Vuonna 2015 kansantalous oli siirtymässä vaimeaan noususuhdanteeseen finanssikriisistä alkaneen pitkittyneen taantuman jälkeen. Työttömyysaste oli lähes yhdeksän prosenttia ja bruttokansantuote oli yli viisi prosenttia pienempi kuin vuonna 2008.

Heikkoa talouskehitystä heijastellen julkinen sektori oli ollut alijäämäinen yhtäjaksoisesti vuodesta 2009 alkaen, eikä velkaantumisen pysähtymistä ollut näköpiirissä. Lisäksi kauempana tulevaisuudessa häämötti ikääntyvän väestön aiheuttama eläke- ja hoivamenojen kasvu. Vaalikeskustelua hallitsi tuolloin pitkän aikavälin kestävyysvaje ja sen umpeen kurominen.

Tätä taustaa vasten on ymmärrettävää, että Juha Sipilän hallitusohjelman keskeiset talouspoliittiset tavoitteet koskivat julkisen talouden tasapainottamista ja työllisyyden kasvattamista:

• julkisen talouden velan ja bruttokansantuotteen suhteen kasvu pysähtyy vaalikauden loppuun mennessä;
• nettoluotonanto kääntyy ei-negatiiviseksi vuoteen 2021 mennessä;
• 10 miljardin euron pitkän aikavälin kestävyysvaje kuroutuu umpeen vaalikauden aikana tehtävillä päätöksillä;
• kokonaisveroaste ei nouse;
• työllisyysaste nousee 72 prosenttiin;
• ja työllisten määrä kasvaa 110 000 hengellä.

Osana hallituksen säästö- ja sopeutusohjelmaa olivat myös sote-uudistus ja kuntien tehtävien ja velvoitteiden karsiminen. Tässä kirjoituksessa arvioimme, onnistuiko Sipilän hallitus saavuttamaan edellä esitetyt tavoitteet, minkä lisäksi esitämme joitakin yksittäisiä huomioita toteutetusta talouspolitiikasta.

Hallituksen toimet auttoivat Suomea pääsemään mukaan kansainvälisen talouden kasvuun

Vastoin monien asiantuntijoiden odotuksia hallitus onnistui saavuttamaan keskipitkän aikavälin budjettipoliittiset tavoitteensa sekä työllisyyttä koskevat tavoitteensa. Kausitasoitettu työllisyysaste saavutti 72 prosenttia lokakuussa 2018, ja myös työllisten määrän kasvu ylitti 100 000 henkeä jo vuonna 2018.

Velan ja bruttokansantuotteen suhde kääntyi laskuun vuonna 2016. Valtiovarainministeriön viimeisimmän ennusteen mukaan nettoluotonanto suhteessa bkt:hen hipoo nollaa (-0,1 %) vuonna 2021.

Työllisyyden ja julkisen talouden tasapainon kohentuminen on tapahtunut osin hallituksen omien toimien ja osin kansainvälisen suhdannetilanteen ansiosta.

Työllisyyden ja julkisen talouden tasapainon kohentuminen on tapahtunut osin hallituksen omien toimien ja osin kansainvälisen suhdannetilanteen ansiosta. Hallitus pyrki johdonmukaisesti lisäämään työhön osallistumista muun muassa heikentämällä työttömyysturvaa, alentamalla työn verotusta ja alentamalla varhaiskasvatusmaksuja. Lisäksi hallitus kätilöi työvoimakustannuksia alentaneen kilpailukykysopimuksen.

Vaikka näiden toimien arviointiin liittyy huomattavaa epävarmuutta, voidaan melko suurella varmuudella sanoa, että kokonaisuutena niiden vaikutus työllisyyden kasvuun on ollut merkittävä.

Työllisyystilannetta on parantanut myös kansainvälinen noususuhdanne, joka on kasvattanut vientikysyntää. On kuitenkin huomattava, että talouskasvu alkoi kiihtyä kehittyvissä talouksissa jo vuonna 2013, ja vuosina 2013–2015 Suomen talouskehitys jäi jälkeen verrokkimaista.

Vaikka Suomi ei voi juuri vaikuttaa kansainvälisiin suhdanteisiin, voidaan kotimaisella talouspolitiikalla vaikuttaa siihen, miten ulkoa tulevat negatiiviset ja positiiviset sokit välittyvät talouteemme. Voidaankin arvioida, että useat hallituksen toimenpiteet auttoivat Suomea pääsemään kiinni hyvään globaaliin suhdannekehitykseen.

Sopeutustoimet keskittyivät menoihin, kokonaisveroaste laski

Työllisyystilanteen parantuminen on auttanut kohentamaan julkisen talouden tasapainoa. Merkittävä rooli velkatavoitteiden saavuttamisessa on kuitenkin ollut myös budjettisopeutuksella, joka on hallituksen tavoitteen mukaisesti toteutettu menoleikkauksilla, ei kokonaisveroastetta nostamalla.

Tavoiteltu menosopeutus onnistuttiin pitkälti saavuttamaan.

Hallitus sitoutui ohjelmassaan toimenpiteisiin, jotka alentavat julkisia menoja yhteensä neljällä miljardilla eurolla hallituskauden loppuun mennessä. Toimenpiteet listattiin jo hallitusohjelmassa, ja vaikka kaikki ei lopulta mennytkään kuin keväällä 2015 suunniteltiin, tavoiteltu menosopeutus onnistuttiin pitkälti saavuttamaan.

Hallituksen leikkaukset kohdistuivat voimakkaimmin sosiaalietuuksiin ja koulutus- ja tutkimusmenoihin. Toisaalta valtio on tukenut vientisektoria kasvattamalla valtion takauskantaa, mikä on lisännyt julkisen talouden altistumista kansainvälisen talouden riskeille.

Yleisen verorasituksen osalta hallitus pysyi kokonaisveroasteelle asettamansa reunaehdon puitteissa. Itse asiassa ennusteen mukaan kokonaisveroaste laski hallituskauden aikana 43,7 prosentista 42,2 prosenttiin.

Hallitus pysyi kokonaisveroasteelle asettamansa reunaehdon puitteissa.

Osaltaan kokonaisveroasteen laskua kiihdytti niin sanottu kiky-kompensaatio, jossa hallitus alensi palkansaajien verotusta kompensoidakseen kilpailukykysopimuksessa sovitun sosiaaliturvamaksujen siirron työnantajilta työntekijöille. Tällainen keskitettyihin sopimuksiin perinteisesti sisältynyt porkkana oli luvattu jo hallitusohjelmassa.

Verotuksen painopiste siirtyi hallitusohjelman mukaisesti piirun verran tuloveroista kulutus- ja valmisteveroihin, kun ansiotulojen verotus keveni ja tupakan, alkoholin ja polttoaineiden verotus kiristyi.

Pitkän aikavälin ongelmien ratkominen rakenneuudistuksilla ei onnistunut

Hallitus ei onnistunut kolmannessa tavoitteessaan, eli pitkän aikavälin kestävyysvajeen kattamisessa. Viimeisin valtiovarainministeriön arvio kestävyysvajeesta on noin 9 miljardia euroa, joskin tässä on syytä huomioida, että kestävyysvajetta ovat kasvattaneet myös sen laskentaan tehdyt menetelmämuutokset.

Hallitus pyrki supistamaan kestävyysvajetta myös vähentämällä kuntien tehtäviä ja velvoitteita. Tällä tähdättiin pitkällä aikavälillä noin miljardin euron menosäästöihin. Tavoitteena oli mahdollistaa kuntien tehtävien hoito pienemmin resurssein joko tuotantoa tehostamalla tai palveluiden saatavuutta tai laatua heikentämällä. Käytännössä kunnat eivät monissakaan tapauksissa halunneet käyttää mahdollisuuttaan kustannuksien laskemiseen.

Kuntien tehtävien ja velvoitteiden karsimisen lisäksi lähes kolmasosa kestävyysvajeesta pyrittiin kattamaan sote-uudistuksella. Tämä uudistus kariutui lopulta, ja laajemminkin hallituksen tulokset julkisen palveluntuotannon uudistamisessa jäivät laihoiksi tavoitteisiin verrattuna.

Hallitusohjelma sisälsi myös lukuisia reformeja ja niin sanottuja kärkihankkeita, joilla hallitus tavoitteli muutoksia ja uudistuksia eri politiikkalohkoilla. Tavoitteena oli uudistaa suomalaista yhteiskuntaa ja vahvistaa kansantalouden kasvuedellytyksiä.

Kärkihankkeiden tuloksena syntyi uutta lainsäädäntöä ja toimintatapoja, mutta niiden vaikutuksia työllisyyteen, kilpailukykyyn ja talouden kasvuedellytyksiin on hankala arvioida.

Kärkihankkeille osoitettu noin miljardin euron rahoitus vuosina 2016–2018 sisältyi valtiontalouden kehyksiin, ja niiden rahoitus perustui sekä valtion omaisuustuloihin että muihin määrärahoihin tehtyihin leikkauksiin. Kärkihankkeiden tuloksena syntyi uutta lainsäädäntöä ja toimintatapoja, mutta niiden vaikutuksia työllisyyteen, kilpailukykyyn ja talouden kasvuedellytyksiin on hankala arvioida.

Sama pätee erityisesti kärkihankkeeseen, jonka tavoitteena oli ottaa käyttöön systemaattinen kokeilutoiminta ja luoda kokeilujen järjestämistä koskeva säädöspohja. Hallituskauden aikana tehtiinkin huomattavia kokeiluja sosiaaliturvan, työvoimapalveluiden ja terveyspalveluiden saralla. Nämä kokeilut kuitenkin toteutettiin valitettavasti niin, että niiden tulosten hyödyntäminen politiikkatoimien suunnittelussa on vaikeaa.

Kokonaisuutena Sipilän hallitus onnistui tavoittelemassaan menosopeutuksessa ja työllisyyden kasvattamisessa.

Finanssipolitiikka tulevalla vaalikaudella

Vuonna 2019 vaaliuurnille mennään erilaisessa ilmapiirissä kuin neljä vuotta aiemmin. Talous on lähtenyt kasvuun ja julkisen talouden velka-aste on kääntynyt laskuun.

Julkisen talouden tila tulevalla vaalikaudella näyttäytyy vakaana. Välitöntä sopeutustarvetta ei ole, mikä voi heijastua tulevaan hallitusohjelmaan.

Lähivuosikymmeninä väestön ikääntyminen kuitenkin uhkaa kasvattaa eläke- ja hoivamenoja ja hidastaa kansantalouden kasvua, ja tähän varautumista olisi syytä jatkaa myös tulevalla hallituskaudella. Myös suhdannetilanne on tällä hetkellä hyvä, mikä puhuu verrattain tiukan finanssipolitiikan jatkamisen puolesta.

Tulevan hallituksen on syytä harkita, voisiko merkittävimpiä meno- ja veromuutoksia lykätä suhdanteen kannalta otollisempaan aikaan.

Tulevan hallituksen on syytä harkita, voisiko merkittävimpiä meno- ja veromuutoksia lykätä suhdanteen kannalta otollisempaan aikaan. Suomessa, kuten muissakin kehittyneissä maissa, finanssipolitiikka on valitettavan usein suhdanteita voimistavaa. Sipilän hallitus onnistui kiristämään finanssipolitiikkaa talouskasvun kiihtyessä, joskin mittavat veronalennukset erityisesti vuosina 2017 ja 2018 olivat suhdannepolitiikan näkökulmasta huonosti ajoitettuja.

Suhdannekäänteiden ennustaminen on tunnetusti vaikeaa, mutta haastavaa on myös suhdannetilanteen havaitseminen reaaliajassa. Kansantalouden tilinpidon tiedot tarkentuvat ajan kanssa, ja myöhemmin voi käydä ilmi, että vuoden 2019 vaaleihin mentiin talouden ollessa jo taantumassa.

Tätä taustaa vasten suhdannepolitiikan kannalta keskeisessä roolissa ovat niin sanotut automaattiset vakauttajat, jotka ovat sellaisia julkisia menoja ja veroja, joiden määrä vaihtelee automaattisesti suhdanteen mukana (kuten esimerkiksi työttömyysturva). Lisäksi on syytä muistaa, että julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys asettaa reunaehdot myös suhdannepolitiikalle.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa ja päättää sen.

KTT Seppo Orjasniemi on Talouspolitiikan arviointineuvoston pääsihteeri. KTM Allan Seuri on Talouspolitiikan arviointineuvoston tutkija. Kirjoituksessa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä edusta Talouspolitiikan arviointineuvoston kantaa.

Julkaisu Sipilän hallituksen talous- ja budjettipolitiikka ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Juha Sipilän hallitus nimitettiin tehtäväänsä toukokuun 2015 lopussa, ja seuraavana maanantaina Suomessa astui voimaan edellisen eduskunnan hyväksymä kansallinen ilmastolaki.

Laki asetti kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteeksi 80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 päästötasoon verrattuna. Lisäksi laki loi hallinnolliset puitteet ilmastopolitiikan pitkäjänteiselle suunnittelulle ja seurannalle.

Sipilän hallitus peri myös Euroopan unionin ilmastotavoitteet: vuoteen 2030 mennessä kasvihuonekaasupäästöjä tuli vähentää vähintään 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta, uusiutuvien energialähteiden osuuden tulisi olla vähintään 27 prosenttia kaikesta energiantuotannosta ja energiatehokkuuden tuli parantua vähintään 27 prosenttia.

Suomen ensimmäiset ilmastosuunnitelmat

Suomi oli ympäristöministeri Kimmo Tiilikaisen johdolla Pariisissa YK:n ilmastoneuvotteluissa joulukuussa 2015 sopimassa uudesta, kansainvälisesti kattavasta ja oikeudellisesti sitovasta ilmastosopimuksesta.

Pariisin ilmastosopimus koskee vuoden 2020 jälkeistä aikaa. Sen tavoitteena on pitää maapallon keskilämpötilan nousu selvästi alle kahdessa asteessa suhteessa esiteolliseen aikaan ja pyrkiä toimiin, joilla lämpeneminen saataisiin rajattua alle 1,5 asteen.

Sopimuksen henki painotti turvarajana pidettyä 2 astetta, ja lisäys 1,5 asteesta oli lähinnä myönnytys uhanalaisille saari- ja rannikkovaltioille. EU vahvisti Pariisissa jo aiemmin päättämänsä 40 prosentin päästövähennystavoitteen vuoteen 2030 mennessä. EU katsoo sen olevan linjassa pitkän aikavälin päästövähennystavoitteensa kanssa, joka on 80–95 prosenttia vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 tasosta.

Sipilän hallituksen ensimmäinen merkittävä oma linjaus oli marraskuussa 2016 hyväksytty kansallinen energia- ja ilmastostrategia, joka ulottuu vuoteen 2030 saakka. Strategia oli toimenpanosuunnitelma Sipilän hallitusohjelman vuoteen 2030 tähtääville tavoitteille: lisätä uusiutuvan energian osuus yli 50 prosenttiin loppukulutuksesta, kasvattaa energiaomavaraisuus yli 55 prosenttiin, luopua kivihiilen käytöstä energiantuotannossa, puolittaa tuontiöljyn kotimainen käyttö ja nostaa liikenteen uusiutuvien polttoaineiden osuus 40 prosenttiin (23,5 % polttoaineiden energiasisällöstä).

Hallituksen tilaamassa riippumattomassa vaikutusarviossa, joka julkaistiin helmikuussa 2017, todettiin, että koska puun ja biopolttoaineiden käytön lisäyksellä on suunnitelmassa suuri rooli ja tavoiteltu kotimaisen puunkäytön lisäys pienentää metsien hiilinielua, Suomen päästöjen ja nielujen yhteenlaskettu vaikutus pysyy kutakuinkin ennallaan vuoteen 2030 saakka. Eli Suomen nettopäästöt eivät laske lainkaan.

Vaikutusarviossa todettiin, että Suomen päästöjen ja nielujen yhteenlaskettu vaikutus pysyy kutakuinkin ennallaan vuoteen 2030 saakka.

Eduskunta hyväksyi maaliskuussa 2018 ilmastolain edellyttämän ensimmäisen keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman (KAISU). Se täsmensi ja täydensi aiempaa energia- ja ilmastostrategiaa.

KAISU koskee niin kutsuttua taakanjakosektoria eli talouden alueita, jotka eivät ole mukana EU:n päästökaupassa. Näitä ovat ennen kaikkea liikenne, maatalous, kiinteistöjen erillislämmitys ja jätehuolto.

EU on määritellyt Suomen päästövähennystavoitteeksi taakanjakosektorilla 39 prosenttia vuodesta 2005 vuoteen 2050. Energia- ja ilmastostrategian ja KAISU:n yhteisessä vaikutusarviossa todettiin jälleen, että koska puun ja biopolttoaineiden käytön lisäyksellä on suunnitelmassa suuri rooli, hiilinielujen vähentyminen nollaisi päästövähennysten vaikutuksen.

Maaliskuussa 2019 hyväksyttiin Sipilän hallitusohjelman mukainen pitkään valmisteilla ollut laki, joka kieltää kivihiilen energiakäytön toukokuusta 2029 alkaen. Lakia on kiitelty laajalti ympäristöjärjestöjä myöten, erityisesti sen kansainvälisen symbolivaikutuksen takia. Lisäksi ympäristöjärjestöt arvioivat, että laki kirittää lämmön- ja sähköntuottajia vähäpäästöisiin ratkaisuihin.

Kivihiilestä kokonaan luopuminen näin tiukalla aikataululla todennäköisesti johtaa puun energiakäytön kasvuun eikä pienennä ilmastopäästöjä nettotasolla.

Kuitenkin, kuten BIOS on julkisuudessa tuonut esiin ja kuten myös hallituksen esityksessä todetaan, muuhun kuin polttoon perustuvia ratkaisuja ei ole aivan seuraavina vuosina otettavissa käyttöön riittävän laajasti. Täten kivihiilestä kokonaan luopuminen näin tiukalla aikataululla todennäköisesti johtaa edelleen puun energiakäytön kasvuun eikä pienennä ilmastopäästöjä nettotasolla.

Biotalousagenda Suomessa ja EU:ssa

Suomessa Sipilän hallitus painotti puupohjaista ”biotaloutta” vastauksena niin talouden kuin ilmastonkin ongelmiin. Hallituksella oli sama agenda myös EU:ssa. EU-vaikuttamisella olikin todennäköisesti hallituksen toimenpiteistä raskain ilmastovaikutus, koska se vaikutti EU-tason linjauksiin ja sitä myöten globaaliin puun energiakäyttöön.

Syyskuussa 2017 Suomen korkeimman tason lobbauskoneisto oli torpannut EU:ssa valmistellut uudet linjaukset, jotka olisivat rajoittaneet metsien hakkuita myös Suomessa. Linjaukset lähentyivät tutkijoiden konsensusnäkemyksiä, jotka entisestään olivat vahvistuneet: metsien hiilinielut pienenevät lisähakkuiden vuoksi vuosikymmeniksi, mikä vaikeuttaa ilmastotavoitteiden saavuttamista, eikä laajamittaiseen lämmön ja sähkön tuotantoon riitä teollisuuden puuperäisiä sivu- ja jätevirtoja.

EU-vaikuttamisella olikin todennäköisesti hallituksen toimenpiteistä raskain ilmastovaikutus.

Sipilän hallitus on tämänkin jälkeen ajanut EU:ssa linjaa, joka kohtelisi bioenergiaa edelleen päästöttömänä, näkisi Suomen metsätalouden ”kestävänä” ja sallisi hallituksen ajamat lisähakkuut.

Sipilän hallituksen voidaan katsoa jatkaneen jo ennen valtaannousuaan EU:ssa muodostuneella linjalla. EU:n ilmastosuunnitelmat olivat ja ovat edelleen riittämättömät globaaleihin tavoitteisiin nähden, ja painotus oli uusiutuvan energian – mukaan lukien bioenergia – lisäämisessä.

Kysymys ilmastonäkökulmasta kuuluu: miksi tarvittiin uusiutuvien energialähteiden lisäämisen tavoite päästövähennystavoitteen lisäksi ja miksi uusiutuviin laskettiin mukaan puupohjainen bioenergia varsin löyhin kestävyyskriteerein? Sipilän hallituskaudella uusiutuvien energialähteiden tavoiteosuutta vielä nostettiin viidellä prosenttiyksiköllä, kun tavoite aiemmin oli 27 prosenttia.

Kun EU:ssa oltiin tiukentamassa bioenergian kestävyyskriteerejä, Sipilän hallitus säikähti ja aloitti voimakkaan lobbaamisen. Vielä selvittiin säikähdyksellä, mutta kuinka kauan lisähakkuiden kannattajat voivat olla tyynellä mielellä? On todennäköistä, että kestävyyskriteerit joutuvat jälleen suurennuslasin alle, kun ilmastotoimenpiteitä kohdistetaan tuoreen tutkimustiedon valossa.

Tiede tuli hallituksen tielle

Ilmaston laskuoppi muuttui lokakuussa 2018, kun hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli IPCC julkaisi erikoisraportin Global Warming of 1.5 °C. Raportissa tarkasteltiin, miten 1,5 asteen maailmaan voitaisiin päästä ja miten se eroaisi 2 asteen maailmasta.

Raportti osoitti, että 2 asteen tavoite ei ole enää mielekäs, vaan globaalin ilmastopolitiikan on tähdättävä tiukasti kohti 1,5 astetta. Suomen Ilmastopaneelin puheenjohtaja Markku Ollikainen arvioi, että Suomen tulisi saavuttaa hiilineutraalius eli päästöjen ja nielujen tasapaino 2030-luvun puolivälissä ja nettonegatiivisuus pian sen jälkeen, jotta olisimme globaalisti 1,5 asteen polulla.

Jo aiemmin tiedettiin, että jos maat toteuttaisivat Pariisissa antamat sitoumuksensa, globaalisti olisimme menossa kohti 3 astetta vuosisadan loppuun mennessä. Metsänielujen ja -varastojen lisääminen on keskeisin todennetusti laajassa mittakaavassa toimiva tapa hillitä ilmastonmuutosta päästövähennysten lisäksi, ja siksi niiden rooli ei tiukentuvassa ilmastopolitiikassa ainakaan vähene.

Sipilän hallitus on ainakin varovaisesti myöntänyt, että bioenergia on laajassa mittakaavassa vain välivaihe, kun siirrytään polttoon perustumattomiin energiamuotoihin lämmön- ja sähköntuotannossa sekä liikenteessä.

Tarvittavien toimenpiteiden aikataulu jatkuvasti kiristyy, koska päästövähennyksissä on vitkasteltu ja vitkastellaan edelleen.

Tarvittavien toimenpiteiden aikataulu kuitenkin jatkuvasti kiristyy, koska päästövähennyksissä on vitkasteltu ja vitkastellaan edelleen. Suomessa hiilineutraaliuden saavuttaminen vuonna 2035 vaatii laajoja ja nopeita toimenpiteitä, joissa ei ole sijaa välivaiheille.

Poliittisen tarmon keskittäminen puun nykyisenkaltaisen käytön ja erityisesti puupohjaisen bioenergian lisäämiseen on ollut raskas virhe, josta kansainvälinen tutkijayhteisö on yrittänyt varoittaa vuosien ajan. Suomessa muut kuin polttoon perustuvat teknologiat ja kaupalliset toteutukset eivät ole voineet kehittyä muun maailman tahdissa.

Biotaloustarmossaan Sipilän hallitus on joutunut puhumaan vastoin tieteellistä tietoa. Hallitus on pyrkinyt luomaan kuvaa epävarmasta ja eripuraisesta tutkijayhteisöstä, vaikka tieteilijät päinvastoin ovat korostaneet, että keskeisistä metsiin ja ilmastoon liittyvistä vaikutussuhteista ollaan tiedeyhteisössä varsin yksimielisiä – toki jatkuvaan epäilyyn ja itsekorjaavuuteen perustuvien tieteen mekanismien rajoissa.

Tämä on ollut erityisen valitettavaa aikana, jolloin trumpilainen tietokäsitys on nostanut päätään eri puolilla maailmaa ja yllättävän vahvasti myös Suomessa.

Kaikilla sektoreilla on liikuttava nopeasti

Joulukuussa 2018 liikenne- ja viestintäministeriön johtama asiantuntijaryhmä julkaisi ehdotuksensa toimenpideohjelmaksi, jonka myötä liikenteen päästöt saataisiin nollattua vuoteen 2045 mennessä. Ehdotus oli konkreettinen ja tarkasteli järjestelmätason kytköksiä.

Se nosti keskiöön myös liikennesuoritteiden eli ajettujen kilometrien vähentämisen, koska tiedetään, että tässä aikataulussa teknologian kehitykseen ei voi nojata liikaa eikä fossiilisten polttoaineiden syrjäyttämiseksi ole saatavilla riittävästi kestäviä uusiutuvia polttoaineita. Tästä huolimatta ehdotus nojasi biopolttoaineiden merkittävään kasvuun etenkin 2030 saakka.

Tavoitevuosi 2045 on myös kaukana suhteessa globaaleihin ilmastotavoitteisiin. Jos liikenteen päästöt ovat nollassa vasta vuonna 2045, nielujen pitää olla varsin merkittävät, kun tavoitellaan päästöjen ja nielujen tasapainoa vuoteen 2035 mennessä.

Ilmastopolitiikan näkökulmasta liian hitaat toimenpiteet ovat yhteiskunnallisen mielipiteenmuodostuksen näkökulmasta liian nopeita.

Ehdotus otettiin vastaan julkisuudessa pitkälti tyrmistyneinä: liian radikaalia. Olemme siis tilanteessa, jossa ilmastopolitiikan näkökulmasta liian hitaat toimenpiteet ovat yhteiskunnallisen mielipiteenmuodostuksen näkökulmasta liian nopeita. Poliitikoiden olisi näytettävä tietä.

Seuraavaksi vuorossa monialaiseen tutkimustietoon nojaava ilmastosuunnitelma

Seuraavalla hallituksella on kova tehtävä muuttaa Sipilän hallituksen ajamia syviä ilmastopolitiikan linjoja. Sen on siirrettävä syrjään biotaloustarmon muodostama sumuverho, joka on estänyt ajankohtaisen tutkimustiedon mukaisen ilmastopolitiikan harjoittamisen.

Sen on samalla rakennettava uusi yhteys tiedeyhteisöön ja tervehdytettävä omalta osaltaan tieteellisen tiedon asemaa julkisessa keskustelussa.

Kuten hallituksen toimet osoittivat, Suomella voi olla merkittävä rooli myös EU:n ilmastopolitiikkaa muokattaessa.

Hallitusta laajemmin politiikassa on kyettävä luomaan monialaiseen tutkimustietoon perustuva näkemys yhteiskunnan nopeasta siirtymästä vähähiiliseen infrastruktuuriin ja käytäntöihin. Tarvitsemme kokonaisvaltaisen näkemyksen, joka auttaa yhteiskunnan eri toimijoita ennakoimaan roolinsa ja tekemään oikeansuuntaisia investointi- ja muita päätöksiä.

Yhdessä asiassa Sipilän hallitus oli selkeä edelläkävijä. Suomessa ei tarvitse enää jäädä jankkaamaan, onko meidän mieltä toimia aktiivisesti ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi, voimmeko oikeasti vaikuttaa. Kuten Sipilän hallituksen toimet osoittivat, Suomella voi olla merkittävä rooli myös EU:n ilmastopolitiikkaa muokattaessa. Kansalliset ja kansainväliset toimet kulkevat käsi kädessä, toisiaan eteenpäin vetäen.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

KTT Paavo Järvensivu on tutkija BIOS-tutkimusyksikössä.

Julkaisu Biotalous ohitti ilmastotavoitteet: Arvio Sipilän hallituksen ilmastopolitiikasta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Sipilän hallituksen asuntopoliittiset tavoitteet ovat nähtävissä Ratkaisujen Suomi -nimeä kantavasta strategisesta ohjelmasta. Asuntopolitiikkaa käsitellään tarkemmin ohjelman liitteessä 4. Hallitus ei toteuttanut kaikkia ohjelmassa mainittuja uudistuksia. Keskityn tässä kirjoituksessa arvioimaan mielestäni tärkeimpiä hallituksen asuntopoliittisista toimia.

Hallituksen asuntopolitiikkaa voi kuvata hapuilevaksi ja poukkoilevaksi. Päätöksiä tehtiin ja peruttiin, minkä vuoksi politiikan punaista lankaa on vaikea löytää. Oman haasteensa hallituksen asuntopolitiikalle luo se, että Suomessa kunnilla on päätösvalta kaavoituksen ja siten asuntotarjonnan suhteen.

Uusi lyhytaikainen korkotukimalli

Hallitus päätti uudesta vuokratalojen rakentamislainojen lyhytaikaisesta korkotuesta. Normaalin 40 vuoden sijaan mallissa korkotukea maksetaan vain kymmenen vuoden ajan. Myös asuntojen vuokraamiseen ja myymiseen liittyvät rajoitukset kestävät vain kymmenen vuotta. Kymmenen vuoden jälkeen omistaja voi joko asettaa vuokrat markkinahintaisiksi tai myydä asunnot eteenpäin markkinahintaan.

On vaikea keksiä, mitä asuntomarkkinoiden ongelmia tällainen malli ratkaisee. Uuden korkotukimallin avulla rakennetut asunnot eivät kasvata kasvukeskusten asuntokantaa, koska ne syrjäyttävät vapaarahoitteista tuotantoa.

Toisin sanoen alueilla, joilla asuntojen hinnat ja vuokrat ovat korkeat ja ylittävät rakennuskustannukset, rakennuttajilla on kannustin rakentaa ilman erilaisia tukiaisia. Asuntotarjontaa rajoittaa liian niukka kaavoitus, ei se, että rakentamiseen ei olisi riittäviä kannustimia.

Asuntotarjontaa rajoittaa liian niukka kaavoitus, ei se, että rakentamiseen ei olisi riittäviä kannustimia.

Valtion korkotuella rakennettuihin ja usein kunnan markkinavuokria halvemmilla tontilla sijaitseviin ARA-asuntoihin liittyy omakustannusperiaate. Periaatteen mukaan vuokrien täytyy perustua asunnon kustannuksiin, joihin kuuluvat rahoitus-, ylläpito- ja perusparannuskustannusten lisäksi kohtuullinen vuotuinen korko omistajan lainoituskohteeseen sijoittamalle omarahoitusosuudelle.

Omakustannusperiaatteen idea on se, että erilaisten ARA-asuntojen omistajille suunnattujen tukien, kuten korkotukien tai alhaisten tonttivuokrien, täytyy lopulta mennä asukkaiden hyödyksi matalampana vuokrana. Jos siis kustannuksia alennetaan jonkin tuen avulla, omakustannusperiaatteen mukaan tämän pitäisi mennä suoraan asukkaalle alemman vuokran muodossa.

Lyhyempi korkotukimalli kannustaa rakennuttajia, koska siinä vuokrat ovat säänneltyjä vain kymmenen vuoden ajan, jonka jälkeen asukkaat eivät pääse nauttimaan markkinavuokria alhaisemmista vuokrista.

Tällaisten hätäisesti suunniteltujen ja nopeasti säädettyjen uusien korkotukimuotojen ongelmaksi voi muodostua myös se, että markkinatoimijat osaavat odottaa tällaisia reaktioita poliitikoilta. Kun rakentaminen seuraavan kerran hidastuu, rakennuttajat ja rakennusliikkeet voivat hyvällä syyllä olettaa, että kunhan rakentamista lykkää tarpeeksi pitkään, valtio ennen pitkää tarjoaa tukiaisia rakentamisen vauhdittamiseksi.

Poukkoileva tukipolitiikka vahvistaa rakentamisen ennestäänkin vahvoja suhdannevaihteluita, jotka heijastuvat lopulta koko kansantalouden suhdannevaihteluihin.

ARA-asuntojen tulorajat

Toinen merkittävä ARAn toimialaan liittyvä uudistus oli pääkaupunkiseudun ARA-vuokra-asuntoihin säädetyt tulorajat. Tutkimusten mukaan ARA-asunnoissa asuu myös keski- ja suurituloisia asukkaita. Yhtenä uudistuksen tavoitteena oli kohdentaa ARA-asunnot paremmin pienituloisille.

Toisaalta esitettiin huoli siitä, että tulorajat johtavat asuinalueiden ja rakennusten haitalliseen eriytymiseen tulotason mukaan, mikä olisi vastoin julkilausuttua sosiaalisen sekoittamisen tavoitetta. Hallitus kuitenkin perui päätöksen niin nopeasti, että tulorajojen vaikutuksia ei käytännössä pysty arvioimaan.

Mitä vaikutuksia tulorajoilla voidaan odottaa olevan eriytymisen näkökulmasta? Vaikutusten arvioinnissa on tärkeää erottaa asuinalue- ja rakennustaso. Tulorajat eivät vaikuta sellaisiin alueisiin tai rakennuksiin, joilla ei aiemminkaan asunut keski- tai suurituloisia.

Tulorajojen myötä suurin muutos olisi todennäköisesti ollut se, että houkutteleville alueille, esimerkiksi Helsingin Jätkäsaareen, olisi päässyt aiempaa enemmän pienituloisia eli näiden asuinalueiden asukasrakenne olisi monipuolistunut, mutta näillä alueilla sijaitsevien rakennusten asukasrakenne olisi vastaavasti yksipuolistunut.

Tulorajojen poistolla ei ollut merkittäviä vaikutuksia ARA-asuntojen asukasvalintoihin, joten niiden palauttaminenkaan ei välttämättä olisi johtanut suuriin muutoksiin.

Olisiko tämä ollut lopulta hyvä vai huono asia? Vastaus riippuu niin sanottujen naapurustovaikutusten maantieteellisestä mittakaavasta. Mittakaava määrää sen, onko sosiaalinen sekoittaminen tärkeää rakennuksen, pihapiirin vai esimerkiksi lähikoulun tasolla. Vaikka naapurustovaikutuksia on tutkittu paljon ja tutkimusasetelmat ovat kehittyneet, vaikutusten mittakaavasta ei juuri ole tutkimustuloksia.

On myös mahdollista, että tulorajoilla olisi ollut lopulta varsin pieni vaikutus asukasrakenteeseen. Ympäristöministeriön selvityksen mukaan 2000-luvun puolivälissä toteutetulla tulorajojen poistolla ei ollut merkittäviä vaikutuksia ARA-asuntojen asukasvalintoihin, joten niiden palauttaminenkaan ei välttämättä olisi johtanut suuriin muutoksiin.

Asumistuki

Hallitus uudisti myös asumistukijärjestelmää siirtämällä opiskelijat yleisen asumistuen piiriin. Vaikka uudistus jossain mielessä yksinkertaistaa tukijärjestelmää, tämä oli melko erikoinen liike.

Ensinnäkin voi kysyä, miksi tulevien juristien tai lääkäreiden pitäisi olla saman tuen piirissä kuin pitkäaikaistyöttömien. Toisekseen uudistus vaikeutti (ainakin heti uudistuksen jälkeen) opiskelijoiden kimppa-asumista ja lisäsi siihen liittyvää byrokratiaa, koska yleisessä asumistuessa koko kotitalouden tulot vaikuttavat tuen määrään.

Asumistuen tapauksessakin hallituksen linja oli tempoilevaa

Asumistuen tapauksessakin hallituksen linja oli tempoilevaa. Asuntoministeri Kimmo Tiilikainen ehdotti niin sanotun neliövuokraleikkurin palauttamista, vaikka siitä oli luovuttu vastikään syksyllä 2015.

Neliövuokraleikkurin myötä asumistukea ei saisi tietyn neliövuokratason ylittävältä osalta. Keskustelun taustalla oli asumistukimenojen kasvu sekä asumistuen mahdollinen vuokria nostava vaikutus.

Vuonna 2015 voimaantulleessa asumistuessa on neliövuokraleikkurin sijaan määritelty kuukausittainen enimmäisasumismeno, joka ei riipu asunnon ominaisuuksista ja sijainnista kunnan sisällä. Leikkurin palauttaminen olisi vähentänyt tuensaajien valinnanmahdollisuuksia ja heikentänyt asumistuensaajien mahdollisuuksia korkean neliövuokran alueilla asumiseen. Tuloksena olisi voinut olla asuinalueiden eriytymisen voimistuminen. Lopulta leikkuria ei palautettu.

Uusimman tutkimustiedon mukaan asumistuen vaikutuksen vuokriin voidaan olettaa olevan melko pieni.

Asumistuesta käytiin hallituskauden aikana muutenkin vilkasta keskustelua, jossa keskityttiin juuri asumistuen määrään sekä sen mahdollisesti vuokria nostavaan vaikutukseen. Uusimman tutkimustiedon mukaan asumistuen vaikutuksen vuokriin voidaan olettaa olevan melko pieni.

Tämä johtuu pitkälti siitä, että etenkin vuokratasoltaan kalliimmissa kunnissa vuokrat ovat selvästi asumistuen enimmäisasumismenoa korkeammat. Tällaisessa tilanteessa asumistuki ei riipu tuensaajan maksamasta vuokrasta ja tuensaajilla on normaalit kannustimet välttää ylikorkeita vuokria.

Kiinteistövero

Myös kiinteistöverotuksen saralla nähtiin hallituksen osalta hieman erikoista toimintaa. Hallitus ehdotti syksyllä 2017 kiinteistöveron ala- ja ylärajojen nostamista. Oppositiopuolueiden edustajat kritisoivat ehdotusta väittäen sen nostavan asumisen kustannuksia.

Osallistuin itsekin asiaa koskevaan keskusteluun kirjoituksilla verotuksen kohtaannosta ja kiinteistöveron vaikutuksesta vuokriin. Toin esiin taloustieteen näkemyksen, jonka mukaan kiinteistöveron ei pitäisi vaikuttaa asumisen kustannuksiin.

Hallitus ilmeisesti säikähti opposition reaktiota ja perui esityksensä alarajojen noston suhteen perustellen U-käännöstä nimenomaan opposition argumenteilla.

Mitä hallitus voi ylipäänsä tehdä?

Hallituksen suurin asuntopoliittinen haaste on tietenkin se, että sillä ei juurikaan ole tehokkaita työkaluja puuttua asuntomarkkinoiden suurimpaan ongelmaan eli kasvavien kaupunkialueiden liian niukkaan kaavoitukseen ja asuntotarjontaan. Suomessa kunnilla on kaavoitusmonopoli, joten tärkeimmät asuntopoliittiset päätökset tehdään kuntatasolla.

Hallituksen suurin asuntopoliittinen haaste on se, että sillä ei juurikaan ole tehokkaita työkaluja puuttua asuntomarkkinoiden suurimpaan ongelmaan: kasvavien kaupunkialueiden liian niukkaan kaavoitukseen ja asuntotarjontaan.

Kuntien kaavoitusmonopoli on sikäli ongelmallinen, että kaavoittaja ajaa nykyisten asukkaiden etua. Mahdollisilla uusilla asukkailla ei sen sijaan ole minkäänlaista demokraattista väylää vaikuttaa kaavapäätöksiin.

Ongelmaa pahentaa se, että kukaan ei tiedä, ketkä jäävät ilman asuntoa, joten kansanliikkeen kokoaminen kaavoituksen lisäämiseksi on vaikeaa. Kansanliikkeitä syntyy sen sijaan helposti vaikkapa lentokentän säilyttämisen puolesta tai asuinalueen tiivistämistä vastaan, koska niistä hyötyy rajattu joukko ihmisiä, joiden on helppo organisoitua.

Tämänkin hallituksen aikana on ollut paljon puhetta rakentamisen normitalkoista eli liiallisen rakentamisen sääntelyn purkamisesta. Turhan sääntelyn purkaminen on sinänsä toivottavaa (määritelmän mukaan), mutta turhan sääntelyn tunnistaminen on vaikeampaa.

Usein turhan sääntelyn purkua perustellaan sillä, että se laskee asuntojen hintoja. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa. Jos jokin sääntely todella on turhaa siinä mielessä, että se ei vaikuta asuntojen laatuun, ei se tietenkään vaikuta myöskään asunnonostajien maksuhalukkuuteen tai hintoihin.

Järkevä sääntely toimii nimenomaan niin, että se tekee asunnoista parempia ja siten nostaa niiden hintoja. Esimerkiksi rakennusten ulkonäköön liittyvän sääntelyn tavoitteena on parantaa naapuruston esteettisyyttä ja viihtyvyyttä. Jos sääntely johtaa viihtyisämpiin naapurustoihin, se nostaa alueen asuntojen hintoja.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Tuukka Saarimaa toimii kaupunkitaloustieteen apulaisprofessorina Aalto-yliopistossa ja Helsinki Graduate School of Economicsissa.

Julkaisu Asuntopoliittista soutamista ja huopaamista ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma ”Ratkaisujen Suomi” julkistettiin 29.5.2015. Myöhemmin hallitus antoi neljä uutta tarkistettua toimintasuunnitelmaa. Hallitus arvioi säännöllisesti kärkihankkeiden ja reformien toteutumista ja päätti tarvittaessa uusista toimista tavoitteiden saavuttamiseksi.

Tämä oli pääministeri Sipilän omaksuma uusi toimintatapa. Yhtäältä se auttoi joidenkin keskeisten tavoitteiden, kuten työllisyyden parantamisen, saavuttamista. Toisaalta se merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita, jotka koskivat esimerkiksi toimia, joiden avulla pyrittiin purkamaan työn vastaanottamista estäviä kannustinloukkuja.

Uudenlainen toimintatapa merkitsi jatkuvasti uusia, nopeasti toteuttavia lainsäädäntöhankkeita.

Näiden lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta ei välttämättä ehditty selvittämään kunnolla siinä ajassa, kun uudistus piti tehdä. Tähän liittyvät ongelmat olivat esillä esimerkiksi loppuvuodesta 2016 valtioneuvoston oikeuskanslerin puheenvuoroissa.

Sipilän hallituskaudelle oli tyypillistä perustuslain nouseminen esiin ja julkisen keskustelun kohteeksi aiempaa useammin. Keskustelua käytiin aktiivisesti myös sosiaalisessa mediassa.

Vaikka sama ilmiö oli ollut havaittavissa jo edellisellä vaalikaudella, vuosina 2015–2019 perustuslakikeskustelu kävi aiempaa kiihkeämpänä. Keskeisiä puheenvuoroja olivat Juha Lavapuron ja Tuomas Ojasen kirjoitus ”Hallitusohjelma ja perustuslaki – tippuiko perustuslaki pois prosessikaaviosta?”, jossa he arvostelivat perusoikeuksien unohtumista hallitusohjelman laatijoilta, ja tiedustelulakien säätämiseen liittyvä Martin Scheininin kirjoitus ”Avoin kirje Sosialidemokraattiselle eduskuntaryhmälle, Vihreälle eduskuntaryhmälle, Vasemmistoliiton eduskuntaryhmälle ja Ruotsalaiselle eduskuntaryhmälle”.

Julkisuudessa molemmat kirjoitukset saivat aikaan vilkasta keskustelua ja myös runsaasti kritiikkiä. Joidenkin kriitikoiden mielestä kyse oli enemmän poliittisista mielipiteistä kuin oikeudellisista asiantuntija-arvioista. Muun muassa entinen perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Kimmo Sasi jatkoi aiempaa kritiikkiään. Toki myös toisenlaisia mielipiteitä esitettiin.

Soten perustuslakiongelmat

Sipilän hallituksen ohjelmaa lukiessa näin jälkikäteen on helppo arvata, että eräät sen kohdat tulisivat aiheuttamaan valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, varsinkin mitä tulee sote-uudistukseen ja verkkovalvontaan.

Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita. Joissakin se onnistuikin, mutta epäonnistui etenkin sote-uudistuksessa, kuten oli käynyt jo Jyrki Kataisen hallitukselle.

Kataisen hallituksen sote-malli kaatui perustuslaillisiin ongelmiin. Malli, jossa peruskunnille jäi vain rahoitusvastuu, ei täyttänyt perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 121 §:n vaatimuksia, sillä kuntalaisten itsehallinto ei toteutunut.

Ongelmana ehkä kaiken kaikkiaan oli se, että hallitus oli asettanut itselleen niin suuria uudistustavoitteita.

Valiokunta piti sen sijaan mahdollisena sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien antamista kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuu välittömien vaalien kautta ja joilla on myös verotusoikeus. Valiokunta toisti kantansa siitä, että asian valmistelu oli perustelluinta antaa valtioneuvoston ja mahdollisesti myös laajapohjaisen parlamentaarisen elimen tehtäväksi.

Sipilän hallitus päätyi kuitenkin sotessa uudenlaiseen hallintoon, maakuntahallintoon ilman verotusoikeutta, ja niin sanottuun valinnanvapausmalliin, mikä tarkoittaa julkisen hallintotehtävän antamista yksityiselle.

Tässä tilanteessa jouduttiin perustuslain tulkinnassa aloittamaan ikään kuin alusta. Ongelmana oli muun muassa yhtiöittämisvelvollisuus; maakunnan tulee voida kuitenkin voida itse tuottaa sote-palveluja. Kyseessä oli kahden päähallituspuolueen tekemä valinta, jonka perustuslainmukaisuuden ongelmat olivat ainakin valtiosääntöasiantuntijoiden tiedossa alusta alkaen.

Jokainen asiaa seurannut on saattanut huomata, miten hallituspuolueiden edustajien mukaan syyllisiä siihen, että uudistusta ei saatu aikaan, ovat toisinaan olleet asiantuntijat, toisinaan virkamiehet. Harvemmin vika on ollut hallituksessa itsessään, joka kuitenkin teki heti taipaleensa alussa kompromissiin perustuvan päätöksen ajamastaan sote-mallista.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan asema

”Syyllisiä on kuitenkin turha etsiä. Sen sijaan jokaisen demokraattisten instituutioidemme toiminnasta aidosti välittävän pitäisi nyt laittaa käsi sydämelle ja luvata, ettei enää koskaan ryhdy sellaiseen toimintaan, joka on leimannut käsillä olevien esitysten valmistelua ja käsittelyä”, totesi yksi asiantuntija sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa 7.3.2019 – siinä vaiheessa, kun hanke oli tosiasiassa hallituksessa jo haudattu.

Valitettavinta tässä prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus. Julkisessa keskustelussa tulkittiin, että valiokunta toimii asiantuntijoiden ehdoilla ja twiittaamalla vaikutetaan valiokunnan tulkintoihin. Tällaisia puheenvuoroja esitettiin paitsi sosiaalisessa mediassa myös muussa poliittisessa keskustelussa tiedotusvälineissä.

Valitettavinta prosessissa on perustuslakivaliokunnan kärsimä arvostuksen alennus.

Valiokunnan on vaikea saavuttaa takaisin aiempi arvostettu asemansa ainakaan kovin nopeasti. Kuten valiokunnan asemasta jo pitkään huolensa esittänyt Kaarlo Tuori on todennut Lakimies-lehdessä vuonna 2018 julkaisemassaan ”Perustuslakivalvonta ja oikeuden kehittäminen – ylin lainkäyttö valtiovallan kolmijaon rajoilla” -artikkelissa, eräät entiset puheenjohtajatkin ovat kommenteillaan pyrkineet vahingoittamaan valiokuntaa.

Perustuslakivaliokunnasta on tehty syntipukki siihen, että hallitus ei ole saanut uudistuksiaan valmiiksi. Sellainen aina tarvitaan. Voidaan tosin kritisoida myös eräiden asiantuntijoina usein esiintyneiden juristien hyvin aktiivista twiittaamista ja omien lausuntojen levittämistä somessa avoimuuden nimissä.

Kriitikoiden mukaan ”asiantuntijatyö oli someajan hengessä kinastelua, kapea-alaisuutta ja oman osaamisen korostamista”. Ehkä ei osattu aavistaa, miten nopeasti twiitit levisivät ja miten ne hallitsivat jonkin aikaa julkista keskustelua. Tosin tilanne ei ehkä ollut loppujen lopuksi niin dramaattinen, minä jotkut tiedotusvälineet sen näkivät.

Perustuslakivaliokunta on ollut muutenkin haasteiden edessä. Sen työmäärä on lisääntynyt viime vuosikymmenien aikana ja etenkin perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen. Esimerkiksi vuoden 1989 valtiopäivillä se antoi 21 lausuntoa ja vuoden 2018 valtiopäivillä peräti 79 lausuntoa. Myös sihteerien määrä on samassa ajassa kolminkertaistunut.

Joskus on esitetty sellainen käsitys, että perustuslakivaliokunnan käsittelyyn tulee ”varmuuden vuoksi” lakiesityksiä. Näin tuskin kuitenkaan on, sillä valiokunta on harvemmin päätynyt lausunnossaan siihen, että mitään huomautettavaa ei ole.

Valiokunnan työmäärä vähenisi, jos lainvalmisteluvaiheessa olisi mahdollista keskittyä nykyistä enemmän valtiosääntökysymyksiin ja ministeriöissä olisi runsaasti alan asiantuntemusta.

Perustuslakivaliokunnan nykyistä roolia ei kuitenkaan ole syytä muuttaa, ja vain vähemmistö haluaa panostaa jälkikontrolliin uuden perustuslakituomioistuimen avulla. Suomen järjestelmä on täysin poikkeuksellinen, eikä samanlaista järjestelmää tunneta edes muissa Pohjoismaissa, kuten Jaakko Husa on todennut tuoreessa artikkelissaan ”Constitutional Mentality”.

Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin.

Perustuslakivaliokunnan työmäärän kasvu on heijastunut asiantuntijayhteisöönkin. Tämä on ongelmallista myös yliopistotyönantajan näkökulmasta. Vaikka yhteiskunnallinen vuorovaikutus on yksi professorin tehtävistä, ei siitä saa tulla lähes ainoa tehtävä.

Asiantuntijan tehtävä alkaa joidenkin henkilöiden kohdalla näyttää jo päätoimelta tieteellisen julkaisutoiminnan kustannuksella. Näin saattaa joissakin tapauksissa käydä, jos kuulemisia on 2–3 kertaa viikossa, ja monet lakiesitykset ovat hyvinkin laajoja.

Lainvalmistelun ongelmat

Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin. Jos ongelmat olivat suuria, hallituksen esitys yleensä peruutettiin perustuslakivaliokunnan lausunnon valmistuttua. Näin kävi hallituksen esitykselle 169/2016 vp, joka tarkoitti työttömyysturvan järjestämistä maahanmuuttajille muita työttömiä huonompana, ja hallituksen esitykselle 1/2016 vp, joka koski sakkorangaistusten korottamista, jotta valtio saisi enemmän tuloja.

Itse asiassa hyvin harva Sipilän hallituksen lakiehdotus kaatui eduskunnassa perustuslaillisiin ongelmiin.

Sen sijaan hallituksen esityksen 32/2015 vp, joka koski syytesuojaa hyvin pienelle joukolle, hallitus perui ennen kuin perustuslakivaliokunta oli antanut lausuntonsa, koska ongelmat olivat niin suuria.

Tosiasiassa taustalla on laajemmat lainvalmistelun ongelmat. Enää ei tunneta komitealaitosta, joka aiemmin valmisteli kaikki suuret uudistukset (valtiosääntökomitea, perusoikeuskomitea ym.). Niissä oli edustajat kaikista eikä vain hallituspuolueista ja lisäksi asiantuntijajäseniä ja päätoiminen sihteeri tai useampiakin.

Sote-uudistus on juuri sellainen laaja-alainen uudistus, joka olisi vaatinut kunnon valmistelun. Nyt uudistus kestää, kun monta hallitusta kokeilee oman mallinsa läpimenoa.

Jotain hallituksen kyvyttömyydestä hoitaa uudistuksia, joilla on suuri tuki äänestäjien parissa, kertoo sekin, että äitiyslaki, toinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, perustui ministeriössä edellisen hallituksen aikana valmisteltuun lakiehdotukseen, jota ei kuitenkaan voitu saattaa eduskuntaan yhden hallituspuolueen, perussuomalaisten, torjuessa asian hallitusneuvotteluissa.

Tasa-arvoista avioliittolakia koskevalla kansalaisaloitteella, joka oli ensimmäinen eduskunnan hyväksymä kansalaisaloite, oli samanlainen historia. Silloin kristillisdemokraatit torjuivat asian ottamisen hallitusohjelmaan.

Tulevan hallituksen lähtötilanne ei ole helppo

Vaikka vaalikauden ja Sipilän hallituksen viime vaiheita leimasi tiedustelu- ja sote-lait, se kuitenkin muistetaan ensi sijassa hallituksena, joka joutui yhtäkkiä hoitamaan maahanmuuttajavirran. Myöhemmin suomalainen oikeusvaltio oli uhattuna moneen kertaan, kun turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa heikennettiin valitusoikeutta rajoittamalla ja vaikeuttamalla perheiden yhdistämistä.

Kuka seuraavaa hallitusta sitten johtaakaan, lähtötilanne ei ole helppo. Lainvalmistelulle pitää antaa aikaa ja resursseja. Ehdottoman tärkeää on myös palauttaa usko perustuslakivaliokuntaan ensi sijassa oikeudellisena, ei poliittisena elimenä. Siinä on peiliin katsomisen paikka sekä poliitikoilla että myös meillä tutkijoilla.

Tutkimusten mukaan perustuslakivaliokunnan jäsenyys oli muutama vuosikymmen sitten halutuimpia kansanedustajien keskuudessa, ja jäseniksi valittiin kokeneita edustajia ja mielellään vielä juristeja. Eduskuntaryhmien toivoisi tekevän valiokuntien jäsenvalinnat viisaasti. Toivottavasti valiokunnan suuri työtaakka ei vaikuta perustuslakivaliokunnan houkuttelevuuteen kielteisesti.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

OTT, VTM Liisa Nieminen on valtiosääntöoikeuden dosentti ja yliopistonlehtori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Sipilän hallituksen ohjelma ja sen toteuttaminen valtiosääntöoikeuden valossa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Juha Sipilän hallituksen nelivuotiskausi osui vahvan muutoksen aikaan Suomen kansainvälisessä toimintaympäristössä.

Venäjä haastoi kansainvälisen järjestelmän pelisääntöjä ja ylläpiti sotatoimia Ukrainassa. Lännen ja Venäjän välinen yhteistyö oli minimissään, ja sotilaallinen voimannäyttö ja jännitteet kasvoivat niin Itämeren piirissä kuin arktisilla alueilla.

Samalla läntinen maailma seisoi omien arvojensa takana aiempaa jakautuneempana. Globalisaatio ja integraatio jakoivat kansalaisyhteiskuntia, mistä sekä Britannian päätös erota EU:sta että Donald Trumpin valinta Yhdysvaltain presidentiksi vuonna 2017 olivat esimerkkejä.

Nationalismi ja perinteinen valtiokeskeinen politiikka vahvistuivat maailmanlaajuisesti. Globaaliagenda ja sen hoitamiseen tarvittava monenkeskinen yhteistyö heikentyivät.

Sipilän hallitus tarttui ulko- ja turvallisuuspolitiikan ruoriin maan perustuslain edellyttämässä yhteistoiminnassa tasavallan presidentti Sauli Niinistön kanssa. Hallitusta nimitettäessä vailla huomiota ei jäänyt, että sekä ulko- että puolustusministerin salkut menivät perussuomalaisille, kun Timo Soini ja Jussi Niinistö ryhtyivät hoitamaan kumpikin ensimmäistä ministeripestiään.

Hallitusohjelmassa asetetut ulko- ja turvallisuuspoliittiset tavoitteet kuten Suomen kansainvälisen aseman vahvistaminen ja maan itsenäisyyden ja alueellisen koskemattomuuden turvaaminen kuvastavat kansainvälisen ympäristön vaikeutumista Suomen kannalta. Keskinäisriippuvuuksien maailmassa Suomen todetaan edistävän kansainvälistä vakautta, rauhaa, demokratiaa, ihmisoikeuksia, oikeusvaltioperiaatetta ja tasa-arvoa.

Hallituksen tavoitteenasettelua luonnehtii selkeä varovaisuus ja maltillisuus.

Hallituksen tavoitteenasettelua luonnehtii selkeä varovaisuus ja maltillisuus. Kansainvälisen politiikan kehityskulkuja vasten Suomen vaikutusmahdollisuudet näytetään arvioitavan rajallisiksi, eikä laajempia ulkopoliittisia tavoitteita juurikaan esitetä. Tavoitteenasettelussa korostuvat lähialueet ja turvallisuushakuisuus, ja globaaliagenda jää vähemmälle huomiolle.

Aiempiin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin linjauksiin ei hallitusohjelmassa esitetä suuria muutoksia, ellei sellaiseksi lasketa luopumista edellisen hallituksen kirjauksesta, että Nato-jäsenyyttä ei haeta tuolloisella hallituskaudella. Sipilän hallituksen ohjelmassa maan todetaan toteuttavan käytännönläheistä kumppanuutta Naton kanssa ja ylläpitävän mahdollisuutta hakea Nato-jäsenyyttä. Lisäksi luvataan tehdä selvitys Nato-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle. EU-jäsenyyden vahva merkitys säilyy ennallaan perussuomalaisten hallitusvastuusta huolimatta.

Välineiksi ulko- ja turvallisuuspoliittisiin tavoitteisiin pääsemiseksi nostetaan sekä monenvälisen yhteistyön foorumit että kahdenvälinen yhteistyö. Viimeksi mainituista yhteistyötä erityisesti Ruotsin ja Yhdysvaltojen kanssa luvataan vahvistaa.

Huomio turvallisuudessa

Hallituksen nelivuotiskaudesta tuli tavoitteenasettelun mukaisesti turvallisuussävytteinen. Ulkosuhteiden asialistalla korostuivat turvallisuuspoliittiset kysymykset, joita edistettiin niin monenvälisillä foorumeilla kuin Suomen kahdenvälisissä suhteissa.

Turvallisuuspainotusta korosti myös EU-agendan sisältö, joka kulki samaan suuntaan. Näin ollen myös maan EU-politiikassa korostuivat unionin ulkoinen ja sisäinen turvallisuus sekä maahanmuutto.

Ulkosuhteiden asialistalla korostuivat turvallisuuspoliittiset kysymykset, joita edistettiin niin monenvälisillä foorumeilla kuin Suomen kahdenvälisissä suhteissa.

Sipilän hallituksen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeinen proaktiivinen profiili ja uudet avaukset painottuivat turvallisuuspolitiikkaan. Oman taustansa tälle tarjoaa se, että eräs maan perinteisistä ulkopoliittisista profiloitumisalueista, Venäjä-politiikka, oli koko nelivuotiskauden tukossa Ukrainan kriisin ja siihen liittyvän sanktiopolitiikan takia.

Hallitus oli tavoitteenasettelussaan ollut varsin varovainen, mitä tulee mahdollisuuksiin normalisoida suhteita Venäjään tällä hallituskaudella. Sitoutuminen EU:n yhteiseen Venäjä-politiikkaan ja unionin ja Venäjän keskinäisen suhteen parantaminen olivat keskiössä. Ensin mainitun tavoitteen voi katsoa toteutuneen, kun taas unionin Venäjä-suhde ei Ukrainan kriisin takia ole edistynyt.

Hallituksen lupaus vahvistaa pohjoismaista yhteistyötä on tullut lunastetuksi, sillä erityisesti Pohjoismaiden välinen ulko- ja turvallisuuspoliittinen yhteistyö on saanut uutta näkyvyyttä viime vuosien aikana. Vaikka ansio tästä ei kuulu yksin Suomelle, Suomi on ollut sitoutuneimpien Pohjoismaiden joukossa edistämässä tätä yhteisten arvojen ja intressien kannustamaa pragmaattista yhteistyötä.

Ruotsin kanssa tehtävä puolustusyhteistyö on edennyt historialliseen kukoistukseen, minkä taustalta löytyvät paitsi yhtenevät tarpeet ja uhkakuvat niin myös tässä yhteydessä kohtaavat ideologiat erityisesti maiden puolustushallintojen välillä.

Hallituksen lupaus vahvistaa pohjoismaista yhteistyötä on tullut lunastetuksi.

Myös hallituksen lupauksen vahvistaa laaja-alaista transatlanttista yhteistyötä voi katsoa toteutuneen, jos kohta Yhdysvaltain vallanvaihdos on rajannut näitä mahdollisuuksia ennalta-arvaamattomalla tavalla. Puolustusyhteistyö on tässäkin suhteessa kuulunut näkyvimpiin yhteistyöaloihin erityisesti siitä syystä, että EU:n kautta hoidettava kauppapoliittinen yhteistyö samoin kuin muu laaja-alaisempi yhteistyö on presidentti Trumpin kaudella hankaloitunut.

Sipilän hallituksen Suomen Nato-suhdetta koskevien lupausten voidaan katsoa toteutuneen kaksijakoisella tavalla.

Yhtäältä lupauksen Nato-jäsenyyttä koskevan mahdollisuuden ylläpitämiseksi voi katsoa täyttyneen siltä osin, että Suomen tällä hallituskaudella tiivistynyt Nato-kumppanuus sai muotoja, jotka vahvistivat sotilaallista yhteensopivuutta ja yhteistoimintakykyä Naton kanssa. Ne näin ollen helpottaisivat jäseneksi liittymistä, jos se tulisi ajankohtaiseksi. Suomen säännöllinen osallistuminen Naton kollektiivisen puolustuksen (artikla 5) täytäntöönpanoa koskeviin harjoituksiin käy esimerkiksi tällaisen ”mahdollisuuden ylläpitämisestä”.

Toinen samansuuntainen toimi on Sipilän hallituskaudella vuonna 2017 hyväksytty lainsäädännön muutos, joka mahdollistaa sotilaallisin voimakeinoin annetun avunannon toiselle valtiolle ja sisältää myös päätöksentekoa koskevat säännöt niin avunantoa kuin sotilaallisen avun vastaanottamista koskien. Lainmuutosten ensisijainen tarve liittyy Suomen EU-velvoitteisiin ja syvenevään puolustusyhteistyöhön Ruotsin kanssa, mutta se palvelee myös hallituksen Nato-politiikkaa.

Toisaalta hallituksen tavoitteenasettelua Nato-jäsenyyttä koskevan mahdollisuuden ylläpitämiseksi tukee huonosti se tosiasia, että presidentti Trumpin kaudella Naton yhtenäisyyden ja mahdollisten tulevien laajentumisten ylle on laskeutunut varjo. Suurvaltasuhteiden uusi dynamiikka ja arvaamattomuus korostavat tätä epävarmuutta entisestään.

On vaikea päätellä, minkä verran hallituksen toiminta sen jäsenyysmahdollisuuden ylläpitämiseksi on muuttuneissa olosuhteissa saanut kaikupohjaa Yhdysvaltojen hallinnossa.

Hallitusohjelmaan sisältynyt kotimaisen keskustelun tarpeita palveleva selvitys Nato-jäsenyyden vaikutuksista Suomelle julkaistiin vuoden 2016 keväällä. Selvityksessä eriteltiin toimeksiannon mukaisesti jäsenyyden vaikutuksia laaja-alaisesti, mutta itse jäsenyyskysymyksen ratkaisemiseen se ei puuttunut.

Monenkeskinen agenda

Suomen laajempi monenkeskinen yhteistyö jäi Sipilän hallituskaudella EU-yhteistyön, turvallisuuspolitiikan ja lähialueiden varjoon. Osaltaan tämä heijasteli laajempia kansainvälisiä trendejä.

Monenkeskisen yhteistyön tavoitteet painottuivat keskeisten arvojen kuten demokratian, ihmisoikeuksien ja hyvän hallinnon edistämiseen sekä ihmiskunnan suurten uhkien kuten ilmastonmuutoksen, köyhyyden ja ruoka-, vesi- ja energiapulan torjuntaan.

Sääntöihin ja avoimuuteen nojaavan vapaakaupan edistäminen nostetaan niin ikään tavoitteeksi. Kehityspolitiikassa painottuu kehitysmaiden yritystoiminnan ja veropohjien vahvistamisen tukeminen sekä suomalaisen kehitysyhteistyön vaikuttavuuden ja tuloksellisuuden parantaminen.

Hallituksen politiikkaa kestävän kehityksen ja kehityspolitiikan alalla täsmennettiin kummastakin asiasta valmistellulla laaja-alaisella selonteolla.

Kestävän kehityksen selonteko koski YK:n kestävän kehityksen Agenda 2030-toimintaohjelman täytäntöönpanoa Suomessa. Sen painopisteet, kuten hiilineutraali ja resurssiviisas Suomi ja toisaalta yhdenvertainen, tasa-arvoinen ja osaava Suomi, olivat tarkoitetut kehittämään Suomen politiikkaa kestävän kehityksen katvealueilla mutta myös tarjoamaan hyviä käytäntöjä ja osaamista Suomen kansainvälisessä yhteistyössä ja kehityspolitiikassa. Kestävän kehityksen teemoista erityisesti ilmastopoliittinen keskustelu on leimannut Sipilän hallituksen kautta.

Kansainväliseen kriisinhallintaan osallistuminen on tärkeässä roolissa Suomen kansainvälisessä vastuunkannossa. Sitä Sipilän hallituksen ohjelmassa luvataan jatkaa aktiivisesti.

Joukkojen lukumäärillä mitattuna Suomen osallistumisen taso on jo pidemmän aikaa ollut laskevalla käyrällä sekä siviili- että sotilasoperaatioiden osalta.

Joukkojen lukumäärillä mitattuna Suomen osallistumisen taso on kuitenkin jo pidemmän aikaa ollut laskevalla käyrällä sekä siviili- että sotilasoperaatioiden osalta eikä Sipilän hallituskaan saanut tätä pysäytettyä. Syyt trendiin löytyvät kuitenkin pikemminkin kansainvälisten operaatioiden luonteesta ja Suomen halusta jakaa voimavarojaan eri kriisinhallintatoimijoiden käyttöön. EU:n ja Naton johtamat operaatiot ovat vähentyneet, eikä Suomella ole ollut halua sitoa välittömästi niistä vapautuvia resurssejaan YK-johtoisiin operaatioihin.

Sääntöihin ja avoimuuteen perustuvan vapaakaupan edistämisen osalta Sipilän hallitus joutui suurempien voimien armoille. Sen hallituskaudella kansainvälinen vapaakauppajärjestelmä ajautui suuriin vaikeuksiin. Hallituksen voi silti katsoa ajaneen tavoitteitaan vahvasti EU:n kautta edistämällä unionin johtoroolia sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestyksen turvaajana.

Kesken hallituskautta siniseksi puolueeksi muuttuneiden perussuomalaisten ensimmäisellä hallituskaudella Suomi onkin ankkuroitunut EU:hun monessakin suhteessa aiempaa vahvemmin. Moni Suomelle keskeisistä kansainvälisen järjestyksen peruspilareista on nyt EU:n varassa. Suomi on myös purkanut viimeisetkin lainsäädännölliset esteensä sotilaallisen avunannon toteutumiselta unionin puitteissa.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Teija Tiilikainen on Ulkopoliittisen instituutin johtaja.

Julkaisu Sipilän Suomi kurottaa länteen ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmassa asetettiin kymmenen vuoden tavoite suomalaisten hyvinvoinnin edistämiseksi otsikolla ”Suomi 2025 – yhdessä rakennettu”. Vaikka omalle hallituskaudellekin asetettiin joukko tavoitteita, kaikkea ei kuitenkaan yhdellä hallituskaudella ajateltu saavutettavan. Lisäksi osa tavoitteista on hallitusohjelmille tyypillistä yleishyväpuhetta, jota on vaikea konkretisoida ja mitata.

Konkreettisten ja mitattavissa olevienkin tavoitteiden toteutumista on vaikea tyhjentävästi arvioida, sillä toimenpiteiden vaikutukset näkyvät vasta viiveellä.

Hyvinvointi- ja terveyserot: kaventumista ja laajentumista

Hallituksen yksi keskeisimmistä sosiaali- ja terveyspoliittisista tavoitteista oli kaventaa terveys- ja hyvinvointieroja. Tilastojen hitaan valmistumisen vuoksi terveyseroista on vaikea sanoa vielä mitään. Keskimäärin suomalaisten hyvinvointi taloudellisilla mittareilla tarkasteltuna on parantunut.

Vuonna 2015 bruttokansantuote asukasta kohti vuoden 2017 hinnoin oli 38 723 euroa ja vuonna 2017 40 647 euroa. Myös kotitalouksien keskitulot ovat kasvaneet vastaavalla jaksolla: 22 536 eurosta 23 041 euroon. Näitä tuloksia selittänee sekä työttömyyden vähentyminen että työllisyyden parantuminen.

Tällaisesta kehityksestä hallituksilla on taipumus ottaa kunnia, eikä Sipilän hallitus ole tässä suhteessa poikkeus. Hallituksilta usein kuitenkin unohtuu, että Suomen tapahtumat ovat vahvasti sidoksissa muun maailman taloudelliseen kehitykseen.

Sipilä on toistuvasti viitannut siihen, miten edelliset hallitukset ajoivat Suomen talouden kuralle. Tämä on kuitenkin jokseenkin kiistanalainen väite, sillä on vaikea nähdä, miten pääministeri olisi voinut estää kansainvälisen finanssikriisin puhkeamisen tai EU:n asettamat vientikiellot Venäjälle seurauksena Krimin valloituksesta.

Hallituksen taholta on viitattu siihen, että hyvät työllisyystulokset on saavutettu uudistamalla tavoitteiden mukaisesti sosiaaliturvaa osallistavaksi ja työhön kannustavaksi. Paraatiesimerkkeinä toimivat työttömyysturvan aktiivimalli ja kilpailukykysopimus. Aktiivimallin työllisyysvaikutuksista ei vielä tiedetä, mutta se tiedetään, että malli kohtelee hyvin eri tavoin eri paikkakunnilla asuvia.

Aktiivimallin työllisyysvaikutuksista ei vielä tiedetä, mutta se tiedetään, että malli kohtelee hyvin eri tavoin eri paikkakunnilla asuvia.

Aktiivimalli on tehokas menoleikkuri. Se on lohkaissut loven noin joka kolmannen ansiopäivärahan saajan ja hiukan sitä useamman Kelan etuuden saajan kukkaroon. Yli 60-vuotiaista isku on osunut valtaosaan työttömistä.

Seuraukset ovat moninaisia. Monilla toimeentulotuki kompensoi leikkaukset. Heidän kohdallaan kannustinloukku pahenee. Leikkaukset myöskin lisäävät toimeentulovaikeuksia.

Pääministeri Sipilä on useaan otteeseen esittänyt, että eriarvoisuus ei ole lisääntynyt. Hän on pääsääntöisesti viitannut tuloeroja mittaavaan Gini-indeksiin, jossa ei oleellisia muutoksia ole tällä hallituskaudella tapahtunut. Eriarvoisuuden muihin ilmenemismuotoihin hän ei ole juurikaan puuttunut. On kuitenkin huomattava, että Gini-kertoimen arvotkin ovat olleet kasvussa (26,7 vuonna 2015 ja 27,0 vuonna 2017).

Samankaltainen trendi näkyy myös pienituloisuusmittareissa, käytettiinpä sitten 40, 50 tai 60 prosentin tuloköyhyysriskin rajaa. Samalla köyhien tulojen etäisyys köyhyysrajaan on kasvanut. Positiivisella puolella taas on se, että toimeentulovaikeuksia kokeneiden osuus on talouskasvusta johtuen laskenut.

Tuloerojen lisäksi on syytä tarkastella myös mahdollisuuksien tasa-arvoa, koulutuksellista eriarvoisuutta ja sen periytymistä sukupolvelta toiselle, koulusaavutusten ja sosioekonomisen taustan välistä yhteyttä. Vaikka tuleva pääministeri Sipilä ja tuleva valtiovarainministeri Petteri Orpo vakuuttivatkin ennen vuoden 2015 vaaleja, että koulutuksesta ei leikata, koulutukseen on kautta linjan kohdistunut merkittävät leikkaukset.

Perusopetuksessa tämä on johtanut luokkakokojen suurentumiseen ja avustavan henkilöstön supistumiseen, mikä tulevaisuudessa tulee näkymään oppimistulosten laskuna ja sosiaalisen taustan korostumisena. Oppimisvaikeuksista kärsiviä ei ole resurssien puutteen vuoksi mahdollista auttaa.

Myös korkeakoulujen tilanne on huono. Tutkijahenkilökunnan aivovuoto ulkomaille on Sipilän kaudella ollut suurempaa kuin minkään muun hallituksen aikana.

Kunnat sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistus: karille meni

Hallituksen sosiaalipoliittisten tavoitteiden kannalta ongelmallista on kuntasektorin huono taloudellinen tilanne. Tätä hallitus on toimillaan pahentanut. Kuntien talouden heikkenemiseen on vaikuttanut muun muassa kilpailukykysopimus.

Syy on se, että kuntien valtionosuuksia alennettiin kilpailukykysopimuksen laskennallisten vaikutusten perusteella. Itse asiassa kilpailukykysopimuksen vaikutuksia kuntatalouteen ei kunnolla selvitetty. Jälkeenpäin on havaittu, että työajan pidennyksen vaikutukset olivat nimellisiä, paljon pienempiä kuin valtiovarainministeriö oli arvioinut.

”Kiky-sopimuksen osana on 24 tuntia lisää vuotuista työaikaa – sehän meillä jatkuu tästä eteenpäin – kannatan sitä”, on Sipilä sanonut. Toisaalla vaakakupissa painaa se, että kilpailukykysopimuksen on katsottu parantaneen Suomen kilpailukykyä.

Edellisen vaalikauden päätteeksi sote-palveluiden uudistus oli kalkkiviivoilla kaatunut ”seuraavan hallituksen syliin” perustuslaillisten ongelmien ja aikapulan vuoksi

Edellisen vaalikauden päätteeksi sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistus oli kalkkiviivoilla kaatunut ”seuraavan hallituksen syliin” perustuslaillisten ongelmien ja aikapulan vuoksi. Sosiaali- ja terveyspalveluiden eli soten uudistaminen olikin yksi Sipilän hallituksen tärkeimmistä rakenteellisista uudistuksista.

Yhtäältä se jatkoi jo kolmen aikaisemman hallituksen yrityksiä uudistaa sote-järjestelmän rakenteita. Toisaalta se sitoutui tavoitteiltaan kuromaan myös niin sanottua kestävyysvajetta, hillitsemään sote-kustannuskehitystä pitkällä aikavälillä.

Sote-uudistuksen tavoitteeksi asetettiin kaventaa terveyseroja ja hillitä kustannuksia. Uudistus kaavailtiin toteutettavaksi ”palveluiden täydellisellä horisontaalisella ja vertikaalisella integraatiolla sekä vahvistamalla järjestäjien kantokykyä”.

Järjestäjien kantokyvyn vahvistamisella tarkoitettiin käytännössä sitä, että uudistusta lähdettiin valmistelemaan ”kuntia suurempien itsehallinnollisten alueiden” pohjalta, joita olisi korkeintaan 19. Ensimmäistä kertaa uudistuksen pitkässä kaaressa valmistelu irrotettiin kuntapohjasta.

Kokonaisuus alkoi rakentua kahden ison palikan, maakunta- ja sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistuksen, varaan.

Tarkoituksena oli edetä porrastetun mallin mukaisesti. Ensin tehtäisiin sote-palveluiden järjestämispohjan uudistus ja siirrettäisiin palvelut ”sote-alueille”. Seuraavaksi toteutettaisiin palveluiden rahoituksen uudistus. Viimeisessä vaiheessa tarkoitus oli laajentaa valinnanvapautta palveluissa sekä monipuolistaa tuotantorakennetta, käytännössä siis lisätä yksityistä palvelutuotantoa julkisissa palveluissa.

Nämä ”sote-portaat” romahtivat kuitenkin jo varhaisessa vaiheessa. Marraskuussa 2015 hallitus ajautui ensimmäiseen kriisiinsä sote-uudistuksen toteutuksen osalta. Tämän seurauksena suunnitelma portaittaisesta toteutuksesta heitettiin roskikseen ja kaikkia uudistuksen osa-alueita alettiin rakentaa samanaikaisesti.

Kokonaisuus alkoi rakentua kahden ison palikan varaan. Alettiin puhua maakuntauudistuksesta (maku), joka tarkoitti 18 maakunnan perustamista vastaamaan sosiaali- ja terveyspalveluista sekä joukosta muita tehtäviä, ja sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistuksesta (sote), jonka osalta keskeisen roolin sai niin sanottu valinnanvapausuudistus.

Nämä kaksi kokonaisuutta, maku-uudistus ja valinnanvapausuudistus, nivottiin erottamattomasti yhteen. Uudistus etenisi ja menisi läpi vain, jos molemmat keskeiset elementit, maakunnat ja valinnanvapaus, olisivat mukana.

Marraskuun 2015 kriisistä käyntiin pyörähti monivaiheinen tapahtumien sarja, jossa, koomikko Jukka Lindströmiä mukaillen, yritettiin koota tuolia palasista, joista ei tuolia ole mahdollista rakentaa. Prosessille ominaista oli joustamattomuus poliittisen kompromissin reunaehdoista ja valmistelulle asetettu aikapaine.

Hallituksen lainvalmistelua moitittiin myös ”uppiniskaisuudesta perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisia huomioita kohtaan”, minkä tuloksena hallituksen esityksiä jouduttiin täydentämään ja kirjoittamaan uudelleen useaan otteeseen. Tämä tehtiin kuitenkin usein hyvin nopealla aikataululla, mikä herättää kysymyksen siitä, kuinka tosissaan esimerkiksi perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutosvaatimukset hallituksen piirissä otettiin.

Sote- ja maku-uudistusprosessi huipentui hallituksen eroon 8.3.2019. Uudistus tyssäsi aikapulaan ja perustuslaillisiin ongelmiin, jotka liittyivät ennen kaikkea maakuntien rahoitukseen ja valinnanvapausuudistukseen. Sote-uudistus kaatui jälleen kerran seuraavan hallituksen syliin.

Hallitus pystyi muokkaamaan politiikan agendaa nostamalla sinne maakuntahallinnon ja valinnanvapauden sekä juurruttamaan ainakin osan ajamistaan uudistuksista osaksi palvelujärjestelmää.

Vaikka Sipilän hallitus ei edeltäjiensä tapaan onnistunut lainsäädännön muuttamisessa, pystyi se kuitenkin muokkaamaan politiikan agendaa nostamalla sinne maakuntahallinnon ja valinnanvapauden sekä juurruttamaan ainakin osan ajamistaan uudistuksista osaksi palvelujärjestelmää. Tämä liittyy keskeisesti siihen, että uudistuksen toimeenpanoa alettiin valmistella 18 maakunnallisessa valmisteluorganisaatiossa hyvin varhaisessa vaiheessa, paljon ennen kuin yhtään lakia oli annettu eduskunnalle.

Hallituksen erottua iso osa eduskuntapuolueista on ilmaissut halunsa jatkaa tehdyn valmistelutyön pohjalta. On mahdollista, että uudistus etenee seuraavan hallituksen toimesta nyt viitoitetulla tiellä ja jo tehtyä valmistelutyötä mahdollisuuksien mukaan hyödyntäen. Tosin ainakin vielä eduskuntavaalien alla suurten kaupunkien johto (Helsingin Jan Vapaavuori, Tampereen Lauri Lyly, Turun Minna Arve ja niin edelleen) yhdessä kokoomuksen kanssa liputtaa kuntapohjaisen mallin puolesta.

Hallitus lanseerasi myös joukon kärkihankkeita, joiden myötä toteutettiin esimerkiksi palveluseteli- ja henkilökohtaisen budjetin kokeiluja. Näiden ansiosta erilaiset valinnanvapausmallit ovat levinneet eri puolille maata, ja on mahdollista, että ne jäävät elämään Sipilän hallituksen uudistusyrityksen jälkeenkin.

Aktiivimalli löi perustulokokeilua korville

Sipilän hallitusohjelmassa oli lyhyt maininta: ”Toteutetaan perustulokokeilu”. Kelan johtama suunnitteluryhmä jätti esiraporttinsa 31.3.2016 sosiaali- ja terveysministeriölle. Tuossa raportissa ollut malli olisi ollut eräs parhaista perustulon kokeilumalleista. Kokeilu piti kuitenkin keskustan vaatimuksesta aloittaa 1.1.2017.

Aikataulu oli mieletön ottaen huomioon lainvalmisteluun ja perustulon maksatukseen liittyvät käytännölliset seikat. Siksi kokeilussa mentiin siitä, mistä voitiin mennä, ja alkuperäisistä ehdotuksista jouduttiin tinkimään. Lähtökohtana oli toteuttaa vuoden 2017 kokeilu pilottina ja aloittaa parempi kokeilu myöhemmin. Tämä ei toteutunut.

Sipilän johdolla keskusta on todennut perustulon haudatuksi.

Perustulokokeilu ja aktiivimalli ovat hyvä esimerkki Sipilä hallituksen politiikan tekemisestä, jota kuvaa jatkuva valtava kiire ja malttamattomuus odottaa lopputuloksia. Aloitetaan jotain uutta, joka lyö korville aiempaa.

Pulmaksi perustulokokeilun kokeilu- ja verrokkiryhmäasetelmalle muodostui vuonna 2018 voimaan tullut aktiivimalli, joka kohdisti sanktioita verrokkiryhmälle. Verrokit saivat siis oman käsittelynsä, mikä vaikeuttaa vuoden 2018 tulosten arviointia perustulokokeilun osalta. Tällä ei ehkä ole niin isoa merkitystä, sillä Sipilän johdolla keskusta on todennut perustulon haudatuksi. Koe todettiin siis tämän pohjalta turhaksi.

Yksilöille vastuuta ja normeille kirvestä

Ohjelmassaan hallitus korosti, että eri-ikäisten ihmisten vastuuta omasta terveydentilastaan ja elämäntavoistaan tullaan tukemaan, omaishoitoa vahvistetaan, annetaan taloudellisen kantokyvyn sallima julkinen palvelulupaus, ihmisten erilaisissa elämäntilanteissa toimivia valintoja on enemmän, omaishoitoa painotetaan enemmän, vahvistetaan järjestötyötä ja vapaaehtoistoimintaa sekä puretaan normeja.

Samalla yhtäällä yksilöille ja perheille tulee enemmän vastuuta valinnoistaan, mitä tulee terveyteen, sosiaali- ja terveyspalveluihin ja lasten, vanhusten ja muiden omaisten hoitoon. Hoivavastuu sälytetään yhä enemmän perheille. Toisaalla peräänkuulutetaan vapaaehtoistoimintaa paikkaamaan puuttuvaa julkista palvelulupausta – siihenhän kun ei ole varaa.

Normien purku puolestaan viittaa markkinamallin suosimiseen, mikä sote-uudistuksen toteutumisen myötä olisi vahvistunut. Toki näin käy nytkin. Koska poliittista ratkaisua sosiaali- ja terveyspalveluissa ei ole saavutettu, poliittisen ajelehtimisen kautta voidaan päätyä vielä vahvempaan markkinamalliin.

Koska poliittista ratkaisua sote-palveluissa ei ole saavutettu, poliittisen ajelehtimisen kautta voidaan päätyä vielä vahvempaan markkinamalliin.

Tämä kaikki tuo tarkemmat normit, satoja yksityiskohtia sisältävät sopimukset, säätelemään julkisen tilaajan ja yksityisen tuottajan välistä toimintaa. Esperit, attendot ja ankkalammet tarvitsevat säätelyä ja valvovaa silmää.

Häkäpönttöauton rakentelu sosiaalipolitiikan tekemisen mallina?

Vielä 2013 oppositiojohtaja Sipilä haikaili parlamentaarisen sote-valmistelun perään. Pääministeri Sipilä sen sijaan ajoi Suomen suurinta sosiaalipoliittista uudistusta pienimmällä mahdollisella enemmistöllä. Hallitusohjelman iskulause ”Yhdessä rakennettu!” jäi soten osalta toteutumatta.

Tilalle tuli autoritaariselta vaikuttava johtamistapa, joka johti huonoon ja hätiköityyn lainvalmisteluun: tehdään nyt tämä ja korjataan myöhemmin. Häkäpönttöauton kaasuttimen kehittelyssä periaate ehkä toimii, yhteiskuntapolitiikassa se ei toimi. Kaasutin voidaan korvata uudella ja prosessia voidaan iteroida lukemattomia kertoja.

Sen sijaan kun laki säädetään, luodaan myös käytännöt ja instituutiot, joilla on omat jatkuvuutensa. Kun ne on luotu, niitä on vaikea, jopa mahdoton peruuttaa. Siksi se, mitä tehdään lainsäädännössä, pitää tehdä kunnolla ja harkiten.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Olli Kangas on työelämäprofessori Turun yliopistossa ja ohjelmajohtaja strategisen tutkimuksen Tasa-arvoinen yhteiskunta -ohjelmassa Suomen Akatemiassa. Mikko Niemelä on sosiologian professori Turun yliopistossa. Liina-Kaisa Tynkkynen on sosiaali- ja terveyspolitiikan yliopistonlehtori Tampereen yliopistossa.

Julkaisu Iterointia ja vatulointia sosiaali- ja terveyspolitiikassa ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Tasa-arvotoimijoiden odotukset Juha Sipilän hallitukselle eivät koskaan olleet korkealla: yhdistyihän hallituskokoonpanossa oikeistolaiset, konservatiiviset ja populistiset arvot, jotka ovat perinteisesti vaikeuttaneet sukupuolten tasa-arvon edistämistä.

Näiden arvojen merkitys hallituksen toiminnalle näkyikin heti: kolmen S:n trio (Sipilä, Timo Soini ja Alexander Stubb) päätyi Suomen lähihistorian miesvaltaisimpaan hallitukseen ja poikkesi tavaksi muodostuneesta periaatteesta nimittää vähintään 40 prosenttia naisia ministereiksi. Sipilän hallituksen kokoonpano on vaihdellut, mutta naisministerien määrä on ollut ylimmillään vain 36 prosenttia (2015) ja alimmillaan 29 prosenttia (vuonna 2017).

Naisministerit ovat olleet erityisen heikosti edustettuina neljässä ministerivaliokunnassa. Jopa tasapuolisen poliittisen edustuksen periaatteita oltiin siten panemassa uusiksi tai niiden merkitystä ei nähty.

Hallituksen aloittaessa kautensa ja hallitusohjelmaa kirjoitettaessa talouden asettamat reunaehdot – ja tulkittu vaatimus talouskuripolitiikasta – olivat ensisijaisia. Tasa-arvo ei tällöin ollut itseisarvo ja alkoi määrittyä paitsi alisteisena myös vastakohtana taloudelle.

Olemme Anna Elomäen, Anu Koivusen ja Hanna Ylöstalon kanssa hallituksen tasa-arvopolitiikkaa käsitelleessä tutkimuksessamme lainanneet silloista tasa-arvoministeriä Juha Rehulaa, joka totesi, että tasa-arvo ja talous ovat kuin tuli ja vesi, ne eivät sovi yhteen.

Vahva tasa-arvopolitiikka ei missään vaiheessa ollut prioriteetti hallitukselle.

Hallituksen ajamalla politiikalla on siitä huolimatta ollut merkittäviä vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon – useimmiten sitä heikentäviä. Näitä vaikutuksia olisi voinut tehdä näkyväksi ja ehkä jopa lieventää vahvalla tasa-arvopolitiikalla. Tämä ei missään vaiheessa ollut prioriteetti hallitukselle.

Sipilän hallituksen tasa-arvopolitiikan kompastukseksi muodostui siten paitsi ikuinen resurssien puute myös ennen kaikkea arvot, joissa sukupuolten tasa-arvoa ei nähty keskeisenä itseisarvona.

Tasa-arvopolitiikan asema heikkeni strategisessa hallitusohjelmassa

Toimittajat pyytävät usein tasa-arvotutkijaa tiivistämään Suomen keskeisimmät tasa-arvo-ongelmat. Valinnanvaraa on ja tutkija voi valita, painottaako sitkeitä palkkaeroja ja naisvaltaisten alojen matalaa palkkatasoa ja uuvuttavia työolosuhteita (esimerkiksi lastentarhanopettajat ja -hoitajat ja sairaanhoitajat), raskaussyrjinnän yleisyyttä, työmarkkinoiden horisontaalista ja vertikaalista segregaatiota, voimakkaita sukupuolistuneita käytäntöjä kouluissa ja varhaiskasvatuksessa, sukupuolistunutta väkivaltaa, rasismia ja vihapuhetta vai transoikeuksien puutteita (sterilisointipakkoa ihmisoikeusloukkauksena).

Sukupuolten epätasa-arvon keskeisin haaste mille tahansa hallitukselle on yhtäältä epätasa-arvon ilmeneminen laajasti yhteiskunnan eri osa-aluilla, näiden osa-alueiden tuki epätasa-arvon pysyvyydelle yhteiskunnan valtarakenteissa, siitä seuraava valtarakenteiden purkamisen vaikeus ja siihen tarvittavat taloudelliset resurssit – ja näiden haasteiden lisäksi epätasa-arvon ja syrjinnän muuttuvat muodot ja uudet ulottuvuudet.

Nämä – tai muut tasa-arvopolitiikan kestoteemat – mahtuivat huonosti Sipilän hallituksen ”strategiseen” hallitusohjelmaan, johon otettiin vain olennaisin. Sipilän hallitus joutuikin heti alkumetreillään tasa-arvotoimijoiden kritiikin kohteeksi. Lukuisissa sosiaalisen median päivityksissä ja keskusteluissa, kuten myöhemmin myös eri tutkimuksissa, mainittiin hallitusohjelman onneton lause: ”Naiset ja miehet ovat tasa-arvoisia Suomessa”. Samaan aikaan hallitusohjelma piti sisällään sukupuolten tasa-arvoa heikentävää politiikkaa.

Pienen mediamyrskyn nosti tekemämme alustava sukupuolivaikutusten arviointi hallitusohjelmasta kesällä 2015, jonka allekirjoitti lähes 90 professoria ja tutkimusjohtajaa Suomen eri yliopistoista. Arviomme oli, että hallitusohjelman toimenpiteet heikentäisivät enemmän naisten kuin miesten asemaa yhteiskunnassa, ja arviointiin sisältyi vaatimus arvioida hallitusohjelman vaikutukset tasa-arvoon.

Hallituksen alkutaipaleella ei ollut mitenkään itsestäänselvää, että hallitus olisi edes suunnitellut tekevänsä hallituksen tasa-arvo-ohjelmaa. Lupaus siitä kuitenkin saatiin ja ohjelma valmistui vuosi hallitusohjelman jälkeen, vuonna 2016. Analyysissamme kuvasimme sitä näin: ”Ohjelma tarjoaa tasa-arvolle vähemmän, halvempaa ja huonompaa paketoituna näennäiseen toimeliaisuuteen. Tasa-arvo jää abstraktiksi arvoksi, jolla on merkitystä vain suhteessa kansallisiin päämääriin.”

Verrattuna aiempiin hallituksen tasa-arvo-ohjelmiin Sipilän hallituksen (jälleen ”strategisessa”) tasa-arvo-ohjelmassa keskeisiä tasa-aropolitiikan osa-alueita oli lähes puolet vähemmän.

Hallituksen tasa-arvopolitiikan toteutuminen

Hallituksen tasa-arvopolitiikan tavoitteet eivät siis tasa-arvotutkijoiden mukaan olleet kunnianhimoisia, mutta niitä kuitenkin oli. Kuinka siis arvioida toteutunutta hallituksen tasa-arvopolitiikkaa?

Tätä arviointityötä on tehnyt paitsi hallituksen tasa-arvo-ohjelmaa toimeenpanevan sosiaali- ja terveysministeriön tasa-arvoyksikkö mutta myös itsenäisesti ja laajemman aikaperspektiivin ja kontekstin huomioiden tutkijat ja tasa-arvovaltuutettu. Viitteitä tieteellisiin artikkeleihimme aiheesta löytyy tämän kirjoituksen lopusta. Kirjoitimme myös Elomäen, Paula Koskinen Sandbergin ja Ylöstalon kanssa taustapaperin tasa-arvopolitiikan toteuttamisesta Suomessa 2010-luvulla tasa-arvovaltuutetun eduskunnalle antamaan ensimmäiseen kertomukseen tasa-arvon tilasta Suomessa.

Työnsarkaa seuraavalla hallituksella siis riittää.

Seuraavassa on muutamia huomioitamme Sipilän hallituksen tasa-arvopolitiikan toteuttamisesta.

Talouskriisi ja talouskuripolitiikka ovat heikentäneet sukupuolten tasa-arvoa Suomessa. Esimerkiksi kilpailukykysopimus heikensi etenkin julkisen sektorin ja naisten työmarkkina-asemaa ja ansiotasoa. Tämän johdosta olisi kaivattu vahvaa tasa-arvopolitiikkaa, mutta trendi on ollut päinvastainen ja tasa-arvopolitiikkaa heikentävä.

Hallituspolitiikan muutokset, etenkin siirtymä kohti strategista, tiivistä hallitusohjelmaa, ovat kaventaneet tasa-arvopolitiikan roolia ja vähentäneet tasa-arvopolitiikan näkyvyyttä hallituspolitiikan kokonaisuudessa.

Perhevapaisiin on 2010-luvulla tehty vain pieniä korjauksia, jotka eivät ole onnistuneet korjaamaan perhevapaajärjestelmän suurinta tasa-arvo-ongelmaa – isien vähäistä vapaiden käyttöä. Hallituksen epäonnistuminen perhevapaauudistuksessa siirsi sukupuolten tasa-arvon edistämistä tällä saralla.

Varhaiskasvatuspolitiikka on ollut tasa-arvonäkökulmasta poukkoilevaa, ja varhaiskasvatukseen on tehty sukupuolinäkökulmasta ongelmallisia heikennyksiä. Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaus on heikentänyt vanhempien mahdollisuuksia työntekoon, työnhakuun ja koulutukseen.

Tasa-arvoviranomaisten ja tasa-arvopolitiikan resurssit ovat riittämättömät, eikä niitä ole 2010-luvulla juuri lisätty. Muutokset julkisen talouden hallinnassa ovat saattaneet vaikeuttaa tasa-arvopolitiikan resursointia.

Työnsarkaa seuraavalla hallituksella siis riittää.

Tasa-arvopolitiikan kriisiytymisellä on kuitenkin ollut myös positiivinen vaikutus siten, että se on synnyttänyt uusia toimijoita tasa-arvon kentälle. Suomessa on muiden Euroopan maiden tapaan perustettu feministinen puolue, eduskunnassa kansanedustajat ovat järjestäytyneet feministiverkostoksi ja on syntynyt uusia, esimerkiksi antirasistisia, ruohonjuuritason liikkeitä.

Tasa-arvopolitiikan kriisiytymisellä on kuitenkin ollut myös positiivinen vaikutus siten, että se on synnyttänyt uusia toimijoita tasa-arvon kentälle.

Työmarkkinajärjestöt ovat ottaneet uuden aktiivisen roolin tasa-arvopolitiikan muotoilijana ja asettuneet täyttämään hallituksen synnyttämää tyhjiötä. Myös me tasa-arvotutkijat olemme pysyneet kiireisinä ja inspiroituneina pyrkiessämme tutkimaan ja analysoimaan ”tasa-arvopolitiikan suunnanmuutoksen” moninaisia syitä ja vaikutuksia.

Tasa-arvotoimijoiden – niin tutkijoiden, järjestöjen, kuin viranomaistenkin – terveiset seuraavalle hallitukselle ovat yhteneväiset: sukupuolten tasa-arvoon tähtäävillä toimilla tulee olla hallitusohjelmaa läpileikkavaa asema ja lisäksi tasa-arvopolitiikan tavoitteiden tulee näkyä paitsi hallitusohjelmassa myös erillisessä vahvassa hallituksen tasa-arvo-ohjelmassa. Tietopohja ja keinovalikoima tasa-arvo-ongelmien ratkaisemiseksi on laaja, se pitää ottaa käyttöön.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

PhD Johanna Kantola on sukupuolentutkimuksen professori Tampereen yliopistossa.

Teksti pohjaa seuraaviin tieteellisiin tutkimuksiin, joissa on käsitelty Sipilän hallituksen politiikkaa sukupuolten tasa-arvon ja tasa-arvopolitiikan näkökulmasta:

Elomäki, Anna, Johanna Kantola, Anu Koivunen ja Hanna Ylöstalo (2016) ”Kamppailu tasa-arvosta: tunne, asiantuntijuus ja vastarinta strategisessa valtiossa”, Sosiologia 53 (4), 257–275.

Elomäki, Anna, Johanna Kantola, Anu Koivunen ja Hanna Ylöstalo (2018) ”Affective Virtuosity: Challenges for Governance Feminism in the Context of the Economic Crisis’. Gender, Work & Organization.

Elomäki, Anna, Johanna Kantola, Anu Koivunen ja Hanna Ylöstalo (2020) ”Feministisen toiminnan uudet ehdot”. Teoksessa Johanna Kantola, Paula Koskinen Sandberg ja Hanna Ylöstalo (toim.) (2020) Tasa-arvopolitiikan suunnanmuutos? Helsinki: Gaudeamus. Ilmestyy.

Elomäki, Anna ja Johanna Kantola (2018) ”Theorizing feminist struggles in the triangle of neoliberalism, conservatism, and nationalism”,  Social Politics 25 (3), 337–360. 

Elomäki, Anna ja Johanna Kantola (2017) ”Austerity and feminist resistance in Finland: Between established women’s organisations and new movements”. Teoksessa Johanna Kantola ja Emanuela Lombardo (toim.) Gender and the Economic Crisis in Europe. Basingstoke: Palgrave. 231–255.

Elomäki, Anna, Johanna Kantola, Paula Koskinen Sandberg ja Hanna Ylöstalo (2018) ”Tasa-arvopolitiikan toteuttaminen 2010-luvun Suomessa.” Tutkijoiden taustapaperi tasa-arvovaltuutetun kertomukseen Suomen eduskunnalle.

Elomäki, Anna, Paula Koskinen Sandberg, Johanna Kantola ja Milja Saari (2019) ”Työmarkkinajärjestöt valtiollisen tasa-arvopolitiikan tyhjiötä täyttämässä? Työmarkkinakeskusjärjestöjen tasa-arvoulostulot vuosina 2010–2016″. Sosiologia. 2/19.

Kantola, Johanna (2018) ”Gender and the Economic Crisis: Political Parties as Sites of Feminist Struggles”, Social Politics: International Studies in Gender, State & Society 25 (3), 361–382.

Kantola, Johanna, Paula Koskinen Sandberg ja Hanna Ylöstalo (toim.) (2020) Tasa-arvopolitiikan suunnanmuutos? Helsinki: Gaudeamus. Ilmestyy.

Kantola, Johanna ja Emanuela Lombardo (2019) ”Populism and feminist politics: The cases of Finland and Spain”, European Journal of Political Research (EJPR).

Katso myös Koneen Säätiön rahoittaman hankkeemme Tasa-arvovajeen sivun blogikirjoitukset, analyysit ja asiantuntijakirjoitukset.

Julkaisu Tasa-arvopolitiikan purkutalkoot ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Juha Sipilän hallituksen strateginen hallitusohjelma sisältää liitteineen noin 65 tekstisivua. Tästä luku 10, ”EU-linjaus”, on tasan kaksi sivua eli noin 3 prosenttia. Tämä heijastaa sangen hyvin EU:n painoa hallituksen politiikassa.

EU-linjauksen alkuosassa vahvistetaan hallituksen myönteinen perusasenne EU-jäsenyyteen. EU-jäsenyys ”kytkee Suomen läntiseen arvoyhteisöön”. Siinä kuvataan unionin tärkeimpiä tehtäviä (”rauhan, turvallisuuden, vaurauden ja oikeusvaltion turvaaminen maanosassamme”) ja edellytetään unionilta ”vahvaa toimintakykyä, yhtenäisyyttä ja kansalaisten luottamusta. Yhteisömenetelmä on keino taata unionin vakaa ja tasapuolinen toiminta sekä demokratian toteutuminen EU-päätöksenteossa.”

Samalla tekstistä kuultaa läpi täsmentymätön tyytymättömyys unionin nykyiseen toimintatapaan. ”Unionia on uudistettava ja sen toimintaa parannettava.” Avaamatta kuitenkin jää, miten. Unionin toiminnalta penätään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden kunnioittamista ja komissiolta avointa toimintaa ja kansalaisten kuulemista.

Monilta osin EU-linjaus on muotoiltu niin yleisesti, että sen toteutumista lähes mahdoton arvioida.

Mitään konkreettista ei todeta siitä, miten yhteisömenetelmään liittyviä merkittäviä demokratiavajeita olisi syytä kuroa umpeen. Samoin Suomen aikaisempi vahva panos EU:n päätöksenteon avoimuuden lisäämisessä puuttuu, eikä sitä käytännössäkään ole Sipilän kaudella edistetty. Monilta osin EU-linjaus onkin muotoiltu niin yleisesti, että sen toteutumista lähes mahdoton arvioida.

Kasvu, vakaus ja turvallisuus

Yleisten virkkeiden lisäksi ohjelmassa on omat otsikkonsa kasvuun, vakauteen ja turvallisuuteen liittyville kysymyksille. On ilmeistä, että näiden jaksojen keskeisin tarkoitus ei ollut kunnianhimoisen EU-poliittisen ohjelman rakentaminen, vaan löytää tarpeeksi yleisiä ja tarvittaessa epämääräisiä tai jopa ristiriitaisia muotoiluja, joiden takana kaikki hallituspuolueet voivat seisoa.

Toisaalta näiden otsikkojen alta löytyvät ne EU-jakson kohdat, joissa selkeimmin asetetaan rajoja: ”Hallitus varmistaa, että mahdollisuudet biomassavarojen monipuoliseen hyödyntämiseen kestävällä tavalla turvataan EU- lainsäädännössä”, ”Maataloutta on voitava harjoittaa kannattavalla tavalla unionin kaikissa jäsenmaissa”, ”Unionille ei tule antaa suoraa verotusoikeutta”, ”jokainen jäsenvaltio vastaa itse veloistaan” ja ”turvapaikanhakijoiden EU:n sisäiset siirrot perustuvat jäsenvaltioiden vapaaehtoisuuteen”.

Monet näistä tavoitteista ovatkin toteutuneet. Sisäisiin siirtoihin ei tullut pakkoa, ja vapaaehtoisuuden puitteissa Suomi kantoi osansa paremmin kuin useimmat muut jäsenvaltiot. Ajan myötä hallituksen ulostuloja alkoikin leimata lisääntyvä harmistuneisuus siihen, että monet jäsenvaltiot tuntuivat tulkitsevan siirtojen vapaaehtoisuutta kirjaimellisemmin kuin Suomi.

Vuonna 2017 valtioneuvosto oli jo valmis tukemaan erilaisia rahallisia kannusteita ja jopa sanktioita taakanjaon tasoittamiseksi. Vapaaehtoisuus pysyi, mutta sen tulkinta muuttui kahdessa vuodessa merkittävästi.

Hallitusohjelman mukaan ”Euroopan unionin tulee ajaa tehokkaasti etujaan ja puolustaa demokratiaa, kansainvälistä oikeutta ja ihmisoikeuksia naapurustossaan ja maailmanlaajuisesti. Unionin tulee kantaa globaali vastuunsa.” Perusoikeuksien edistämisestä puuttuu kuitenkin konkretia, ja erityisesti niin kutsutun pakolaiskriisin käsittelyn yhteydessä tämä tavoite jäi toissijaiseksi.

Turvallisuuden korostuminen perusoikeuksien kustannuksella oli yksi näiden keskustelujen vahvimmista piirteistä.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti käsitellessään yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista valtioneuvoston ”vakavaa huomiota siihen, että asetusehdotusta on [––] arvioitava perus- ja ihmisoikeuksien kannalta, myös EU-tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntöön tukeutuen”.

Hallitusohjelman puolustus- ja turvallisuusyhteistyötä koskeva osuus vaikuttaa olleen hallituksen sisällä suhteellisen riidaton

Eduskunta on vaalikauden aikana toistuvasti painottanut, kuinka perus- ja ihmisoikeussitoumukset tulee ottaa selkeästi huomioon tilanteessa, jossa sekä EU että jäsenvaltiot kohtaavat uusia haasteita liittyen esimerkiksi maahanmuuttoon ja terrorismiin.

Suomi on Sipilän kaudella vaatinut tiukasti oikeusvaltioperiaatteen soveltamisen varmistamista, ainakin periaatteessa. Toisaalta esimerkiksi EU-tuomioistuimessa vireillä olleisiin asioihin Suomi ei ole tehnyt väliintuloja, vaikka ne olisivat tosiasiallisesti olleet vaikuttavimmat asiaan vaikuttaneet keinot. Poliittisten prosessien tulokset ovat jääneet vähäisiksi, kun EU:n toimet ovat – usein Suomen kannan vastaisesti – törmänneet toimivallan puutteeseen.

Hallitusohjelman puolustus- ja turvallisuusyhteistyötä koskeva osuus vaikuttaa olleen hallituksen sisällä suhteellisen riidaton ja korostaa EU:ta Suomelle tärkeänä turvallisuusyhteisönä. Yhdysvaltojen ulkopoliittinen uudelleensuuntautuminen onkin mahdollistanut työn EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan vahvistamiseksi. Hanke on edennyt ainakin periaatteellisella tasolla, joskin konkreettiset askeleet ovat osoittautuneet vaikeiksi.

Euroopan talous

EU-linjauksen ”vakaus”-osiossa esitetyistä tavoitteista joitain eittämättä saavutettiin. Kriisinhoidossa kahdenvälisiä luottoja ei ole käytetty, ja Euroopan vakausmekanismiin on turvauduttu hallitusohjelman mukaisesti vain sen nykyisen kapasiteetin ja pääomarakenteen puitteissa.

Tulkinnanvaraista sen sijaan on, voidaanko sanoa, että Suomen kriisinhoidon vastuut eivät Kreikan kolmosohjelman myötä kasvaneet. Euroopan vakausmekanismi on hiertänyt hallituksessa hallituskauden loppuun asti, ja viimeisin sitä koskeva muutos jäi ministerivaliokunnan pöydälle odottamaan vaalien jälkeistä aikaa.

Koherentin kuvan rakentaminen hallituksen EMUn syventämistä koskevista näkemyksistä ei ole yksioikoista. Yhtäältä ”Suomi noudattaa sääntöjä ja odottaa muiden toimivan samoin”, mutta toisaalta ”jokaisella jäsenvaltiolla itsellään on ensisijainen vastuu talouspolitiikastaan.” Suomen linja on horjahdellut paradoksaalisestikin sääntöuskovaisuuden ja jäsenvaltioiden talouspoliittisen suvereniteetin korostamisen välillä.

Sipilän pääministerikaudella EU:ssa on keskusteltu muun muassa fiskaaliunionin kehittämisestä. Hallituksen kannanmuodostusta on ohjannut tavoite yhteisvastuun välttämisestä, eikä aktiivista vaikuttamisagendaa ole ollut.

Jonkinlaisena puolustusvoittona tulee kai pitää sitä, että sopua euroalueen budjetista ei vielä ole saavutettu. Vuonna 2021 alkavaan rahoituskehyskauteen sellainen on kuitenkin lähes varmasti tulossa.

Samalla pohdinta fiskaaliunionin ja yhteisvastuun suhteesta EU:n budjettiin on loistanut poissaolollaan. Olisiko esimerkiksi paine jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ollut vähäisempi, jos olisi ollut valmiutta pohtia avoimemmin EU:lle jonkinlaista rajattua verotusoikeutta tai harkita muuten uudelleen EU-budjetin ratkaisuja?

Suomen itsenäinen EU-politiikka?

Vaikutelmaa hallituksen niukasta kiinnostuneisuudesta EU-asioihin vahvistavat erityisesti vuosittain keväällä suurelle valiokunnalle perustuslain 97 §:n nojalla annetut EU-vaikuttamisselvitykset. Ne annetaan komission lainsäädäntöohjelman julkistamisen jälkeen, jolloin niiden merkitys vaikuttamisstrategiana jää vähäiseksi. Samalla niiden niukka sisältö itsessään jo osoittaa, että Sipilän hallituksella ei ole ollut esittää julkista keskustelua ansaitsevaa EU-poliittista linjaa.

Käytännössä selvitykset ovat olleet virkamiestasolla valmisteltuja, luonteeltaan kattavia listauksia vireillä olevista unionin lainsäädäntö- ja muista hankkeista, joista suuri osa on tuotu eduskunnan käsiteltäviksi muutenkin perustuslain 96 § tai 97 §:n nojalla. Jokainen sektori ja jokainen hanke on mainittu, poliittisten tavoitteiden tai prioriteettien asettamiseen ei ole pyritty.

Suuri valiokunta onkin toistuvasti valitellut vaikeutta hahmottaa hallituksen tavoitteita ja keinovalikoimaa sekä arvioida myöhemmin tavoitteiden saavuttamista. Hallituksen toimintaan valiokunnan toiveilla ei ole ollut vaikutusta.

Hallituksen EU-poliittinen kesanto herättää kysymyksen, missä määrin Suomella yleensä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa halutaan olla mukana.

Eduskunnan täysistunnossa EU-asioista on keskusteltu niukasti, lähinnä muutaman EU-politiikkaa koskeneen pääministerin ilmoituksen pohjalta. Näistä varhaisin päättyy toteamukseen ”Meidän paikkamme on selvä. Ei valiteta, vaan vaikutetaan”.

Totta lienee, ettei pääministeri Sipilä ole juuri EU:sta valittanut. Mutta ei hän siitä myöskään puhu, ja vaikuttamisenkin kohdalla näytöt ovat vähän niin ja näin. EU ei kiinnosta kuin ehkä välineellisesti. Alexander Stubbin vetäydyttyä uusiin tehtäviin kiinnostus EU-politiikkaan on ollut niukkaa myös kokoomuksen johdossa.

Kokonaisuutena Sipilän hallituksen EU-poliittinen kesanto herättää kysymyksen, missä määrin Suomella yleensä on konkreettisia EU-tavoitteita tai näkyä siitä, minkälaisessa EU:ssa halutaan olla mukana. Onko Suomella itsenäistä EU-politiikkaa, vai onko se vain muiden aloitteisiin reagoimista ja niihin mukautumista? Jos tavoitteita on, onko Suomella uskallusta ja osaamista toimia niiden saavuttamiseksi? Näin ei ainakaan Sipilän kaudella ole ollut.

EU-politiikkaa johtaa EU-ministerivaliokunta, joka määrittää Suomen kannat ennen kutakin ministerineuvoston ja Eurooppa-neuvoston kokousta. Sen kokoukset valmistelee EU-asioiden valtiosihteeri, jonka kädenjälki lepää raskaana kaikkien keskeisten EU-asioiden päällä. Ministereitä avustavat nuoret ja poliittisilla meriiteillä rekrytoidut EU-avustajat, joiden kokemus EU-asioista tapahtuvasta päätöksenteosta on niukkaa.

Keskeisissä asioissa kannat muotoutuvat ensisijaisesti taktisin perustein ulkoa määräytyvän asetelman perusteella. Keskeistä on välttää Suomen jääminen kantansa kanssa yksin tai muuten kiusallinen julkisuus.

Miten seuraavan hallituksen tulisi toimia EU-politiikassa?

Olisi hienoa, jos seuraavalla hallituksella olisi selkeä ja konkreettinen EU-poliittinen visio, josta olisi mahdollista käydä aitoa poliittista keskustelua. Isot asiat tulisi tavalla tai toisella keskustella myös suuressa salissa.

Ihannetapauksessa EU-politiikkaa johtaisi visionäärinen pääministeri, jonka linjaa hallitus tukee. Hallitusohjelmaa täydentävä EU-selonteko annettaisiin vaalikauden kestettyä alle vuoden. Tämä mahdollistaisi sen kunnollisen valmistelun ja asianmukaisen eduskuntakäsittelyn ja jättäisi joitakin vuosia tavoitteiden toteuttamiseen.

Selonteko keskittyisi Suomen ja EU:n vaihtoehtoihin suurten kokonaisuuksien ja isojen periaatteiden tasolla. Näistä periaatetason linjauksista johdettaisiin Suomen kannat yksittäisiin lainsäädäntöasioihin.

Perustana tulisi olla Suomen visio EU:n pitkän aikavälin tavoitetilasta.

Selonteon perustana tulisi olla Suomen visio EU:n pitkän aikavälin tavoitetilasta. Millä politiikan alueilla ollaan valmiita siirtämään EU:lle lisää toimivaltaa, millä taas halutaan turvata kansallinen suvereniteetti? Kehitetäänkö EU:ta nykyisen kaltaisena, ensisijaisesti jäsenvaltioiden kautta toimivana ylikansallisena elimenä, vai voidaanko lisätä sen suoraa (toisin sanoen liittovaltioille ominaista) roolia kansalaisten elämässä?

Miten luodaan riittävät demokraattisen vastuunkannon kanavat kontrolloimaan EU:n kasvavaa vallankäyttöä? Tuleeko jatkossakin löytää keskitie jäsenvaltioiden erilaisten integraatiota koskevien tavoitteiden välillä, vai olisiko parempi luoda kanavia eriytyvälle integraatiolle?

Suurien periaatteiden lisäksi selonteossa kuvattaisiin myös hallituksen konkreettiset prioriteetit. Pienen jäsenmaan pelimerkit ovat aina rajatut, eikä jokaisessa asiassa ole varaa olla vaikea. On kuitenkin sangen toivottavaa, että Suomella olisi myös tärkeitä asioita, sellaisia joista pidetään kiinni ja joiden vuoksi tarvittaessa kaadutaan vaikka saappaat jalassa. Painopisteiden tulisi olla niin konkreettisia, että niiden saavuttaminen voidaan todentaa, ja niistä annettaisiin joitakin seurantaraportteja vaalikauden edetessä.

Tuekseen hallitus tarvitsee osaavan virkakunnan. Sellaista toki on yli 20-vuotisen jäsenyyden aikana kertynyt, mutta etenkin EU-oikeudellisissa asioissa Suomi antaa vahvasti EU-poliittisia tavoitteitaan ajaville jäsenvaltioille paljon tasoitusta.

Sipilän hallituksen EU-politiikka on ollut ohutta, mutta kohtuuden nimissä täytyy todeta, että pääministerin kortit eivät tässä pelissä olleet kummoiset. Aidon EU-politiikan haaste ei nimittäin ole vain kotimainen vaan koskee koko EU:ta.

Aidon EU-politiikan haaste ei ole vain kotimainen vaan koskee koko EU:ta.

Kansaa ei EU juuri kiinnosta, ja monet mieltävät sen lähinnä eliitin hurahduksena. Siksi se toimii tehokkaasti hallitusten syntipukkina. Rohkeiden EU-tavoitteiden määritteleminen tuo niukasti sisäpoliittisia pisteitä, kuten Ranskan presidentti Emmanuel Macronin yritykset kertovat.

Silti toivoisi, että seuraava hallitus jaksaisi yrittää, sillä EU:n integraatio eliitin projektina alkaa olla tiensä päässä. Integraation sovittaminen yhteen demokratian vaatimusten kanssa edellyttää kansalaisten ottamista mukaan uudella tavalla, eikä Euroopan parlamentin liputtaminen ole tässä mikään oikea vaihtoehto.

Kansallisten hallitusten kyvyttömyys tehdä EU-politiikka näkyväksi äänestäjille luo tehokkaita esteitä kansalaisten tarpeita palvelevalle EU-integraatiolle. Sipilän EU-poliittinen kesanto on tästä vain yksi esimerkki.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Päivi Leino-Sandberg on eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa.

Julkaisu Sipilän EU-poliittinen kesanto ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kun pääministeri Juha Sipilä ilmoitti hallituksensa erosta 8. maaliskuuta 2019, hän palasi keskustan puoluevaltuustolle huhtikuussa 2015 hallitustunnustelijana pitämäänsä puheeseen. Siinä hän peräänkuulutti poliittisen kulttuurin muutosta. Hallitustyöskentelyn pitää olla tulosvastuullista: tulos tai ulos, sanoi Sipilä.

Sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistuksen kaatuminen sai Sipilän käyttämään exit-optiota. Julkisuudessa Sipilän manööveri on tulkittu vaalitaktiikaksi, koska hallituksen ero vapautti kannatusluisussa olevan keskustan rasitteeksi käyneestä valinnanvapausmallista.

Jos kuitenkin laitamme vaalitaktiikan syrjään ja mietimme Sipilän ilmoitusta siinä asiayhteydessä, johon Sipilä itse halusi oman valintansa kiinnittää, kysymys hallituksen tuloksellisuudesta ja tulosvastuusta asettuu toisenlaiseen valoon.

Kertooko Sipilän eroilmoitus muutoksesta hallitusten tavassa toimia? Onko niin, että Sipilän hallituksen strateginen ohjelma oli vedenjakaja suomalaisessa politiikassa? Saiko se hallituksen työskentelemään aikaisempaa yhtenäisemmin ja johdonmukaisemmin ja nostiko se suuret linjat politiikan keskiöön ennennäkemättömällä tavalla?

Onko niin, että Sipilän hallituksen strateginen ohjelma oli vedenjakaja suomalaisessa politiikassa?

Näihin kysymyksiin on vaikea vastata yksiselitteisesti. Ensinnäkään systemaattista vertailuaineistoa ei ole.

Toiseksi hallitusten tuloksellisuuden mittaaminen voi osoittautua vaikeaksi tai ainakin monimerkitykselliseksi kysymykseksi. Esimerkiksi keskeneräisiksi jääneet lainsäädäntöhankkeet tai vaalikauden päättyessä rauenneet lakiesitykset eivät välttämättä kerro tehokkuuden puutteesta tai hyväksyttyjen säädösten suuri määrä tehokkuudesta.

Valtioneuvoston kanslian oman arvion mukaan Sipilän hallituksen keskeiset hankkeet on suurimmaksi osaksi saatu päätökseen, mikä tietysti kertoisi strategiatyön onnistumisesta. ”Ministereiden mukaan kärkihankkeet ovat toimiva työkalu, joiden avulla on onnistuttu vahvistamaan ministeriöiden välistä yhteistyötä ja keskittämään voimavaroja tärkeimpiin uudistuksiin,” arvioidaan valtioneuvoston kanslian tiedotteessa.

Jossakin määrin kyse on varmasti myös asetettujen tavoitteiden määrästä ja niiden poliittisesta vaikeusasteesta. Onnistuminen lähes kaikissa kärkihankkeissa kertoo ehkä tavoitetason oikeasta asettamisesta, vaikka hallitusohjelmatyöstä vastuussa olevat virkamiehet olisivat valmiita vähentämään tavoitteiden määrää entisestään, mikä viittaa epäsuorasti Sipilän hallituksen ajoittain pahastikin yskineeseen toimintaan.

Kolmanneksi strateginen hallitusohjelma ei suinkaan syntynyt vain toukokuun hallitusneuvotteluissa 2015. ”Tulos tai ulos” on vain eräänlainen huipennus pitkässä historiassa. Se ulottuu yli 30 vuotta ajassa taaksepäin 1980-luvun hallintopoliittiseen ajatteluun.

Valtioneuvoston työskentelyn erityinen ongelma on ollut horisontaalisen politiikkakoordinaation puute. Valtionhallinnon johtavat virkamiehet ja muut hallinnon kehittäjät, erityisesti Sitra, ovat pitkään yrittäneet saada poliitikot omaksumaan kokonaisvaltaisen strategisen ajattelun hallituspolitiikan perustaksi ja etäännyttämään ministerit vain oman hallinnonalansa etuja ajavasta roolista.

Työ on vaatinut kärsivällisyyttä. Viimeistään Paavo Lipposen ensimmäisestä hallituksesta (1995–1999) saakka hallitukset ovat muokanneet työskentelyään strategiseen suuntaan. Lipposen hallitukset koostivat ohjelmansa seuraamiseksi strategiasalkkuja ja strategia-asiakirjoja. Matti Vanhasen hallituksissa kokeiltiin poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia (nykyään puhuttaisiin ilmiöpolitiikasta). Vanhasen ja Jyrki Kataisen hallitukset aloittivat puolivälitarkastelut. Viimein Sipilän hallitus reivasi hallitusohjelman muotoa strategisen johtamisen perusoppien mukaan.

Taustalla pitkä kehitystyö

Sipilän hallituksen strategisen hallitusohjelman perusta syntyi kuluvan vuosikymmenen alussa, kun valtioneuvoston kansliassa aloitettiin projekti nimeltä KOKKA. Se julkisti suosituksensa eduskuntavaalien alla 2011.

KOKKA-työryhmä ehdotti, että hallitusneuvottelujen aluksi puoluejohtajat sopisivat ensin talouspolitiikan linjasta ja budjetin menosäännöistä ja vasta sitten ohjelman politiikkasisällöistä. Tavoitteet tuli muotoilla niin, että ohjelma olisi lyhyt ja pysyttelisi yleisellä tasolla.

Siitä piti tulla strateginen dokumentti, josta hallituksen nimittämisen jälkeen valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö työstäisivät yhdessä konkretisoivan toimeenpanosuunnitelman. Strategia-asiakirjaa tuli myös arvioida vuosittain ja muuttaa tarvittaessa. Samalla hallituksen sisäinen työnjako tuli järjestää hallituksen strategian mukaisesti, ministerivaliokuntien määrää vähentää ja hallituksen yhteistä työskentelyä vahvistaa.

Kuten tunnettua, Kataisen hallituksen kokoaminen oli erittäin vaikeaa, eikä KOKKA-hankkeen suosituksia päästy kokeilemaan. Kataisen hallituksen hallintoministeri Henna Virkkunen nimitti 2013 työn jatkajaksi OHRA-hankkeen.

OHRA seurasi esityksissään tarkasti KOKKA-hanketta. OHRA pyrki lisäksi aktiivisesti ottamaan valmisteluun mukaan puolueiden edustajia ja informoimaan eduskuntapuolueita hankkeesta. Valtioneuvoston kanslia kutsui poliittisen tukiryhmän seuraamaan hanketta ja antamaan virkamiehille palautetta.

OHRA-hankkeessa korostettiin edeltäjänsä tapaan hallituksen yhdenmukaista ja keskitettyä toimintatapaa, jolla pyrittäisiin eroon tarkkarajaisesta ministerihallinnosta. Hallitusohjelman pitäisi muodostua 3–5 keskeisestä poliittisesta tavoitteesta, joiden toteuttamiseksi laadittaisiin erillinen toimintasuunnitelma jälleen valtiovarainministeriön ja valtioneuvoston kanslian yhteistyönä. Toimintasuunnitelman tarkistus tapahtuisi vuosittain hallituksen kehysriihessä.

Jo useiden hallitusten ajan valtioneuvoston työskentelytapa on ollut sekä kritiikin että systemaattisen kehittämistyön kohteena.

Edellä sanottu kertoo siitä, että jo useiden hallitusten ajan valtioneuvoston työskentelytapa on ollut sekä kritiikin että systemaattisen kehittämistyön kohteena.

Ennen Sipilän hallitusta uudistusyritykset olivat jääneet vaatimattomiksi tai epäonnistuneet vahvojen poliittisten intressien vuoksi. Varsinkin Kataisen ideologisesti epäyhtenäinen koalitio kariutti siihen saakka pisimmälle viedyn yrityksen kohti strategista hallitusohjelmaa.

Sipilän hallituksen onnistumista on usein selitetty Sipilän insinööri- ja yrittäjätaustalla, joka luontevasti liittyy strategiseen johtamiseen. Näkemystä tukee se, että Sipilä itse esitteli strategisen hallitusohjelman idean keskustan eduskuntaryhmälle syksyllä 2014, kuten olen aiemmin kirjoittanut.

Poikkeuksellinen hallitusohjelma oli kuitenkin ratkaisevasti riippuvainen siitä, että taustalla ollut pitkäjänteinen kehittämistyö kohtasi otolliset poliittiset olosuhteet. Strateginen hallitusohjelma ei olisi ollut mahdollinen ilman valtioneuvoston kanslian vahvistunutta asemaa ja kanslian ja valtiovarainministeriön johtaman hallinnonkehittäjien verkoston työskentelyä – ja kenties Kataisen/Stubbin hallituksen hajaannusta loppuvuodesta 2014 ja siihen liittynyttä pettymystä hallituksen tuloksellisuuteen.

Kun nämä tekijät yhdistyivät Sipilän yrittäjätaustaan ja ideologisesti (tuolloin) yhtenäiseen hallituspohjaan, syntyi tilanne, jossa hallituksen muodostaneet poliitikot eivät enää pitäneet hallitusohjelman lyhentämistä poliittisena riskinä.

Syntyi tilanne, jossa hallituksen muodostaneet poliitikot eivät enää pitäneet hallitusohjelman lyhentämistä poliittisena riskinä.

Samalla hallitusohjelman seuranta muuttui. Sipilä rakensi kärkihankkeiden ympärille iltakoulun korvanneet hallituksen strategiaistunnot. Aiemmin ministeriöt raportoivat hallituskauden puolivälissä ja lopussa hallitusohjelman kirjausten toteutumisesta.

Sipilän hallituksessa ministereiden johtamiksi projekteiksi jaetut kärkihankkeet aikataulutettiin ja niiden etenemistä seurattiin hallituksen kuukausittaisissa strategiaistunnoissa. Sipilän hallituskauden lopun poliittisesta mahalaskusta huolimatta hallituksen työskentelyyn hallitusohjelman toteutumisen näkökulmasta tuli ryhtiä ja tavoitteellisuutta.

Kyse on tätä taustaa vasten paljon suuremmasta asiasta kuin epäonnistumisesta yhdessä keskeisessä tavoitteessa. Tulos tai ulos -periaatteen tiukka tulkinta ei ole perusteltua, jos ajatellaan Sipilän hallituksen toimintaa kokonaisuudessaan.

Lipposen hallitusten strategisuutta tarkastellut Minna Tiili päätyi tutkimuksessaan siihen, että ministerit ovat haluttomia omaksumaan abstraktin strategiapäällikön roolin ja keskittyvät mieluummin konkreettiseen jakopolitiikkaan. Sipilän hallituksen tilinpäätös kertoisi, että ministerit voivat omaksua toisenlaisenkin roolin, jos olosuhteet ovat sille suotuisat.

Hallitusohjelma saa juridisen aseman

Tulos tai ulos -linjaa pitäisi tarkastella myös siitä näkökulmasta, mikä on hallitusohjelman asema parlamentaarisessa järjestelmässä. Teknisesti pääministerin eroilmoitus tarkoittaa hallituksen eroa, ja silloin voidaan ajatella, että enemmistöhallituksen tapauksessa hallitus ei enää nauti eduskunnan enemmistön luottamusta.

Mikä on hallitusohjelman asema parlamentaarisessa järjestelmässä?

Toisaalta luottamuksen menetyksen pitäisi edeltää eronpyyntöä. Koska Sipilä päätyi eronpyyntöön ennen eduskunnan enemmistön ilmaisemaa epäluottamusta, tulosvastuun tulkinta ei liene aivan parlamentaaristen periaatteiden mukainen. Spekulatiivisesti asiaa voi tarkastella myös kysymyksenä hallitusohjelman parlamentaarisesta asemasta.

Valtiosääntöoikeudellisesti hallitusohjelma oli pitkään epävirallinen dokumentti, jonka merkitys vaihteli puhtaasti seremoniallisesta vahvasti poliittiseen. Sen toteutumista ryhdyttiin seuraamaan julkisen sektorin kasvukaudella 1970-luvun alussa, mutta vasta vuonna 1990 hallitusohjelman seurannasta tuli valtioneuvoston kanslian lakisääteinen tehtävä.

Hallitusohjelma itsessään sai juridisen aseman vuoden 2000 perustuslaissa. Siinä hallitukset velvoitettiin antamaan ohjelmansa eduskunnalle tiedoksi, minkä jälkeen eduskunta äänestää hallituksen luottamuksesta. Hallitusohjelma on siten hallituksen parlamentaarisen luottamuksen ensimmäinen konkreettinen testi.

Uuden perustuslain hengessä vuonna 2003 valtioneuvostosta annetun lain mukaan pääministeri ”valvoo hallitusohjelman toimeenpanoa”. Eduskunnan enemmistö vastaavasti luottaa siihen, että hallitus toteuttaa hallitusohjelmaansa.

Nykyinen perustuslaki antaa hallitusohjelmalle valtiosääntöoikeudellisesti vahvan aseman, jollaista sillä ei ollut ennen Vanhasen ensimmäistä hallitusta.

Jos hallitus ei saavuta ohjelmassaan asettamiaan tavoitteita, voidaan kysyä, missä määrin perustuslaki ja laki valtioneuvostosta velvoittavat pääministeriä jättämään hallituksensa eronpyynnön. Tulkinta on tietysti liian jyrkkä, mutta nykyinen perustuslaki antaa hallitusohjelmalle valtiosääntöoikeudellisesti vahvan aseman, jollaista sillä ei ollut ennen Vanhasen ensimmäistä hallitusta.

Hallitusohjelman muodosta perustuslaki ei sano mitään. Hallitusohjelman ”strategisuus” saattaa kuitenkin oikeudellisen kehikon ulkopuolella tukea sellaista tulkintaa, että ohjelma olisi hallitusta tiukasti velvoittava ja edellyttäisi hallituksen eroa, jos ohjelmasta poiketaan oleellisesti.

Sipilän tulos tai ulos -periaate tuskin sai käyttövoimaa tällaisesta valtiosääntöoikeudellisesta spekulaatiosta. Se sopii myös huonosti strategisen hallitusohjelman lähtökohtaan, jonka mukaan ohjelma ei saa olla pakkopaita olosuhteiden muuttuessa.

Jatkoa pohjustettiin Sipilän kaudella

Olisiko Sipilä jättänyt tulosvastuukortin käyttämättä, jos keskustan kannatus olisi alkuvuoden mittauksissa ollut pari prosenttiyksikköä korkeampi? Kysymys jäänee vastauksetta. Silti Sipilän luja usko hallituksen tulosvastuuseen on muuttanut hallitukseen kohdistuvia odotuksia.

Nyt eduskuntavaalien alla kaikki on viritetty niin, että myös seuraava hallitus astuu tuloksellisuuden tielle. Tätä ilmapiiriä tukevat institutionaaliset muutokset.

Sipilän hallituksen ensimmäisenä toimintavuotena valtioneuvoston kanslian ohjesääntöä uudistettiin ja kanslialle annettiin yleisvaltuus, johon kuuluu ”valtioneuvoston organisointi, hallituksen toiminta ja valtioneuvoston yleisten toimintaedellytysten järjestäminen”.

Strategiatyöstä säädetään valtioneuvoston kanslian työjärjestyksen muutoksessa vuodelta 2018, jolloin keväällä 2015 tilapäisenä perustettu strategiasihteeristö muutettiin strategiaosastoksi. Samassa pykälässä osasto määrätään toimimaan hallituksen strategiaistuntojen ja kansliapäällikkökokousten sihteeristönä.

Näin hallituksen strategiaistunnot – jotka siis alkoivat 2015 epävirallisina iltakoulua korvaavina ministerikokouksina – ovat saaneet paikan säädöstasolla. Samana vuonna valtioneuvoston ohjesäännössä säädettiin kansliapäälliköiden velvollisuudesta huolehtia poikkihallinnollisesta yhteistyöstä ja sen koordinoinnista.

Toistaako historia itseään?

Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö ovat toivoneet jatkoa strategiselle hallitusohjelmalle. Varmistaakseen tulevan hallituksen sitoutumisen strategiseen ohjelmakonseptiin Sipilän hallitus asetti joulukuussa 2017 työryhmän (PAKURI) valmistelemaan seuraavan hallituksen hallitusohjelmaprosessia.

On kiinnostavaa nähdä, miten tulevat hallituspuolueet mukautuvat niille kaavailtuun toimintamalliin.

Tammikuun lopussa 2019 työryhmä julkisti suosituksensa tulevalle hallitukselle. Suositukset ovat hyvin samankaltaisia kuin vuonna 2011 KOKKA-hankkeessa esitetyt. Toki erojakin on, ja PAKURI-ryhmän työ keskittyi ennen kaikkea Sipilän hallituskauden opetuksiin.

Ryhmän asettamispäätöksessä todettiin, että ”hankkeen onnistumisen kannalta kriittistä on aktiivinen vuoropuhelu puolueiden ja keskeisten sidosryhmävaikuttajien kanssa”. Näin on toimittu, ja virkamiestyönä edenneen PAKURI-hankkeen seuranta- ja tukiryhmään kutsuttiin edustajat kaikista eduskuntapuolueista.

Työryhmän suositukset ovat hyvin pitkälle ohjelmatyötä linjaavia aina aikatauluihin ja käsitteenmäärittelyyn. Asiakirjassa nostetaan esille erityisesti seuraavat strategisen hallitusohjelman kehittämiskohteet:

• Suositellaan käytettäväksi käsitteenä priorisoitua politiikkakokonaisuutta kärki­hankkeen sijaan, jotta hallitusohjelman käsitteet eivät ohjaisi toimeenpanon orga­nisointitapaa.
• Suositellaan suppeampaa määrää politiikkakokonaisuuksia, esimerkiksi 15 kappaletta.
• Hallituksen tulisi halutessaan voida asettaa uusia politiikkakokonaisuuksia hallitus­kauden aikana. Politiikkakokonaisuuksien erillisrahoitusta ei tulisi allokoida tarkalla tasolla heti hallituskauden alussa. Politiikkakokonaisuuksien kokonaisuuden seurantaan ja johtamiseen tulisi kiin­nittää enemmän huomiota.
• Käytännössä tätä tukisi merkittävästi, jos pääminis­terin valtiosihteerillä olisi hallituksen strategiaprosessia koskeva selkeä johtamismandaatti.
• Politiikkakokonaisuuksien johtamisen integraatio ministeriöiden linjaorganisaation kanssa aiheutti haasteita osassa ministeriöitä. Tähän on hyvä kiinnittää huomiota valmisteltaessa ministeriöiden johtamisjärjestelmää uuteen hallituskauteen.

Kun ministeriöt ovat näinkin pitkälle valmistautuneet strategiseen hallitusohjelmaan, on kiinnostavaa nähdä, miten tulevat hallituspuolueet mukautuvat niille kaavailtuun toimintamalliin.

Kaikki viittaa siihen, että suuria sopeutumisvaikeuksia ei tule, ovathan eduskuntapuolueet olleet mukana valmistelussa. Jos vaikeuksia tulee, ne johtuvat todennäköisesti kahdesta seikasta.

Yhtäältä Sipilän hallituksen toimintatapaa on kritisoitu voimakkaasti, ja osa kritiikistä on kohdistunut toimintatapoihin, jotka voidaan jäljittää strategiseen hallitusohjelmaan. Toisaalta taas hallitusneuvottelut saattavat muodostua vaalituloksen ansiosta vaikeiksi, jolloin selkeän ja muutamiin ydinasioihin keskittyvän hallitusohjelman laatiminen voi osoittautua ylivoimaiseksi.

Erityistä kiinnostavaa on kannatusmittauksia johtavan SDP:n suhtautuminen strategiseen ohjelmaan. Vuonna 2015 puolueessa ei innostuttu aiheesta, vaikka muut puolueet julkaisivat omia ”strategisia hallitusohjelmiaan” osana vaalikampanjoita. SDP julkaisi oman versionsa viimeisenä suurista puolueista ja vasta julkisen paineen edessä.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Juri Mykkänen on yliopistonlehtori ja varadekaani Helsingin yliopistossa.

Julkaisu Tulos tai ulos: Onko strateginen hallitusohjelma politiikan uusi paradigma? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Tilivelvollisuus kuuluu edustuksellisen demokratian keskeisiin periaatteisiin. Äänestäjällä on mahdollisuus vaalikauden päättyessä arvioida hallituksen onnistumista ja palkita tai rangaista vallankäyttäjiä tarpeen mukaan.

Hallituksen toimien arviointi on kuitenkin hankalaa Suomen poliittisessa järjestelmässä, jossa hallituskoalitio ja sen ohjelma rakentuvat monenlaisten kompromissien pohjalta. Tilannetta ei varsinaisesti ole helpottanut pitkään käytössä ollut tapa rakentaa hallitusohjelmista yksityiskohtainen tiekartta tulevalle neljälle vuodelle.

Juha Sipilän hallitus on ollut tässä suhteessa erilainen. Hallituksen kokoonpano oli monia edeltäjiään niukempi ja ideologisesti yhtenäisempi, mutta myös sen tavoitteenasettelu oli strategisen hallitusohjelman myötä aikaisempaa suorasukaisempaa. Tätä tehosti pääministerin usein esille nostama ”tulos tai ulos” -periaate.

Hallitus päätyi antamaan itse itselleen ”ulos”-arvion maaliskuun alussa sote-uudistuksen kariutumisen myötä. Samalla se kuitenkin painotti, että muissa keskeisissä tavoitteissa onnistuttiin.

Millaisia tavoitteita Sipilän hallitus asetti eri politiikkasektoreilla, miten kyseiset tavoitteet saavutettiin, mikä edisti tai haittasi niiden saavuttamista ja mitä tavoitteiden toteutumisesta tai toteutumatta jäämisestä seuraa?

Tässä juttusarjassa eri alojen asiantuntijat arvioivat päättyvää hallituskautta nimenomaisesti tuloksellisuuden näkökulmasta. Millaisia tavoitteita Sipilän hallitus asetti eri politiikkasektoreilla, miten kyseiset tavoitteet saavutettiin, mikä edisti tai haittasi niiden saavuttamista ja mitä tavoitteiden toteutumisesta tai toteutumatta jäämisestä seuraa?

Sarjan avaa Juri Mykkäsen katsaus, jossa hän pohtii strategisen hallitusohjelman merkitystä tulosvastuullisuuden näkökulmasta. Onko strateginen hallitusohjelma työkalu, joka piirtää hallituksen politiikan suuret linjat aikaisempaa terävämmin esiin ja sitä kautta myös edistää tilivelvollisuuden toteutumista?

Myöhemmin tarkastellaan hallituksen tuloksellisuutta EU-, tasa-arvo-, sote-, asunto-, talous-, ympäristö- ja ulkopolitiikan sekä valtiosääntöoikeuden valossa.

Haasteita hallituksesta -sarjan ovat toimittaneet Hanna Wass ja Juha Ylisalo. Siihen on kirjoittanut arvionsa kaksitoista omien alojensa keskeistä asiantuntijaa.

Hanna Wass on professori Helsingin yliopiston valtiotieteellisessä tiedekunnassa. VTT Juha Ylisalo on erikoistutkija Turun yliopistossa. 

Julkaisu Haasteita hallituksesta ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.