Kysymykset vallanjaosta ja presidentin toimivallasta nousivat julkiseen keskusteluun jo Donald Trumpin ensimmäisellä presidenttikaudella. Trumpin pyrkimykset haastaa vallanjaon reunaehtoja ovat merkittäviä, mutta onko kyse perustuslaillisesta kriisistä?
Donald Trumpin toisen presidenttikauden alku on ollut täynnä tapahtumia sekä Yhdysvaltojen sisä- että ulkopolitiikassa. Elon Muskin ja hänen johtamansa DOGE:n rooli hallinnon tehokkuuden tarkastelussa, hallinnon työntekijöiden irtisanomiset, kielenkäyttöön puuttuminen ja hallinnon kielteinen suhtautuminen moninaisuuden, yhdenvertaisuuden ja osallisuuden huomioimiseen politiikassa ja kulttuurissa, ovat vain muutamia esimerkkejä hallinnon omaksumista toimista.
Trumpin ensimmäiseltä kaudelta tuttu teema eli kuinka Yhdysvaltojen poliittiset instituutiot kestävät ja mahdollisesti toimivat vastavoimana Trumpille, joka kohtasi virkarikossyytemenettelyn kahdesti jo ensimmäisellä presidenttikaudellaan, on edelleen keskeinen. Ensimmäisen presidenttikautensa jälkeen Trump on tunnetusti kiistänyt vuoden 2020 vaalituloksen, todennut voivansa toimia diktaattorina yhden päivän ajan sekä hämmentänyt ”epäpresidentillisillä” toimillaan ja lausunnoillaan. Lisäksi Trump on kohdannut erilaisia oikeusmenettelyjä ja hänet on ensimmäisenä entisenä presidenttinä tuomittu rikoksesta New Yorkissa valamiehistön päätöksellä.
On mahdotonta kerrata kaikkea Trumpiin liittyvää keskustelua, mutta yksi keskeinen Yhdysvaltojen politiikkaan ja poliittiseen järjestelmään liittyvä keskustelu koskee vallanjakoa ja presidentin toimivaltaa. Se nousi keskeiseksi teemaksi jo Trumpin ensimmäisellä presidenttikaudella.
Presidentin toimeenpanovalta
Presidentin toimivalta Yhdysvalloissa, kuten muuallakin liberaaleissa demokratioissa, on yleisesti ottaen kasvanut toisen maailmansodan jälkeen. Yksi syy tähän on 1700-luvun loppupuolella kirjoitetun Yhdysvaltojen perustuslain artikla kahden epämääräisyys: se on sangen lyhyt ja kuvaa presidentin toimivaltaa ympäripyöreästi, esimerkiksi toteamalla, että presidentti on armeijan ylipäällikkö (commander-in-chief). Perustuslain toisen artiklan mukainen presidentti alun perin oli lähinnä hallinnon keulakuva, jonka kuitenkin oletettiin toimivan tarmolla kriisitilanteissa. Hallinnon ja presidentin agendan kasvamisen myötä presidenteillä on ollut myös tilaa tulkita toimivaltaansa laveasti.
Voidaan muutenkin kysyä, miten 1700-luvun loppupuolella tehty perustuslaki vastaa nykyaikaa. Jo perustuslain laatimisen aikaan oli eriäviä mielipiteitä hallinnosta ja perustuslain sisällöstä, joista keskusteltiin voimakkaasti jo ennen perustuslain ratifiointia ja sen jälkeen.
Oma lukunsa on presidentin kasvanut asetusten käyttö (executive orders) lainsäädännön edistämisen sijaan. Näistä ei ole erityistä mainintaa perustuslaissa, mutta politiikan edistäminen asetuksilla on vakiintunut presidentin toimivallan osaksi. Presidentti-instituutio ja siihen liittyvät käytännöt ovat huomattavasti myös muuttuneet ajan saatossa. Perustuslakiin on tehty lisäyksiä koskien muun muassa varapresidentin valintaa ja presidentin toimikausien määrää. Edelleen esimerkiksi nykyisin tarkasti seuratut kansakunnan tilaa (State of the Union) koskevat puheet olivat Thomas Jeffersonin presidenttiydestä lähtien kirjeitä kongressille vuoteen 1913 asti.
Voidaan muutenkin kysyä, miten 1700-luvun loppupuolella tehty perustuslaki vastaa nykyaikaa. Jo perustuslain laatimisen aikaan oli eriäviä mielipiteitä hallinnosta ja perustuslain sisällöstä, joista keskusteltiin voimakkaasti jo ennen perustuslain ratifiointia ja sen jälkeen. Yhtenä esimerkkinä tästä voidaan mainita The Federalist Papers.
Perustuslaki ja vallanjako
Trump on kyseenalaistanut olemassa olevia normeja ja käsityksiä monella tapaa. Trumpin toiminnan analyysi tutkimuksen näkökulmastakaan ei ole yksinkertaista. Yhdysvaltojen perustuslakiin ja oikeuteen liittyvä keskustelu on monimutkaista ja monine ennakkotapauksineen haastavaa ottaa haltuun.
Yhdysvaltojen keskeiset poliittiset instituutiot perustuvat konfliktille ja kilpailulle (separation of powers). Sitä ilmentävät esimerkiksi erilaiset vaalitavat ja äänestäjäkunnat sekä kysymys siitä, mitä instituutioiden katsotaan edustavan. Esimerkiksi senaattiin valitaan kaksi senaattoria per osavaltio, joiden katsotaan edustavan osavaltioita, kun taas edustajainhuoneen vaalipiirit määrittyvät asukasluvun perusteella. Myös toimikaudet vaihtelevat; edustajainhuoneen jäsenillä se on kaksi vuotta, presidentillä neljä vuotta ja senaattoreilla kuusi vuotta.
Toisaalta järjestelmään kuuluvat myös pidäkkeet ja vallan tasapainottaminen eri osa-alueiden kesken (checks and balances). Trumpin oma huomio republikaanien niukasta enemmistöstä kongressissa kertoo tarpeesta säilyttää se presidentin agendan, kuten veronalennusten, hyväksymiseksi. Tämä on yksi esimerkki kongressin ja siten lakien hyväksymisen merkityksestä presidentin sisäpoliittisen agendan edistämiseksi.
Nykyistä tilannetta Yhdysvalloissa on kutsuttu jopa perustuslailliseksi kriisiksi, koska vallanjako ei toimi totutusti tai presidentti ei noudata sen periaatteita. Esimerkiksi presidentti Trumpin päätös karkottaa ryhmä venezuelalaisia, huolimatta tuomari James A. Boasbergin päätöksestä keskeyttää karkotukset tilapäisesti, on herättänyt keskustelua presidentti Trumpin piittaamattomuudesta vallanjakoa kohtaan. Trumpin hallinnon päätös perustui Alien Enemies Act of 1798 nimiseen kongressin hyväksymään lakiin.
Nykyistä tilannetta Yhdysvalloissa on kutsuttu jopa perustuslailliseksi kriisiksi, koska vallanjako ei toimi totutusti tai presidentti ei noudata sen periaatteita.
Presidentti Trumpin hallinto jatkoi karkotuksen täytäntöönpanoa, huolimatta tuomari Boasbergin päätöksestä kutsua jo lähteneet, karkotuksesta vastanneet koneet takaisin. Vaatimusta ei kuitenkaan sisällytetty varsinaiseen päätökseen, vaan se oli tehty verbaalisesti, kun koneet olivat jo ilmassa ja tätä käytettiin hallinnon perusteluna toimille. Täten arviointiin, oliko kyseessä päätöksen loukkaus vai ei, liittyy erilaisia nyansseja ja kompleksisuutta, jotka johtuvat eriävistä mielipiteistä. Jutun käsittely on jatkunut oikeusistuimessa ja Trumpin hallinto on ilmoittanut hakevansa päätöstä korkeimmasta oikeudesta.
Vallanjaon periaatteen mukaisesti korkeimmalla oikeudella ei ole toimeenpanovaltaa päätöksiinsä, jolloin päätösten kohteena oleva politiikka ei ole aina muuttunut. Esimerkiksi korkeimman oikeuden keskeinen päätös Brown vs. Board of Education (1954) ei lopettanut kokonaan julkisia kouluja koskevaa segregaatiota ja vuonna 2022 julkaistun hallinnon raportin mukaan kouluvuoden 2020–21 aikana useampi kuin joka kolmas koululaisista kävi koulua, jossa 75 % tai enemmän opiskelijoista edusti yhtä etnisyyttä tai rotua.
Yhdysvaltojen historiasta löytyy myös esimerkkejä siitä, että presidentti ei noudata kongressin tai oikeuden päätöstä. Korkeimman oikeuden päätöksiä on myös yritetty kiertää. George W. Bushin kaudella kongressi hyväksyi the Military Commissions Actin (2006). Lainsäädäntö oli seurausta korkeimman oikeuden aiemmasta päätöksestä (Hamdan vs. Rumsfeld), jonka mukaan puolustusministeriön silloiset taistelijastatuksesta päättävät sotilastuomioistuimet olivat perustuslain vastaisia.
On myös tavanomaista, että presidentit ohittavat kongressin ja sen hyväksymää lainsäädäntöä. Vuonna 1973 kongressin hyväksymä the War Powers Resolution pyrki määrittelemään presidentin valtaa asevoimien käytössä mutta yksikään presidentti ei ole varsinaisesti noudattanut sitä ja sen asettamia ehtoja. Presidentit ovat vedonneet siihen, että asevoimien käyttö ei täytä siinä esitettyjä kriteereitä ja siten se ei päde presidentin toimintaan. Tähän viittasi esimerkiksi presidentti Barack Obama vuonna 2011 Libyan suhteen.
Trumpin hallinnon haaste?
Missä määrin on hyödyllistä puhua perustuslain kriisistä nykyisen Trumpin hallinnon toiminnan kontekstissa? On toki syytä ensin määritellä mitä perustuslaillisella kriisillä voidaan tarkoittaa. Perustuslaeissa on usein poikkeustilanteita koskeva pykälä tai perustuslain tai sen normien mahdollista pidättämistä koskeva kohta. Yhdysvalloissa tällaista ei ole Habeas Corpus -säädöstä lukuun ottamatta, joka viittaa henkilön pidättämisen oikeudenmukaisuutta arvioivaan menettelytapaan.
Kongressi on lainsäädännöllä, kuten National Emergencies Act (1976) ja International Emergency Economic Powers Act (1977) suonut presidentille poikkeuksellista toimivaltaa erilaisissa ”poikkeustilanteissa”. Edelleen se on esimerkiksi myöntänyt presidentille luvan asevoimien käyttöön (Authorizations for Use of Military Force), vaikka perustuslain mukaan vain kongressilla on oikeus sodan julistukseen. Erityisesti George W. Bushin presidenttikausilla ja terrorisminvastaisessa sodassa käytiin keskustelua presidentin toimivallan rajoista. Historiasta on myös löydettävissä muita esimerkkejä Habeas Corpus- säädöksen pidättämisestä.
Erilaiset poikkeustilat Yhdysvalloissa ovat normalisoituneet ja tietyt ”poikkeustilat” saattavat kestää vuosikymmeniä. Ensimmäisellä kaudellaan presidentti Trump vetosi poikkeustilaan mahdollistaakseen muurin rakentamisen Meksikon vastaiselle rajalle, koska kongressista ei haluttu rahoittaa sitä. Usein presidentin ”poikkeukselliset” toimenpiteet kehystetään juuri turvallisuuden tähden tehdyiksi.
Yhdysvalloissa perustuslakia ei ole kuitenkaan pidätetty tai hallintoa kumottu. Tällöin se olisi lakannut toimimasta. Tähän asti Yhdysvaltojen sisällissodan voidaan katsoa olleen lähimpänä perustuslaillisista kriisiä.
Jos perustuslaillinen kriisi yhdistetään vallanjaon toimimattomuuteen, voidaan kysyä, olisiko oikeutettua puhua perustuslaillisesta kriisistä vuonna 2000, kun korkeimman oikeuden päätöksellä George W. Bush tuli valituksi presidentiksi Al Goren sijaan. Voidaanko puhua kriisistä vuoden 2016 tapahtumien osalta, kun kongressi ei republikaanijohtaja Mitch McConnellin johdolla edistänyt presidentti Barack Obaman esitystä Merrick Garlandin nimittämisestä tuomariksi korkeimpaan oikeuteen. Tai usein tilanteissa, joissa kongressi ei ole saman puolueen edustajan ollessa presidenttinä toiminut vastavoimana presidentille perustuslain edellytysten mukaisesti. Edelleen esimerkkeinä voidaan mainita tilanteet, joissa korkein oikeus on laajentanut käsitystään asioista ja kiistoista, joissa sillä on toimivaltaa tai todennut, että presidentillä on keskeisiin virkatoimiinsa liittyvä koskemattomuus.
Jatkuva kriisiretoriikka ja asioiden tarkastelu kriisien näkökulmasta saattaa vähentää kiinnostusta kriiseihin ja jopa uskoa niiden olemassaoloon. Mikä on enää kriisi, kaiken ollessa kriisi?
Tulkinta riippuu tietenkin kokonaisuudessaan perustuslaillisen kriisin merkityksestä. Toisaalta jatkuva kriisiretoriikka ja asioiden tarkastelu kriisien näkökulmasta saattaa vähentää kiinnostusta kriiseihin ja jopa uskoa niiden olemassaoloon. Mikä on enää kriisi, kaiken ollessa kriisi?
Korean sodan kontekstissa annetun korkeimman oikeuden päätöksen ”Youngstown vs. Sawyer” (1952) mukaan presidentin toimivaltaa rajoitettiin ja presidentti ei voinut ottaa haltuunsa yksityistä omaisuutta ilman kongressin päätöstä. Erityisesti on laajasti viitattu tuomari Robert Jacksonin lausuntoon päätöksestä (concurring opinion), jossa hän totesi presidentin toimivallan olevan vahvimmillaan, kun presidentti toimii kongressin valtuuttamana — jolloin hänellä on käytössään sekä oma että kongressin myöntämä toimivaltaa — ja heikoimmillaan silloin, kun presidentti käyttää vain omaa toimivaltaansa.
Erityinen hämärä alue jää kuitenkin näiden kahden vallan väliin, jolloin sekä kongressilla että presidentillä saattaa olla toimivaltaa asiassa, mutta jossa jako on epäselvä; esimerkki osoittaa, että vallanjako ei ole staattinen vaan pikemminkin dynaaminen. Se on riippuvainen asiakysymyksestä ja vallitsevista poliittisista voimasuhteista. Ei ole kyse ainoastaan siitä tulkitseeko presidentti toimivaltansa laajasti vaan myös siitä toimivatko niin kutsuttua vallanjakoa ylläpitävät elementit (checks and balances) ja jos eivät, niin mitä siitä seuraa.
Huolimatta vallanjakoon liittyvästä oletetusta konfliktista, Trumpin pyrkimykset kasvattaa valtaansa ja haastaa vallanjakoon liittyviä reunaehtoja ovat merkittäviä. Asioiden kutsuminen kriisiksi kuitenkin edellyttää huolellisuutta ja pohtimista tarkemmin sitä, mikä itse asiassa on kriisissä.
Anna Kronlund on valtio-opin yliopistonlehtori Turun yliopistosta ja Yhdysvaltojen politiikkaan keskittynyt dosentti (Jyväskylän yliopisto).
Michael A. Hansen on valtio-opin apulaisprofessori Turun yliopistosta ja Yhdysvaltojen perustuslakiin ja opettamiseen keskittynyt asiantuntija.
Artikkelin kuvituskuva: David Emrich / Unsplash
