Kriisinhallinnan parlamentaarinen komitea penää 17.3. julkaistussa mietinnössään Vaikuttavaa kriisinhallintaa tarkempaa ja läpinäkyvämpää tavoitteenasettelua Suomen kriisinhallintapolitiikkaan. Mietinnössä tuodaan myös ansiokkaasti esiin kriisinhallintakentän toimijoiden moninaistuminen, mutta riittävätkö komitean suositukset vastaamaan toimintaympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin?
Vuoden 2020 kesällä asetettu Kriisinhallinnan parlamentaarinen komitea sai työnsä päätökseen 17.3. julkaisemassaan raportissa. Komitean tarkoituksena oli luoda ajantasainen kokonaiskuva kansainvälisen kriisinhallinnan kehittymiseen ja tarpeisiin sekä siihen kokonaisvaltaiseen toimintaympäristöön, jossa kriisinhallintaa toteutetaan. Kokonaisvaltaisuudella raportissa tarkoitetaan niin sanottua kolmoiskytköstä (triple nexus), jossa kansainvälisen yhteisön toimia konfliktissa tarkastellaan kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun ja rauhantyön kokonaisuutena.
Päivityksen tarve
Selonteolle on ollut tilaus jo pitkään, sillä edellinen kokonaisvaltaisesti Suomen kriisinhallintaosallistumista kokonaisvaltaisesti linjaava dokumentti julkaistiin vuonna 2009. Vuonna 2014 ulos tuli Suomen siviilikriisinhallintastrategia. Toki kriisinhallinnan tilaa on lyhyesti käsitelty ulko- ja turvallisuuspoliittisissa selonteoissa, viimeksi viime syksynä, mutta vuodesta 2009 paljon on muuttunut ja vuoden 2014 jälkeen muutos on vain kiihtynyt.
Siviilikriisinhallinnassa hauraalle valtiolle annettavan neuvonannon tarpeet ovat moninaistuneet. Etenkin vuoden 2015 muuttoliike toi näkyväksi myös kehityksen, jossa siviilikriisinhallinta alkoi muuntua myös Suomen ja EU:n sisäisen oman turvallisuuden välineeksi. Puheet EU:sta pehmeän ja normatiivisen vallan viejänä vaimenivat samalla kun keskiöön nousi puhe sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden keskinäisriippuvuudesta.
Etenkin vuoden 2015 muuttoliike toi näkyväksi myös kehityksen, jossa siviilikriisinhallinta alkoi muuntua myös Suomen ja EU:n sisäisen oman turvallisuuden välineeksi.
Muutos sotilaallisessa kriisinhallinnassa on ollut vielä isompi, tosin se on tapahtunut pidemmällä aikavälillä. Kansainvälisiin YK:n rauhanoperaatoihin Suomelta kaivataan joukkojen sijaan erikoisosaamista ja kalustoa. EU:n sotilaallinen kriisinhallinta taas on pitkälti siviilipuolelta tuttua neuvonantoa ja koulutusta, ei taisteluosastojen lähettämistä.
Onko muutos ajanut Suomesta ohi?
Nykyajan kriisit ovat aiempia kompleksisempia ja vaativat monipuolisia ja oikea-aikaisia toimia muuntuakseen kohti kestävää rauhaa. Pelkkä siviili-sotilasyhteistyö ei riitä, vaan tarvitaan mainittua kolmoiskytköstä siten, että sen osapuolet toimivat samanaikaisesti ja koordinoidusti, kuten mallinnetaan esimerkiksi Maailmanpankin Pathways for Peace -raportissa.
Siinä missä kriisinhallinnan alkuaikojen iskusana oli inhimillinen turvallisuus, nyt myös tavoitteet ovat moniulotteisempia. Pyrkimys on inklusiiviseen rauhaan, joka pitää sisällään YK:n päätöslauselmien 1325 ja 2250 kaltaisia erikseen määriteltyjä tavoitteita naisille, tytöille, miehille, pojille ja nuorille, gender-tematiikkaa unohtamatta. Konfliktinratkaisussa vaaditaan yhä enemmän konfliktisensitiivisyyttä, joka syventää vanhaa periaatetta maksimoida positiiviset vaikutukset ja minimoida negatiiviset.
Pelkkä siviili-sotilasyhteistyö ei riitä, vaan tarvitaan kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun ja rauhantyön kolmoiskytköstä.
Kaiken tämän yllä vaanii lisäksi ilmastonmuutos, joka koskettaa voimakkaimmin juuri niitä alueita, jotka ovat muutenkin konfliktiherkimpiä. Miten komitea onnistui luovimaan kaiken tämän muutoksen keskellä?
Itse asiassa varsin hyvin. Maailma on muuttunut ja sen mietintö toteaa varsin kattavalla tilannekuvalla, joka mainitsee niin mainitut muutokset, mutta myös muuta, kuten esimerkiksi koronapandemian myötä korostuneen terveysturvallisuuden.
Kriisinhallintaa pandemian aikaan
Koronapandemia nähdään mietinnössä ulkoisena tekijänä, joka haittaa kriisinhallintaoperaatioiden toimintaa etupäässä muodostamalla riskin sen henkilöstölle. Lisäksi mainitaan epidemioiden mahdollisesti luomat uudet kriisinhallintatarpeet. Tarkoittaako muotoilu sitä, että tulevaisuudessa terveysturvallisuus voisi olla osa kriisinhallintaoperaation mandaattia? Liikkuminen tähän suuntaan voisi toimia vastalääkkeenä tiettyyn ponnettomuuteen, joka viime aikoina on vaivannut etenkin Euroopan unionin kriisinhallintaa.
Jäsenmaat ovat menettäneet innostustaan osallistua operaatioihin. Tätä kurssia kääntämään EU on käynnistänyt niin sanotun kompaktiprosessin, jonka tarkoituksena on elävöittää siviilikriisinhallintaa muun muassa sen tehtäväkenttää laajentamalla. Uutuuksia esimerkiksi hybridi- ja kyberuhat sekä taistelu järjestäytynyttä rikollisuutta vastaan. Operaatiot ovat lisäksi monipuolistuneet sisäisesti uusilla tehtävillä, kuten ympäristöneuvonantajilla, jotka myös Suomi näkee tärkeinä, mikä näkyy näiden tehtävien avaamisessa kansalliseen hakuun.
EU:n jäsenmaat ovat menettäneet innostustaan osallistua operaatioihin.
Terveysturvallisuuden mahdollisesti tarjoamaan tilaisuuteen tai sen uhkiin komitea ei mietinnössään kuitenkaan pureudu kovin syvälle. Koronapandemia tulee hyvin mahdollisesti muuttamaan kriisinhallintaa pitkäjänteisemminkin, esimerkiksi tuomalla uusia rajoituksia operaatioihin lähetettävien asiantuntijoiden ikään ja fyysiseen kuntoon.
Tämän myötä nousee paine kehittää etäasiantuntijuutta, joka taas edellyttää saavutettavuudesta huolehtimista, sillä teknologian roolin kasvaessa nousee vaara sulkea ulos ryhmiä, joilla ei ole tarvittavaa teknologiaa. Kansallisesti tämä kehitys voisi tuoda mahdollisuuksia kehittää esimerkiksi tarvittavaa rauhanteknologiaa, mutta näitä haasteita ja mahdollisuuksia mietintö ei havaitse.
Missä rauhanvälitys?
Mietinnössä eniten kummastuttava seikka on rauhanvälityksen saamat pari lyhyttä mainintaa. Tämän ulottuvuuden puuttumisen outoutta korostaa komitean itselleen asettama tavoite tarkastella kriisinhallintaa laaja-alaisesta kolmoiskytköksen perspektiivistä.
Kansallisesti rauhanvälitys on Suomen ulkopolitiikan painopisteitä ja ulkoministeriöön on vastikään perustettu Rauhanvälityskeskus. Myös kansainvälisesti kriisinhallinnan ja rauhanvälityksen yhteys on nyt konkretisoitumassa. EU on juuri julkaissut oman yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyvän rauhanvälityskonseptinsa, jota todennäköisesti aletaan nopeasti toimeenpanemaan esimerkiksi päivittämällä operaatioiden mandaatteihin myös rauhanvälitystehtäviä. EUBAM Libyan kaltaiset Suomellekin keskeiset operaatiot hyötyisivät tästä merkittävästi.
Rauhantoimijoiden ekosysteemi on Suomessa vahva pitäen sisällään kansainvälisestikin tunnustetut aktiiviset ja innovatiiviset yksityiset rauhanvälitystoimijat, ajatushautomon, lukuisat kansalaisjärjestöt ja yliopistot.
Valtiollisten toimijoiden lisäksi koko rauhantoimijoiden ekosysteemi on Suomessa vahva pitäen sisällään kansainvälisestikin tunnustetut aktiiviset ja innovatiiviset yksityiset rauhanvälitystoimijat, ajatushautomon, lukuisat kansalaisjärjestöt ja yliopistot. Tämän kokonaisuuden hahmottaminen ja sen potentiaalinen hyödyntäminen suosituksina jää raportissa oivaltamatta.
Näkyvyysongelma
Pitkistä perinteistään huolimatta pieni innostuksen puute on vaivannut Suomen kriisinhallintaosallistumista. Sekä sotilaallisen että siviilikriisinhallinnan puolella Suomen osallistuminen on ennen tätä hallituskautta laskenut tasaisesti. Nykyinen hallitus on tosin sitoutunut kääntämään kurssin. Hallinnon rakenteet ovat tuskin täysin tämän trendin takana, mutta niihin kuitenkin liittyy mielenkiintoisia piirteitä, joita komitea ei lähde suoraan uudistamaan.
Päätös sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon osallistumisesta vaatii tasavallan presidentin hyväksynnän. Siviilioperaatioon voidaan sen sijaan liittyä ulkoministeriön virkapäätöksellä. Tämä on antanut siviilikriisinhallinnalle positiivista ketteryyttä, mutta se on myös etäännyttänyt sitä poliittisen tason päätöksentekijöistä ja sitä kautta demokraattisesta kontrollista.
Eri toimijat yhdistävä neuvottelukunta piristäisi kansallista kriisinhallintakeskustelua ja toisi sivuraiteelle jääneet kansalaisjärjestöt takaisin päätöksentekoon.
Päätösten läpinäkyvyyttä ei nykyinen käytäntö myöskään lisää, koska päätöksistä ei jää kansalaisille avointa dokumentaatiota, toisin kuin tarkemmat valiokuntakäsittelyt läpikäyvä sotilaallinen kriisinhallinta. Tämä tarkoittaa myös sitä, että siviilikriisinhallintaan liittyvän informaation suhteen kansanedustajat ovat pitkälti oman aktiivisuutensa varassa.
Komitea suosittelee hallinnon kehittämiseksi yhtenäistä tavoitteenasettelua tulevaisuuden kriisinhallintapäätöksille ja peräänkuuluttaa näiden tavoitteiden läpinäkyvyyttä. Nämä suositukset voitaisiin yhdistää esimerkiksi kolmoiskytköksen toimijat osallistavalla neuvottelukunnalla, joka ohjaisi eduskunnan tukena Suomen kriisinhallintaosallisumista. Tämä mahdollisesti piristäisi kansallista kriisinhallintakeskustelua ja toisi myös hieman sivuraiteelle jääneet kansalaisjärjestöt takaisin mukaan päätöksentekoon.
Minne Suomi katsoo?
Alueellisen kriisinhallintaosallistumisen suhteen komiteamietintö toteaa nykytilanteen, jossa eurooppalaisesta näkökulmasta katsottuna keskeisiä kriisinhallintaoperaatioiden toiminta-alueita ovat Afrikka, laaja Lähi-itä ja itäinen Eurooppa, eli alueet, joita voidaan pitää sisäisen turvallisuuden uhkien syntysijoina. Katse on kääntynyt kaukaa lähelle. Pienenä ajatusleikkinä voidaan kysyä, olisiko nykypäivän Euroopan unioni enää halukas perustamaan kriisinhallintaoperaatiota kaukaiseen Acehiin, kuten se vielä 2005 teki.
Kun katsomme karttaa, siviilikriisinhallintamissiot noudattavatkin määriteltyjä painopisteitä hyvin. Ukrainan on tällä hetkellä suurin yksittäinen suomalaisten asiantuntijoiden asemapaikka. Siellä panostetaan määrällisesti etenkin niin sanottua kontaktilinjaa, eli Venäjän tukemien separatistien ja Ukrainan asevoimien välissä olevaa aluetta tarkkailevaan Etyj-operaatioon. Myös Ukrainan turvallisuussektorireformia toteuttava EU:n neuvonanto-operaatio on Suomelle tärkeä.
Olisiko nykypäivän Euroopan unioni enää halukas perustamaan kriisinhallintaoperaatiota kaukaiseen Acehiin, kuten se vielä 2005 teki?
Sotilaallisessa kriisinhallinnassa määrällinen keskittymä on edelleen Libanonin UNIFIL-operaatio, jonka strategista merkitystä ei mietintökään varsinaisesti avaa. UNIFIL-operaation vaikuttavuutta ja merkitystä Suomen kriisinhallintavoitteille on tarkasteltu parlamentaarisen komitean erikseen tilaamassa arviossa, jossa todetaan UNIFIL:n todetaan saavuttaneen poliittisia ja sotilaallisia tavoitteita. Näitä tavoitteita ei avata, kuten ei tehdä nyt annetussa mietinnössäkään.
Tämä kuvaa laajempaa ja keskeistä ongelmaa. Tavoitteiden ja niiden seurannan tulisi olla läpinäkyvämpiä. Tähän teemaan pureutuminen onkin mietinnön ja sen antamien suositusten ydin. Komitea esittää osallistumispäätösten parempaa ja läpinäkyvämpää perustelua, mikä mahdollistaisi tulevaisuudessa myös onnistumisen arvioinnin.
Kriisinhallinnan vaikuttavuus
Vaikuttavuuden arviointi vaatii, että toiminnan tavoitteet ovat riittävän selkeästi ja tarkasti määritelty. Tämä ei ole ollut tilanne Suomen kriisinhallintaosallistumisessa, kuten edellä mainitussa vaikuttavuusselvityksessä myös todetaan.
Komitea pyrkiikin korjaaman tämän asiantilan ja esittää mietinnön konkreettisimpana suosituksena Suomen kriisinhallinnan tavoitteiden määrittelemistä nykyistä selkeämmin, siten että käytössä olisi myös indikaattoreita ja mittareita, joiden avulla toiminnan vaikuttavuutta voitaisiin seurata. Vaikuttavuutta halutaan parantaa myös kannustamalla erityisesti EU:ta ja YK:ta kehittämään toimintojaan. Näiltä osin komitea osuukin maaliinsa erittäin hyvin.
Välttämätön tiekartta eteenpäin
Kriisinhallinnan parlamentaarinen komitea ei tarjoa noin 40 sivun mietinnössään kovinkaan paljoa uutta tai mullistavaa. Sen suurin heikkous on lievä taustapaperimaisuus, jossa ansiokkaasti kuvataan nykytilanne, mutta jäädään varovaisiksi pohdittaessa tulevaisuutta ja sen edellyttämiä muutoksia.
Tämä näkyy mietinnön lopun konkreettisissa suosituksissa. Näistä ainoastaan selkeämpi tavoitteiden asettelu ja systemaattinen vaikuttavuuden mittaaminen ovat sellaisia, joita ei tehtäisi jo nyt. Suositukset ovatkin pääosin olemassa olevien toimintojen määrällistä ja laadullista lisäystä.
Mietintö tekee ehkä ensimmäistä kertaa näkyväksi mielenkiintoisen samankaltaistumisen siviili- ja sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Kentällä sotilaat ja siviilit tekevät jo pitkälti samantyyppistä neuvonantoa esimerkiksi turvallisuussektorireformeissa, ainoastaan eri operaatioissa. Univormun väri vain on eri.
Mietintö tekee ehkä ensimmäistä kertaa näkyväksi mielenkiintoisen samankaltaistumisen siviili- ja sotilaallisessa kriisinhallinnassa.
Sotilaalliselta kriisinhallinnalta on edellytetty, että sillä tuetaan myös kotimaan puolustuskykyä, esimerkiksi kehittämällä kansainvälistä yhteistoimintakykyä. Nyt samaa kotimaan vaikuttavuutta toivotaan myös siviilikriisinhallinnalta. Tähän viitataan esimerkiksi sisäisen turvallisuuden parantamisesta puhuttaessa. Positiivista on, että myös tämä sinällään hyvä tavoite halutaan alistaa vaikuttavuusarviolle, eikä sitä heitetä pelkkänä retoriikkana.
Komitean mietintö ja esitykset antavat kaivatun kokonaiskuvan nykytilanteesta. Komitea ei kuitenkaan suoraan esitä, miten sen suositusten toimeenpanoa tulisi ohjata. Tähän soisi löytyvän mahdollisimman laaja-alainen ehkä kansalaisiakin osallistava elin.
YTT Jyrki Ruohomäki toimii johtavana asiantuntijana ja yksikönpäällikkönä Kriisinhallintakeskuksessa (CMC Finland).
