När demokratin är på tillbakagång utmanas också stabila samhällen inifrån. I de nordiska länderna har förvaltningen en särskilt stor betydelse för att demokratins principer, rättsstatens normer och grundläggande värderingar ska kunna försvaras.
Vem som var först med att omsätta principer för god förvaltning i praktisk handling kan diskuteras. Men i ett nordiskt sammanhang är Axel Oxenstiernas (1583–1654) betydelse obestridlig. Som rikskansler i stormaktstidens Sverige betonade han vikten av klarhet, ansvarsfördelning och samverkan i förvaltningsstrukturerna men också respekten för jäv, opartiskhet och duglighet hos ämbetspersoner i rikets tjänst.
Principerna är fortfarande giltiga trots att de föregick den demokratiska utvecklingen med flera hundra år. Det historiska sammanhanget var ett helt annat. Oxenstiernas syfte var att befästa en centralt styrd förvaltning som höll samman riket till stöd för ekonomin och krigsmakten.
Oxenstiernas arv
Oxenstiernas arv är, som Gunnar Wetterberg visat, uppfattningen om den offentliga verksamhetens särart. Den betyder att särskilda krav måste ställas på kunskap, erfarenhet och respekt hos dem som tjänar det allmänna. Idag talar vi om ett offentligt etos. Det är den historiska grunden för en god offentlig verksamhet.
Förutsättningarna för en god förvaltning är idag mera utsatta än någonsin tidigare under efterkrigstiden. Det gäller rättsprinciperna men också allmänna principer för god förvaltningssed som integritet, respekt och öppenhet. Principer av det här slaget uttrycker grundläggande värderingar för hur den verkställande makten ska utövas. De är inte statiska. De kan förändras, omtolkas och utnyttjas.
Förutsättningarna för en god förvaltning är idag mera utsatta än någonsin tidigare under efterkrigstiden. Det gäller rättsprinciperna men också allmänna principer för god förvaltningssed som integritet, respekt och öppenhet.
De utmanas av demokratins tillbakagång men också av en svårhanterlig vardag till följd av inbesparingar, nedskärningar, personalbrist och en orimlig arbetsbörda på många håll i förvaltningen. Det finns därför all anledning att fråga sig vilken betydelse en god förvaltning har i mörka tider.
I det sammanhanget är det värt att minnas att varje skede i förvaltningens efterkrigstida utveckling inneburit särskilda utmaningar när det gällt att leva upp till kraven för en god förvaltningsverksamhet.
Förvaltningspolitiska brytningsskeden utmanar den goda förvaltningen
Den första brytningen skedde under välfärdsstatens uppbyggnadsskede när de nordiska länderna gradvis lösgjorde sig från ett snävt rättsstatsideal till förmån för ett mera konsekvensinriktat förhållningssätt.
I Finland var slutet av 1970- och början av 1980-talet en betydelsefull period. Det var byråkratikritikens och decentraliseringens tid. Byråkratitalkon och avreglering var viktiga inslag i reformpolitiken. Brytningen innebar att förvaltningspolitiken inordnades i samhällspolitiken.
Med förvaltningspolitik avses vanligen idéer och åtgärder som riksdag och regering riktar mot förvaltningens organisation, arbetssätt och personal. De här åtgärderna blev viktiga instrument inte minst i den ekonomiska politiken. På så sätt blev demokratins utfall och resultat allt viktigare vid sidan av dess procedurer.
I slutet av 1980-talet och början av 1990-talet skulle förvaltningen omprövas och effektiveras i grunden under det reformparadigm som kallats New Public Management. Det innebar visserligen inte att förvaltningsmodellen förändrades i grunden men marknadsmässiga ideal fick ett större genomslag i form av resultattänkande, privatisering och en ny ledarskapssyn.
Med förvaltningspolitik avses vanligen idéer och åtgärder som riksdag och regering riktar mot förvaltningens organisation, arbetssätt och personal. De här åtgärderna blev viktiga instrument inte minst i den ekonomiska politiken.
Med det privata näringslivet som förebild började den offentliga sektorn under den här perioden ifrågasättas på ett helt annat sätt än tidigare.
Här skedde den andra brytningen i förvaltningspolitiken såtillvida att internationella strömningar och förebilder fick en allt större betydelse för nationellt reformarbete. Sedan dess har en mångfald av styrmedel och organiseringsalternativ ingått i reformpolitikens verktygslåda.
Utvecklingen sedan slutet av 1990-talet har delvis grundat sig på en kritik av den föregående periodens marknadsideal men också på insikten att samhällsproblem som gäller klimatförändring, energiförsörjning eller demografiska förändringar är genuint svårlösta, lömska. De förutsätter samverkan mellan myndigheter, företag, frivilligorganisationer och medborgarsamhälle.
De lömska problemen är bakgrunden till den tredje brytningen i förvaltningspolitiken. Tidsperspektivet skiftar nämligen från ett bakåtriktat, erfarenhetsbaserat perspektiv till en allt mera strategisk, kunskapsbaserad och framtidsinriktad styrning.
Det krävs med andra ord nya former för att organisera staten i förhållande till andra samhällssektorer, och en beredskap att ta i bruk innovativa och verksamhetsanpassade sätt att styra och organisera.
De lömska problemen är bakgrunden till den tredje brytningen i förvaltningspolitiken. Tidsperspektivet skiftar nämligen från ett bakåtriktat, erfarenhetsbaserat perspektiv till en allt mera strategisk, kunskapsbaserad och framtidsinriktad styrning. Det märks särskilt i reformpolitikens retorik. Orsakerna till intresset för föregripande politik är många, från klimatförändring och Covid19 till en större geopolitisk osäkerhet.
Utvecklingen har påverkat förvaltningens duala roll i demokratin
Genom den utveckling jag här beskrivit med mycket breda penseldrag har förvaltningen fått en allt mera utpräglad dual roll i samhället. Förvaltningen är förvisso den representativa demokratins instrument för att verkställa politiken. Men i allt högre grad är den också en institution i sig som administrerar demokratins praktiska arbetsformer.
Förvaltningen organiserar och samordnar produktions- och upphandlingsformer, partnerskap, samarbetsavtal, nätverk och projekt. Det sker inte i första hand genom regeltillämpning utan genom värdemässiga avvägningar och prioriteringar.
När politik verkställs genom samverkan mellan myndigheter, företag och civilsamhällets organisationer möts olika ideal och problemuppfattningar men också olika föreställningar om var gränsen för acceptabel förvaltningsverksamhet går.
Förvaltningen är förvisso den representativa demokratins instrument för att verkställa politiken. Men i allt högre grad är den också en institution i sig som administrerar demokratins praktiska arbetsformer.
Det är ingen tillfällighet att principer för god förvaltningssed, som ursprungligen utarbetades av övernationella organisationer för att stöda biståndspolitikens mottagarländer, efterhand betonats allt mera som riktmärken för god förvaltning också i utvecklade demokratier och i Europeiska unionen.
Också viljan att kontrollera framtiden har administrativa konsekvenser. Förväntningar ställs till stordata, nya styrtekniker och demokratiska innovationer för att utveckla och förankra de framtidsbilder som styr regeringarnas verksamhet. Men särskilt centralförvaltningen har en viktig roll i att samordna de arenor där visionerna utformas.
Även om förvaltningen inte är någon monolit, är den således i kraft av det ansvar och de arbetsformer den representerar en samhällsinstitution som under de senaste 50 åren fått en allt större betydelse för demokratins funktionsduglighet.
Förvaltningen och demokratins tillbakagång
Genom demokratins tillbakagång är vi just nu är inne i ett fjärde brytningsskede. Även stabila samhällen utmanas inifrån av populistiska och andra krafter som kan utnyttja offentliga institutioner och processer för att undergräva demokratin.
I den internationella diskussionen ställs förväntningar till förvaltningen som demokratins väktare. Steget kan tyckas långt från försvaret av demokratin till den verklighet som gäller i kommuners och välfärdsområdens vardag. Men demokratiska principer, normer och grundläggande värderingar förverkligas genom alla de beslut som dagligen fattas.
Den utmaning som demokratins tillbakagång skapar kan sammanfattas i orden att arbeta för och att stå emot. Väktarrollen handlar inte bara om att arbeta för en god förvaltning, främja rättsskydd, kvalitet och ett gott resultat som det uttrycks i förvaltningslagen.
Det gäller också att stå emot dem som anser att grundlagen mest är till besvär, att lagstiftningen bara finns till för att ändras eller att man kan tumma på principer för god förvaltning när egna värderingar och syften ska förverkligas.
I försvaret av demokratiska och rättsliga principer är den starka ställning förvaltningen över tid har fått som samhällsinstitution en viktig plattform. Medborgarnas förtroende är fortsättningsvis stabilt. Det visar den jämförelse av 30 länder som OECD publicerade tidigare i år.
Även om principerna för god förvaltning har ett starkt stöd i den finländska författningen, borde de uppmärksammas i ännu högre grad när man bedömer vilka konsekvenser strukturella förändringar och reformer har för förvaltningens handlingsförmåga.
Men också förtroendet kan undergrävas inifrån. Dagens samhällssituation är problematisk i flera avseenden. Spänningarna mellan förvaltningen och en populistisk politik kan öka, eftersom stora frågor som mänskliga rättigheter eller klimatförändring inte tenderar prioriteras på populistiska dagordningar.
Dessutom utmanar nedskärningar förvaltningens handlingsförmåga men också de anställdas förutsättningar att förverkliga centrala förvaltningsprinciper.
I de nordiska samhällena är kommuner och regioner särskilt viktiga förtroendeskapare. Många finländska kommuner och välfärdsområden arbetar under ständiga förändringar och ekonomisk press. Det gör viktiga serviceområden särskilt utsatta, vilket utmanar medborgarnas tilltro till en rättvis och lika behandling.
Även om principerna för god förvaltning har ett starkt stöd i den finländska författningen, borde de uppmärksammas i ännu högre grad när man bedömer vilka konsekvenser strukturella förändringar och reformer har för förvaltningens handlingsförmåga.
Forskningens och utbildningens ansvar
Förvaltningsforskningen har en viktig uppgift i att analysera och utveckla organiseringsformer som kan bevara demokratins integritet. Här är den nordiska plattformen central. Det Nordiska administrativa förbundet (NAF) har under de senaste åren gjort ett gott arbete för att lyfta fram den förvaltningsproblematik som sammanhänger med demokratins utsatthet.
Särskilt betydelsefull är utbildningen av dagens och morgondagens tjänsteinnehavare. Det behövs interdisciplinära helheter som förutom stats- och rättsvetenskapliga perspektiv beaktar förvaltningsetiska aspekter och de krav som krishantering och automatiserat beslutsfattande ställer på förvaltningens personal.
I arbetet för en god förvaltning i mörka tider är Oxenstiernas arv, insikten att den offentliga tjänstens särart ställer särskilda krav på kunskap, integritet och duglighet, lika aktuell idag som för 400 år sedan.
Stefan Sjöblom är professor i kommunalförvaltning vid Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet. Han leder forskningsprojektet Demokratisk styrning som procedurlegitimitet.
Artikelbild: Gerd Altmann / Pixabay
