Det nordiska samarbetet kring asylfrågor har varit mycket splittrat och snarast kompletterat EU:s ram för samordning av asylpolitiken. Flyktingkrisen visade hur viktigt samarbetet mellan grannländerna är och hur beroende de är av varandra.
Europeiska unionens gemensamma invandrings- och asylpolitik har sitt ursprung i toppmötet i Tammerfors (1999). Under två årtionden har man försökt harmonisera nationella förfaringssätt, dock inte så snabbt som man önskat och inte heller utan svårigheter.
Under flyktingkrisen som bröt ut år 2015 anlände på ett år över en miljon asylsökande till EU, och unionens gemensamma politik hamnade i en kris. Sverige, Norge och Finland var i förhållande till sina befolkningsmängder bland de fem största flyktingmottagarländerna inom EU. Under 2015 sökte nästan 250 000 personer asyl i de nordiska länderna.
Under två årtionden har man försökt harmonisera nationella förfaringssätt, dock inte så snabbt som man önskat och inte heller utan svårigheter.
Den stora mängden av flyktingar förändrade diskussionsklimatet och politiken i de nordiska länderna. Hurdana konsekvenser hade krisen på asylpolitiken?
Nordiskt perspektiv och flyktingkrisen
De nordiska länderna har som stabila välfärds- och rättsstater varit ett lockande målområde för många migranter och flyktingar. Välfärdsstaten som institution har haft en central roll i den nordiska invandringspolitiken. I och med flyktingkrisen har välfärdsstatens bärkraft och förmåga att ta emot och integrera stora mängder asylsökande ifrågasatts. Samtidigt har de nordiska ländernas pliktkänsla beträffande normativa och humanitära åtaganden gjort det svårt för dem att ta hänsyn till nationella och ekonomiska intressen.
Flyktingkrisen har stärkt medlemsländernas vilja att återföra en del av befogenheterna och kontrollen till nationell nivå.
Det nordiska samarbetet kring asylfrågor har under de senaste årtiondena varit mycket splittrat och snarast kompletterat EU:s ram för samordning av asylpolitiken. Från och med 1990-talet har en alltmer europeisk asylpolitik format utvecklingen i alla de nordiska länderna. Flyktingkrisen har stärkt medlemsländernas vilja att återföra en del av befogenheterna och kontrollen till nationell nivå.
Flyktingkrisen satte press på mottagningssystemen och innebar en vändpunkt för de nordiska ländernas sätt att se på invandrings- och asylpolitiska frågor. Trots sitt humanitära rykte skärpte alla länderna villkoren i anknytning till invandring, familjeåterförening och försörjning. Vidare togs gränskontroller i bruk vid landsgränserna för att förhindra migranternas rörlighet.
Trots sitt humanitära rykte skärpte alla länderna villkoren i anknytning till invandring, familjeåterförening och försörjning.
Flyktingkrisen gav den nordiska dimensionen en ny innebörd. Redan små förändringar i ett land, exempelvis strängare reglering kring gränsbevakning, avvisningsbeslut och listor över säkra länder, återspeglades snabbt i de övriga länderna i form av ett ökat antal asylsökande.
Europeisering och nationalisering
De nordiska länderna har haft olika linjer i fråga om att integrera sin invandrings- och flyktingpolitik med den Europeiska unionens. Finland, Sverige och Danmark är EU-medlemsländer, men Norge och Island inte är det. Norge har ändå ansetts vara mer integrerat i EU:s utveckling i invandrings- och asylfrågor än Danmark. Vid betraktandet av de reaktioner som flyktingkrisen väckte är det därför viktigt att beakta ländernas olika grader av europeisering, det vill säga hur långt länderna har genomgått en institutionell anpassning och sammanjämkning av sin politik med EU.
Den snabba europeiseringen inom asylpolitiken är förvånande, för traditionellt har medlemsländerna starkt försvarat det nationella beslutsfattandet.
De effekter som ett ökat samarbete inom asylpolitiken har på ländernas nationella politik undersöks inom politologin ofta inom ramen för europeisering. Ur den gemensamma europeiska invandrings- och asylpolitikens synvinkel är det av central betydelse att alla nordiska länder hör till Schengenområdet och Dublinsystemet. Överlag har de nordiska länderna, som de starkt reglerande länder de är, jobbat för att harmonisera och höja EU:s gemensamma standarder inom asylpolitiken.
Den snabba europeiseringen inom asylpolitiken är förvånande, för traditionellt har medlemsländerna starkt försvarat det nationella beslutsfattandet. Flyktingkrisen har stärkt strävandena att återta en del av kontrollen i invandringsfrågor. I Norden har den så kallade åternationaliseringen märkts framförallt genom återinföringen av de inre gränskontrollerna.
Sverige – europeisk föregångare
Sverige har blivit känt för sina humanitära ambitioner och sin liberala flyktingpolitik som resulterade i ett stort flyktingmottagande. Under flyktingkrisens toppår 2015 anlände över 160 000 personer till Sverige – i förhållande till befolkningsmängden det största antalet i hela EU. Extra press på mottagningen skapas av det faktum att de flesta anlände inom en tidsperiod på några månader och att över 40 % var under 18 år gamla.
På hösten 2015 meddelade Sveriges regering att man var tvungen att vidta tillfälliga begränsande åtgärder för att minska på mängden personer som kom till landet. Man började kontrollera identitetshandlingarna vid den danska gränsen och Danmark följde efter genom att stänga sin gräns mot Tyskland. Det permanenta uppehållstillståndet ändrades till att bli ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på tre år.
Under flyktingkrisens toppår 2015 anlände över 160 000 personer till Sverige – i förhållande till befolkningsmängden det största antalet i hela EU.
Alternativ skyddsbehövande fick ett uppehållstillstånd på ett år. Villkoren för familjeåterförening stramades åt och man höjde åldersgränsen för äktenskapspartner som kom från andra länder. De åtstramade riktlinjerna i Sverige innebar allmänt sett en förskjutning av asylreglerna i riktning mot EU:s minimikrav.
Sverige blev tvunget att backa tillbaka från sin roll som europeisk representant för en liberal asylpolitik och fästa mera uppmärksamhet vid sina egna nationella resurser. De ändringar som genomfördes avvek klart från Sveriges tidigare linje, som utgick ifrån en generös asylpolitik, invandrarnas jämlikhet med majoritetsbefolkningen och anländande personers rättigheter.
Danmark – modell av en överstatlig politik
Danmark har inom EU sedan 1990-talet blivit känt framförallt för sin tillämpning av en sträng invandrings- och asylpolitik på nationalistisk grund. Den vägledande tankegången i Danmarks invandringspolitik har varit att överge idén om normativ mångkulturalism, till förmån för att effektivt integrera invandrarna och att bibehålla den nationella sammanhållningen. Som följd av flyktingkrisen lämnades cirka 21 000 asylansökningar in i Danmark år 2015.
Den vägledande tankegången i Danmarks invandringspolitik har varit att överge idén om normativ mångkulturalism, till förmån för att effektivt integrera invandrarna och att bibehålla den nationella sammanhållningen.
Redan i februari 2015 drogs riktlinjer upp enligt vilka en asylsökande utgående ifrån det allmänna läget i ursprungslandet kunde få endast ett års uppehållstillstånd. Asylsökandenas sociala förmåner halverades i förhållande till vad de tidigare varit. När antalet asylsökande ökade under hösten 2015 föreslog man åtstramningar i asylförfarandet, det permanenta uppehållstillståndet och socialskyddet. Dessutom försökte man snabbt återsända asylsökande som fått avslag på sin ansökan.
När det gäller europeiseringen har Danmark varit förebild för de medlemsländer som varit motståndare till en överstatlig politik. Danmark har öppet kritiserade hur flyktingkrisen sköts på EU-nivå och har krävt att medlemsländerna själva handlar mer aktivt. Landets lösningar kan ses som en fortsättning på dess försvar av de nationella befogenheterna och den nationella kontrollen i invandringsfrågor.
Norge – enligt Sveriges eller Danmarks modell?
Norge har försökt vårda sitt anseende som en humanitär stat som respekterar de mänskliga rättigheterna. År 2015 anlände 31 000 asylsökande till landet, tre gånger så många som året innan.
I november 2015 tog Norge i bruk inre gränskontroller och föreslog flera skärpningar i reglerna för invandring, asyl och familjeåterförening. Regeringen motiverade ändringarna med vikten av att leda asylsökande vidare till andra länder.
Norge kan anses ha följt Sveriges liberala linje genom att skapa sin egen humanitära image, men i och med krisen har Danmarks exempel lockat fram improviserade begränsningsåtgärder.
Norge har haft ett förvånansvärt smärtfritt förhållande till europeiseringen av invandrings- och asylpolitiken och aktivt deltagit i exempelvis grundandet av Europeiska stödkontoret för asylfrågor EASO samt i Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex verksamhet. Norge har även haft ett starkt intresse för EU-samarbete på flera områden, bland annat beträffande återtagandeavtalen.
Norge kan anses ha följt Sveriges liberala linje genom att skapa sin egen humanitära image, men i och med krisen har Danmarks exempel lockat fram improviserade begränsningsåtgärder. Gränskontroller är ett tecken på nationalisering av asylpolitiken och en önskan att ha kontroll över hur många personer som kommer till landet.
Finland – gott samarbete med EU
I Finland har andelen utlänningar samt mängden asylsökande i proportion till landets befolkningsmängd varit mindre än i de övriga nordiska länderna. Under flyktingkrisen år 2015 anlände över 32 000 asylsökande till landet, vilket var tio gånger så många som under tidigare år.
I statsminister Juha Sipiläs regering (2015) fick Sannfinländarna regeringsansvar. Genom regeringsprogrammet ville man i första hand främja arbetsrelaterad invandring och man betonade att omplaceringar inom EU var frivilliga. I december 2015 offentliggjordes regeringens asylpolitiska åtgärdsprogram, i vilket man redogjorde för hur man skulle klara den ökade mängden asylsökande.
Oberoende av sina kritiska utspel har Finland sökt ett gott samarbete med EU och genom olika åtgärder velat dela de sydliga medlemsländernas börda.
Programmet drog upp riktlinjer för en harmonisering av förfaringssätten både på EU-nivå och på nordisk nivå. Som helhet medförde åtgärderna som Sipiläs regering genomförde att det blev svårare att få internationellt skydd och att de asylsökandes rättsskydd försämrades.
I Finland har effekterna av europeiseringen hängt samman med en förbättring av utlänningars rättsliga status samt med en harmonisering av asylmottagningssystemet och av olika begrepp i lagstiftningen. Senare har Finland, likt övriga nordiska länder, genomfört många ändringar i asylsökandes ställning och rättigheter i syfte att göra landet mindre lockande för invandrare.
Oberoende av sina kritiska utspel har Finland sökt ett gott samarbete med EU och genom olika åtgärder velat dela de sydliga medlemsländernas börda.
Slutsats
Flyktingkrisen och de stora mängderna asylsökande har fört de nordiska länderna, som tidigare haft väldigt olika asylpolitik, in på en gemensam, restriktiv linje. De utmärkande dragen för den mer restriktiva politiken har bland annat varit att det blivit svårare att få permanent uppehållstillstånd, att mängden beviljade ansökningar har minskat, att socialskyddet har försvagats och att familjeåterföreningar har gjorts svårare i alla nordiska länder.
Tanken att det internationella skyddet kan vara tillfälligt och att den asylsökande eventuellt kan återsändas till sitt hemland har också i högre grad funnits på ländernas agenda. Integrationen har i sin tur framförallt kopplats ihop med integration i arbetslivet och individens förmåga att försörja sig själv och sin familj.
De nordiska länderna, som alla har starka regelverk kring asylmottagning, har under årens lopp försökt påverka EU:s gemensamma politik i enlighet med sina egna nationella intressen.
De nordiska länderna, som alla har starka regelverk kring asylmottagning, har under årens lopp också försökt påverka EU:s gemensamma politik i enlighet med sina egna nationella intressen. För Finland och Sverige har detta varit något enklare eftersom de fullt ut är en del av EU:s asylsystem. För Norge och Danmark, som inte är bundna vid alla EU:s asylpolitiska regler, har däremot ibruktagandet av nationella åtgärder varit lättare. På så sätt har alla länder integrerats starkt i den europeiska utvecklingen, men har ändå hamnat i olika positioner.
De nordiska länderna har i och med flyktingkrisen i allt högre grad arbetat för en regional samstämmighet och lånat fungerande handlingsmodeller av varandra. Detta förklaras av den gemensamma grund som de nordiska välfärdsstaterna står på och de liknande utmaningar som invandringen medfört för dem.
Krisen har tydligare än förut visat hur viktigt samarbetet mellan grannländerna är och hur beroende de är av varandra.
Artikeln bygger på ett kapitel i en framtida bok ”Norden och EU:s flyktingkris – mot en mer samstämd politik”, i Godenhjelm, Mäkinen & Niemivuo (red.) Förvaltning och Rättssäkerhet i Norden –utveckling, utmaningar och framtidsutsikter, Svenska Litteratursällskapet (publiceras 5/2022)
Artikeln har översatts till svenska av Nikola Wegar och redigerad av Daniel Kawecki.
PD Hanna Tuominen är universitetslektor i världspolitik vid Helsingfors universitet.
