehelle eivät kuulu viha ja intohimo – ”sine ira et studio”.

Virkamies on vastuussa poliittiselle johdolle juuri tämän puolueettomuuden merkityksessä. Hyvän poliitikon täytyy taas tuntea vastuuta toimistaan ja tietää, milloin on kohtuullista hillitä intohimoja ja arvioida vakaumuksellisen toiminnan seurauksia.

Weberille politiikassa on olennaisesti kysymys intohimoisesta mutta samalla rationaalisesta kamppailusta arvovalintojen puolesta, mikä taas ei sovi virkamiehelle, jonka toiminta kumpuaa toisenlaisesta rationaalisuudesta – asiantuntemuksesta ja puolueettomasta lojaalisuudesta poliittiselle johdolle.

Weberin erityisenä huolena oli politiikan heikko arvostus. Saksa oli ensimmäisen maailmansodan jälkeen turbulentti yhteiskunta, jossa toisiaan seuranneet poliittiset kriisit siirsivät käytännössä hallitusvallan virkakoneistolle (Beamtenherrschaft). Se oli koulutettua ja asiantuntevaa, mutta siltä puuttui poliittinen ohjaus.

Toista oli Yhdysvalloissa, jossa poliittinen ohjaus oli weberiläisessä mielessä hävittänyt poliittisen johtamisen ja hallinnon välisen rajan. Weberin mukaan vallalla oli ”saaliinhimoisten poliitikkojen diletanttihallinto”. Toinen politiikan ja hallinnon erottelua alleviivannut klassikko, sittemmin presidenttinäkin toimineen Woodrow Wilsonin artikkeli perusti rajanvedon juuri tähän amerikkalaisen hallinnon erityispiirteeseen, hallinnon ylipolitisoitumiseen. Kahden klassikon johtopäätös oli sama, mutta perusteet aivan päinvastaiset.

Suomalainen virkavaltaistuminen

Itsenäisen Suomen historiassa on nähty sekä hallitusvallan virkavaltaistumista että ylipolitisoitumista. Viimeistään 1990-luvulla, mutta todennäköisesti jo paljon aikaisemmin, huolenaiheeksi nousi hallitusten suhteellinen kyvyttömyys hallita ja sen kääntöpuoli, hallinnon valta-aseman vahvistuminen.

Historiallisena taustana olivat sotien jälkeisten hallitusten epävakaus ja 1960- ja 1970-lukujen ylipolitisoituminen, joka politiikan korostumisesta huolimatta vaikutti heikentävästi hallitusten kykyyn hallita, kuten Jaakko Numminen totesi luvassaan valtioneuvoston roolista suomalaisessa Raimo Savolaisen toimittamassa klassikkoteoksessa Suomen Keskushallinnon historia 1809-1996.

Vahvan presidentin varjossa pyristelleet eripuraiset hallituspuolueet uhkasivat muuttua Weberin kammoamiksi virkojenmetsästysorganisaatioiksi, jotka hyvin tiedostivat, että valtaresurssien jaossa hallitusten lyhytikäisyyttä vastasi hallinnon pitkäikäisyys. Todellisuudessa myös institutionaaliset tekijät, kuten presidentin valtaoikeudet ja eduskunnan määrävähemmistö- ja lakien lepäämäänjättämissäännöt tai valtioneuvoston organisaatiota koskeva lainsäädäntö, muodostivat tehokkaita pidäkkeitä poliittisen hallitusvallan vahvistumiselle.

Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.

Ministeriöiden ohjausvallan lisääminen 1980-luvulta alkaen ei tuonut ratkaisua ongelmaan, eikä myöskään pääministerin aseman vahvistaminen tai vähäpätöisten asioiden karsiminen valtioneuvoston yleisistunnon listoilta. Vuoden 2000 tienoilla voitiin päätellä, ettei hallitusten kyky toimia yhtenäisenä ministeristönä ja toteuttaa ohjelmaansa johdonmukaisesti ollut olennaisesti parantunut, vaikka hallitukset olivat istuneet koko vaalikauden vuodesta 1983.

Suurten rakenteellisten muutosten sijaan huomio alkoi kohdistua itse hallitusohjelmaan ja siihen, miten sen toteutumista voisi edistää muuttamalla toimintatapoja. Juurensa tällä on edellä hahmotellussa kehityskulussa, mutta se nousee itsenäisenä ongelmana esille oikeastaan vasta Paavo Lipposen hallituksissa (1995–1999; 1999–2003), jotka koostivat hallitusohjelman seuraamiseksi strategiasalkkuja ja strategia-asiakirjoja.

Seuraavat hallitukset kokeilivat poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia, keksittiin hallitusohjelman puolivälitarkastelut, ja Juha Sipilän hallitus muutti 2015 hallitusohjelman muotoa ottamalla liikkeenjohdon strategisen johtamisen esikuvaksi. Antti Rinteen ja Sanna Marinin hallitukset toivat ilmiöpohjaisuuden uutena käsitteenä hallitusohjelman kantavaksi ideaksi. Samalla liikkeenjohdon strateginen johtaminen taipui perinteisempään kaikenkattavaan ohjelmamuotoon, mutta ero Sipilän insinöörimäisyyteen oli sittenkin vain näennäinen.

Virkamiehet haluavat selvemmän rajan

Kiinnostavaa tämän tarkastelun kannalta on, että huoli poliittisen hallituksen kyvystä viedä ohjelmansa toteutukseen on noussut erityisesti virkakunnan taholta. Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.

Yhdessä Joonatan Virtasen kanssa kirjoittamassamme luvussa Politiikan ilmastonmuutos -eduskuntavaalitutkimuksessa toteamme, että samat virkamiehet ovat pyrkineet saamaan tälle hankkeelle myös poliittista tukea:

”Virkamiesten näkemys on ollut, että politiikan vaikuttavuutta saadaan lisää vain, jos hallitusohjelmaprosessiin voidaan kajota. Vuosi 2015 oli erityisen merkittävä, koska silloin hallituksen toimintaa ammattimaisesti tarkastelevan virkakunnan näkemykset ylittivät ensimmäistä kertaa hallinnon ja politiikan välisen rajan ja poliitikot ja virkamiehet muodostivat yhdessä uudenlaisen käsityksen hallitusohjelmasta”.

Viittaamme tässä nimenomaan Sipilän ”strategiseen” hallitusohjelmaan, jonka muoto vaati siis sitä, että virkamiehet tulivat politiikan tontille, vetivät rajan ja asettuivat sitten omalle puolelle rajaa. Tähän ainakin pyrittiin.

Johtavat virkamiehet ovat itse halunneet vetää selvemmän rajan ministereistä ja heidän avustajistaan koostuvan hallituksen ja virkakoneiston välille.

Strategialla Sipilän ohjelmassa viitattiin tietysti siihen, että hallitus neuvotteli keskuudessaan, mihin asioihin se erityisesti halusi vaalikauden aikana keskittyä. Hallitus teki siis painopistevalintoja ja huolehti siitä, että kaiken rutiinipäätöksenteon ohessa näiden keskeisten kärkihankkeiksi muokattujen tavoitteiden toteutumista seurattaisiin systemaattisesti.

Hankkeiksi jäsennetty ohjelma pakotti ylittämään hallinnon sektorirajat, ja yritystä oli ottaa myös budjettiprosessi osaksi kärkihankkeiden toteutusta. Tällä kaikella tavoiteltiin sitä, että hallinto olisi selvemmin poliittisen hallituksen ohjauksessa – ei siis yksittäisten ministereiden tai puolueiden vaan yhtenäisen hallituksen ohjauksessa. Tässä tiivistyy historiallinen poliittisen ohjauksen idea.

Intohimoisesta ja taistelevasta poliitikosta pitää saada vastuunsa tunteva joukkuepelaaja, joka on osa yhteistä ja kompromissien sävyttämää poliittista tahdonmuodostusta, siis jonkinlainen weberiläinen ideaalipoliitikko.

Jälkikäteen arvioituna kärkihankkeet veivät ehkä liikaakin hallituksen energiaa, eikä kokonaisvaltaista politiikan ohjausvaikutusta saatu aikaiseksi. Toisaalta nähtiin myös useita tapauksia, joissa hallinto joutui tinkimään asiantuntemuksestaan ja venyttämään siihen perustuvaa velvoitetta ”puhua totta vallalle”. Lojaali alistuminen poliittiselle ohjaukselle toimi tavalla, joka tarkoittamatta toi mieleen poliittisiin virkanimityksiin nojaavan diletanttihallinnon, jossa virkamiehillä ei ole tarpeeksi asiantuntemusta.

Opitaanko virheistä?

Sipilän yrityksestä viisastuneena Rinteen ja sittemmin Marinin hallituksen ohjelma ei nojaa kärkihankkeisiin, joiden voi katsoa toimineen ajoittain yhtenäisen valtioneuvoston ajatusta vastaan. Kärkihankkeiden sijaan puhutaan ”priorisoiduista politiikkakokonaisuuksista”. Valtioneuvoston kanslian vetämässä ”Hallitusten strategisten johtamisvälineiden kehittämishankkeessa” politiikkakokonaisuudet määriteltiin yhteiskunnallisten ilmiöiden kautta, jotta niihin saataisiin riittävästi poikkihallinnollisia ulottuvuuksia.

Kun Rinteen hallituksen ohjelmaa neuvoteltiin, pääministeripuolueen tavoitteena oli ajaa läpi eräänlainen totaalistrategia, jossa koko valtion budjettitalous alistettaisiin hallituksen ohjelmassaan ilmaisemaan tahtoon. Tällaisen filosofian kantamana ohjelmasta tehtiin pitkä.

Yllättävää kyllä tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa. Käytännössä tämä näkyy muun muassa siinä, että sekä Sipilän että Rinteen ja Marinin hallituksissa ministerityöryhmät perustettiin suoraan hallitusohjelmaan kirjattujen painopistealueiden mukaisesti. Poikkihallinnolliset ministeriryhmät vastaavat hallitusohjelman strategisten painopisteiden toimeenpanosta ja seurannasta.

Rinteen hallituksen tavoite oli viedä strategisen hallitusohjelman ajatus vielä pidemmälle kuin Sipilän hallituksessa käyttämättä samaa terminologiaa.

Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen. Tällaisessa toimintamallissa virkamiesten asema korostuu ja ministeristä tulee helposti hallinnonalansa tavoitteiden puolustaja.

Virkamiesten ja poliitikkojen roolit alkavat muistuttaa toisiaan, kuten perinteisessä amerikkalaisessa järjestelmässä, tosin sillä erotuksella, että meillä johtavat viranhaltijat eivät vaihdu poliittisen päämiehen mukana.

Myös poliitikko voi joutua ideologisten intohimojensa viemäksi ja kadottaa suhteellisuudentajunsa, jota Weber piti välttämättömänä hyvälle poliitikolle. Jos näin käy, hallituksen yhtenäisyys säilyy vain niin kauan kuin ministerit eivät puutu toistensa asioihin.

Monipuoluehallituksissa vaarana on, että hallitustyöskentely muuttuu ministerihallinnoksi ilman pyrkimystä kokonaisvaltaiseen politiikkaohjaukseen.

Tällaista hallintamallia on yritetty kammeta polkuriippuvalta radaltaan vuosikymmenet. Sipilän ja Rinteen ja Marinin hallitukset ovat esimerkkejä siitä, mitä pitkäjänteinen työ politiikan ja hallinnon erottamiseksi voi tuottaa. Kun hallitusohjelmaan tuodaan toimenpiteitä, jotka edellyttävät puolueiden yhteistyötä, ministeriökohtaisen työnjaon ylittämistä, yhteisten tilaisuuksien lisäämistä tai pääministerin aseman vahvistamista, tuloksena voi parhaimmillaan olla entistä selvemmin poliittisen ohjauksen vahvistuminen läpi kaikkien ministeriöiden.

Hallitusohjelmien lähihistoria auttaa ymmärtämään, että ohjelmalla voidaan vaikuttaa hallitsemisen keskeisiin instituutioihin. Kuten koronapandemian hoito osoittaa, tämän pitkäjänteinen työ on aina altis suistumaan takaisin harmaalle vyöhykkeelle.

Phd, dosentti Juri Mykkänen on yleisen valtio-opin yliopistonlehtori Helsingin yliopistossa. Hän on osallistunut kansalliseen eduskuntavaalitutkimukseen vuodesta 2009.

Artikkeli on osa Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa -juttusarjaa.

Julkaisu Politiikan ja hallinnon suhde hallitusohjelmien näkökulmasta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Puoluekannatus muuttuu kaikissa vaaleissa, osa politiikan kärkinimistä jää aina rannalle eikä kaksia vaaleja koskaan käydä täsmälleen samanlaisissa olosuhteissa. Vaaleja onkin aina mahdollista luonnehtia historiallisiksi ja poikkeuksellisiksi.

Vuoden 2021 kuntavaalien lähestyessä olosuhteet ovat kuitenkin uudella tavalla poikkeukselliset. Koronavirustilanne pakottaa puolueet ja ehdokkaat miettimään uudelleen vakiintuneita kampanjointitapoja.

Koronakriisi on myös muuttanut maailmaa tavoilla, joita ei vielä tunneta. Puolueet joutuvatkin pohtimaan, miten julkisen sektorin rahoituspohja kehittyy, miten pysyviä työelämän muutokset ovat, miten nuo muutokset vaikuttavat muuttovirtoihin ja miten suuren yleisön arvot ja mielipiteet ylipäätään tulevat muuttumaan.

Politiikan sisällöistä kiinnostunut kansalainen haluaa epäilemättä tietää, mitä vaalikilpailun osanottajat valtaan päästyään tekisivät.

Kevään kuntavaaleihin käydään lisäksi tilanteessa, jossa maan hallitus on esitellyt kunnianhimoisen suunnitelman julkisen sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän uudistamiseksi. Suunnitelman keskeinen osa on uudenlaisten valtion ja kuntien väliin sijoittuvien hallintoalueiden perustaminen. Kutsuttiinpa niitä hyvinvointialueiksi tai maakunniksi tässä vaiheessa on kaukana varmasta, millaisiksi kuntien ja uusien hallintoalueiden suhteet tulevat vuosien mittaan muotoutumaan.

Tällaisessa murrosvaiheessa sillä, millaisia tavoitteita päätöksentekovallan käyttäjät ajavat, voi olla kauaskantoisia seurauksia. Vaalien lähestyessä tullaan käymään paljon keskustelua siitä, mitä kukin puolue lupaa tehdä ja mikä tällaisten lupausten painoarvo on.

Politiikan sisällöistä kiinnostunut kansalainen haluaa epäilemättä tietää, mitä vaalikilpailun osanottajat valtaan päästyään tekisivät. Mutta kannattaako puolueiden omaan sanaan luottaa?

Puolueen vaaliohjelma lupauskokoelmana

Suomen puolueilla on erilaisia ohjelmia. Puoluelaki vaatii, että puolueella on oltava ”valtiollisessa toiminnassa noudatettavat periaatteet ja tavoitteet ilmaiseva yleisohjelma”. Yleisohjelmissaan puolueet yleensä esittelevät ensisijaiset painotuksensa ja pitkän aikavälin tavoitteensa. Puolueet tapaavat muuttaa yleisohjelmiaan verrattain harvoin, ja usein ne ovat voimassa useiden vaalikausien ajan.

Puolueet tekevät myös tiettyjä asiakysymyksiä tai politiikkasektoreita koskevia erityisohjelmia.

Ennen vaaleja – olivatpa kyseessä kunta-, eduskunta- tai eurovaalit – käytännössä jokainen puolue julkistaa erityisen vaaliohjelman. Vaaliohjelmien laajuus vaihtelee sekä puolueiden että vaalien välillä. Eduskuntavaaleissa jotkut vaaliohjelmat ovat olleet yli satasivuisia, siinä missä toiset ovat mahtuneet yhdelle arkille.

Tyypillinen vaaliohjelma on yhdistelmä yleisellä tasolla liikkuvaa keskustelua arvoista, omien menneiden saavutusten esittelyä ja hyvinkin konkreettisia tavoitteenasetteluja tulevalle vaalikaudelle.

Tutkimuskirjallisuudessa juuri viimeksi mainittuja kirjauksia pidetään yksiselitteisimpinä kuvauksina siitä, mitä puolue lupaa äänestäjille. Käydäkseen vaalilupauksesta kirjauksen on oltava siinä määrin yksiselitteinen, että jälkikäteen on mahdollista tarkistaa, onko kirjauksessa tarkoitettu asia toteutunut.

Tyypillinen vaaliohjelma on yhdistelmä yleisellä tasolla liikkuvaa keskustelua arvoista, omien menneiden saavutusten esittelyä ja hyvinkin konkreettisia tavoitteenasetteluja tulevalle vaalikaudelle.

Jos puolue esimerkiksi ilmoittaa vaaliohjelmassaan tekevänsä arvojensa mukaista politiikkaa, on hyvin mahdollista, että puolue ottaa kirjauksen huomioon toiminnassaan. Ulkopuolisen on kuitenkin mahdotonta sanoa objektiivisesti, onko juuri tämä tai tuo arvo johtanut tiettyyn poliittiseen päätökseen.

Esimerkiksi vuoden 2019 eduskuntavaaliohjelmassaan Vihreä liitto kertoo seuraavaa:

”Haluamme Suomen, joka päättäväisesti puolustaa yhdenvertaisuutta ja luovuttamatonta ihmisarvoa.”

Tällainen ilmaus liikkuu niin yleisellä tasolla, että puoluetta on vaikea sen paremmin saada kiinni lupauksen rikkomisesta kuin kehua sen pitämisestä. Hieman myöhemmin samassa vaaliohjelmassa kuitenkin esitetään konkreettinen päämäärä:

”Säädetään lastensuojeluun sitova henkilöstömitoitus, niin että yhdellä työntekijällä on kerrallaan enintään 25 asiakasta.”

Konkreettiset tavoitteenasettelut palvelevat demokraattista tilivelvollisuutta.

On jossain määrin makuasia, haluaako tällaista kirjausta sanoa ”lupaukseksi” vai esimerkiksi ”tavoitteeksi”. Poliitikot ja puolueet itse tapaavat suosia jälkimmäistä. Joka tapauksessa kirjaus antaa selvästi ymmärtää, että Vihreä liitto aikoo ajaa sitovaa henkilöstömitoitusta ja hakee tälle valtuutusta äänestäjiltä. Vaalikauden päätteeksi on myös mahdollista selvittää, onko tällainen muutos todella tullut voimaan tai ollaanko sitä kohti liikkumassa ensinkään.

Tällaiset konkreettiset tavoitteenasettelut palvelevat demokraattista tilivelvollisuutta. Ne tarjoavat välineitä selvittää, missä määrin ja millaisissa asiakysymyksissä puolueet ovat tehneet sellaista politiikkaa, jota ne ovat etukäteen esitelleet äänestäjille. Vähintäänkin niiden perusteella on mahdollista vaatia puolueelta perustelua sille, miksi jokin vaaleissa luvattu asia on jäänyt toteutumatta.

Puolueet tekevät lupauksia monista asioista

Vilkaisu eri puolueiden vaaliohjelmiin eri vaaleista riittää osoittamaan, että puolueet tekevät lupauksia monenlaisten asioiden edistämisestä. Esimerkiksi vuoden 2015 eduskuntavaaleissa sekä tuleva pääministeripuolue keskusta että tuleva valtiovarainministeripuolue kokoomus ilmoittivat haluavansa lukukausimaksut EU- ja ETA-alueen ulkopuolelta tuleville opiskelijoille.

Kristillisdemokraatit ovat toistuvasti todenneet, että ratti- ja vesiliikennejuopumuksen promillerajoja pitää alentaa ja rangaistusasteikkoja tiukentaa. Vuoden 2019 eduskuntavaaleissa RKP lupasi edistää yksityishenkilöiden korkeakouluille tekemien lahjoitusten verovähennyskelpoisuutta.

Vuonna 2011 SDP totesi vaaliohjelmassaan, että ”pääomatulojen verotus lukuun ottamatta korkotulojen lähdeveroa on muutettava progressiiviseksi siten, että yli 10 000 euron tulojen osalta veroprosentti on 32 ja yli 50 000 euron osalta 35 %.” Toisinaan linjaukset ovat siis hyvin yksityiskohtaisia.

Esimerkkejä olisi mahdollista luetella paljon enemmänkin. Tässä mainittujen vaalilupausten vaikutukset politiikan sisältöihin ovat vaihdelleet. Viime vaalikaudella korkeakoulut todellakin velvoitettiin perimään lukukausimaksuja ulkomaisilta tutkinto-opiskelijoilta, kuten keskusta ja kokoomus lupasivat. Promillerajat ovat kuitenkin pysyneet muuttumattomina.

Yksityishenkilöiden lahjoituksia korkeakouluille ei mainita voimassa olevassa hallitusohjelmassa, vaikka RKP hallitukseen onkin palannut. Vaalikaudella 2011–2015 valtiovarainministerin salkun ollessa SDP:n hallussa pääomatulovero tehtiin progressiiviseksi – joskin verolakeihin tullut progressio oli lievempi kuin SDP:n vaaliohjelmassa mainittu.

Edellä mainittu vihreiden tavoite lastensuojelun henkilöstömitoituksesta on sekin nähtävästi lieventynyt hallitusneuvotteluissa. Sanna Marinin hallituksen ohjelmassa puhutaan henkilöstömitoituksen tiukentamisesta asteittain siten, että lopputuloksena asiakkaita olisi enintään 30 työntekijää kohti. Hallitusohjelmakirjaukseen epäilemättä vaikutti sekin, että henkilöstömitoitus mainittiin myös hallituspuolue vasemmistoliiton vaaliohjelmassa.

Vaalilupauksiin ei juuri luoteta – mutta pitäisikö?

Vuoden 2019 eduskuntavaalitutkimuksessa kartoitettiin ensimmäistä kertaa suomalaisten suhtautumista puolueiden vaalilupauksiin. Tulosten mukaan selvä enemmistö suomalaisista suhtautuu vaalilupauksiin skeptisesti.

Toisaalta tutkimus osoitti myös, etteivät kansalaiset aina pidä lunastettuina sellaisiakaan vaalilupauksia, joiden todistusaineisto kertoo täyttyneen. Esimerkiksi kokoomus linjasi vuoden 2015 vaaliohjelmassaan, että ”kynnystä lähteä ulkomaille terroristiseen toimintaan nostetaan kieltämällä se tarvittaessa lailla”. Tällainen lainmuutos tehtiinkin viime vaalikaudella kokoomuksen ollessa hallituksessa.

Vaikka terrorismi oli vaalikauden aikana Isis-järjestöä vastaan käydyn sodan ja Turun puukkoiskun vuoksi vahvasti esillä julkisessa keskustelussa, vain pieni vähemmistö piti lupausta täytettynä.

Epäluottamus vaalilupauksia kohtaan on erittäin yleinen ilmiö demokratioissa, eikä Suomi ole tässä mielessä poikkeus. Tietynasteinen epäluulo poliitikkoja ja puolueita kohtaan kuuluukin demokratiaan.

Kunhan puolue pääsee hallitusvaltaan, on yleistä, että merkittävä osa sen vaaliohjelmassa mainituista tavoitteista saavutetaan kokonaan tai ainakin osittain vaalikauden aikana.

Useissa maissa tehdyt tutkimukset viittaavat kuitenkin siihen, että epäluottamus voi osaksi olla perusteetonta. Kunhan puolue pääsee hallitusvaltaan, on yleistä, että merkittävä osa sen vaaliohjelmassa mainituista tavoitteista saavutetaan kokonaan tai ainakin osittain vaalikauden aikana.

Maiden ja vaalikausien välillä on toki eroja siinä, miten suuri osa vaaliohjelmiin sisältyvistä kirjauksista tulee poliittisiksi päätöksiksi. Taloudellisesti huonoina aikoina puolueiden on vaikeampi lunastaa lupauksiaan kuin hyvinä aikoina.

Lisäksi Suomen kaltaisissa monipuoluemaissa, joissa hallitusten rakentaminen vaatii tavoitteiden yhteensovittelua ja kompromisseja, pienempi osuus yksittäisen hallituspuolueen lupauksista tyypillisesti täyttyy kuin maissa, joissa hallituksessa tapaa olla vain yksi puolue kerrallaan.

Kuten edellä huomattiin, Suomessakin puolueiden lupaamat asiat voivat tulla osaksi monen puolueen hallitusohjelmaa lieventyneinä tai karsiutua neuvotteluissa kokonaan.

Vaaliohjelmien informaatioarvo

Suomessa järjestelmällistä kartoitusta puolueiden vaaliohjelmiin sisältyvien tavoitteiden saavuttamisesta ei vielä ole tehty. Jo epämuodollisen tarkastelun perusteella on kuitenkin selvää, etteivät puolueiden vaaliohjelmat ole pelkkää sanahelinää.

Puolueet voivat vaaliohjelmissaan käsitellä asioita kolmella tavalla. Puolue voi ilmaista pitävänsä asiaa tärkeänä mutta jättää tarkentamatta, mitä tämä konkreettisten politiikkatoimien tasolla tarkoittaa. Puolue voi myös esittää tarkkarajaisen linjauksen siitä, mitä asialle pitäisi tehdä. Puolue voi myös sivuuttaa asiakysymyksen kokonaan. Kiinnostavaa onkin paitsi se, mitä puolue sanoo, myös se, mitä se ei sano.

Vaaliohjelmista voivat hyvinkin löytyä tulevan vaalikauden askelmerkit.

Puolueen vaaliohjelmaa voi pitää kaikkein painavimpana lähteenä, kun halutaan selvittää, mitä puolue liikkeenä ja järjestönä tavoittelee lyhyellä aikavälillä. On perusteltua olettaa, että kun puolue julkistaa vaaliohjelman, sen on tarkoitus sitoa puolueen yksittäisiä edustajia.

Eduskunnassa tunnetusti noudatetaan puoluekuria. Myös kuntapolitiikassa on tavanomaista, että puolueet muodostavat paikallisesti tärkeistä asiakysymyksistä oman kantansa ennen kuin asioita ryhdytään käsittelemään useiden puolueiden kesken valtuustoissa ja lautakunnissa.

Vaalikoneet ovat tulleet tärkeiksi monille, erityisesti nuorille äänestäjille. Useimmat vaalikoneet keskittyvät ehdokkaisiin, ja vaalikoneet antavatkin heistä arvokasta tietoa. Kansalaisen kannattaa silti perehtyä myös siihen, mitä puolueet vaaliohjelmissaan sanovat. Sieltä voivat hyvinkin löytyä tulevan vaalikauden askelmerkit.

VTT Juha Ylisalo on valtio-opin yliopistonlehtori ja erikoistutkija Turun yliopistossa.

Artikkeli on osa Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa -juttusarjaa.

Julkaisu Puolueiden vaalilupauksiin ei juuri luoteta – kannattaisiko niitä silti kuunnella? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Käsitykset suomalaisten äänestämisen ja vaaliosallistumisen trendeistä saattavat kestää pitkään, vaikka faktat osoittaisivat jo muuta. Joku saattaa luulla, että eduskuntavaalien äänestysprosentit ovat olleet kauan laskusuunnassa. Kotimaan äänestysprosentti on kuitenkin pysynyt lähes 30 vuotta 70 prosentin tuntumassa. Vaihtelua on ollut vain pari prosenttiyksikköä suuntaansa.

Viimeistään vuoden 2019 eduskuntavaalien pitäisi myös katkaista hokema siitä, etteivät suomalaiset puolueet erotu toisistaan. Vaihtoehtoja oli tarjolla niin vasemmalla ja oikealla kuin sosiokulttuurisen ulottuvuuden liberaalilla ja konservatiivisella suunnalla. Talouspolitiikan sekä sosiaali- ja terveyspolitiikan ohella esillä olivat vahvasti myös ilmastoteema ja maahanmuutto. Nämä kaikki jakoivat puolueita erottuvasti.

Suurin osa äänestäjistä ei enää painota ehdokasta enemmän kuin puoluetta äänestysvalinnoissaan.

Kolmanneksi esimerkiksi piintyneistä käsityksistä käy puhe politiikan henkilöitymisen alituisesta vahvistumisesta. Jos asiassa viitataan puolueiden puheenjohtajien merkityksen kasvuun puolueen kannatusta ajatellen, trendi pitänee yhä kutinsa. Kuitenkaan suurin osa äänestäjistä ei enää painota ehdokasta enemmän kuin puoluetta äänestysvalinnoissaan.

Pohdin tässä artikkelissa mainittuja trendejä vuoden 2019 eduskuntavaaleista toteutetun kansallisen vaalitutkimuksen ja sen aineiston perusteella. Käsittelen aluksi Tilastokeskuksen rekisteritiedoilla äänestysaktiivisuutta ja sen muutoksia. Sen jälkeen näihin tietoihin voi luontevasti liittää joitakin keskeisiä havaintoja äänestysvalintojen suuntauksista.

Politiikan ilmastonmuutos: puoluekannatus ja sen taustatekijät myllerryksessä

Politiikan ilmastonmuutos: Eduskuntavaalitutkimus 2019 on viides peräkkäinen kansallinen vaalitutkimus eduskuntavaaleista. Tutkimussarjan on toteuttanut Suomen vaalitutkimuskonsortio, ja vuoden 2019 vaalitutkimushanketta hallinnoi Åbo Akademi Kimmo Grönlundin johdolla. Oikeusministeriön rahoittaman tutkimuksen kyselyaineiston kokosi Taloustutkimus Oy pian kevään 2019 vaalien jälkeen. Vuoden 2020 syyskuussa ilmestyneen pääjulkaisun toimittivat Sami Borg, Elina Kestilä-Kekkonen ja Hanna Wass.

Puoluekentän muutosten kannalta on oleellista, että perussuomalaiset onnistui kolmannen kerran peräkkäin saavuttamaan eduskuntavaaleissa merkittävän kannatusosuuden ja että myös vihreät nosti kannatustaan paljon vuoden 2015 vaaleista.

Vuoden 2019 eduskuntavaalit olivat tuloksiltaan monin tavoin poikkeukselliset. Juha Sipilän hallitus erosi vain runsas kuukausi ennen vaaleja hallituksen sote-ratkaisun kariuduttua. Naisia nousi kansanedustajiksi ennätykselliset 92, ja ensimmäistä kertaa ennakkoääniä annettiin eduskuntavaaleissa enemmän kuin varsinaisen vaalipäivän ääniä. Vaalien suurimmat puolueet olivat kannatukseltaan hyvin tasoissa. SDP nousi ykköspuolueeksi vain 17,7 prosentin ääniosuudella ja 40 edustajapaikalla.

Puoluekentän muutosten kannalta on oleellista, että perussuomalaiset onnistui kolmannen kerran peräkkäin saavuttamaan eduskuntavaaleissa merkittävän kannatusosuuden (17,5 %) ja että myös vihreät nosti kannatustaan paljon vuoden 2015 vaaleista (+3,0 %-yks.; 2019: 11,5 %). Perinteiset kolme suurinta puoluetta (SDP, Kok., Kesk.) keräsivät yhteensä enää vain 48,5 prosenttia kaikista äänistä ja jäivät kaikki kauas aiemmin yleisestä yli 20 prosentin kannatuksesta.

Nuorten äänestysprosentti nousi eniten

Vähemmälle huomiolle kirjassamme jäi se, että vaalien äänestysprosentti nousi vuoden 2015 vaaleista kaksi prosenttiyksikköä ja että nousua oli erityisen paljon nuorimmissa valitsijaikäluokissa. Eduskuntavaalien kotimaan äänestysprosentti oli viimeksi näin korkealla tasolla vuonna 1991.

Luultavasti vaalien luonteesta kertoo aika paljon se, että alle 25-vuotiaiden äänestysaktiivisuuden nousu vuoden 2015 vaaleista oli noin kahdeksan prosenttiyksikköä ja 25–34-vuotiaidenkin äänestysaktiivisuus kohosi viitisen prosenttiyksikköä. Äänestysaktiivisuuden kohoaminen siis painottui nuoriin ikäryhmiin. Tiedot perustuvat sähköisen äänioikeusrekisterin tietoihin.

Nuoret suosivat vihreitä ja perussuomalaisia, mikä muuttaa puoluekenttää

Nuorten äänestysaktiivisuuden kohoamisen taustasyitä ei ole mahdollista selittää kyselyaineistoin tarkasti. Jotakin voidaan kuitenkin päätellä siitä, millaista puoluekannatus oli nuorimmissa ikäryhmissä, ja millaisia asiakysymyksiä nuoret pitivät vaaleissa tärkeimpinä.

Kyselyaineistolla voidaan arvioida puoluekannatusta nuorimmissa ikäryhmissä, mutta koska ikäryhmien vastaajamäärät ovat pieniä, tulokset voivat olla vain suuntaa antavia. Nuorimpien, 18–24-vuotiaiden, äänestäjien suosituimpia puolueita olivat kokoomus (27 %), vihreät (20 %) ja perussuomalaiset (19 %). 25–34-vuotiaiden suosituimpia puolueita olivat puolestaan perussuomalaiset (28 %) ja Vihreät (19 %). Vihreät ja perussuomalaiset on havaittu nuorten eniten suosimiksi puolueiksi myös yhdistetyllä vuoden 2019 alkupuoliskon puolueiden kannatusmittausaineistolla.

Eduskuntavaalitutkimuksen kyselyssä vastaajia pyydettiin kertomaan vaalikampanjassa itseä eniten kiinnostanut teema kymmenestä tiedustellusta asiakysymyksestä. Politiikan ilmastonmuutoksen yhtenä piirteenä erottui se, että eri-ikäiset painottivat vaaleissa ja äänestämisessään erilaisia asiakysymyksiä (ks. taulukko 2 alla).

Eri puolueita äänestäneiden tärkeimpien asiakysymysten jakaumat ilmenevät taulukosta 3. Niiden perusteella on todennäköistä, että Vihreiden hyvä vaalimenestys kytkeytyi vuoden 2019 eduskuntavaaleissa paljon esillä olleeseen ilmastoteemaan, joka aktivoi nuoria vaaliuurnille. Lisäksi Perussuomalaisten kohtuullisen hyvä vaalitulos selittynee joidenkin nuorten, ehkä erityisesti 25–34-vuotiaiden, aiempaa vahvemman aktivoitumisen kautta. Heistä monille oli vaaleissa tärkeää kriittisyys maahanmuuttoa kohtaan.

Taulukko on Politiikan ilmastonmuutos -teoksen luvusta 6. Prosenttiosuus puoluetta äänestäneistä, jotka mainitsivat tiedustellun asian tärkeimmäksi (vastausten lkm. yht. 850). Joidenkin vastaajien osalta mukaan on koodattu useita tärkeimmäksi ilmoitettuja asiakysymyksiä.

Uudet jakolinjat auttavat puolueita erottumaan toisistaan ja vahvistavat puoluetta painottavaa äänestämistä

Vihreiden ja perussuomalaisten kannatuksen vahvistuminen liittyy niin sanotun GAL-TAN-ulottuvuuden merkityksen kasvuun suomalaista puoluekenttää määrittävänä jakolinjana. Asiaa käsitellään tarkemmin Politiikan ilmastonmuutos -kirjan luvuissa 11 ja 12. Tiivistetysti GAL-TAN edustaa arvoulottuvuutta vihreistä liberaaleista konservatiivisia arvoja kannattaviin kansallismielisiin. Suomessa vihreät ja perussuomalaiset ovat mielipiteiltään GAL-TAN-arvoulottuvuuden ääripäissä.

Vihreiden kannattajien GAL (green, alternative, libertarian) näkyy siinä, että puolueen äänestäjät kannattavat muiden eduskuntapuolueiden äänestäjiä enemmän ympäristönsuojelua, vaikka se merkitsisi matalaa talouskasvua. Lisäksi vihreät kannattavat muita enemmän seksuaalivähemmistöjen oikeuksia sekä moniarvoisuutta ja suvaitsevaisuutta maahanmuuttajia kohtaan.

Perussuomalaisten TAN (traditional, authotarian, nationalist) ilmenee sitä vastoin keskimääräistä vahvempana perinteisen arvojen kannattamisena (perhe, kristilliset arvot), suopeutena vahvalle poliittiselle johtajuudelle sekä huomattavasti muiden puolueiden äänestäjiä kriittisempänä suhtautumisena maahanmuuttoon ja monikulttuurisuuteen.

Palataan vielä trendeihin. On ilmeistä, että juuri vihreiden ja perussuomalaisten kannatusnousu on yksi keskeinen syy nuorten äänestysprosenttien kasvulle ja viime eduskuntavaaleissa myös koko äänestysprosentin kohoamiselle.

Juuri vihreiden ja perussuomalaisten kannatusnousu on yksi keskeinen syy nuorten äänestysprosenttien kasvulle ja viime eduskuntavaaleissa myös koko äänestysprosentin kohoamiselle.

Lisäksi on kiinnostavaa, että nimenomaan vihreät ja perussuomalaiset mainitsevat painottavansa äänestämisessään suhteellisesti eniten puoluetta. Tieto perustuu kyselyaineiston kysymykseen siitä, kumpaa vastaaja painotti äänestämisessään enemmän: puoluetta vai ehdokasta. Kaikista äänestäneistä puoluetta painottaneita oli 56 prosenttia ja ehdokasta painottaneita 40 prosenttia.

Puoluetta painottaneiden osuus oli vihreillä peräti 69 prosenttia ja perussuomalaisilla 63 prosenttia. Ehdokasvalintojen osalta politiikan henkilöitymistrendi on siis kääntynyt laskuun, kuten Åsa von Schoultzin, Theodora Järven ja Mikko Mattilan kirjoittama tätä tematiikkaa käsittelevä luku 7 eduskuntavaalitutkimuksessa osoittaa.

Vaikka SDP voitti vuoden 2019 eduskuntavaalit vahvalla hyvinvointivaltion turvaamisen profiililla, puolueiden asiakysymysprofiloitumisessa onnistuivat ehkä jopa parhaiten vihreät ja perussuomalaiset. GAL-TAN-ulottuvuuden ääripäinä ne hyötyivät eniten vaalikaudella 2015–2019 ajankohtaiseksi tulleista ilmastomuutos- ja maahanmuuttoteemoista, jotka olivat vahvasti esillä vaalikeskusteluissa ja puolueiden vaalikampanjoissa.

YTT, dosentti Sami Borg toimii valtio-opin ma. yliopistonlehtorina Tampereen yliopistossa. Hän on ollut keskeisesti mukana toteuttamassa kansallisia eduskuntavaalitutkimuksia.

Artikkeli on on Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa -juttusarjaa.

Julkaisu Vuoden 2019 eduskuntavaalit käänsivät trendejä ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Huhtikuun 2021 kuntavaalien järjestämisessä on painottunut terveysturvallisuusnäkökulma. Keskustelua on käyty siitä, tulisiko vaaleja siirtää, ennakkoäänestysaikaa pidentää tai mahdollisesti hyödyntää kirjeäänestystä.  Oikeusministeriön Manner-Suomen kunnanhallituksille lokakuussa toimittaman ohjeistuksen mukaan vaalit pidetään kuitenkin tavanomaisesti eräitä erityisjärjestelyjä (ennakkoäänestyspaikkojen laajat aukiolot, turvavälit, kasvomaskit) lukuun ottamatta. Vaalijohtajan  tuoreen lausunnon mukaan vaalien siirtäminen on kuitenkin lakimuutoksen kautta mahdollista, mikäli se olisi koronatilanteen vuoksi aivan välttämätöntä.

Vaalien turvallisuuteen liittyy lähestyvissä kuntavaaleissa myös muita vähemmälle huomiolle jääneitä riskejä, kun kampanjointi siirtyy yhä vahvemmin digitaalisille alustoille. Liberaalin demokratian kannalta merkityksellisin kysymys liittyy uhkien, vastatoimien ja niiden heijastusvaikutusten muodostamaan, vaikeasti hallittavaan kierteeseen.

Virheellinen tai tarkoituksellisesti vääristelty käsitys uhista voi johtaa ylimitoitettuihin reaktioihin, jotka alkavat nopeasti kaventaa demokratiaa.

Herkkyys tunnistaa vaaliturvallisuuden eri osa-alueita vaarantavia tekijöitä on kriittinen edellytys edustuksellisuuteen pohjautuvan poliittisen järjestelmän jatkuvuudelle. Toisaalta virheellinen tai tarkoituksellisesti vääristelty käsitys uhista voi johtaa ylimitoitettuihin reaktioihin, jotka alkavat nopeasti kaventaa demokratiaa ja kansalaisyhteiskunnan toimintamahdollisuuksia. Vaaliturvallisuudessa ja sen kääntöpuolessa vaalihäirinnässä onkin kyse aidosti viheliäisestä ongelmasta, jossa ratkaisuritykset saattavat itsessään tuottaa uusia ongelmia.

Vaaliturvallisuuden kolme ulottuvuutta

Vaaliturvallisuus on laaja kokonaisuus, josta on avautunut viime vuosina yhä uusia osa-alueita. Siihen kuuluu vaalien koskemattomuus, mukaan lukien opposition ja tiedotusvälineiden toimintakyky vaalikampanjoinnin aikana, vaalilainsäädännön asianmukaisuus sekä äänestysprosessin ja vaalirahoituksen läpinäkyvyys. Toinen keskeinen ulottuvuus on koettu turvallisuus, eli yhtäältä äänestäjien oikeus tehdä valintansa ilman jatkuvaa virheellisen informaation tulvaa tai painostuksen uhkaa, ja toisaalta ehdokkaiden mahdollisuudet kampanjoida vailla pelkoa joutumisesta fyysisessä tai digitaalisessa ympäristössä tapahtuvan häirinnän kohteeksi.

Koronapandemian myötä keskusteluun on tullut uutena osa-alueena vaalien terveysturvallisuus: miten vaalit saadaan käytyä siten, että niistä ei aiheudu sairastumisen riskiä epidemiatilanteesta riippumatta?

Digitaalisen vaalihäirinnän uhka korostuu kampanjoinnin siirtyessä verkkoon

Vaalihäirintä on määritelmällisesti tarkoituksellista joko fyysisessä tai digitaalisessa maailmassa tapahtuvaa toimintaa, jonka tavoitteena on aiheuttaa systemaattista kohinaa, hälyä ja hämmennystä vaalikampanjan eri vaiheessa. Se voi siten heikentää luottamusta koko poliittiseen järjestelmän toimivuuteen ja halua osallistua vaaleihin äänestäjinä, ehdokkaina ja kampanja-aktiiveina.

Vaalihäirinnälle on ominaista monikerroksellisuus niin motiivien, toimijoiden, kohteiden kuin keinojenkin osalta. Vaalivaikuttamisen ja siihen liittyvä demokraattisten rakenteiden horjuttamisen katsotaankin muodostavan hybridiuhan. Valtioilla on usein eniten resursseja käytettävissään vaalien häiritsemiseen, mutta myös ei-valtiolliset toimijat, kuten ääriliikkeet ja yksittäiset ihmiset, voivat pyrkiä synnyttämään toimillaan sekaannusta ja epäluottamusta.

Ehdokkaiden ja puolueiden näkökulmasta vaalihäirinnässä on kyse yhtäältä maineenhallinnasta, joka kattaa ehdokkaiden suhteet äänestäjiin, kanssakilpailijoihin, erilaisiin taustaorganisaatioihin sekä laajemmin julkisuuteen. Ehdokkaan tai puolueen maineenhallinta on yhä vaikeampaa nykyisessä mediamaisemassa, jossa perinteisen median tuottama materiaali sekoittuu verkkojulkisuudessa sosiaalisen median sisältöihin. Maine on riippuvainen eri sidosryhmien kertomista tarinoista ja näin ollen suhteellista: ehdokkaalla tai puolueella ei ole vain yhtä yleisesti hyväksyttyä mainetta vaan se näyttäytyy kullekin taustayhteiselle omanlaisenaan.

Vaalihäirintä voi heikentää luottamusta koko poliittiseen järjestelmän toimivuuteen ja halua osallistua vaaleihin.

Vaalihäirintä voikin olla pelkästään psykologista, äänestäjille syntyviin mielikuviin kohdistuvaa vaikuttamista. Ehdokkaan ympärillä vellovat huhut ja epäilyt saattavat heikentää vakavastikin arvioita ehdokkaan luotettavuudesta ilman, että objektiivisesti mikään on muuttunut. Keskeistä on käsitys siitä, että jotakin hämäräperäistä on tapahtunut, mitä kautta ehdokkaan ”varsinainen” luonne paljastuu.

Ääni- ja videomanipulaatiot ovat tässä erityisen voimakas, vastaanottajan useisiin aisteihin samanaikaisesti vetoava väline. Niiden tuottaminen on nykytekniikalla suhteellisen yksinkertaista, mistä on nähty esimerkkejä myös Suomessa. Näistä tunnetuin on marraskuussa 2019 sisäministeri Maria Ohisalon ja perussuomalaisten puheenjohtaja Jussi Halla-ahon keskustelusta levinnyt muokattu video, jossa Ohisalon vastaukseksi leikattiin eri vastaus kuin jonka hän antoi Halla-ahon alun perin esittämään kysymykseen.

Ranskan vuoden 2017 presidentinvaalien yhteydessä tapahtuneen tietovuodon vaikuttavuutta pyrittiin vahvistamaan automaattisesti toimivien sosiaalisen median tilien kautta.

Maineenhallinnan horjuttamiseen tähtäävän informaatiovaikuttamisen ohella toinen kampanjoinnin kannalta merkittävä vaalihäirinnän muoto kohdistuu tietoturvallisuuteen. Puolueet ja ehdokkaat ovat alttiita erilaisille tietomurroille ja tietovuodoille. Puolueet ja kampanjaorganisaatiot keräävät itse tai ostavat potentiaalisista äänestäjistä yksityiskohtaista informaatiota, jota hyödynnetään kampanjoinnin mikrokohdentamisessa.

Myös Applen, Facebookin ja Googlen kaltaiset teknologiajätit analysoivat laajasti käyttäjiensä tietoja, minkä avulla ne kykenevät tarkasti ennakoimaan äänestäjien käyttäytymistä. Äänestäjistä kerätyt tiedot ovat puolestaan otollisia tehostamaan tietomurtojen tehoa. Esimerkiksi Ranskan vuoden 2017 presidentinvaalien yhteydessä tapahtuneen tietovuodon vaikuttavuutta pyrittiin vahvistamaan automaattisesti toimivien sosiaalisen median tilien kautta. Ajallisesti nämä tietovuodot tapahtuivat juuri ennen vaalirauhan alkamista, jottei niitä julkisesti juuri ehdittäisi kommentoida ja kumota.

Ehdokkailla korkea tietoisuus vaalihäirinnän riskistä

Suomessa ei toistaiseksi ole havaittu laajamittaista tai voimakasta vaalihäirintää, mikä voi ainakin osittain olla seurausta ennakoivasta varautumisesta. Vaalit ovat nykyisin osa yhteiskunnan kriittistä infrastruktuuria. Vaalihäirinnän uhista on tiedotettu monipuolisesti ja puolueille ja viranomaisille on järjestetty koulutuksia vaalihäirinnän ehkäisemiseksi. Suomi on mukana myös kansainvälisessä yhteistyössä.

Vaalihäirinnän saama julkinen huomio näkyy myös yksilötasolla. Vuoden 2019 eduskuntavaalien jälkeen äänestäjille ja ehdokkaille tehdyissä kyselyissä havaittiin, että etenkin jälkimmäisten tietoisuus vaalihäirinnän riskistä on varsin suurta. Näkemyksissä vallitsi käänteinen läheisyysperiaate: henkilökohtaisen turvallisuuden osalta vaalihäirintä koetaan toistaiseksi varsin pienenä uhkana, mutta yleisemmän tason havainnot ovat selvästi tavallisempia.

Huomattavan korkeisiin lukemiin yllettiin arvioidessa vaalihäirinnän uhkaa tulevaisuudessa. Vaalihäirintätietoisuus ei näyttänyt myöskään keskittyvän systemaattisesti vain tietyntyyppisiin ehdokkaisiin, mikä kertoo osaltaan sen yleisyydestä. Sen sijaan kokemukset vaalikampanjan aikaisesta turvattomuudesta eriytyivät selvästi siten, että Itsenäisyyspuolueen, Liberaalipuolueen ja Liike Nyt:in ehdokkaat kokivat olonsa turvallisemmaksi kuin ehdokkaat keskimäärin, kun taas muun muassa Feministisen puolueen ja vihreiden ehdokkaat kokivat olonsa vähiten turvallisiksi.

Mikäli ehdokkuus alkaa näyttäytyä lähinnä vaarana joutua mustamaalauksen kohteeksi tai tietosuojariskinä, kiinnostuneiden joukko kapenee, mikä helposti vahvistaa poliittisessa edustuksessa vallitsevia vinoumia.

Tiedusteltujen vaalihäirintämuotojen kirjo oli molemmissa kyselyissä laaja, ja kuten häirintäkokemusten osalta yleisemminkin, ihmisten havainnointi- ja raportointialttius vaihtelee yksilöittäin. Lisäksi on todennäköistä, että mitä enemmän aiheesta keskustellaan, sitä herkemmin häirintää tunnistetaan ja halutaan tuoda esiin. Myös subjektiivisten riskiskenaarioiden voimakkuuteen vaikuttaa moni tekijä.

Tuloksista ei voi siten suoraan päätellä, miten vakavasta ongelmasta vaalihäirinnän kohdalla on nykyisin tai tulevaisuudessa kysymys, mutta mahdollinen takaisinkytkentä korostaa ehdokkaiden kokemusten merkityksellisyyttä. Edustuksellisen demokratian toimivuus on riippuvainen siitä, että ehdokkaiksi saadaan rekrytoitua mahdollisimman laajasti ihmisiä erilaisista yhteiskunnallisista ryhmistä. Mikäli ehdokkuus alkaa näyttäytyä lähinnä vaarana joutua mustamaalauksen kohteeksi tai tietosuojariskinä, kiinnostuneiden joukko kapenee, mikä helposti vahvistaa poliittisessa edustuksessa vallitsevia vinoumia.

Ylikansallisen lainsäädännön puute lisää riippuvuutta teknologiayrityksistä vaalihäirinnän torjumisessa

Vaalihäirinnästä ilmenee jatkuvasti uusia muotoja, joista tuore esimerkki ovat Yhdysvaltojen vaalien yhteydessä marraskuussa 2020 havaitut robottipuhelut. Vaaliturvallisuutta koskevien uhkien esiin nouseminen käynnistää yleensä välittömästi keskustelun siitä, miten niitä kyettäisiin tehokkaimmin torjumaan ja ennaltaehkäisemään. Keskeinen puute liittyy siihen, että vaaliturvallisuuden vahvistaminen on tapahtunut tähän asti pitkälti kansallisvaltioiden kontekstissa.

Vaalihäirintä on luonteeltaan niin monisäikeistä, että se on usein vähintään askeleen edellä puolustusta, etenkin mikäli vaaleja ja vaalikampanjointia koskevaa lainsäädäntöä uudistetaan lähinnä reaktiona jo havaituille häirintämuodoille. Kansallinen vaalilainsäädäntö ei välttämättä ota riittävän tehokkaasti huomioon vaalihäirinnän erityispiirteitä, kuten informaatioteknologian roolia sekä sen tarjoamia mahdollisuuksia rajat ylittävään toimintaan.

Vaalihäirintä on luonteeltaan niin monisäikeistä, että se on usein vähintään askeleen edellä puolustusta.

Vaaliviranomaiset joutuvat informaatioteknologian ja kansalaisten tiedon analysoinnin kehittyessä yhä enemmän sellaisten vaalihäirintäkysymysten eteen, joiden ratkaisu edellyttää tiivistä yhteistyötä mediaa sääntelevien ja tietosuojasta vastaavien viranomaisten kanssa. Sekä Euroopan komissio että Euroopan tietosuojavaltuutettu ovat antaneet suosituksia viranomaisyhteistyön lisäämisestä. Monien pienten valtioiden mahdollisuudet säännellä suoraan esimerkiksi kansainvälisten yhtiöiden alustateknologiaa ovat kuitenkin rajalliset. Tämä korostaa kansainvälisen, Euroopan laajuisen ja kansallisen sääntelytason yhteensovittamisen merkitystä.

Vaalihäirinnän torjumista kansainvälisellä tasolla vaikeuttaa selkeän sääntelytoimijan ja oikeudellisen toimivallan puute. Samalla ylikansallinen valtatyhjiö on lisännyt riippuvuutta teknologiayrityksistä. Esimerkiksi vuonna 2018 Irlannin aborttilainsäädäntöä koskeneen kansanäänestyksen aikana Facebook kielsi aiheeseen liittyvän mainonnan alustallaan sen jälkeen, kun yhdysvaltalaisten toimijoiden katsottiin pyrkivän vaikuttamaan äänestyksen lopputulokseen Facebook-mainosten kautta. Ilman yhtiön väliintuloa tällaiseen rajat ylittävään vaikuttamiseen olisi ollut vaikea puuttua.

Myös EU:n mahdollisuudet toimia vaalien turvaamiseksi ovat vähäiset Euroopan parlamentin vaaleja lukuun ottamatta, sillä sekä vaalilainsäädäntö että kansalliseen turvallisuuteen liittyvät kysymykset ovat vahvasti jäsenvaltioiden toimivallassa. EU onkin pyrkinyt torjumaan vaalihäirintää pääasiassa edistämällä teknologiayhtiöiden oma-aloitteisuutta itsesääntelyllä ja koordinoimalla viranomaisten tiedonvälitystä häirinnästä.

Ylikansallinen valtatyhjiö on lisännyt riippuvuutta teknologiayrityksistä.

Itsesääntely on kuitenkin läpinäkymätöntä ja sen vaikutuksia on vaikea arvioida. Sosiaalisen median yhtiöt ovat käyneet keskusteluja vaalien turvaamisesta kansallisten viranomaisten kanssa, mutta päätökset ovat lopulta yhtiöiden harkintavallassa, ja julkista tietoa toteutetuista toimenpiteistä on niukasti saatavilla. EU:lla on kuitenkin laaja toimivalta säännellä digitaalisia sisämarkkinoita ja se voi välillisesti vaikuttaa vaalihäirintään digitaalisia alustoja koskevalla lainsäädännöllä.

Komissio valmistelee parhaillaan uutta lainsäädäntöpakettia informaatioteknologiayhtiöiden vastuusta ja teknologioiden läpinäkyvyyden vaatimuksista. Periaatteessa alustojen vahvempi sääntely voi ehkäistä alustojen käyttöä vaalihäirinnässä. Uuden lainsäädännön voimaantulo on kuitenkin vielä vuosien päässä.

Pyrkimys lisätä vaaliturvallisuutta johtaa helposti demokratian kaventumiseen

Häirintäuhkiin varautuminen paljastaa raadollisesti vaalihäirinnän viheliäisen luonteen ja liberaalin demokratian haavoittuvuuden. Samalla kun avoimuus, matalakynnyksellisyys, läpinäkyvyys ja kansalaisten laaja osallistuminen ovat järjestelmän keskeisiä määritteleviä tekijöitä, ne tarjoavat myös lyömäaseita kilpaileville käsityksille.

Pyrkimys puolustaa edustuksellisen demokratian instituutioita voi alkaa nopeasti nakertaa järjestelmän hyväksyttävyyden kannalta keskeisiä periaatteita ja oikeuksia. Vakavimmillaan vaalihäirinnältä varautuminen johtaa turvallistamisstrategian käyttöönottoon, jolla yhä uusia rajoituksia vaalikampanjointiin perustellaan yhteisesti jaetulla ulkoisella tai sisäisellä uhalla.

Kansainväliset ihmisoikeusraportoijat ovatkin varoittaneet sääntelyn mahdollisista vaaroista sanan- ja tiedonvälityksen vapaudelle. Vaikka vaaleja turvaava sääntely täyttäisikin sananvapauden rajoittamisen edellytykset, esimerkiksi faktavirheitä sisältävä informaatio on sananvapauden suojaamaa. Siten suhteettomat rajoitukset informaation levittämiselle ovat ongelmallisia, vaikka niillä pyrittäisiin sinänsä hyväksyttävään tarkoitukseen.

Samalla kun avoimuus ja kansalaisten laaja osallistuminen ovat järjestelmän keskeisiä määritteleviä tekijöitä, ne tarjoavat myös lyömäaseita kilpaileville käsityksille.

Esimerkiksi Puolan ”virheellisen” tiedon levittämistä vaalikampanjoinnin aikana rajoittavan lain todettiin rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen sananvapauden turvaavaa 10 artiklaa. Tältä osin Puolan vaalihäirinnän torjuntatoimet näyttäytyvätkin osana oikeusvaltioperiaatteen loukkauksia. Edellä mainittu teknologiayhtiöiden itsesääntely ei ole tässä suhteessa poikkeus, vaan se voi kaventaa kansalaiskeskustelua ja demokratiaa siinä missä julkisvallan toimeenpanema lainsäädäntökin.

Vaali- tai laajemmin demokratiahäirinnän uhasta muodostuukin helposti keppihevonen niille poliitikoille, jotka ovat alun perinkin suhtautuneet varauksellisesti kansalaisyhteiskunnan aktiiviseen osallistumiseen päätöksentekoon, mistä on merkkejä myös Suomessa. Häirintää voidaan käyttää myös perusteena torjua joltain muulta kannalta muuten demokratiaa edistäviä uudistuksia. Nettiäänestämistä vuonna 2017 pohtinut oikeusministeriön työryhmä esimerkiksi arvioi turvallisuusuhat siinä määrin suuriksi, että päätyi loppuraportissaan suosittamaan pysymistä perinteisessä ”kynä ja paperi” –mallissa. Toisaalta on myös ongelmallista, mikäli häirinnän uhkia ei tunnisteta uudistusten yhteydessä riittävän monipuolisesti, mistä puolueen perustamista koskeva lakimuutos on tuore esimerkki. Eduskunnan hyväksymässä hallituksen esityksessä ei huomioitu riittävästi esimerkiksi puolueiksi naamioituneiden toimijoiden ilmaantumisen lisääntymisen mahdollisuutta ja sähköisiin kannatusilmoitusrekistereihin kohdistuvien  tietomurtojen riskiä.

Demokratian tukahduttamisen riski sitä turvaamalla korostuu helposti poikkeusoloissa.

Demokratian tukahduttamisen riski sitä turvaamalla korostuu helposti poikkeusoloissa. International IDEA -järjestön selvityksen mukaan 21.2.–22.11.2020 välillä yhteensä 73 maata on lykännyt vaaleja koronapandemiaan vedoten. Poikkeusolojen turvin voidaan pyrkiä rajoittamaan myös muita perusoikeuksia laajemmin kuin mitä normaalitilanteessa olisi sallittua.

Kysymys on vaikea sikäli, että kynnys vaalilainsäädäntöön kajoamiseen tulisi olla erittäin korkea, mutta toisaalta tulisi huomioida yhdenvertaisuusnäkökulmat erityisesti pandemian kaltaisessa tilanteessa, jossa sairastaminen kohdistuu epätasaisesti eri väestönosiin. Tästä näkökulmasta Suomen linja järjestää vaalit suunnitellun mukaisesti on perusteltu, mutta se edellyttää myös monipuolista yhteiskunnallista keskustelua vaaliturvallisuuden ja yhdenvertaisen poliittisen osallisuuden edellytysten yhteensovittamisesta.

Miikka Hiltunen on tohtorikoulutettava oikeustieteellisessä tiedekunnassa Helsingin yliopistossa.

Päivi Leino-Sandberg on transnationaalisen oikeuden professori Helsingin yliopistossa.

Jarno Limnéll on kyberturvallisuuden työelämäprofessori Aalto-yliopistossa.

Hanna Wass on yleisen valtio-opin dosentti ja ”Kansalaisuuden kuilut ja kuplat (BIBU)” -hankkeen tutkija Helsingin yliopistossa.

Artikkeli on osa juttusarjaa Äänestäjät ja ehdokkaat politiikan ilmastonmuutoksessa.

Julkaisu Vaaliturvallisuus voi sekä vahvistaa että kaventaa demokratiaa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.