Tulos tai ulos: Onko strateginen hallitusohjelma politiikan uusi paradigma?

Jättääkö Sipilän hallitus strategisine hallitusohjelmineen jälkeensä uudenlaisen tavan toimia?

Kun pääministeri Juha Sipilä ilmoitti hallituksensa erosta 8. maaliskuuta 2019, hän palasi keskustan puoluevaltuustolle huhtikuussa 2015 hallitustunnustelijana pitämäänsä puheeseen. Siinä hän peräänkuulutti poliittisen kulttuurin muutosta. Hallitustyöskentelyn pitää olla tulosvastuullista: tulos tai ulos, sanoi Sipilä.

Sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistuksen kaatuminen sai Sipilän käyttämään exit-optiota. Julkisuudessa Sipilän manööveri on tulkittu vaalitaktiikaksi, koska hallituksen ero vapautti kannatusluisussa olevan keskustan rasitteeksi käyneestä valinnanvapausmallista.

Jos kuitenkin laitamme vaalitaktiikan syrjään ja mietimme Sipilän ilmoitusta siinä asiayhteydessä, johon Sipilä itse halusi oman valintansa kiinnittää, kysymys hallituksen tuloksellisuudesta ja tulosvastuusta asettuu toisenlaiseen valoon.

Kertooko Sipilän eroilmoitus muutoksesta hallitusten tavassa toimia? Onko niin, että Sipilän hallituksen strateginen ohjelma oli vedenjakaja suomalaisessa politiikassa? Saiko se hallituksen työskentelemään aikaisempaa yhtenäisemmin ja johdonmukaisemmin ja nostiko se suuret linjat politiikan keskiöön ennennäkemättömällä tavalla?

Onko niin, että Sipilän hallituksen strateginen ohjelma oli vedenjakaja suomalaisessa politiikassa?

Näihin kysymyksiin on vaikea vastata yksiselitteisesti. Ensinnäkään systemaattista vertailuaineistoa ei ole.

Toiseksi hallitusten tuloksellisuuden mittaaminen voi osoittautua vaikeaksi tai ainakin monimerkitykselliseksi kysymykseksi. Esimerkiksi keskeneräisiksi jääneet lainsäädäntöhankkeet tai vaalikauden päättyessä rauenneet lakiesitykset eivät välttämättä kerro tehokkuuden puutteesta tai hyväksyttyjen säädösten suuri määrä tehokkuudesta.

Valtioneuvoston kanslian oman arvion mukaan Sipilän hallituksen keskeiset hankkeet on suurimmaksi osaksi saatu päätökseen, mikä tietysti kertoisi strategiatyön onnistumisesta. ”Ministereiden mukaan kärkihankkeet ovat toimiva työkalu, joiden avulla on onnistuttu vahvistamaan ministeriöiden välistä yhteistyötä ja keskittämään voimavaroja tärkeimpiin uudistuksiin,” arvioidaan valtioneuvoston kanslian tiedotteessa.

Jossakin määrin kyse on varmasti myös asetettujen tavoitteiden määrästä ja niiden poliittisesta vaikeusasteesta. Onnistuminen lähes kaikissa kärkihankkeissa kertoo ehkä tavoitetason oikeasta asettamisesta, vaikka hallitusohjelmatyöstä vastuussa olevat virkamiehet olisivat valmiita vähentämään tavoitteiden määrää entisestään, mikä viittaa epäsuorasti Sipilän hallituksen ajoittain pahastikin yskineeseen toimintaan.

Kolmanneksi strateginen hallitusohjelma ei suinkaan syntynyt vain toukokuun hallitusneuvotteluissa 2015. ”Tulos tai ulos” on vain eräänlainen huipennus pitkässä historiassa. Se ulottuu yli 30 vuotta ajassa taaksepäin 1980-luvun hallintopoliittiseen ajatteluun.

Valtioneuvoston työskentelyn erityinen ongelma on ollut horisontaalisen politiikkakoordinaation puute. Valtionhallinnon johtavat virkamiehet ja muut hallinnon kehittäjät, erityisesti Sitra, ovat pitkään yrittäneet saada poliitikot omaksumaan kokonaisvaltaisen strategisen ajattelun hallituspolitiikan perustaksi ja etäännyttämään ministerit vain oman hallinnonalansa etuja ajavasta roolista.

Työ on vaatinut kärsivällisyyttä. Viimeistään Paavo Lipposen ensimmäisestä hallituksesta (1995–1999) saakka hallitukset ovat muokanneet työskentelyään strategiseen suuntaan. Lipposen hallitukset koostivat ohjelmansa seuraamiseksi strategiasalkkuja ja strategia-asiakirjoja. Matti Vanhasen hallituksissa kokeiltiin poikkihallinnollisia politiikkaohjelmia (nykyään puhuttaisiin ilmiöpolitiikasta). Vanhasen ja Jyrki Kataisen hallitukset aloittivat puolivälitarkastelut. Viimein Sipilän hallitus reivasi hallitusohjelman muotoa strategisen johtamisen perusoppien mukaan.

Taustalla pitkä kehitystyö

Sipilän hallituksen strategisen hallitusohjelman perusta syntyi kuluvan vuosikymmenen alussa, kun valtioneuvoston kansliassa aloitettiin projekti nimeltä KOKKA. Se julkisti suosituksensa eduskuntavaalien alla 2011.

KOKKA-työryhmä ehdotti, että hallitusneuvottelujen aluksi puoluejohtajat sopisivat ensin talouspolitiikan linjasta ja budjetin menosäännöistä ja vasta sitten ohjelman politiikkasisällöistä. Tavoitteet tuli muotoilla niin, että ohjelma olisi lyhyt ja pysyttelisi yleisellä tasolla.

Siitä piti tulla strateginen dokumentti, josta hallituksen nimittämisen jälkeen valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö työstäisivät yhdessä konkretisoivan toimeenpanosuunnitelman. Strategia-asiakirjaa tuli myös arvioida vuosittain ja muuttaa tarvittaessa. Samalla hallituksen sisäinen työnjako tuli järjestää hallituksen strategian mukaisesti, ministerivaliokuntien määrää vähentää ja hallituksen yhteistä työskentelyä vahvistaa.

Kuten tunnettua, Kataisen hallituksen kokoaminen oli erittäin vaikeaa, eikä KOKKA-hankkeen suosituksia päästy kokeilemaan. Kataisen hallituksen hallintoministeri Henna Virkkunen nimitti 2013 työn jatkajaksi OHRA-hankkeen.

OHRA seurasi esityksissään tarkasti KOKKA-hanketta. OHRA pyrki lisäksi aktiivisesti ottamaan valmisteluun mukaan puolueiden edustajia ja informoimaan eduskuntapuolueita hankkeesta. Valtioneuvoston kanslia kutsui poliittisen tukiryhmän seuraamaan hanketta ja antamaan virkamiehille palautetta.

OHRA-hankkeessa korostettiin edeltäjänsä tapaan hallituksen yhdenmukaista ja keskitettyä toimintatapaa, jolla pyrittäisiin eroon tarkkarajaisesta ministerihallinnosta. Hallitusohjelman pitäisi muodostua 3–5 keskeisestä poliittisesta tavoitteesta, joiden toteuttamiseksi laadittaisiin erillinen toimintasuunnitelma jälleen valtiovarainministeriön ja valtioneuvoston kanslian yhteistyönä. Toimintasuunnitelman tarkistus tapahtuisi vuosittain hallituksen kehysriihessä.

Jo useiden hallitusten ajan valtioneuvoston työskentelytapa on ollut sekä kritiikin että systemaattisen kehittämistyön kohteena.

Edellä sanottu kertoo siitä, että jo useiden hallitusten ajan valtioneuvoston työskentelytapa on ollut sekä kritiikin että systemaattisen kehittämistyön kohteena.

Ennen Sipilän hallitusta uudistusyritykset olivat jääneet vaatimattomiksi tai epäonnistuneet vahvojen poliittisten intressien vuoksi. Varsinkin Kataisen ideologisesti epäyhtenäinen koalitio kariutti siihen saakka pisimmälle viedyn yrityksen kohti strategista hallitusohjelmaa.

Sipilän hallituksen onnistumista on usein selitetty Sipilän insinööri- ja yrittäjätaustalla, joka luontevasti liittyy strategiseen johtamiseen. Näkemystä tukee se, että Sipilä itse esitteli strategisen hallitusohjelman idean keskustan eduskuntaryhmälle syksyllä 2014, kuten olen aiemmin kirjoittanut.

Poikkeuksellinen hallitusohjelma oli kuitenkin ratkaisevasti riippuvainen siitä, että taustalla ollut pitkäjänteinen kehittämistyö kohtasi otolliset poliittiset olosuhteet. Strateginen hallitusohjelma ei olisi ollut mahdollinen ilman valtioneuvoston kanslian vahvistunutta asemaa ja kanslian ja valtiovarainministeriön johtaman hallinnonkehittäjien verkoston työskentelyä – ja kenties Kataisen/Stubbin hallituksen hajaannusta loppuvuodesta 2014 ja siihen liittynyttä pettymystä hallituksen tuloksellisuuteen.

Kun nämä tekijät yhdistyivät Sipilän yrittäjätaustaan ja ideologisesti (tuolloin) yhtenäiseen hallituspohjaan, syntyi tilanne, jossa hallituksen muodostaneet poliitikot eivät enää pitäneet hallitusohjelman lyhentämistä poliittisena riskinä.

Syntyi tilanne, jossa hallituksen muodostaneet poliitikot eivät enää pitäneet hallitusohjelman lyhentämistä poliittisena riskinä.

Samalla hallitusohjelman seuranta muuttui. Sipilä rakensi kärkihankkeiden ympärille iltakoulun korvanneet hallituksen strategiaistunnot. Aiemmin ministeriöt raportoivat hallituskauden puolivälissä ja lopussa hallitusohjelman kirjausten toteutumisesta.

Sipilän hallituksessa ministereiden johtamiksi projekteiksi jaetut kärkihankkeet aikataulutettiin ja niiden etenemistä seurattiin hallituksen kuukausittaisissa strategiaistunnoissa. Sipilän hallituskauden lopun poliittisesta mahalaskusta huolimatta hallituksen työskentelyyn hallitusohjelman toteutumisen näkökulmasta tuli ryhtiä ja tavoitteellisuutta.

Kyse on tätä taustaa vasten paljon suuremmasta asiasta kuin epäonnistumisesta yhdessä keskeisessä tavoitteessa. Tulos tai ulos -periaatteen tiukka tulkinta ei ole perusteltua, jos ajatellaan Sipilän hallituksen toimintaa kokonaisuudessaan.

Lipposen hallitusten strategisuutta tarkastellut Minna Tiili päätyi tutkimuksessaan siihen, että ministerit ovat haluttomia omaksumaan abstraktin strategiapäällikön roolin ja keskittyvät mieluummin konkreettiseen jakopolitiikkaan. Sipilän hallituksen tilinpäätös kertoisi, että ministerit voivat omaksua toisenlaisenkin roolin, jos olosuhteet ovat sille suotuisat.

Hallitusohjelma saa juridisen aseman

Tulos tai ulos -linjaa pitäisi tarkastella myös siitä näkökulmasta, mikä on hallitusohjelman asema parlamentaarisessa järjestelmässä. Teknisesti pääministerin eroilmoitus tarkoittaa hallituksen eroa, ja silloin voidaan ajatella, että enemmistöhallituksen tapauksessa hallitus ei enää nauti eduskunnan enemmistön luottamusta.

Mikä on hallitusohjelman asema parlamentaarisessa järjestelmässä?

Toisaalta luottamuksen menetyksen pitäisi edeltää eronpyyntöä. Koska Sipilä päätyi eronpyyntöön ennen eduskunnan enemmistön ilmaisemaa epäluottamusta, tulosvastuun tulkinta ei liene aivan parlamentaaristen periaatteiden mukainen. Spekulatiivisesti asiaa voi tarkastella myös kysymyksenä hallitusohjelman parlamentaarisesta asemasta.

Valtiosääntöoikeudellisesti hallitusohjelma oli pitkään epävirallinen dokumentti, jonka merkitys vaihteli puhtaasti seremoniallisesta vahvasti poliittiseen. Sen toteutumista ryhdyttiin seuraamaan julkisen sektorin kasvukaudella 1970-luvun alussa, mutta vasta vuonna 1990 hallitusohjelman seurannasta tuli valtioneuvoston kanslian lakisääteinen tehtävä.

Hallitusohjelma itsessään sai juridisen aseman vuoden 2000 perustuslaissa. Siinä hallitukset velvoitettiin antamaan ohjelmansa eduskunnalle tiedoksi, minkä jälkeen eduskunta äänestää hallituksen luottamuksesta. Hallitusohjelma on siten hallituksen parlamentaarisen luottamuksen ensimmäinen konkreettinen testi.

Uuden perustuslain hengessä vuonna 2003 valtioneuvostosta annetun lain mukaan pääministeri ”valvoo hallitusohjelman toimeenpanoa”. Eduskunnan enemmistö vastaavasti luottaa siihen, että hallitus toteuttaa hallitusohjelmaansa.

Nykyinen perustuslaki antaa hallitusohjelmalle valtiosääntöoikeudellisesti vahvan aseman, jollaista sillä ei ollut ennen Vanhasen ensimmäistä hallitusta.

Jos hallitus ei saavuta ohjelmassaan asettamiaan tavoitteita, voidaan kysyä, missä määrin perustuslaki ja laki valtioneuvostosta velvoittavat pääministeriä jättämään hallituksensa eronpyynnön. Tulkinta on tietysti liian jyrkkä, mutta nykyinen perustuslaki antaa hallitusohjelmalle valtiosääntöoikeudellisesti vahvan aseman, jollaista sillä ei ollut ennen Vanhasen ensimmäistä hallitusta.

Hallitusohjelman muodosta perustuslaki ei sano mitään. Hallitusohjelman ”strategisuus” saattaa kuitenkin oikeudellisen kehikon ulkopuolella tukea sellaista tulkintaa, että ohjelma olisi hallitusta tiukasti velvoittava ja edellyttäisi hallituksen eroa, jos ohjelmasta poiketaan oleellisesti.

Sipilän tulos tai ulos -periaate tuskin sai käyttövoimaa tällaisesta valtiosääntöoikeudellisesta spekulaatiosta. Se sopii myös huonosti strategisen hallitusohjelman lähtökohtaan, jonka mukaan ohjelma ei saa olla pakkopaita olosuhteiden muuttuessa.

Jatkoa pohjustettiin Sipilän kaudella

Olisiko Sipilä jättänyt tulosvastuukortin käyttämättä, jos keskustan kannatus olisi alkuvuoden mittauksissa ollut pari prosenttiyksikköä korkeampi? Kysymys jäänee vastauksetta. Silti Sipilän luja usko hallituksen tulosvastuuseen on muuttanut hallitukseen kohdistuvia odotuksia.

Nyt eduskuntavaalien alla kaikki on viritetty niin, että myös seuraava hallitus astuu tuloksellisuuden tielle. Tätä ilmapiiriä tukevat institutionaaliset muutokset.

Sipilän hallituksen ensimmäisenä toimintavuotena valtioneuvoston kanslian ohjesääntöä uudistettiin ja kanslialle annettiin yleisvaltuus, johon kuuluu ”valtioneuvoston organisointi, hallituksen toiminta ja valtioneuvoston yleisten toimintaedellytysten järjestäminen”.

Strategiatyöstä säädetään valtioneuvoston kanslian työjärjestyksen muutoksessa vuodelta 2018, jolloin keväällä 2015 tilapäisenä perustettu strategiasihteeristö muutettiin strategiaosastoksi. Samassa pykälässä osasto määrätään toimimaan hallituksen strategiaistuntojen ja kansliapäällikkökokousten sihteeristönä.

Näin hallituksen strategiaistunnot – jotka siis alkoivat 2015 epävirallisina iltakoulua korvaavina ministerikokouksina – ovat saaneet paikan säädöstasolla. Samana vuonna valtioneuvoston ohjesäännössä säädettiin kansliapäälliköiden velvollisuudesta huolehtia poikkihallinnollisesta yhteistyöstä ja sen koordinoinnista.

Toistaako historia itseään?

Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö ovat toivoneet jatkoa strategiselle hallitusohjelmalle. Varmistaakseen tulevan hallituksen sitoutumisen strategiseen ohjelmakonseptiin Sipilän hallitus asetti joulukuussa 2017 työryhmän (PAKURI) valmistelemaan seuraavan hallituksen hallitusohjelmaprosessia.

On kiinnostavaa nähdä, miten tulevat hallituspuolueet mukautuvat niille kaavailtuun toimintamalliin.

Tammikuun lopussa 2019 työryhmä julkisti suosituksensa tulevalle hallitukselle. Suositukset ovat hyvin samankaltaisia kuin vuonna 2011 KOKKA-hankkeessa esitetyt. Toki erojakin on, ja PAKURI-ryhmän työ keskittyi ennen kaikkea Sipilän hallituskauden opetuksiin.

Ryhmän asettamispäätöksessä todettiin, että ”hankkeen onnistumisen kannalta kriittistä on aktiivinen vuoropuhelu puolueiden ja keskeisten sidosryhmävaikuttajien kanssa”. Näin on toimittu, ja virkamiestyönä edenneen PAKURI-hankkeen seuranta- ja tukiryhmään kutsuttiin edustajat kaikista eduskuntapuolueista.

Työryhmän suositukset ovat hyvin pitkälle ohjelmatyötä linjaavia aina aikatauluihin ja käsitteenmäärittelyyn. Asiakirjassa nostetaan esille erityisesti seuraavat strategisen hallitusohjelman kehittämiskohteet:

• Suositellaan käytettäväksi käsitteenä priorisoitua politiikkakokonaisuutta kärki­hankkeen sijaan, jotta hallitusohjelman käsitteet eivät ohjaisi toimeenpanon orga­nisointitapaa.
• Suositellaan suppeampaa määrää politiikkakokonaisuuksia, esimerkiksi 15 kappaletta.
• Hallituksen tulisi halutessaan voida asettaa uusia politiikkakokonaisuuksia hallitus­kauden aikana. Politiikkakokonaisuuksien erillisrahoitusta ei tulisi allokoida tarkalla tasolla heti hallituskauden alussa. Politiikkakokonaisuuksien kokonaisuuden seurantaan ja johtamiseen tulisi kiin­nittää enemmän huomiota.
• Käytännössä tätä tukisi merkittävästi, jos pääminis­terin valtiosihteerillä olisi hallituksen strategiaprosessia koskeva selkeä johtamismandaatti.
• Politiikkakokonaisuuksien johtamisen integraatio ministeriöiden linjaorganisaation kanssa aiheutti haasteita osassa ministeriöitä. Tähän on hyvä kiinnittää huomiota valmisteltaessa ministeriöiden johtamisjärjestelmää uuteen hallituskauteen.

Kun ministeriöt ovat näinkin pitkälle valmistautuneet strategiseen hallitusohjelmaan, on kiinnostavaa nähdä, miten tulevat hallituspuolueet mukautuvat niille kaavailtuun toimintamalliin.

Kaikki viittaa siihen, että suuria sopeutumisvaikeuksia ei tule, ovathan eduskuntapuolueet olleet mukana valmistelussa. Jos vaikeuksia tulee, ne johtuvat todennäköisesti kahdesta seikasta.

Yhtäältä Sipilän hallituksen toimintatapaa on kritisoitu voimakkaasti, ja osa kritiikistä on kohdistunut toimintatapoihin, jotka voidaan jäljittää strategiseen hallitusohjelmaan. Toisaalta taas hallitusneuvottelut saattavat muodostua vaalituloksen ansiosta vaikeiksi, jolloin selkeän ja muutamiin ydinasioihin keskittyvän hallitusohjelman laatiminen voi osoittautua ylivoimaiseksi.

Erityistä kiinnostavaa on kannatusmittauksia johtavan SDP:n suhtautuminen strategiseen ohjelmaan. Vuonna 2015 puolueessa ei innostuttu aiheesta, vaikka muut puolueet julkaisivat omia ”strategisia hallitusohjelmiaan” osana vaalikampanjoita. SDP julkaisi oman versionsa viimeisenä suurista puolueista ja vasta julkisen paineen edessä.

Kirjoitus on osa Haasteita hallituksesta -sarjaa.

Juri Mykkänen on yliopistonlehtori ja varadekaani Helsingin yliopistossa.