Jo ennen Venäjän hyökkäystä Ukrainaan monenkeskisen yhteistyön ja YK:n katsottiin olevan kriisissä. Miten Ukrainan tilanne vaikuttaa YK:n rauhaa ja turvallisuutta ylläpitävään arkkitehtuuriin?
YK:n keskeinen perusperiaate sen perustamisesta lähtien on ollut rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen, kahden muun pilarin eli ihmisoikeuksien ja kehityksen ohella. YK:n voidaan katsoa syntyneen organisaatioksi, jonka tarkoituksena oli estää tulevaisuuden sotien syttyminen, ja organisaation rakenne ja institutionaaliset ratkaisut heijastavat toisen maailmansodan jälkeistä tilannetta. YK:n alaisista instituutioista rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen on ollut etenkin YK:n turvallisuusneuvoston vastuulla, vaikka yleiskokouksella onkin oma roolinsa, johon palataan hieman myöhemmin.
YK:n sisällä rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen on historiallisesti näkynyt esimerkiksi rauhanturvaamisen kehittymisenä, jota ei ole sisällytetty alun perin YK:n peruskirjaan. Lisäksi esimerkiksi YK:n rauhankomission perustaminen 2005 on kehittänyt YK:n mahdollisuuksia rauhan edellytysten ylläpitämiseen. Venäjän hyökkäys Ukrainaan on kuitenkin osoittanut YK:n rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyviä ongelmia.
Venäjän Ukrainaan kohdistuva aggressio ja sen globaalit vaikutukset aiheuttavat YK:lle kuitenkin haasteen, jossa turvallisuusneuvoston pysyvä jäsenmaa toimii YK:n peruskirjan periaatteiden vastaisesti.
YK:n toimimattomuus etenkin asevoimien auktorisoinnin sääntelyssä, suurvaltapoliittiset jännitteet ja turvallisuusneuvoston pysyvien jäsenmaiden veto-oikeus on ollut YK:ta koskevan keskustelun keskiössä sen perustamisesta lähtien. Venäjän Ukrainaan kohdistuva aggressio ja sen globaalit vaikutukset aiheuttavat YK:lle kuitenkin haasteen, jossa turvallisuusneuvoston pysyvä jäsenmaa toimii YK:n peruskirjan periaatteiden, kuten jäsenmaiden suvereniteetin, alueellisen koskemattomuuden ja aseellisen hyökkäämättömyyden, vastaisesti.
Peruskirjan periaatteisiin ovat kaikki jäsenmaat YK:n liittyessä sitoutuneet. Pääsihteeri Antonio Guterres kuvasikin turvallisuusneuvoston kokouksessa huhtikuussa 2022 tilannetta yhdeksi suurimmiksi haasteista koskaan kansainväliselle järjestykselle ja globaalin rauhan arkkitehtuurille.
Turvallisuusneuvosto sodan keskiössä
Kun Venäjä hyökkäsi Ukrainaan helmikuussa, se toimi samaan aikaan turvallisuusneuvoston puheenjohtajana ja käytti veto-oikeuttaan estämään hyökkäyksen kollektiivisen kritiikin. Tapauksen jälkeen YK:n ja erityisesti turvallisuusneuvoston tulevaisuus herätti huolta siitä, miltä turvallisuutta koskevan kansainvälisen yhteistyön tulevaisuus oikein näytti. Toisaalta on jo esimerkkejä siitä, että turvallisuusneuvosto mahdollisesti kykenisi päättämään muista asioista, huolimatta jännitteisestä tilanteesta.
Samanaikaisesti huolena kuitenkin on, että äänestyksiä käytetään vaikutuskeinona Venäjän toimiin Ukrainassa. Venäjä kuitenkin esimerkiksi pidättäytyi äänestämästä turvallisuusneuvostossa Afganistanin operaation jatkamisesta maaliskuussa 2022.
Suurvalloilla on ollut tapana torpata aloitteet, jos ne katsovat niiden olevan omien intressiensä vastaisia. Veto-oikeuden poistaminen ei siis ole todennäköistä.
Turvallisuusneuvoston ja erityisesti sen pysyvien jäsenmaiden veto-oikeus on lamaannuttanut kansainvälisen yhteistyön eri tilanteissa myös viime aikoina, mistä hyvä esimerkki on Syyrian sisällissota, jossa Venäjä on käyttänyt veto-oikeuttaan useasti. Veto-oikeudesta ja YK:n turvallisuusneuvoston kokoonpanon uudistamisesta onkin käyty tasaisin väliajoin keskustelua.
Suurvalloilla on ollut tapana torpata aloitteet, jos ne katsovat niiden olevan omien intressiensä vastaisia. Tätä vasten veto-oikeuden poistaminen ei ole todennäköistä. Turvallisuusneuvoston edustuksellisuus katsotaan ongelmalliseksi yhdessä veto-oikeuden käytön kanssa, kun jo mahdollinen veto-oikeuden käyttö kannustaa jättämään isojakin asioita pöydälle. Toisaalta turvallisuusneuvoston jäsenten asema ja veto-oikeuden käyttö eivät ole YK:n peruskirjan vastaista.
Tilanteen seurauksena on myös pohdittu YK:n peruskirjan uudistamista. Siihen tarvittaisiin kuitenkin jäsenmaiden kahden kolmasosan enemmistö sekä kaikkien turvallisuusneuvoston pysyvien jäsenmaiden hyväksyntä. Turvallisuusneuvoston oman vallan vapaaehtoinen karsiminen vaikuttaa epätodennäköiseltä.
Suurvaltapolitiikka näkyi turvallisuusneuvostossa jo tätä ennen vahvasti. Jo kylmän sodan aikana YK:n toiminnassa nousi esiin tietynlaisen minimitoiminnan taso, jossa YK:n oli mahdollista keskittyä suurvaltaintressien ulkopuolella tapahtuvien kriisien hoitamiseen usein pääsihteerin johtamalla toiminnalla.
YK:n rooli globaaleissa kriiseissä
Venäjän hyökkäyksen alettua YK:n pääsihteeri Guterres vaati nopeasti toimia hyökkäyksen lopettamiseksi. Pääsihteerillä itsellään on kuitenkin rajoitettua diplomaattista valtaa, sillä hänen tehtävään on edustaa koko YK:ta. Pääsihteeri on korostanut sodan vaikutuksia globaaliin talouteen ja kehittyvien maiden tilanteeseen sekä jo heikoimmassa asemassa olevien ihmisten tulevaisuuteen. Guterresin mukaan jopa 1,2 miljardia ihmistä ovat erityisen riippuvaisia parhaillaan nousevista energian, lannoitteiden ja ruuan hinnasta.
Pääsihteerin aloitteesta onkin perustettu maailmanlaajuisiin kriiseihin vastaava toimiryhmä (The Global Crisis Response Group), joka keskittyy energiaan, ruokaan ja talouteen liittyviin kysymyksiin Venäjän hyökkäyksen jälkeen. Turvallisuusneuvoston kyvyttömyys toimia alleviivaa YK:n muita instituutioita ja erityisesti humanitaarisia toimijoita, jotka voivat ottaa osaan konfliktin liennyttämiseen ilman turvallisuusneuvoston mandaattia. Lisäksi esimerkiksi Ihmisoikeusneuvosto on aloittanut tutkinnan mahdollisista kansainväliseen oikeuteen kohdistuvista loukkauksista.
YK:n toiminnan suurin mahdollisuus piilee nykyisissä olosuhteissa toimivaltaan liittyvissä hallinnollisissa kysymyksissä, joissa Venäjä tai muu jäsenvaltio, jolla on vero-oikeus, ei voi käyttää oikeuttaan.
Edelleen myös turvallisuusneuvosto on ollut aktiviinen tilanteen esillä pitämisessä. Albanian edustajan mukaan huhtikuussa turvallisuusneuvosto on käsitellyt Ukrainaa yhteensä 14 kertaa tammikuun lopun jälkeen.
YK:n toiminnan suurin mahdollisuus piilee nykyisissä olosuhteissa toimivaltaan liittyvissä hallinnollisissa kysymyksissä, joissa Venäjä tai muu jäsenvaltio, jolla on vero-oikeus, ei voi käyttää oikeuttaan. Yhdysvallat esitti turvallisuusneuvostossa helmikuun loppupuolella päätöslauselmaa, jolla olisi tartuttu Venäjän hyökkäykseen Ukrainassa. Venäjä käytti tilanteessa odotetusti veto-oikeutta, kuten se oli tehnyt aiemmin jo Krimin valtauksen yhteydessä, mutta turvallisuusneuvosto äänesti äänin 11–1 asian siirtämisestä yleiskokouksen puolelle, jolloin Venäjä ei voinut käyttää veto-oikeuttaan asian liittyessä eri YK:n elinten sisäiseen toimintaan.
Yleiskokous rauhan ja turvallisuuden ylläpitäjänä
Yleiskokouksen käsittelyä turvallisuusneuvoston lamaantuessa on väläytelty useasti ratkaisuna turvallisuusneuvoston ongelmiin. Erityisistuntomekanismia on YK:n historiassa käytetty kuitenkin vain kymmenen kertaa, ensimmäisen kerran vuonna 1950 Korean sodan yhteydessä hyväksytyn Uniting for Peace rauhanturvatehtävän resoluutiosta alkaen. Kyseinen päätöslauselma on oleellinen, koska siinä todettiin, miten yleiskokouksella on mahdollisuus käsitellä kansainvälistä turvallisuutta ja rauhaa koskevia kysymyksiä, jos turvallisuusneuvosto ei pysty toimimaan pysyvien jäsenmaiden yksimielisyyden puutteen takia.
Turvallisuusneuvoston kyvyttömyyden takia edellä mainittu Ukrainan tilanne etenikin lopulta YK:n yleiskokouksen erityisistuntoon. 141 maan enemmistöllä YK:n yleiskokous vahvisti Ukrainan suvereniteetin, itsenäisyyden ja alueellisen koskemattomuuden. Päätöslauselman mukaisesti Venäjän tulisi vetää joukkonsa pois Ukrainan kansainvälisesti tunnustettujen rajojen sisäpuolelta.
Yleiskokouksen vallankäytön rajoja määrittelee se, että kyseisen päätöslauselman hyväksyminen vaati kahden kolmasosan enemmistöä – vain viisi maista äänesti vastaan, eli Venäjän lisäksi Valko-Venäjä, Pohjois-Korea, Eritrea ja Syyria. Yhteensä 35 maata pidättäytyi äänestämästä mukaan lukien Kiina ja Intia.
Vaikka YK:n yleiskokouksen päätöslauselmat ovat vain suosituksia, niillä on poliittista painoarvoa ja tässä tapauksessa myös kansainvälinen yhteistyö on selkeästi tuominnut Venäjän toimet. Toisaalta maat äänestävät omien intressiensä mukaisesti eivätkä kaikki äänestämättä jättämiset välttämättä kerro tuesta tai vastustamisesta yksiselitteisesti.
Yleiskokouksen käsittelyä turvallisuusneuvoston lamaantuessa on väläytelty useasti ratkaisuna turvallisuusneuvoston ongelmiin.
Esimerkiksi sitoutumattomien maiden liikkeen (Non-aligned Movement, NAM) maat ovat korostaneet riippumattomuuden periaatetta diplomatiassa viitaten samalla ryhmittymän historialliseen asemaan silloisten läntisen ja Neuvostoliiton blokkien välissä kylmän sodan aikana.
Myöhemmin maaliskuussa YK:n yleiskokous äänesti myös humanitaarisesta avusta Ukrainassa, jonka aloite tuli Meksikolta ja Ranskalta turvallisuusneuvostossa. Venäjän aggression pitkittyessä ongelmaksi saattaa muodostua kuitenkin nyt olemassa olevien koalitioiden ylläpitäminen etenkin sodan globaalien vaikutusten vahvistuessa.
YK:n yleiskokouksen roolin on katsottu usein olevan merkittävä agendan muodostamisen näkökulmasta, mikä on näkynyt sekä politiikkatavoitteiden sanottamisessa että politiikkasuositusten omaksumisessa. Kuitenkin jo yleiskokouksen perustamisen yhteydessä oli selvää, että rauhan ja turvallisuuden näkökulmasta kyseessä oli erityisesti turvallisuusneuvoston tehtävä, vaikka yleiskokoukselle asetettiin oikeus antaa aiheesta suosituksia turvallisuusneuvostolle.
Vain turvallisuusneuvostolla on valtaa valtuuttaa sotilaallisen vallan käytön mahdollisuus ja asettaa sanktioita YK:n peruskirjan seitsemännen kohdan perusteella, jossa tähän liittyvät erityisesti artiklat 41 ja 42.
Turvallisuusneuvoston käsittelyssä huhtikuun ensimmäisellä viikolla Ukrainan presidentti Volodomyr Zelenskyi piti oman puheenvuoronsa, jossa hän korosti YK:n ensimmäistä artiklaa ja YK:n tehtävää rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. YK:n ja NATOn lisäksi Ukrainan presidentti on myös puhunut tai puhumassa suoraan kansallisille parlamenteille tai lainsäädäntöelimille, kuten Yhdysvaltojen kongressille tai Suomen eduskunnalle korostaen yksittäisten YK:n jäsenmaiden roolia avun tarjoamisessa.
YK:n ja monenkeskisen yhteistyön tulevaisuus
Kun Venäjä hyökkäsi Ukrainaan, pohti turvallisuusneuvoston hätäistunnossa Kenian edustaja Martin Kimani, että monenkeskinen yhteistyö makaa kuolinvuoteellaan. Asioiden ei kuitenkaan tarvitse olla näin. YK:n edustama kansainvälinen yhteisö on tuominnut siis Venäjän hyökkäyksen Ukrainaan, eikä Venäjä ole myöskään kyennyt käyttämään turvallisuusneuvostoa oman agendansa varsinaiseen edistämiseen, vaikka turvallisuusneuvoston istunnot ja aloitteet antavat Venäjälle mahdollisuuden luoda omaa narratiiviaan.
Yleiskokouksella piilee kuitenkin mahdollisuus valtuuttaa erilaisia Venäjän vastaisia toimenpiteitä. Yleiskokous äänin 93 puolesta 24 vastaan ja 58 tyhjää sen puolesta, että Venäjän jäsenyysoikeudet poistetaan YK:n ihmisoikeusneuvostosta vastineeksi Ukrainasta paljastuneille Venäjän siviileihin kohdistuneihin julmuuksiin. Tällaiset toimenpiteet ovat ennen kaikkea symbolisia, joilla Venäjää irrotetaan paloittain kansainvälisen yhteisön jäsenyydestä.
Turvallisuusneuvoston jäsenen auktoriteetin rajoittaminen YK:ssa ei ole kovin yleistä, koska keinoja on vähän, joten päätös on tästä näkökulmasta merkittävä. YK:lla on käytössään myös muita menettelytapakeinoja, kuten YK:n yleiskokouksen edustajien valinnan hyväksyminen.
Erilaiset globaalit kriisit kaipaavat kipeästi monenkeskisen yhteistyön jatkumista.
Lisäksi YK:n yleiskokous hyväksyi huhtikuussa myös Liechtensteinin esityksen siitä, että tulevaisuudessa veto-oikeuden käyttöä turvallisuusneuvostossa tullaan tarkastelemaan myös yleiskokouksessa, joten sen käytön tulee olla perusteltua.
Ukrainan sodan kannalta on syytä alleviivata, että vuonna 1950 Korean sodan yhteydessä hyväksytty Uniting for Peace -päätöslauselma antaisi mahdollisuuden legitimoida kansainvälinen aseellinen voimankäyttö rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Erilaisista pakotteista on kuitenkin tullut keskeinen tapa hillitä konfliktiosapuolia, ja niin kauan kuin YK:lla ei ole lähettää sotavoimia Ukrainan tueksi, jää YK:n rooli tällä osa-alueella suppeaksi.
Tällöin keskeiseksi jää se, että YK kykenee ylläpitämään monenkeskistä yhteistyötä muiden kriisien käsittelyn kohdalla. Se ei olisi ensimmäinen kerta YK:n historiassa, mutta erilaiset globaalit kriisit kaipaavat kipeästi monenkeskisen yhteistyön jatkumista. Monenkeskisen yhteistyön kriisiretoriikan vastapainoksi YK:n pääsihteerin aloitteesta keväällä 2022 multilateralismia koskevan neuvonantajatyöryhmän perustaminen on yksi esimerkki monenkeskisen yhteistyön merkityksen puolustamisesta myös tulevaisuudessa.
Anna Kronlund (YTT) on Yhdysvaltoihin keskittynyt politiikan tutkija Jyväskylän yliopiston historian ja etnologian laitoksella, jossa hän johtaa YK:n legitimiteettiä ja ylikansallisia haasteita koskevaa Koneen säätiön rahoittamaa hanketta.
Teemu Häkkinen (FT, dosentti) on käsitteisiin ja turvallisuuspolitiikkaan perehtynyt tutkija Jyväskylän yliopiston historian ja etnologian laitoksella.
