Coronapandemin har tvingat också EU-institutioner att övergå till distansarbete, vilket även gäller lobbyisterna i Bryssel. Detta är en utmaning för tidigare lobbyingpraxis, som utgått från möten ansikte mot ansikte. Det nya läget eliminerar emellertid inte behovet av att reglera lobbyverksamheten inom EU och göra den mer transparent.
Varför har inte den reform av EU:s öppenhetsregister som föreslogs 2016 gått framåt, och vad kan väntas nu när förhandlingarna återupptas? Hur har coronakrisen påverkat lobbyverksamheten? Dessa teman är aktuella också med tanke på beredningen av ett lobbyregister i Finland, ett arbete som inleddes våren 2020.
Nuläget för regleringen av lobbyverksamhet i Bryssel
Jämfört med Finland är lobbyverksamheten i Bryssel enorm: enligt uppskattningar finns det åtminstone 25 000 lobbyister i staden. Lobbyverksamheten är emellertid åtminstone delvis mer transparent än i Finland, i och med att EU sedan 2011 haft ett frivilligt öppenhetsregister över lobbyister. I registret upptas bland annat de teman som en organisation eller enskild lobbyist lobbar för samt de belopp som används för syftet. Bakgrunden till registret finns i EU:s fördrag, enligt vilket beslut ska fattas så öppet som möjligt.
Det finns flera problem med EU:s register och transparensen i lobbyverksamheten, i och med att registret inte är obligatoriskt och bara gäller Europaparlamentet och kommissionen, inte ministerrådet. Dessutom innehåller det mycket information som är svårtolkad, särskilt med tanke på att det inte finns tillräckligt med resurser för att kontrollera uppgifterna. År 2014 gjordes några mycket små förbättringar av registret.
Kommissionens förslag till ett effektivare öppenhetsregister
På grund av dessa problem lade kommissionen Jean-Claude Juncker 2016 fram ett förslag för förstärkning av registret. Enligt förslagetska registrering i öppenhetsregistret vara ett villkor för lobbymöten med parlamentet och kommission samt nu även – vilket är helt nytt – med rådet. Förslaget inkluderar även en del andra smärre förbättringar, såsom mer resurser för tillsyn över registret. Dessvärre har definitionen av lobbying gjorts snävare.
Det viktigaste i förslaget är en lista på olika situationer där institutionerna måste kräva att lobbyisten registrerar sig innan mötet eller tillställningen. Modellen utgår från ett kommissionsbeslut från 2014, enligt vilket enbart registrerade lobbyister får träffa kommissionärerna, deras kabinett och generaldirektörerna för kommissionens avdelningar. Också sådana möten måste publiceras.
Med tanke på medborgarnas rätt till information är det viktiga just att mötena offentliggörs, men de andra institutionerna förpliktas enligt förslaget inte till detta. En annan vanlig missuppfattning är att det nya registret skulle bli obligatoriskt och medföra avsevärda sanktioner. Rättsligt sett är det inte så.
Med tanke på medborgarnas rätt till information är det viktiga just att mötena offentliggörs, men förutom kommissionen förpliktas de andra institutionerna enligt förslaget inte till detta.
Kommissionen och parlamentet har uttryckt oenighet om registrets eventuella rättsliga grund. Enligt kommissionen föreligger ingen sådan utan en revidering av fördraget, och därför har kommissionen beslutat att lägga fram ett interinstitutionellt avtal.
I praktiken syftar ändå såväl de tidigare som de nu föreslagna ändringarna till att göra det frivilliga registret obligatoriskt: det blir betydligt svårare att få möten för lobbyister som inte registrerat sig och undertecknat den åtföljande anvisningen för god lobbyverksamhet. Detta skulle bidra till ökad information om vem som bedriver lobbying i Bryssel och i vilken omfattning.
Ett annat effektivt sätt att få lobbyister att registrera sig är att begränsa möjligheterna att röra sig i institutionernas byggnader. Europaparlamentet delar enbart ut långvariga passerkort till lobbyister som registrerat sig och kräver dessutom att experter som ska höras av utskotten registrerar sig (mer om parlamentets öppenhetsåtgärder här).
Parlamentets åtstramade regler visade sig också vara effektiva när Monsanto 2017 nekades tillträde till parlamentet efter att företaget vägrat att höras gällande säkerheten i glyfosaterna i dess produkter. Å andra sidan utsträcktes detta inte till andra aktörer, såsom konsulter och paraplyorganisationer, som företrädde Monsanto. Ett entydigt obligatoriskt register och offentliggjorda möten skulle göra lobbyverksamheten mer transparent än ett lapptäcke av olika åtgärder kan.
Varför har inget samförstånd uppnåtts kring kommissionens förslag?
Inget samförstånd har uppnåtts kring lobbyregistret. Redan i början av processen fanns det stora oenigheter gällande besluten kring institutionernas ståndpunkter. Parlamentets förhandlingsmandat antogs år 2017 undantagsvis vid ordförandemötet i stället för i plenum eftersom det handlade om ett interinstitutionellt avtal.
Motstridigt nog skedde beredning av och förhandlingarna kring öppenhetsfrågan till skillnad från gängse praxis bakom stängda dörrar, i en liten kärngrupp som företrädde de politiska grupperna i parlamentet. Inte förrän efter att kritik framförts hördes icke-statliga organisationer. Organisationerna gavs emellertid inget utkast att kommentera.
Motstridigt nog skedde beredning av och förhandlingarna kring öppenhetsfrågan till skillnad från gängse praxis bakom stängda dörrar, i en liten kärngrupp som företrädde de politiska grupperna i parlamentet.
Också själva avtalsförhandlingarna sker med ett mindre team än vanligt – bara två förhandlare. Dessutom bordlades den ståndpunkt för reglering av lobbying som röstats fram i plenum i väntan på att en förhandlingsposition skulle antas. Detta betänkande är delvis mer ambitiöst, men det är oklart om det längre inverkar på förhandlingarna.
Också i ministerrådet är frågan svår, men under det öppenhetsvänliga Estlands ordförandeperiod lyckades medlemsländerna i alla fall godkänna ett förhandlingsmandat den 6 december 2017.
Åren 2018–2019 fördes ett flertal tekniska och tre officiellt politiska förhandlingar, som dessvärre inte ledde någonvart. År 2018 beslutade kommissionen att lägga ned förhandlingarna om de övriga parterna inte tar mer ambitiösa steg mot regleringen av lobbyverksamhet. Parlamentets förhandlare under föregående period, Europaparlamentsledamöterna Danuta Hübner (EPP) och Sylvie Guillaume (S&D), anklagade å sin sida kommissionen för oförmåga att kompromissa. Vad gällde de ömma punkterna?
Ingen politisk majoritet bakom reformerna
Kärnan i konflikten är: för möten med vem ska lobbyistregistrering göras till ett villkor? För det första kan man fråga sig varför förslaget bara gäller rådet, parlamentet och kommissionen, medan övriga EU-institutioner bara uppmuntras till att ansluta sig till registret.
Rådet har ofta ansetts vara den minst öppna parten. Också nu har rådet enbart lovat att tillämpa registreringsvillkoret på några få tjänstemän, nämligen generalsekreteraren och generaldirektörerna för rådets sekretariat. Registrering skulle också göras till ett villkor för tillträde till rådets lokaler.
Rådet hänvisar till att det inte lagligen kan förplikta medlemsländerna och därför enbart rekommenderar medlemsländernas EU-representationer att ansluta sig till registret. Kommissionen föreslog å sin sida att EU-ambassadörerna för det nuvarande och följande ordförandelandet samt deras ersättare skulle omfattas av regleringen. Finland har emellertid visat initiativ när det kommer till öppenhet och föregick 2019 i egenskap av ordförandeland med gott exempel när information om möten med representationens ledning publicerades. De övriga ordförandeländerna verkar nu ta efter Finland.
Något överraskande har Europaparlamentet, känt för sin öppenhet i lagstiftningsförfarandet, varit motsträvigt under förhandlingarna, samtidigt som det avkräver de övriga högre ambitioner. Å andra sidan förordar parlamentet, till och med i högre grad än förslaget gör, att registrering ska göras till ett villkor för möten med tjänstemän i alla institutioner, inklusive parlamentet självt. Parlamentet vill emellertid behålla beslutanderätten om de generalsekreterare för politiska grupperingar som kommissionen föreslår. Och framför allt anser parlamentsledamöterna att rätten att träffa dem – de demokratiskt valda folkrepresentanterna – inte kan inskränkas.
Något överraskande har Europaparlamentet, som är känt för sin öppenhet i lagstiftningsförfarandet, varit motsträvigt under förhandlingarna, samtidigt som det avkräver de övriga högre ambitioner.
Precis som rådet gör, hänvisar parlamentet här till rättstjänstens rådgivning, som inte är någon offentlig handling. Enligt anvisningarna i parlamentets arbetsordning 2016 bör parlamentsledamöterna enbart träffa registrerade lobbyister. Parlamentet har inte gått med på att anta någon mer tvingande formulering än detta.
Kommissionen skulle enligt förslaget för sin del inte strama åt sina åtgärder mer än nämnda praxis, som beslutades om 2014. Med andra ord skulle ingen information om det absoluta flertalet av alla lobbymöten med kommissionens tjänstemän bli tillgänglig. Enligt korridorsamtal skulle kommissionen emellertid vara redo att gå med på mer, om de andra institutionerna gick framåt i frågan.
Registret hindrar inte enskilda medborgare från att kontakta parlamentsledamöter.
Det är bra att lägga märke till att registreringsplikten fortsättningsvis inte gäller alla frågor eller personer. Bland annat räknas varken juridisk rådgivning eller beställd information som lobbying. Tredje stater, arbetsmarknadsparter som deltar i arbetsmarknadsdialog, kyrkor och filosofiska organisationer, partier, mellanstatliga organisationer och inte minst privatpersoner som representerar sig själva behöver inte registrera sig som lobbyister. Registret hindrar alltså inte enskilda medborgare från att kontakta parlamentsledamöter.
Tvistefrågor utanför förhandlingarna
Regleringen av lobbying inkluderar också en rad andra frågor, som är aktuella just nu även om de inte direkt berörs i förhandlingarna. En är redan nämnda praxis med offentliggörande av möten, något som skulle ge européerna en tydligare bild av lobbyverksamheten än ett register gör. Kommissionen är den som sedan 2014 agerat mest transparent i detta avseende.
Steget har emellertid inte varit mer än ett halvt, eftersom kommissionen inte sammanställer någon möteskalender på en enda sida, utan det gör den icke-statliga organisationen Transparency International på sin webbplats Integrity Watch. I lobbyregistret däremot hittas möten samlade för varje enskild lobbyist.
Också en liten del av alla Europaparlamentsledamöter har offentliggjort sina möten. I fjol tog parlamentet ett viktigt steg framåt när det beslutades att det ska ingå i uppförandekoden att alla nyckelledamöter, det vill säga alla föredragande och skuggföredragande av betänkanden samt utskottsordföranden, ska redovisa sina möten med lobbyister. Ändringen var tillräcklig för att förhandlingarna om registret skulle återupptas, men EU-valet ledde till att de avbröts igen.
Redovisade möten är ett förhandsvillkor för avtryck i lagstiftningen; ett viktigt medel för att man ska kunna greppa lobbyverksamhetens inverkan på politiken. Till förteckningen över det som beslutats skulle det alltid läggas en lista över parter som hörts under beredningen. Detta har kommissionen inte föreslagit.
Redovisade möten är ett förhandsvillkor för avtryck i lagstiftningen; ett viktigt medel för att man ska kunna greppa lobbyverksamhetens inverkan på politiken.
Parlamentet har också i detta avseende tidigare valt att enbart ge rekommendationer: presidiet rekommenderar att alla föredragande av betänkanden i sina förslag redovisar vilka parter de har träffat. En dokumentmall har utarbetats för syftet, men hittills har användningen av den varit sparsam. Ovannämnda praxis med att nyckelledamöter redovisar sina möten stöder detta syfte, men den fragmentariska rapporteringen blir svårtolkad för allmänheten. Parlamentet beslutade i maj att förbättra rapporteringen.
I förhandlingarna saknas för det tredje den för lobbyverksamheten i Bryssel kanske viktigaste formen, och grunden till nätverkandet: svängdörrspolitiken. Enligt Transparency International jobbade hälften av tidigare kommissionärerna och 30 procent av parlamentsledamöterna år 2017 i lobbyorganisationer. Det är visserligen naturligt att olika aktörer vill hålla sig kvar i EU-politiken, men risken är att information som de tillägnat sig inom ramen för sina tidigare jobb ensidigt börjar användas för att driva enskilda intressen. Fenomenet stärker dessutom den inre kretsen, vilket gör att påverkningsmöjligheterna för dem som hamnar utanför försämras.
Enbart kommissionen har stramat åt sina regler något: från början av 2018 ska före detta kommissionärer under två års tid och kommissionens ordförande under tre låta kommissionen ta ställning till deras nya positioner. Under denna period får de inte lobba i frågor som de hade ansvar för inom kommissionen. Också EU:s tjänstemän har anmälningsplikt gällande nya uppdrag.
EU:s ombudsman har emellertid kritiserat dessa praxis för att vara ineffektiva och fördömt att Europeiska bankmyndighetens tidigare direktör Adam Farkas gick över till ledningen för Association of Financial Markets in Europe, en organisation som lobbar för investeringsbankernas intressen.
Med blicken mot framtiden: nya förhandlingar och coronapandemins effekter på lobbyverksamheten
Sedan den senaste förhandlingsomgången kring lobbyregistret, har ett nytt Europaparlament och en ny kommission tillträtt makten. Kommissionens nuvarande ordförande, Ursula Von der Leyen, har gjort det till en av sina prioriteter att öka demokratin och betonat att hon vill att allt som rör lagstiftningen, inklusive vem som hörs, ska vara öppet. Hon har lovat att inrätta ett gemensamt och fristående organ som övervakar de etiska aspekterna av institutionernas verksamhet, men har hittills inte gett direkta och exaktare löften om regleringen av lobbying.
Under sina första 100 dagar publicerade kommissionen 1 400 lobbymöten, vid vilka de viktigaste temana varit den gröna given, den digitala marknaden, energi och handel. Mest lobbying bedrev Airbus. Som vanligt skedde merparten av mötena med den privata sektorn, men andelen icke-statliga organisationer har ökat.
Lobbyverksamheten har flyttat in i den digitala världen. Tjänstemän och beslutsfattare är villiga att ta emot information.
I april beslutade Europaparlamentet att för sin del återuppta förhandlingarna med parlamentsledamöterna Katarina Barley (S&D) och Danuta Hübner (EPP) som huvudförhandlare. Det återstår att se huruvida det nya parlamentet förhåller sig mer positivt till öppenhet än det föregående gjorde. Kommissionens vice ordförande Věra Jourová har intygat att förhandlingarna fortsätter så snart som möjligt (och det har hänt) och att öppenheten i lobbyverksamheten också gäller virtuella möten.
Coronan har förändrat lobbypraxis, men mindre än man vid första anblicken kunde tro. Lobbyverksamheten har flyttat in i den digitala världen. Fysiska träffar har blivit videomöten. Även om detta inte ersätter träffar ansikte mot ansikte – särskilt inte korridorsamtal eller cocktailmingel – är tjänstemännen och beslutsfattarna villiga att ta emot information. Registret gäller också distansmöten.
Risken är att det i dagsläget är de som redan har kontakter och tillräckligt med pengar för att knyta sådana som har påverkningsmöjligheter. Videoseminarier kan även följas på större avstånd, men går de viktigaste aktörerna att nå där? Det handlar om stora demokratiska frågor.
Risken är att det i dagsläget är de som redan har kontakter och tillräckligt med pengar för att knyta sådana som har påverkningsmöjligheter.
Det blir svårare att få information när beslutsfattandet allt oftare sker på internet och vid inofficiella träffar. Alltfler EU-dokument finns tillgängliga på internet, men att tolka dem kräver grundlig kännedom om processerna. Och det är till exempel svårt att få ut beredningsdokument från rådet, exempelvis för forskningssyften.
När man undersöker lobbyverksamhetens praxis och makt eller utvecklar regleringen, måste blicken lyftas från enbart lobbymötena och även syna hur lobbyister påverkar hur såväl problem som lösningar formuleras genom att långsiktigt arbeta med att bland annat finslipa sina kunders budskap och strategier, upprätthålla kontakter, delta i arbetsgrupper och skapa koalitioner. Coronan har alltså inte lett till minskad lobbying eller reducerat behovet av reglering av lobbyverksamheten såväl inom EU som i Finland – tvärtom.
Laura Nordström är doktorand i allmän statslära och världspolitik vid Helsingfors universitet. Hon forskar i expertkunskapens makt och lobbying i beslutsfattandet kring eurokrisen.
Svenska artiklar publiceras med stöd av Svenska kulturfonden.
