Suomen tilanne on terrorismin suhteen muuttunut merkittävästi viime vuosien aikana. Tämä asettaa uusia haasteita myös terrorismin torjunnan kehittämiselle. Toistaiseksi ei ole käyty kunnollista kattavaa keskustelua Suomen terrorismin torjunnan periaatteista. Nyt olisi tilaisuus käydä tämä keskustelu.
Suomea on pitkään pidetty terrorismin näkökulmasta Talking Headsin kappaleessa ”Heaven” kuvattuna paikkana, jossa ei koskaan tapahdu mitään. Terrorismi nähtiin lähinnä toiminnaksi, joka saattaisi tulla tänne käymään pahaa tarkoittavien ulkomaalaisten mukana.
Siinä missä kappaleesta voi edelleen löytää yhtymäkohtia suomalaiseen tilanteeseen, Suomi ei ole terrorismin osalta enää paikka, jossa ei tapahdu mitään. Suomessa on yhä enemmän henkilöitä, joilla tiedetään olevan joissakin tapauksissa vahvojakin kytköksiä terrorismiverkostoihin ja niin kutsutun kotimaisen ekstremismin, jolla tarkoitetaan pääasiassa äärioikeistoa ja äärivasemmistoa, toiminta vaikuttaa olevan radikalisoitumassa.
Eri maiden tavat torjua terrorismia poikkeavat toisistaan monin tavoin.
Tämä muutos ei ole jäänyt huomaamatta, ja terrorismin torjuntaa on Suomessa kehitetty vuoden 2001 jälkeen. Suurin osa terrorismin torjuntaan liittyvistä päätöksistä on käsitelty eduskunnassa hyvin vähäisellä keskustelulla. Toimintaa on kehitetty hyvin pitkälti virkamiesvetoisesti ja poliitikot ovat osoittaneet aivan viime aikoihin asti hyvin vähän mielenkiintoa terrorismin vastaiseen toimintaan liittyviin kysymyksiin.
Viimeisen kymmenen vuoden aikana tehdyt toimet ovat vastanneet osittain muuttuneen tilanteen aiheuttamiin haasteisiin. Silti Suomen terrorismin torjuntaa leimaa edelleen sen historia ensi sijassa ulkomailta tuleviin signaaleihin reagoivana toimintana.
On helppo yhtyä Sauli Niinistön viime viikolla esittämään huoleen siitä, onko Suomen tiedustelutoiminta sillä tasolla, millä sen eurooppalaisessa sivistysvaltiossa soisi olevan. Kykyjen rajat vaikuttavat tulevan vastaan erityisesti viranomaisten kyvyssä itsenäiseen tiedonhankintaan. Tässä kynnyskysymyksinä ovat sekä tiedustelulainsäädäntö, kansainvälisesti verrattain vaatimattomat resurssit että Suojelupoliisin kyky uudistua tilanteen vaatimalla tavalla.
Tehokas terrorismin vastainen toiminta on kuitenkin paljon muutakin kuin tiedustelutoimintaa. Eri maiden tavat torjua terrorismia poikkeavat toisistaan monin tavoin.
Kyse ei ole kyse yksin teknisluontoisesta viranomaistoiminnasta, vaan siihen liittyy lähes väistämättä myös periaatteellisia poliittisia ja oikeudellisia kysymyksiä. Suomessa on toistaiseksi käyty varsin vähän keskustelua terrorismin torjunnan periaatteista ja päälinjauksista.
Muiden maiden kokemukset osoittavat, että sokeeraavien iskujen jälkimainingit eivät ole otollinen aika käydä keskustelua terrorismin torjunnan kehittämisestä. Silloin on harvoin kyetty kaikista rakentavimpiin ja näkemyksellisimpiin päätöksiin.
Suomessa olisi nyt hyvä aika käydä perusteellisempi keskustelu aiheesta, varsinkin kun osa siihen liittyvistä tärkeistä periaatteellisista kysymyksistä on jo noussut pöydälle.
Mitä asiasta keskusteltaessa pitäisi ottaa huomioon?
Terrorismin torjunta ja poliittinen päätöksenteko
Yleinen mielikuva terrorismin torjunnasta lienee se, että se on salassapidettävää ja ehkä vähän salamyhkäistäkin toimintaa.
Mielikuva on sikäli oikea, että tiedustelupalveluiden tiedonhankinnalla on merkittävä rooli. Lisäksi toiminnan tehokkuuden kannalta on suotavaa, etteivät turvallisuusviranomaisten toimintatavat ole kaikilta osin julkisesti tiedossa ja siten terrori-iskuja suunnittelevat eivät pysty varautumaan niihin.
Tämä mielikuva yhdessä valtavan poliittisen paineen ja kiireen kanssa on johtanut siihen, että terrorismin torjunta nähdään usein erityisenä toiminta-alueena, johon eivät päde samat päätöksenteon ja harkinnan kriteerit kuin normaalisti.
Terrorismissa on toki omat ominaispiirteensä, joiden vuoksi sen torjuminen vaatii osin eri keinoja kuin niin sanotun tavanomaisen rikollisuuden torjunta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö terrorismin torjuntaa koskevassa päätöksenteossa voisi noudattaa samoja periaatteita kuin muidenkin poliittisten päätösten kohdalla.
Terrorismin torjunnasta keskusteltaessa onkin hyvä palauttaa mieliin oikeusvaltion ja perustuslaillisen demokratian keskeisiä periaatteita hyvästä hallinnosta ja päätöksenteosta. Sen keskeisiä tavoitteita on kansalaisten turvallisuuden takaamisen lisäksi suojella vallitsevaa yhteiskuntajärjestystä ja poliittista järjestelmää.
Suomessa vaikuttaa vallitsevan hyvin laaja konsensus siitä, että nämä normit ovat paitsi edelleen säilyttämisen arvoisia, myös merkittävä selitys suomalaisen yhteiskunnan vakaudelle.
On hyvin todennäköistä, että terrorismin torjunnan tarpeiden ja perusoikeuksien suhdetta toisiinsa tullaan punnitsemaan tulevaisuudessakin.
Hyvälle päätöksenteolle on yleisesti pidetty tyypillisenä hyvää valmistelua ja perusteellista keskustelua. Hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti viranomaisten on kohdeltava kaikkia asiakkaita tasapuolisesti ja puolueettomasti ja käytettävä toimivaltaansa lainmukaisesti. Käytettyjen keinojen on oltava mittakaavaltaan ja sisällöltään tarkoituksenmukaisia tilanteeseen ja tavoitteisiin nähden.
Ei ole mitään syytä, miksi näistä periaatteista olisi tarpeen lähteä lähtökohtaisesti tinkimään terrorismin torjunnassa. Tämä voi vaikuttaa itsestään selvältä, mutta nopeakin katsaus terrorismin torjuntaan eri puolilla maailmaa viimeisen viidentoista vuoden aikana osoittaa, että ne ovat joutuneet toistuvasti koetelluiksi.
Minkälaiset poikkeukset perustuslaista ja suomalaisesta oikeuskäytännöstä ovat perusteltuja?
Yksi yleisimmistä kritiikeistä terrorismin torjuntaa kohtaan koskee sen vaikutuksia kansalaisten perustuslaillisiin oikeuksiin ja vapauksiin.
Käytännössä katsoen kaikissa terrorismista kärsineissä Euroopan maissa on omaksuttu keinoja, jotka ovat kyseenalaisia perustuslaillisesta näkökulmasta. Ajan yleinen henki tuntuu olevan, että silloin kun perustuslaki ja turvallisuus ovat vastakkain, perustuslain tulee joustaa. Monissa Euroopankin maissa on päädytty ratkaisuihin, jotka ovat saattaneet olla varsin voimakkaasti perusoikeuksien kannalta ongelmallisia.
Suomessa on vahva perustuslaillinen ajattelu, ja perus- ja ihmisoikeudet ovat olleet vahvasti esillä myös Suomen kansainvälisissä kannanotoissa terrorismin torjunnan suhteen. Keskustelu nykyisen perustuslain kanssa ristiriidassa olevista keinoista on kuitenkin jo alkanut myös Suomessa. Perustuslailliset kysymykset nousevat väistämättä esiin tiedustelulainsäädännön yhteydessä.
On hyvin todennäköistä, että terrorismin torjunnan tarpeiden ja perusoikeuksien suhdetta toisiinsa tullaan punnitsemaan tulevaisuudessakin.
Kysymys ei ole mitenkään yksioikoinen, sillä vastakkain eivät ole sinänsä turvallisuus ja perusoikeudet, vaan kysymys koskee sitä, miten eri perusoikeuksien toteutuminen voidaan taata silloin, kun niiden takaaminen yhtäaikaisesti tuntuu haastavalta – esimerkiksi missä määrin yksityiselämän suojasta voidaan tinkiä, jos sen varjopuolien todetaan vaarantavan oikeuden elämään.
Mitkä ovat Suomen terrorismin torjunnan painopistealueet?
Terrorismin torjunta ei ole mikään valmis toimintaohjelma, joka otetaan hyllystä ja pannaan toimeen. Erilaisten toimien tehokkuuden on todettu olevan vahvasti riippuvaisia tilanteesta. Lisäksi kansallinen konteksti ja perinteet määrittävät sitä, millaiset ratkaisut ovat mahdollisia ja tarkoituksenmukaisia.
Suomella on kansallinen terrorismin torjunnan strategia. Lisäksi pohjaa strategisille linjauksille tarjoaa Euroopan unionin terrorismin vastainen strategia. Kuitenkin jos katsoo kansallista terrorismin torjunnan strategiaa, se vaikuttaa toistaiseksi enemmän toimenpideohjelmalta, jossa listataan joukko suunniteltuja toimenpiteitä sen sijaan, että pyrittäisiin maalaamaan laajempaa terrorismin torjunnan visiota.
Strategiasta ei esimerkiksi löydy juuri mitään sellaista, jolla pyrittäisiin kehittämään Suomen valmiutta kohdata terrori-isku, jos sellainen tapahtuisikin. Voi olla, että näitä asioita on mietitty ja harjoiteltukin, mutta tätä kehittämistyötä ei ole sidottu osaksi laajempaa visiota.
Terrorismin torjunta ei voi nimestään huolimatta olla edes Suomen kaltaisessa maassa pelkkää iskujen ennaltaehkäisyä, vaan siihen kuuluu aivan olennaisesti myös seurausten hallinta.
Millaisia ennaltaehkäiseviä toimia tarvitaan?
Myös ennaltaehkäisyn suhteen Suomessa on vielä varaa kehittämiselle. Ennaltaehkäisyn voi katsoa muodostuvan kahdesta eri kokonaisuudesta.
Yhtäällä on iskujen ennaltaehkäisy. Tämä edellyttää, että iskusuunnitelmia kyetään tehokkaasti paljastamaan ja estämään niiden toteutuminen. Tiedustelutiedolla on tässä keskeinen rooli.
Toiseksi ennaltaehkäisyyn liittyy toinen terrorismin torjuntaan liitoksissa oleva politiikka-ala. Tämä kulkee yleisesti nykyisin nimellä väkivaltaisen ekstremismin ennaltaehkäisy. Kyse on laajemmasta ennaltaehkäisevästä toiminnasta, jossa pyritään vaikuttamaan poliittiseen ja uskonnolliseen väkivaltaan, myös muuhun kuin terrorismiin, ja radikalisoitumiseen johtaviin prosesseihin. Suomella on ollut vuodesta 2012 oma väkivaltaisen ekstremismin toimenpideohjelmansa, ja toimintaa kehitetään jatkuvasti.
Euroopassa vallitsee nykyisin vahvasti käsitys, että pelkkä poliisi- ja tiedustelutoiminta ei riitä terrorismin torjumiseksi, vaan tarvitaan myös laaja-alaisempia poliittisiin ja sosiaalisiin keinoihin nojautuvia toimintatapoja, joilla pyritään esimerkiksi vähentämään terroritoiminnan vetovoimaa. Tälle näkemykselle on tukea myös tutkimuksen piiristä.
Suomessakin väkivaltaisen ekstremismin ennaltaehkäisyn tarve on tunnustettu, mutta tämä ei toistaiseksi ole näkynyt toimintaan suunnatuissa resursseissa. Tällä hetkellä väkivaltaisen ekstremismin ennaltaehkäisyä tehdään pitkälti muiden tehtävien ohessa tai vapaaehtoistyönä.
Siinä missä ennaltaehkäisyn sulauttamisessa muihin toimintoihin on ehdottomasti puolensa eikä rahahanojen aukeaminen ole aina johtanut autuuteen, vähäiset resurssit kiistatta tällä hetkellä rajoittavat toiminnan kehittämistä.
Miten valvonta ja arviointi järjestetään?
Terrorismin torjuntaa ja väkivaltaisen ekstremismin ennaltaehkäisyä muissa Euroopan maissa on usein kritisoitu valvonnan ja arvioinnin vähäisyydestä. Terrorismin torjunnan kehittämisen on todettu monissa maissa johtaneen toimeenpanovallan kasvamiseen lainsäädäntövallan ja tuomiovallan kustannuksella. Tämä saattaa heikentää poliittiseen järjestelmään rakennettuja mekanismeja, joiden tarkoitus on taata vallankäytön valvonta.
Tehokkaampaa terrorismin torjuntaa vaatineissa puheenvuoroissa on väitetty, että perustuslailliselle demokratialle tyypillinen vallan kolmijako vaikeuttaa merkittävästi terrorismin kaltaisen poikkeuksellisen uhan torjumista, koska se hidastaa ja heikentää valtiovallan kykyä reagoida näihin uhkiin.
Nopean reagoinnin ja joustavan toiminnan nimissä hallitukselle, ministeriöille ja muille valtion viranomaisille on annettu lisää valtaa ja toimivaltuuksia, mikä on joissain tapauksissa luonut prosesseja, joiden valvonta on puutteellista.
Varsinkin jos terrorismin torjunnassa on päädytty ottamaan käyttöön poikkeuksellisia toimia, olisi suotavaa, että niiden vaikuttavuutta ja hyödyllisyyttä arvioitaisiin sitten, kun ne ovat olleet käytössä muutaman vuoden. Tällaista arviointia on toki tehtykin ja valtiot muokkaavat toimintaansa jatkuvasti kokemuksista oppien.
Arviointimenetelmiä ei ole kuitenkaan useinkaan rakennettu kiinteäksi osaksi terrorismin torjunnan kehittämistä. Arvioinnin puute on ongelma ennen kaikkea väkivaltaisen ekstremismin ennaltaehkäisyn saralla. Euroopassa on luotu lukuisia hankkeita ja ohjelmia tähän tarkoitukseen, mutta puolueettomia arvioita on saatavilla erittäin vähän.
Väkivaltaisen ekstremismin ennaltaehkäisyn vaikuttavuuden arviointi on kieltämättä lähtökohtaisesti hyvin hankalaa. Jotta vaikuttavuutta voisi kattavasti arvioida, pitäisi pystyä myös rakentamaan kuva siitä, mikä tilanne olisi, mikäli mitään ei olisi tehty. Tämän suhteen voidaan esittää vain valistuneita näkemyksiä.
Tämä ei kuitenkaan tee ohjelmien arvioinnista hyödytöntä, sillä on paljon muita rajatumpia kysymyksiä, joihin varmasti pystytään vastaamaan.
Mitä tahattomia seurauksia toimilla voi olla?
Kiinteästi arviointiin liittyy kysymys siitä, mitä muita poliittisia ja sosiaalisia ei-toivottuja vaikutuksia toimilla saattaa olla ja miten niitä voi pyrkiä minimoimaan. Yksi suurimmista haasteista liittyy vastatoimiin. Tutkimustulokset osoittavat, että väärin tai heikosti kohdennetuilla voimatoimilla on vain harvoin saavutettu toivottuja tuloksia.
Valtiovaltaa koskee samantapainen dilemma kuin terrori-iskujen tekijöitä: kuinka käyttää voimaa niin, että saavutetaan toivottuja tuloksia, mutta samalla säilytetään legitimiteetti kansalaisten silmissä.
Terrorismin torjuntaan sisältyy lähtökohtaisesti se ongelma, että terrorismiin osallistuvia ihmisiä on verrattain vähän ja heidän tunnistamisensa etukäteen on hyvin hankalaa. Ongelma kasvaa vielä uusiin mittasuhteisiin silloin, kun kyse on ennaltaehkäisystä. Silloin toiminnan kohderyhmänä eivät ole ne, jotka ovat jo jollain tavalla mukana terrori-iskujen suunnittelussa, vaan ne, joiden katsotaan olevan joko radikalisoitumassa tai olevan sille alttiita tulevaisuudessa.
Kohderyhmien valikoiminen ennaltaehkäisevään toimintaan vaatii aina jossain määrin radikalisoitumisprosessien lukemista taaksepäin. Toisin sanoen katsomalla sitä, mitä tiedetään terroritoimintaan mukaan päätyneistä, pyritään tunnistamaan riskitekijöitä ja riskiryhmiä.
Ongelmana tässä on kuitenkin se, että vain hyvin pieni osa niistä, joihin nämä riskitekijät (esimerkiksi huono kotoutuminen, identiteettiongelmat, vakaiden sosiaalisten suhteiden puute) vaikuttavat, lopulta päätyvät mukaan väkivaltaiseen toimintaan.
Mikäli terrorismin torjunnan ja väkivaltaisen ekstremismin vastaisia toimia ei kohdisteta taitavasti, seurauksena saattaa olla ilmiö, jota tutkimuksessa kutsutaan epäilyksen alaisiksi yhteisöiksi.
Terrorismi on tunnetusti vaikeasti määriteltävä käsite, jonka käyttötavat ovat usein politisoituneita.
Tämä tarkoittaa sitä, että tietty laajempi ihmisryhmä alkaa kokea tulevansa leimatuksi potentiaalisiksi terroristeiksi viranomaisten ja laajemminkin yhteiskunnan silmissä riippumatta heidän omista teoistaan. Näin on väitetty tapahtuneen esimerkiksi muslimeille Isossa-Britanniassa vuoden 2001 jälkeen.
Kohdellaanko turvallisuusuhkia ja tekoja samanveroisesti toiminnan taustalla olevista tavoitteista riippumatta?
Terrorismin torjunta on Suomessa pitkään ymmärretty nimenomaan kansainvälisen terrorismin torjumiseksi. Tämä näkyy edelleen esimerkiksi Suojelupoliisin organisaatiossa, jossa kotimaisten ääriliikkeiden seurantaa toteutetaan sisäisen turvallisuuden otsikon alla eikä siis osana terrorismin torjuntaa.
Kuten olen toisaalla väittänyt, Suomessa näytetään olevan hyvin vastahakoisia käyttämään t-sanaa mistään maan rajojen sisällä tapahtuvasta ja varsinkin juuriltaan kotimaisista tapahtumista. Lähihistoriasta löytyy kuitenkin tapauksia, jotka olisi voitu tulkita terrorismiksi, jos ei lainopillisesti niin ainakin julkisessa keskustelussa, jos siihen olisi ollut halua.
Tämä ilmiö ei ole ainoastaan Suomelle tyypillinen. Vaikuttaa laajemminkin siltä, että ”omien pommeista pidetään enemmän kuin muiden pommeista”, niin kuin eräs tutkijakollegani asian kerran ilmaisi.
Asenteita voi tutkiskella mielessään pohtimalla, miten eri tavalla esimerkiksi viime viikkojen polttopulloiskuihin olisi julkisessa keskustelussa suhtauduttu, mikäli tekijät olisivat olleetkin maahanmuuttajataustaisia ja kohteena esimerkiksi kerrostalot keskiluokkaisella asuinalueella.
Terrorismi on tunnetusti vaikeasti määriteltävä käsite, jonka käyttötavat ovat usein politisoituneita. Tämä tulee olemaan aina realiteetti terrorismista käydyssä julkisessa keskustelussa.
Nykyisin terrorismi on kuitenkin myös oikeudellinen termi, koska Suomen rikoslaissa on luku terrorismirikoksista. Tämä lainsäädäntö luo pohjan viranomaisten toimivaltuuksille sekä tietysti myös rikosten käsittelylle oikeudessa.
Rikoslakiin sisältyvä ”terroristisen tarkoituksen” määrittely on varsin löyhä ja sen soveltamiseen sisältyy väistämättä varsin paljon tulkintaa. Perustuslaillisen demokratian normien valossa olisi kaikin puolin toivottavaa, että määrittelyssä pyrittäisiin tavanomaistakin määrätietoisemmin yhdenvertaisuuteen ja tasapuolisuuteen.
Onko ehdotetuissa toimissa todella kyse terrorismin torjumisesta?
Terrori-iskuja seuraavaa poliittista nostetta on usein käytetty sellaisten poliittisten tavoitteiden ajamiseen terrorismin torjunnan nimissä, joiden kannattavuus juuri tästä näkökulmasta voi olla kyseenalainen.
Surullinen esimerkki tästä on esimerkiksi EU:n terrorismin torjunnan toimintasuunnitelma vuodelta 2006, jossa oli 175 toimenpidettä, joista monet eivät ainakaan terrorismin tutkijan silmissä liittyneet mitenkään kovin läheisesti terrorismin torjuntaan. Vastaavaa on ollut nähtävillä Pariisin iskujen jälkeen.
Jos terroritekoja tehneet ovat nähneet terrorismissa etuja omien tavoitteidensa ajamisen kannalta, terrorismin pelkoa ovat osanneet hyödyntää myös poliitikot. Terrorismin uhkaa on käytetty yleisesti osana poliittisesta vallasta kamppailua. Yhdysvalloissa on sopivasti ennen presidentinvaaleja pelattu terrorismin uhkatason nostamisella.
Oman lisänsä tähän kokonaisuuteen tuovat turvallisuussektorin kaupalliset yritykset, jotka myyvät erilaisia palveluita ja tuotteita osin terrorismin uhkaan vedoten. Terrorismiuutiset tarkoittavat myös medialle yleensä hyvää uutispäivää sekä paljon katsojia ja klikkauksia.
Siinä missä kiusaus hyödyntää terrorismin uhkaa itselleen edullisella tavalla on houkuttelevaa, siinä on myös vaaransa. Uhan korostaminen johtaa helposti siihen, että tulee tahtomattaan vahvistaneeksi terrorismin vaikutuksia ja houkuttelevuutta iskujen tekemistä harkitsevien silmissä.
Mikä on terrorismin torjunnan tavoite?
Tämä kysymys saattaa vaikuttaa tarpeettomalta. Terrorismin torjunnan tavoitteenahan on tietenkin terroritekojen estäminen. Tämä on tietenkin totta.
Kaikkia terroritekoja on kuitenkin lähes mahdotonta estää. Mitä vahvemmin pyritään täydelliseen onnistumiseen, sitä mittavampaa valvontaa, viranomaisvaltuuksia ja resursseja se vaatii. Lisäksi korostamalla terrorismin uhkaa ja näkemällä jokainen tapahtunut isku täydellisenä viranomaisten epäonnistumisena voidaan tahattomasti voimistaa terrorismin osakseen saamaa huomiota ja iskujen seurauksia.
Tärkeä ja samalla vaikea kysymys onkin, minkälaisia riskejä olemme valmiita hyväksymään. Tämä ei tarkoita, etteikö terrorismin torjuntaa pitäisi ottaa vakavasti, vaan että missä menee se raja, kuinka paljon riskin minimoimiseen ollaan valmiita sijoittamaan. Vaikka tähtäimessä olisikin kaikkien iskujen estäminen, yhteiskunta ei romahda terrori-iskun toteutumiseen, ainakaan jos emme itse ala ajatella niin.
