Euroopan unionia ja euroaluetta on hyödyllistä tarkastella yhden kokonaisuuden rinnalla myös yksittäisten jäsenvaltioiden näkökulmasta. Yhteisistä säännöistä huolimatta on kansallisella budjettipolitiikalla ja rakennetoimilla edelleen ratkaiseva merkitys. Pandemian jälkeen tulee ratkaistavaksi sekä kärjistynyt velkaongelma että kasvupotentiaalin vahvistaminen. Käsiteltäessä euroalueen tiivistämistä ei voida sivuuttaa unionin ja euroalueen laajentumiseen liittyviä haasteita eikä myöskään poliittisia riskejä, jotka voivat johtaa disintegraatioon.
Neljännesvuosisata sitten, kun Suomesta oli tulossa EU:n jäsen, virkakunnan perehdytyksessä painotettiin unionin luonnetta oikeusyhteisönä. Sen toimille tuli aina löytyä oikeusperusta. Tämä tulee mieleen puhuttaessa unionin kehittämisestä.
Tämä koskee talouspolitiikan koordinaatiota, jonka periaatteet löytyvät perussopimuksista. Joskus ajateltiin koordinaation toimivan, kun säännöt ovat selkeitä ja kriteerit yksiselitteisiä. Valitettavasti näin ei aina ole.
Ajan myötä on tarvittu sekä uusia täsmällisempiä sääntöjä että sääntöjen joustavaa tulkintaa. Päätöksentekijöiden, mukaan lukien ministereiden, on ollut vaikea ymmärtää sääntökehikkoa. Sen yksinkertaistaminen ei ole onnistunut, vaan päinvastoin. Seurauksena on ollut vastuusuhteiden hämärtyminen.
Jäsenvaltiot ovat pitäneet poikkeuksellista elvytyspakettia pandemian vuoksi perusteltuna. Pandemian jälkeen edessä on kuitenkin kysymys, miten poikkeustilan jälkeen palataan normaaliin.
Sääntelyltä ei pidä odottaa liikaa. Kysymys ei ole jaetusta toimivallasta. Euroopan talous- ja rahaliitto EMU on omanlaatuisensa (sui generis) järjestely. Se on paljolti niin sanottua pehmeää lainsäädäntöä. Toimeenpano voi olla horjuvaa ja sisältää varauksia poikkeustilanteiden, kuten esimerkiksi pandemioiden kohdalla. EU-lainsäädäntö on silti voimassa, eikä sitä voida noin vain siirtää sivuun politiikkatoimien tieltä. Monesti onkin edetty sopimalla asioista, ei lainsäädännön kautta, vaan hallitusten välillä.
Jäsenvaltiot ovat pitäneet poikkeuksellista elvytyspakettia pandemian vuoksi perusteltuna. Unionin on kyettävä toimimaan kriiseissä. Pandemian jälkeen edessä on kuitenkin kysymys, miten poikkeustilan jälkeen palataan normaaliin.
Talouskuri ja tulkinnanvara
Kriiseissä talouspolitiikan koordinaatio on toiminut osin kehikon puitteissa ja osin sen ulkopuolella hallitusten välillä. Sääntökehikossa on ollut kuitenkin tilaa tulkinnalle, jota käyttää komissio. Toisaalta tulkinnanvaraa rajoittaa yhdenmukaisen kohtelun periaate. Osin sääntelystä on tullut hienosäätöä, joka suurten epävarmuuksien vuoksi on ollut yliampuvaa. Koordinaatiosta huolimatta suurin vastuu on yhä jäsenvaltioiden hallituksilla.
Koordinaatiota on kutsuttu talouskuriksi (austerity), vaikka Eurostatin ja komission talouskehitystä ja julkista taloutta tilastot koskevat sanovat toista. Tämä sitkeästi elänyt väite palaa aina keskusteluun, vaikka julkisen talouden sopeutumiselle on annettu toistuvasti lisäaikaa. Mitään jäsenvaltiota ei ole ajettu sääntöjen vuoksi ahdinkoon, puhumattakaan sanktioista.
Rahoitustukea saaneille kriisimaille asetettiin ehtoja niin sanotun troikan ohjatessa niiden toipumista, mutta tämä tapahtui sääntökehikon ulkopuolella. Kun kriisimaat palasivat markkinoille, ne halusivat itse osoittaa kykynsä toimia sääntöjen puitteissa ja ottaa etäisyyttä Kreikkaan.
Sääntökehikko ja viitearvot palvelevat jäsenvaltioiden etua. Sääntöjen avulla jäsenvaltiot voivat osoittaa taloutensa olevan kestävällä pohjalla. Talouskuri antaa suojaa arvaamattomalta markkinakurilta, josta saatiin kokemuksia finanssikriisin aikana.
Talouskuri antaa suojaa arvaamattomalta markkinakurilta, josta saatiin kokemuksia finanssikriisin aikana.
Jäsenvaltioiden erilaisuus myönnettiin jo euroajan alussa. Kukin valtio asettaa omat tavoitteensa kestävyysvaatimusten mukaan. Keskeinen sääntöjä koskeva vaatimus liittyy rakenteelliseen tasapainoon. Vuoden 2013 finanssipoliittisen sopimuksen (Fiscal Compact) mukaan jäsenvaltiot vievät tavoitteen omaan lainsäädäntöönsä ja kansalliset instituutiot valvovat sen toteutumista. Myös Suomessa Valtiontalouden tarkastusviraston (VTV) kaltaisten kansallisten instituutioiden ja asiantuntijaryhmien merkitys kasvoi.
Tarkoitus oli, että jäsenvaltiot sisäistävät sovitut säännöt ja periaatteet. Erityisesti tätä ajoi Saksa, jonka oma ordoliberaali järjestelmä on perustunut säännöille aina perustuslakia myöten, kuten niin sanotun velkajarrun (Schuldenbremse) kohdalla. Jostain syystä tämä sekoitetaan markkinoiden merkitystä painottavaan uusliberalismiin. Vastaavasti Suomessa finanssipolitiikka on perustunut menokehyksiin 1990-luvulta lähtien.
Tarkoitus oli, että jäsenvaltiot sisäistävät sovitut säännöt ja periaatteet. Jostain syystä tämä sekoitetaan markkinoiden merkitystä painottavaan uusliberalismiin.
Yhteisten sääntöjen mukaan jäsenvaltioiden tulee harjoittaa vastasyklistä, keynesiläistä finanssipolitiikkkaa kuten Eurostatin tilastot todistavat. Jotta näin on voitu tehdä, on jäsenvaltioiden ylläpidettävä julkisen talouden rakenteellista tasapainoa, joka sallii normaalioloissa nimelliselle alijäämälle 3 prosenttiyksikön suuruisen poikkeaman. Joissakin jäsenvaltioissa tämä on onnistunut, joissakin ei.
Kaksijakoinen koordinaatio
Viime vuosien kehitystä leimaa velkaantumista koskeva kaksijakoisuus. Osa jäsenvaltioista (11) kuten Ranska, Italia ja Espanja ovat enemmän tai vähemmän raskaasti velkaantuneita (yli 60 prosenttia bruttokansantuotteesta). Toinen osa jäsenvaltioista (16) on velkaantunut kriisivuosinakin maltillisesti (alle 60 prosenttia), vaikka säännöt ovat samat.
Minkä vuoksi jäsenvaltioiden välillä on näin suuria eroja? Saattaa olla, että koordinaatiossa suurten maiden velkaantumista on painotettu vähemmän, kun vaakakupissa on ollut euroalueen kysynnän kasvu. Ei ehkä ole haluttu rajoittaa kysyntää niissä maissa, joiden painoarvo euroalueella on suuri. Finanssikriisin jälkeen koordinaation kohteena ei ole ollut vain julkisen talouden vakaus, vaan sillä on pyritty ohjaamaan koko euroalueen makropolitiikkaa.
Saattaa olla, että koordinaatiossa suurten maiden velkaantumista on painotettu vähemmän, kun vaakakupissa on ollut euroalueen kysynnän kasvu.
Ylijäämäinen Saksa on eri juttu. Komissio olisi halunnut Saksan finanssipolitiikan olevan elvyttävämpää, mutta Saksa priorisoi uudistuksia ja julkisen talouden kestävyyttä. Toisaalta Saksa osallistui finanssikriisin yhteydessä elvytystoimiin samalla tavoin kuin nyt pandemian aikana.
Jos suurten maiden (yli 2/3 euroalueesta) on ollut vaikea löytää yhteinen linja, miten Suomen kaltaisten pienempien maiden tulisi suhtautua koordinaatioon? Monesti on todettu, että euroalue ei ole optimaalinen. Syy siihen, että on edellytetty, että kunkin maan julkisen talouden olevan lähellä rakenteellista tasapainoa, on se, että niillä tulee olla liikkumavaraa asianomaiseen maahan kohdistuvien (epäsymmetristen) shokkien varalta. Suomessa tällainen shokki olisi esimerkiksi Venäjän kaupan romahdus.
Monissa maissa rakenteellinen tasapaino onkin saavutettu. Niillä mailla, joilla on liikkumavaraa, on ollut edellytyksiä elvyttää koronakriisin aikana. Tämä aktiivinen finanssipolitiikka on sitä, mitä esimerkiksi Euroopan keskuspankin (EKP) on edellyttänyt euroalueen hallituksilta.
Budjetin perustana olevat ennusteet osuvat harvoin oikeaan, kun talousarviota valmistellaan ja politiikkasuosituksia laaditaan edellisen vuoden keväällä ja syksyllä.
Kansallisen liikkumavaran ylläpitämistä perustelevat myös kokemukset vaihteluiden ja häiriöiden ennakoinnista. Budjetin perustana olevat ennusteet osuvat harvoin oikeaan, kun talousarviota valmistellaan ja politiikkasuosituksia laaditaan edellisen vuoden keväällä ja syksyllä.
Hyvä esimerkki ennustamisen vaikeudesta on vuosi 2017 – viimeisin korkeasuhdanne – jota ei kyetty ennakoimaan. Päätösperäinen politiikka niin unionin kuin jäsenvaltioiden tasolla tuottaa helposti politiikkavirheitä. Tehokkaita ja ajantasaisia ovat kansallisella tasolla toimivat automaattiset vakauttajat, jotka eivät ole päätösperäisiä. Tulonsiirtoihin perustuva unionitason suhdannetasaus on tuskin realistinen idea ja heijastanee lähinnä pyrkimystä vahvistaa poliittista unionia.
Paluu normaaliin?
Eurokriisin jälkeen koordinaatiokehikkoon tehtiin useita korjauksia. Nyt tilanne on erilainen, koska häiriön syyt eivät ole taloudessa. Unioni toimisi tehokkaammin, jos sille olisi määritelty toimivalta pandemian kaltaisten poikkeustilanteiden varalta. Talouspolitiikassa todettiin, että vallitsee poikkeustilanne, jolloin äsenvaltiot saattoivat panostaa ilman rajoituksia elvytykseen. Myös unioni sai elvytyspaketilla lisää muskelia.
Selkein kriteeri unionitason yhteistyölle on rajat ylittävien vaikutusten olemassaolo. Esimerkki tästä ovat sisämarkkinat, jotka ovat EU-yhteistyön ydin. Sisämarkkinat ovat saaneet vuosien aikana yhä uusia muotoja, mikä merkitsee käytännössä integraation syvenemistä, markkinaintegraatiota. Se on usein ennakoinut poliittista integraatiota. Markkinaintegraatio perustelee viime kädessä myös talous- ja rahaliittoa, yhteistä rahaa ja pankkiunionia, jotka liittyvät kiinteästi sisämarkkinoihin.
Velkaantumiseen liittyvät ongelmat voivat olla sylissä hyvinkin pian. Ei voida luottaa siihen, että nollakorot säilyvät loputtomiin. On varauduttava maakohtaisten riskien paluuseen. Mahdollisista velkajärjestelyistä ei ole tietoa.
Velkaantumiseen liittyvät ongelmat voivat olla sylissä hyvinkin pian. Ei voida luottaa siihen, että nollakorot säilyvät loputtomiin.
Koronakriisin yhteydessä jäsenvaltioiden velkaantuneisuus nousee noin 20 prosenttiyksikköä suhteessa kokonaistuotantoon. Vielä ei tiedetä, kuinka tähän suhtaudutaan, kun uusi velka on syntynyt luvan kanssa, poikkeusoloissa.
Onko 60 prosentin velkatavoite oikea, kun talouskasvun, inflaation ja korkotason arvioidaan asettuneen selvästi matalammalle tasolle kuin 20 vuotta sitten?
Aikoinaan 60 prosentin viitearvoon päädyttiin, kun arvioitiin, mille tasolle kasvua, inflaatiota ja korkoa koskevien oletusten perusteella julkisen talouden alijäämä voisi kumuloituisi. Nyt yli 20 vuotta myöhemmin sekä kasvun että inflaation arvioidaan olevan hitaampia, joten julkisen velan taso voisi asettua ajan oloon — ilman eri toimia — selvästi korkeammaksi.
Hyvinvointivaltioiden rahoitukseen liittyvät kestävyysongelmat eivät ole kadonneet minnekään.
Hyvinvointivaltioiden rahoitukseen liittyvät kestävyysongelmat eivät ole kuitenkaan kadonneet minnekään, joten täytynee palata yhteiseen ikääntymisstrategiaan, josta sovittiin Tukholman Eurooppa-neuvostossa jo vuonna 2001. Se muodostui kolmesta osasta: velka, työllisyys ja eläkejärjestelmät. Jos velkataakka kasvaa, on edettävä muilla osa-alueilla, mikä tarkoittaa rakenteellisia uudistuksia.
Katse eteenpäin
Unionilla riittää muitakin haasteita. Unionin sekä euroalueen laajentumisen ja syventämisen välillä on ristiriita, sillä samanaikaisesti näitä kahta tavoitetta voi olla vaikea saavuttaa. Poliittisesti unioni ja euro ovat kuitenkin sitoutuneet laajentumaan uusiin maihin. Kuilua ei saisi edelleen kasvattaa.
Euroalueen ulkopuolella on kahdeksan jäsenvaltiota ja hakijamaita on viisi. Vaikka koheesioon ja oikeusvaltiokehitykseen panostettaisiin tuntuvasti, ei unionialueesta tule yhtenäinen ja optimaalinen. Sama pätee euroon: erot kärjistyvät, jos syventämistä nopeutetaan suunnitelmien mukaisesti. Ei olisi ihme, jos tarvitaan uusia rahoitusinstrumentteja, joilla euroalueen jäsenyys tehtäisiin houkuttelevaksi.
Integraation syventämiseen liittyvä poliittinen riski koskee kansallista itsemääräämisoikeutta. Kansallisissa parlamenteissa ja kansanäänestyksissä ei välttämättä tueta budjettivallan siirtoa tai institutionaalisen tasapainon järkyttämistä. Integraation syventäminen voi johtaakin EU:n poliittiseen sisäiseen eriytymiseen ja hajoamiseen. Brexit osoittaa, kuinka vahingollisia vaikutuksia hajoamisella olisi.
Unionin sekä euroalueen laajentumisen ja syventämisen välillä on ristiriita, sillä samanaikaisesti näitä kahta tavoitetta voi olla vaikea saavuttaa.
Ilman vastaavaa reaalitalouden tasolla tapahtuvaa markkinaintegraatiota poliittisen ja taloudellisen integraation syventäminen ei ole välttämättä kestävää. Talouspolitiikan suurta kuvaa käsitellään euroryhmässä, jossa rahapolitiikka ja talouspolitiikka kohtaavat.
Sen rinnalla jäsenvaltioiden keskeisen koordinaation avulla tulisi hakea parempia politiikkayhdistelmiä, joissa kytketään yhteen kasvua ja julkisen talouden kestävyyttä tukevat uudistukset ja finanssipolitiikka. Näiden välillä on positiivinen yhteisvaikutus. Rakenteellisille uudistuksille, jotka ovat kestäviä mutta vaikeita toteuttaa, tulisi luoda tehokkaat kannustimet.
Edellä todettu ei tarkoita sitä, että talouspolitiikan koordinaatiolla ja neuvoston tai komission suosituksilla samoin kuin kansainvälisten järjestöjen arvioilla ei olisi merkitystä. Päinvastoin näitä tahoja kannattaa kuunnella, koska niillä on paljon osaamista ja niiden neuvot ovat hyödyllisiä myös silloin, kun ne raportoivat onnistumisista myös kansalliseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa.
Voidakseen vaikuttaa globaalissa integraatiossa jäsenvaltioiden tulisi olla riittävän yksituumaisia keskeisissä talouspolitiikkaa ja kansainvälistä taloutta koskevissa linjauksissa ja tukea unionin yhteistä edustautumista. Tämä on vanha haaste, joka on hiertänyt unionia pitkään. Asia on jatkossa entistä ajankohtaisempi.
Ilkka Kajaste on eläkkeellä oleva finanssineuvos ja apulaisosastopäällikkö valtiovarainministeriössä. Hän on kirjoittanut muun muassa Kansantaloudellisessa aikakauskirjassa EMU:n kokemusasiantuntijuudestaan.
