Euroopan unioni näyttäytyy usein eurooppalaisen vähemmistöpolitiikan keskeisenä toimijana.
EU vaati itäisen Euroopan mailta vähemmistöjen suojelua jäsenyyden ennakkoehtona. Hakijamaissa monien lainsäädännöllisten muutoksien juuret voidaan jäljittää pikemminkin haluun täyttää EU:n jäsenyysvaatimukset kuin pyrkimykseen parantaa maassa asuvien vähemmistöjen asemaa.
Vähemmistöjen hallinta – turvallisuuslinjasta oikeuslinjaan
EU:n vaikutusvalta vähemmistöpolitiikassa on todettu useissa tutkimuksissa, mutta vaikutusvallan rajoitteet ovat kuitenkin jääneet vähemmälle huomiolle. Nuo rajoitteet ovat ensinnäkin maantieteellisiä ja ajallisia, ja toiseksi institutionaalisia. EU:ssa vähemmistöpolitiikka on kytkeytynyt sen itälaajentumiseen. Näin ollen politiikka on rajoittunut maantieteellisesti itäiseen Eurooppaan ja ajallisesti aikaan ennen jäsenyyttä. Toiseksi vaikutusvalta on ollut institutionaalisesti rajoittunutta, koska EU:lla ei ole omaa, kaikki jäsenmaat kattavaa vähemmistöpolitiikkaa. Tämän vuoksi EU:n vaikutusvalta oli aina riippuvaista muiden järjestöjen, etenkin Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön (ETYJ) ja Euroopan neuvoston (EN) standardeista, kenttätyöstä ja suosituksista. Laajentumisen aikana eurooppalaiset järjestöt loivat hallintajärjestelmän, jossa eri instituutiot paikkasivat toistensa puutteita. Tuo järjestelmä on vanhentunut nykyisessä Euroopassa.
Toisinaan hallintajärjestelmät vanhentuvat hyvästä syystä. Ensinnäkin niiden hallitsemat aiheet eivät aina ole enää poliittisesti relevantteja. Pinnallinenkin katsaus romanien asemaan Euroopassa osoittaa, että vähemmistöpolitiikassa riittää vielä työsarkaa. Toisaalta yksittäinen hallintajärjestelmä voi vanhentua, jos jokin toinen hallintajärjestelmää toimii alueella paremmin. Eurooppalaisessa vähemmistöpolitiikassa on osittain tapahtunut näin. Järjestelmän painopiste on siirtynyt turvallisuuslinjalta, eli EU:n ja ETYJ:n harjoittamasta hakijamaiden valvonnasta, oikeuslinjalle, jonka keskeisimpänä elementtinä on EN:n kansallisten vähemmistöjen suojelua koskeva puiteyleissopimus. Oikeuslinjalla kaikkia sopimuksen ratifioineita maita valvotaan systemaattisesti ja toistuvasti, joten se on monella tapaa parempi kuin valikoiva turvallisuuslinja. Oikeuslinja ei kuitenkaan pysty suoriutumaan kaikista turvallisuuslinjan tehtävistä.
Oikeuslinja perustuu noin viiden vuoden sykleissä laadittaviin määräaikaisraportteihin. Eurooppalaisessa vähemmistöpolitiikassa pitäisi säilyttää mahdollisuus puuttua nopeasti akuutteihin vähemmistöoikeusloukkauksiin, niin uusissa kuin vanhoissakin jäsenmaissa. Tässä tekstissä käyn aluksi pikaisesti läpi vanhan turvallisuuslinjan toimintaperiaatteet, sen jälkeen kuvaan sen nykyisin kohtaamia ongelmia ja lopuksi pohdin mahdollisuuksia päivittää turvallisuuslinjaa vastaamaan nykyisen Euroopan poliittista tilannetta.
Turvallisuuslinja ja sen keskeiset toimijat
EU:n laajentumisprosessin aikana vähemmistöoikeusjärjestelmän turvallisuuslinjalla voidaan tehdä jako kahdenlaisiin järjestöihin ja toimijoihin. Ensinnäkin osa järjestöistä on luonut vähemmistöoikeusnormistoa ja rakentanut mekanismeja näiden normien toimeenpanoon ja valvontaan. ETYJ ja EN ovat toimineet näin. Vähemmistöoikeusnormeista saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys jo ETYK:n vuoden 1990 Kööpenhaminan kokouksessa, ja ne muokattiin oikeudellisesti sitovaan muotoon 1995 hyväksytyssä EN:n kansallisten vähemmistöjen oikeuksia koskevassa puiteyleissopimuksessa. Puiteyleissopimus on voimassa 39:ssä EN:n 47:stä jäsenmaasta.
Turvallisuuslinjan keskeisin toimija on ollut ETYK:n 1992 Helsingin huippukokouksessa perustettu vähemmistövaltuutettu, jonka tehtävänä on puuttua varhaisessa vaiheessa mahdollisiin Euroopan vakautta uhkaaviin etnisiin jännitteisiin. Astrid Thors aloitti kolmivuotisen kautensa vähemmistövaltuutettuna elokuussa 2013. ETY:llä ja EN:llä ei ole kuitenkaan mahdollisuuksia merkittäviin sanktioihin mikäli hallitukset eivät noudata järjestöjen suosituksia. Turvallisuuslinjalla sanktiot tulevat kahdelta muulta järjestöltä: EU:lta ja Natolta. Kylmän sodan päättymisen jälkeen läntinen integraatio nousi itäisen Euroopan valtioiden ulkopoliittiseksi päämääräksi. EU:n ja Naton jäsenyysvaatimukset muodostivat keskeisen kannustimen näiden valtioiden poliittisille muutoksille. Molemmat järjestöt vaativat hakijamailta vähemmistöjen suojelua. EU:ssa vähemmistöjen suojelu kirjattiin vuoden 1993 Kööpenhaminan poliittisiin jäsenyyskriteereihin. Naton Study on Enlargement (1995) toteaa, että sen hakijamaiden on selvitettävä etniset kiistat ennen jäsenyyden hyväksymistä.
Varsinaisten vähemmistöoikeusjärjestöjen ja vähemmistöoikeudet jäsenyysvaatimuksiin sisällyttäneiden järjestöjen välillä on myös ollut paljon yhteistyötä. Järjestöjen välisestä yhteistyöstä on ollut hyötyä kaikille osapuolille. EN ja ETYJ eivät ole valvoneet hallitusten toimia ainoastaan omissa nimissä, vaan ne toimivat puolivirallisina EU:n ja Naton jäsenyyskriteereiden arvioijina. EU ja Nato eivät puolestaan joutuneet määrittämään tarkemmin mitä ne vähemmistöjen suojelun vaatimuksella käytännössä tarkoittavat. Selkeiden kriteereiden laatiminen olisi ollut niille hankalaa, koska kummallakaan järjestöllä ei ollut tällä saralla omia standardeja. Näiden järjestöjen vanhojen jäsenmaiden käytännöt taas ovat niin kirjavia, että pitkälle menevien standardien laatiminen olisi ollut mahdotonta. EU ja Nato pystyivät nojaamaan EN:n ja ETYJ:n työhön.
EU:n vähemmistöpolitiikka
Laajentumisen jälkeen on keskusteltu paljon vähemmistöoikeuksien asemasta EU:ssa. Pitäisikö EU:n jatkaa vanhaa linjaansa ja huomioida vähemmistökysymykset ainoastaan suhteissaan ulkopuolisiin maihin, vai tulisiko EU:n rakentaa itsenäistä vähemmistöpoliittista toimijuutta, joka koskisi myös sisäisiä vähemmistöoikeuskysymyksiä?
Vähemmistöoikeudet ovat päätyneet EU:n sopimuksiin vasta laajentumisen jälkeen. Vuoden 2008 Lissabonin sopimus on ensimmäinen yleinen EU-sopimus, joka mainitsee vähemmistöjen oikeudet. Sopimuksen toinen artikla toistaa pääpiirteissään Kööpenhaminassa 1993 sovitut jäsenyyden poliittiset kriteerit. Vähemmistöoikeudet kuitenkin ”unohtuivat” sopimuksen luonnoksista ja ne lisättiin sopimukseen vasta Unkarin ja ETYJ:n vähemmistövaltuutetun huomautettua asiasta. Nämä periaatteet ovat voimassa koko unionin alueella, ei ainoastaan entisissä tai nykyisissä hakijamaissa.
EU:n laajentumisen myötä vanhan turvallisuuslinjan kattama alue on supistunut huomattavasti. Vanhaa järjestelmää voidaan käyttää vielä Balkanilla nykyisiin EU:n hakijamaihin. Kööpenhaminan jäsenyyskriteerit eivät koske enää itäisen Euroopan maita, jotka ovat saavuttaneet unionin jäsenyyden. Nämä maat voivat myös väittää, että EU-jäsenyyden myötä valtiot ovat saavuttaneet sellaisen vakauden tason, etteivät vähemmistökiistat niiden alueella muodosta uhkaa maanosan vakaudelle.
ETYJ:n vähemmistövaltuutetun mandaatti rajoittaa hänen toimintamahdollisuuksia EU:n jäsenmaissa. Tämän vuoksi turvallisuuslinja on uudistamisen tarpeessa. Vähemmistöasiat eivät enää ole yhtä korkealla politiikan asialistalla ja toisaalta Euroopan johtajat Nicolas Sarkozyn, Angela Merkelin ja David Cameronin johdolla ovat julistaneet monikulttuurisuuden epäonnistuneen. Laajamittainen järjestelmän uudelleen rakentaminen johtaisi todennäköisesti vielä nykyistäkin heikompaan järjestelmään. Mikäli haluamme valvoa vähemmistöoikeuksia kansainvälisesti vielä nykypäivän Euroopassa, järjestelmää on uudistettava nykyisen järjestelmän perusrakenteiden puitteissa.
Vanha vähemmistöoikeusjärjestelmän turvallisuuslinja perustui järjestöjen kahtiajakoon. Varsinaiset vähemmistöoikeusjärjestöt EN ja ETYJ loivat standardeja ja valvoivat niiden toimeenpanoa. EU:n rooli oli tarjota kannustimia itäisen Euroopan hallituksille noudattaa EN:n ja ETYJ:n suosituksia. EU on pyrkinyt myös luomaan omia vähemmistöjen kannalta relevantteja standardeja ja toisaalta vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mainitaan EU:n perustavien arvojen listalla. Mutta esimerkiksi Ranskan vuonna 2010 toimeenpanemat romanien massakarkotukset osoittavat EU:n toimintakyvyn rajallisuuden suurissa jäsenmaissa. Ranska kykeni laittamaan komission ruotuun pikemmin kuin päinvastoin. Tämän vuoksi olisi suotavaa, että vähemmistöoikeuksien valvonta voitaisiin pitää ulkoistettuna itsenäisemmille toimijoille.
Vähemmistöoikeuksien hallinnan tulevaisuus?
ETYJ on ollut jo vuosikausia eurooppalaisen politiikan marginaalissa ja samalla myös sen vähemmistövaltuutetun näkyvyys on laskenut. Toisaalta Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun näkyvyys ja resurssit ovat kasvaneet. Kahden järjestön valtuutetut ovat jo usein tehneet yhteistyötä, mutta sitä voitaisiin lisätä läntisen Euroopan maiden valvonnassa. EN:n ihmisoikeusvaltuutettu voisi toimia muodollisesti vähemmistöoikeuksien loukkauksiin puuttuvana toimijana ja pyytää ETYJ:n vähemmistövaltuutetulta asiantuntija-apua. Tällainen yhteistyö mahdollistaisi vähemmistövaltuutetun toiminnan alueilla, joissa se ei voi suoraan toimia mandaattinsa rajoitusten vuoksi.
EU:n vaikutusvallan lisääminen on mutkikkaampi kysymys. Sallivatko EU:n toimielimet vähemmistöoikeuksien tarkkailun ulkopuolisten toimesta, ja jos sallivat, niin onko EN:n ja ETYJ:n suosituksilla mitään vaikutusta? Ranskan tapaus osoittaa, että ongelmana ei ollut komission halukkuus, vaan kyky toimia. Jos komissio on jatkossa varovaisempi vähemmistöpoliittisissa toimissaan, muut toimijat voivat pyrkiä käyttämään retorisen vangitsemisen strategiaa EU:n toimielimiä ja vanhoja jäsenmaita vastaan. Tässä strategiassa aikaisemmin muille esitetyt vaatimukset käännetään vaatimuksia esittäneitä vastaan. Koska EU vaati vähemmistöjen suojelua hakijamailta, sitä voidaan nyt vaatia myös EU:lta ja vanhoilta jäsenmailta. Tätä strategiaa voivat käyttää niin Euroopan parlamentti ja muiden järjestöjen toimielimet kuin myös kansalaisjärjestöt, aktivistit tai tutkijat. Vähemmistövaltuutetun toimisto käytti retorisen vangitsemisen strategiaa saadakseen vähemmistöihin kuuluvien oikeudet EU:n perustavien arvojen listalle.
Voiko EU tukea EN:n ja ETYJ:n suosituksia samantyylisesti kuin vanhalla vähemmistöoikeusjärjestelmän turvallisuuslinjalla? EU:lla ei ole tarjota jäsenyyden kaltaista selkeää materiaalista kannustinta nykyisten jäsenmaiden hallituksille. Ainoastaan jos valtioiden maine todella kärsii vähemmistöoikeuksien loukkausten tuomasta negatiivisesta julkisuudesta ne voivat laskea, että poliittisen linjan muuttaminen paremmin vähemmistöjen tarpeita ymmärtäväksi on kannattavaa. Ainoastaan jos vähemmistöoikeudet nousevat jälleen eurooppalaisuuden määrittäjäksi, hallitukset voivat muuttaa linjaansa sosialisaation tai suostuttelun kautta.
En ole optimisti vähemmistöoikeuksien vahvistumisen suhteen nykyisessä Euroopassa. Keskeisistä toimijoista Euroopan parlamentti, joka on perinteisesti suhtautunut suopesti vähemmistöoikeuksiin, voisi ottaa suurempaa roolia vähemmistöoikeuksien edistämisessä. Toistaiseksi se ei ole ainakaan tarttunut tähän mahdollisuuteen. Kansallismielisten puolueiden nousu tuoreissa vaaleissa voi paradoksaalisesti tarjota mahdollisuuden vähemmistöpolitiikan edistämiselle. Oikeistopopulistit ovat edelleen vähemmistönä parlamentissa ja muut puolueet voisivat näyttää vähemmistöpoliittisilla toimilla EU:n olevan edelleen sitoutunut perustaviin arvoihinsa. Vaikka parlamentti ottaisikin aikaisempaa isomman roolin vähemmistöpolitiikassa, turvallisuusjärjestelmän uudistaminen ja EU:n vaikutusvallan lisääminen ovat vaikeita tehtäviä. Mutta vaikea ei ole sama asia kuin mahdoton.
Kirjoitus perustuu Matti Jutilan artikkeliin ”Kadonnutta vaikutusvaltaa etsimässä. EU:n vähemmistöpoliittinen toimijuus laajentumisen jälkeen”, joka ilmestyi Politiikka-lehden EU-erikoisnumerossa huhtikuussa 2014.
Artikkelikuva: NoName_13 / Pixabay
