Millä tavoin suomalaiset virkamiehet voivat hallinnossa toimiessaan edistää kestävyysmurrosta? Mikä tätä mahdollistaa ja mikä puolestaan estää? Kestävyysmurroksella tarkoitetaan yhteiskunnassa tapahtuvaa systeemistä muutosta, jonka ytimessä on ihmisen toiminnan sovittaminen maapallon kantokyvyn rajoihin. Politiikassa ja hallinnossa kysymys kiteytyy esimerkiksi ilmaston ja luonnon monimuotoisuuden kestävyystavoitteiden toimeenpanoon.

Vaikka tarvittava murros on luonteeltaan rakenteellinen ja institutionaalinen, yksilöiden aktiivista toimintaa tarvitaan kestävyystavoitteiden edellyttämien poliittis-hallinnollisten muutosten aikaansaamiseksi. Poliittisessa järjestelmässämme virkamiesten toimintamahdollisuudet ja valta ovat rajattuja ja tarkoin säädeltyjä. Vaikka päätöksentekovalta kuuluu poliitikoille, on myös virkamiehillä harkintavaltaa, jota he käyttävät politiikan valmistelussa ja toimeenpanossa.

Valtaa on syytä tarkastella relationaalisena, eli toimijoiden välisissä suhteissa tapahtuvana ilmiönä. Kaikilla toimijoilla on jossain määrin vaikutuskykyä suhteessa toisiinsa. Vaikutuskyky ei jakaudu tasapuolisesti, ja se voi saada monenlaisia eri ilmenemismuotoja. Jossain tilanteessa vaikutuskyky voi perustua virkamiehen muodolliseen asemaan, toisessa taas verkostoihin ja luottamukseen.

Virkamiesten kestävyystoimijuuden jännitteet -tutkimuksessamme tarkastelemme eri ministeriöissä toimivien virkamiesten kokemuksia kestävyystavoitteisiin liittyvistä lainsäädäntö- ja politiikkaprosesseista haastatteluaineiston pohjalta.

Kestävyystoimijuus on monien jännitteiden kenttä

Millaisina virkamiehet näkevät omat vaikutusmahdollisuutensa suhteessa kestävyyskriisiin? Haastattelujen perusteella tähän liittyy monenlaisia jännitteitä. Useimmat haastateltavat näkevät yksittäiselläkin lainvalmistelijalla olevan vaikutusvaltaa, mutta jotkut ikään kuin irtisanoutuvat omasta vaikutuskyvystään toteamalla esimerkiksi “me ollaan rattaita tässä koneistossa” tai “virkamies tekee sen, minkä virkamies toimeksi saa”.

“Oma suhde on varmaan semmoinen, että kestävyystavoitteet on tärkeitä ja kannatan niitä. […] Omat vaikutusmahdollisuudet lähinnä käytän äänestämällä. Tässä työssä hoidetaan tätä hommaa.”

Virkamiesten kestävyystoimijuuden keskeinen jännite liittyy yhtäältä heidän harkintavaltansa rajallisuuteen ja toisaalta kestävyyskriisin vakavuuteen. Virkamiehet kohtaavat arkisessa työssään kestävyysmurroksen edistämiseksi monenlaisia esteitä ja rajoitteita. Samalla heillä on saatavilla tuoretta tietoa esimerkiksi planeetan rajojen ylittymisestä ja siitä, miten kiireellisesti kestävyysmurrosta vauhdittavia toimia tarvittaisiin.

Tällaisen ristiriidan kanssa eläminen on inhimillisesti kuormittavaa. Sillä on seurauksia paitsi yksilöiden pystyvyyden tunteelle ja hyvinvoinnille myös organisaatioiden toimintakyvylle.

Hallinnon käytännöt määrittävät kestävyystoimijuuden mahdollisuuksia

Kestävyystoimijuus tulkitaan usein yksilön osaamiseksi, jota pyritään esimerkiksi koulutuksella vahvistamaan. Näkökulma jää kuitenkin vajavaiseksi, sillä virkamiesten kestävyystoimijuuden mahdollisuuksia määrittävät olennaisesti hallinnon käytännöt sekä suhteet muihin virkamiehiin ja poliittisiin toimijoihin. Näihin vaikuttavat erilaiset hallinnossa jaetut merkitykset, arvot, uskomukset ja maailmankuvat sekä niiden väliset jännitteet ja yhteentörmäykset.

Kestävyysmurroksen arkityö ministeriöissä edellyttää jatkuvaa ajan hermolla elämistä: ”sen haistelemista, mikä voisi olla tässä ajassa hyväksyttävää”. Muuttuvissa ja haastavissa tilanteissa virkamiehen on yhä uudelleen ”otettava lusikka käteen”, jatkettava ”perinteistä vääntöä” ja ”pienimmän yhteisen nimittäjän hakemista”. Konkreettisesti kestävyystoimijuus voi olla esimerkiksi sitä, että ”yritetään jokaiseen paperiin kirjoittaa, että ympäristö-, luonto- ja ilmastotavoitteista ei saa joustaa”.

Vaikuttamismahdollisuuksien hyödyntämisessä haastateltavat pitivät tärkeänä suhteiden luomista muihin osastoihin ja ministeriöihin, yhteistyön ja verkostojen rakentamista. Oman asiantuntemuksen syventäminen sekä erilaisten politiikkaprosessien ja ”pelin sääntöjen” tuntemus mahdollistavat ratkaisujen tarjoamisen ennakoivalla otteella. On tunnistettava, mitkä asiat ovat ”oikean kokoisia” eli sellaisia, joihin yksittäinen virkamies voi ministeriöstä käsin vaikuttaa. Vaikuttaminen edellyttää myös pitkäjänteisyyttä ja toistoa.

”[..,] itse olen kokenut asioihin vaikuttamisen niin, että jos ne on liian isoja, niin ne on poliittisia. Jos ne on liian pieniä tai yksityiskohtaisia, niin sitten ministeriö ei ota kantaa, koska ne on tavallaan sen aluehallinnon rajattavissa. Mutta keskisuurin asioihin saattaa pystyä yksittäinenkin henkilö vaikuttamaan ja ehkä pitkän aikavälin kautta siinä on sitten kertautuva vaikutus ihmistenkin määrän mukaan. Myös se, että joskus toisto tai asian paljon esillä pitäminen auttaa.”

Virkamiehen harkintavallan rajallisuuden ohella vaikutusmahdollisuuksien rajoitteiden nähtiin liittyvän muun muassa politiikan ”heiluriliikkeeseen”, joka estää pitkäjänteistä työtä. Ministeriöiden työssä korostuvat päivänpolitiikan vaikutus ja lyhyen tähtäimen näkymä. Intressiryhmien, kuten elinkeinoelämän ja ympäristöjärjestöjen, vaikutusvalta kietoutuu yhteen EU-politiikan muutosten ja ministeriöiden erilaisten painoarvojen kanssa. Tämä voi johtaa tilanteisiin, joissa virkamies kokee jäävänsä yksin edustamiensa kantojen kanssa.

Virkamiesten kestävyystoimijuuden mahdollisuuksia määrittävät olennaisesti hallinnon käytännöt sekä suhteet muihin virkamiehiin ja poliittisiin toimijoihin.

Ministeriöiden välinen yhteistyö on toisinaan ”jankkaavia työryhmäkokouksia”, ”pitkin hampain tekemistä” ja ”tuulimyllyjä vastaan taistelua”. Parhaimmillaan se voi kuitenkin olla myös ”keskustelujen käymistä raja-aitojen yli”, ”yhteisen kielen löytämistä” ja “win-win tilanteiden hakemista positiivisuuden kautta”. Henkilösuhteet ja epäviralliset käytäväkeskustelut voivat olla tärkeässä roolissa mahdollistamassa sujuvampaa ja tuloksellisempaa yhteistyötä.

Haastattelujen perusteella virkamiehet tunnistavat hyvin yhteistyön ja suhteiden merkityksen. Kestävyystoimijuuden kannalta eräs olennainen kysymys onkin, millä tavoin hallinnon käytännöt mahdollistavat ja tukevat suhteiden luomista ja yhteistyön rakentamista.

Miltä kestävyysmurroksen edellyttämä paradigman muutos voisi näyttää hallinnossa?

Kestävyyskriisin juurisyyt johtavat länsimaiseen elämäntapaan, kestämättömiin tuotanto- ja kulutustapoihin sekä niiden taustalla vaikuttavaan luontosuhteeseen. Siksi kestävyysmurroksen nähdään edellyttävän myös maailmankuvan ja ajattelutapojen eli paradigman muutosta. Tarvitaan ihmisen ja luonnon erottamattoman keskinäisriippuvuuden tunnistamista.

Kestävyystutkimuksessa tällaisesta paradigman muutoksesta puhutaan myös sisäisenä transformaationa (inner transformation), joka viittaa sekä henkilökohtaiseen että kollektiiviseen kulttuuriseen arvojen muutokseen. Sisäinen transformaatio on nostettu esiin kestävyystoimijuuden tärkeänä vauhdittajana. Sen nähdään synnyttävän uudenlaisia, välittämiseen, myötätuntoon sekä huolenpitoon pohjautuvia suhtautumis- ja toimintatapoja.

Aktiivinen vaikuttaminen vaatii yksittäiseltä virkamieheltä rohkeutta ja voimavaroja, eikä sellaiselle välttämättä tule selkeää tukea johdolta ja muulta työyhteisöltä.

Mitä paradigman muutos ja sisäinen transformaatio voivat tarkoittaa poliittis-hallinnollisessa systeemissä, jossa välittäminen ja myötätunto nopeasti törmäävät vakiintuneisiin institutionaalisiin käytäntöihin ja poliittisiin jännitteisiin?

Haastattelujen perusteella aktiivinen vaikuttaminen vaatii yksittäiseltä virkamieheltä rohkeutta ja voimavaroja, eikä sellaiselle välttämättä tule selkeää tukea johdolta ja muulta työyhteisöltä. Resurssien niukkuus, kiire ja ”vasurilla tekeminen” leimaavat joidenkin kokemusta ministeriön arkityöstä.

“Mutta on myös ehkä helpoksi tehty se, että ei tavallaan edistä kestävyysmurroksen kaltaista tämmöistä jonkinlaista paradigman muutosta. Että mun mielestä se vaatii yksittäiseltä henkilöltä meilläkin todella paljon, että on rohkeutta ja voimavaroja lähteä sellaiseen. Toiset ovat siinä tosi taitavia. Toivoisin tietysti itse, että johto tukisi siinä ja johto ruokkisi sellaista tiettyä keskustelua strategioista edistää kestävyysmurrosta, vaikka nyt meidän työssä. Eihän sitä yksittäinen työntekijä voi yksin tehdä.”

Oma vaikutusvalta voidaan kokea taakkana, sillä se aiheuttaa riittämättömyyden tunnetta. Virkatyöhön koetaan liittyvän uupumisen ja kyynistymisen riski, jolloin omasta vaikutusvallasta irtisanoutuminen on ehkä strategia, jolla pyritään suojelemaan henkilökohtaisia voimavaroja. Tällainen suhtautumistapa voi johtaa noidankehään, jossa kyynisyys ja inhimillinen pahoinvointi lisääntyvät eikä organisaatio kykene uudistumaan.

Kestävyystoimijuus on myös hallintokulttuurien uudistamista

Kestävyysmurros edellyttää hallinnon käytäntöjen ja kulttuurien uudistumista. Kestävyystoimijuudessa on keskeisesti kysymys siitä, mitä pidetään normaaleina ja hyväksyttyinä toiminnan muotoina eri käytännöissä – ja miten näitä normeja voidaan tarvittaessa kyseenalaistaa.

Uudenlaisten normien ja kulttuurien luominen tapahtuu arjen käytännöissä ja keskusteluissa. Sitä voi tukea metataitojen vahvistamisella, kuten  dialogisella vuorovaikutustavalla ja moninäkökulmaisella ajattelulla. Tarvitaan toimintatapoja, jotka mahdollistavat avointa dialogia ja kriittistä reflektointia käsiteltävien asioiden laajemmista yhteyksistä, työn päämääristä sekä niihin liittyvistä jännitteistä. Tämä edellyttää myötätuntoista suhtautumista ja psykologista turvallisuutta.

Vaikka kestävyystoimijuus on sidoksissa eri tekijöihin, vaatii se myös yksilöiden motivaatiota ja uskoa oman toimintansa vaikuttavuuteen. Kestävyystoimijuus hallinnossa on täynnä paradokseja ja jännitteitä, joiden avaaminen edellyttää vallan, käytäntöjen ja toimijoiden välisten suhteiden tutkimista.

VTM Miia Toikka toimii väitöskirjatutkijana sosiaali- ja terveyshallintotieteen oppiaineessa Vaasan yliopistossa. Toikka työskentelee RELIEF-hankkeessa (Resilience of complex legal systems in sustainability transformation). Tutkimusta tuetaan myös opetus- ja kulttuuriministeriön rahoittamasta Kestävyysmurroksen tohtorikoulutuspilotista (SUSTRA).

HTT, YTM Jari Autioniemi on tutkijatohtori sosiaali- ja terveyshallintotieteen oppiaineessa Vaasan yliopistossa. Autioniemi työskentelee RELIEF-hankkeessa (Resilience of complex legal systems in sustainability transformation). Tutkimusta tuetaan myös opetus- ja kulttuuriministeriön rahoittamasta Kestävyysmurroksen tohtorikoulutuspilotista (SUSTRA).

Artikkelin kuvituskuva: Pawel Chu / Unsplash

Julkaisu Voiko virkamies olla kestävyystoimija? ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat sijoittaneet huomattavia summia eettisten normien vahvistamiseen, mutta niiden vaikuttavuudesta voidaan olla montaa eri mieltä. Samalla Euroopan unionia uhkaa moraalin heikkeneminen. Lisäksi usea hyvää hallintoa tarkasteleva indeksi osoittaa huolestuttavia suuntauksia demokratian, oikeusvaltion, korruption, ja politisoitumisen aloilla.

Poliittinen huomio kohdistuu usein ministereiden epäeettiseen käyttäytymiseen, mikä on ymmärrettävää. Ministerit eroavat monella tavalla muista julkisen hallinnon henkilöstöryhmistä. Ministerit altistuvat eturistiriidoille enemmän kuin muut julkisen viran haltijat ja heillä on keskeinen asema poliittisessa päätöksenteossa.

Euroopan unionia uhkaa moraalin heikkeneminen.

Toisinaan ministerit joutuvat eroamaan tehtävästään heidän esteellisyytensä vuoksi. Suomessa tästä esimerkkinä toimii kulttuuriministeri Suvi Lindénin eroaminen vuonna 2002. Italiassa näin on tehnyt teollisuusministeri Federica Guidi vuonna 2016. Tästä huolimatta ministereitä koskeva vertailututkimus esteellisyydestä on lähes olematonta. Lisäksi eturistiriidan käsite laajenee laajenemistaan, mikä vaikeuttaa tehokasta valvontaa ja toimintapolitiikkojen tehokasta toteuttamista.

Aiemmin eturistiriidat keskittyivät miltei kauttaaltaan nepotismiin ja taloudellisiin etuihin. Nyt eturistiriidat voidaan luokitella kahteen hyvin laajaan tyyppiin: rahallisiin ja muihin kuin taloudellisiin eturistiriitoihin, eikä loppua käsitteen laajenemiselle näy. Eturistiriitoihin sisällytetään esimerkiksi aviopuolisoiden ei-taloudellisia eturistiriitoja tai eturistiriidat hyväntekeväisyydessä.

Usea hyvää hallintoa tarkasteleva indeksi osoittaa huolestuttavia suuntauksia demokratian, oikeusvaltion, korruption, ja politisoitumisen aloilla.

Kirjoituksen kirjoittaja on tutkinut vertailevassa tutkimuksessa ministereiden ja huippuvirkamiesten eturistiriitoihin liittyviä sääntöjä, toimintapolitiikoita ja käytäntöjä EU-maissa. Tutkimuksen tilasi Euroopan parlamentti. Tutkimus perustuu 18 EU:n jäsenvaltion eettisten järjestelmien tarkasteluun aiheessa, jota voidaan pitää kompleksisena ja arkaluonteisena.

Tutkimuksen pitkittäisen lähestymistavan vuoksi eturistiriitoja koskevien toimintapolitiikkojen kehitystä voidaan ensimmäistä kertaa mitata. Tutkimus on myös ensimmäinen vertaileva tutkimus ministereiden eturistiriidoista EU-jäsenmaissa.

Sääntelyn kattavuus ei tarkoita vähemmän eturistiriitoja

Jäsenvaltioiden nykyisten käytäntöjen ja välineiden mittaamiseksi voidaan käyttää toimintapolitiikan kattavuuden käsitettä. Toimintapolitiikan kattavuus sisältää esimerkiksi lakeja, oikeudellisesti sitovia sääntöjä ja koodeja. Katsoimme tutkimuksessamme, että kaikkia eturistiriitakysymyksiä säätelevä jäsenmaa luokiteltaisiin korkean kattavuusasteen maaksi. Sen sijaan maa, jossa eturistiriitakysymyksiä säädeltäisiin vain vähän, luokiteltaisiin matalan kattavuusasteen jäsenmaaksi.

Tutkimuksen tulokset eturistiriitojen kattavuudesta olivat selvät. Jokaista ministereiden eturistiriitakysymystä säännellään enemmän kuin vuosikymmen sitten. Keski- ja Itä-Euroopan maat ovat korkeammin säänneltyjä järjestelmiä kuin esimerkiksi Pohjois-Euroopan maat. Kaiken kaikkiaan Ruotsi erottuu vähiten säänneltynä järjestelmänä.

Sääntelyn vaikuttavuus on monimutkainen ongelma. Maissa, joissa on enemmän sääntelyä, ei välttämättä ole vähemmän eturistiriitoja. Voidaankin päätellä, että eettisen infrastruktuurin ja oikeusjärjestelmän suunnittelu on riippuvaista kansallisesta kontekstista. Jos kansalaisten luottamus hallintoon on korkea, tarvetta sääntelylle voi olla vähemmän. Havainnot eivät ole sellaisenaan yllättäviä. Niistä voidaan joka tapauksessa päätellä, että etiikan alalla on vaikea ehdottaa yhtä parasta käytäntöä kaikille jäsenmaille toteutettavaksi.

Jäsenmaissa, joissa yleinen korruptiotaso on korkeampi, on enemmän sääntöjä ja käytäntöjä – sääntelyä – kuin jäsenmaissa, joissa korruptiotaso on matalampi.

Jäsenvaltioiden lisäinvestoinnit toimintapolitiikkoihin ovat pirstottaneet lainsäädäntöä ja institutionaalisia vastuita, mikä vaikeuttaa myös vastuiden selventämistä. Jäsenmaissa valvonta on hajanaista ja hajautettua. Ministereiden valvonta on erityisen haastavaa riippumattoman, puoluepolitiikkaan kuulumattoman ja ulkopuolisen valvonnan harvinaisuuden vuoksi.

Jäsenmaiden eettisiä järjestelmiä voidaan tarkastella myös keskeisimpien eturistiriitojen kannalta, joihin kuuluvat esimerkiksi taloudellisten intressien ja sidonnaisuuksien ilmoittaminen. Näissä kysymyksissä laki on edelleen sääntelyn vahvin muoto kaikissa maissa Luxemburgia ja Hollantia lukuun ottamatta.

Jäsenmaissa, joissa yleinen korruptiotaso on korkeampi, on enemmän sääntöjä ja käytäntöjä – sääntelyä – kuin jäsenmaissa, joissa korruptiotaso on matalampi. Asiaa voidaan tulkita eri tavalla. Voidaan esimerkiksi ajatella, että sääntöjen ja toimintapolitiikkojen lisääminen ei ole tehokasta korruption ja eturistiriitojen torjunnassa. Toisaalta voidaan tulkita, että sääntöjen ja toimintapoliitikkojen lisääminen toimii vastauksena korkeaa korruptiotasoa ja poliittista epäluottamusta kohtaan. Korrelaatio eli asioiden välinen yhteys on tunnistettavissa, muttei kausaatiota eli syy-yhteyttä.

Toimintapoliitikkojen vaikuttavuutta on vaikeaa mitata

Eturistiriitoja ehkäisevien toimintapolitiikkojen vaikuttavuutta on hyvin vaikea mitata. Perinteiset toimintapolitiikat ovat luonteeltaan hyvin yksilöpainotteisia. Yksi vaihtoehto olisikin keskustella yksilökeskeisyyden sijaan uusien innovatiivisten toimintapolitiikoiden käyttöönotosta, jotka perustuisivat integriteetin tarkastelulle organisatorisista tai institutionaalisia lähteistä.

Toimintapolitiikkojen vaikuttavuuden tarkastelu osoittaa valtavan paradoksin: Yhtäältä skandaalit ovat johtaneet jäsenmaiden pyrkimyksiin omaksua nopeasti uusia välineitä eturistiriitojen vähentämiseksi. Toisaalta ei vallitse yksimielisyyttä niistä välineistä, joilla vaikuttavuutta voitaisiin parantaa.

Eturistiriidat ovat kontekstisidonnaisia kysymyksiä, minkä vuoksi yksinkertainen sääntelyn lisääminen ei ratkaise ongelmaa. Tästä huolimatta jäsenmaat ottavat käyttöön yhä uusia sääntöjä.

Vaikuttavuutta on myös vaikea tutkia siitä syystä, että eturistiriitoja ja esteellisyyttä koskevat lait ovat luonteeltaan ennaltaehkäiseviä. Yksi kansallisen oikeusjärjestelmän pyhimmistä periaatteista on, että syytetty on syytön, kunnes toisin todistetaan.

Eturistiriidat ovat kontekstisidonnaisia kysymyksiä, minkä vuoksi yksinkertainen sääntelyn lisääminen ei ratkaise ongelmaa. Tästä huolimatta jäsenmaat ottavat käyttöön yhä uusia sääntöjä. Vaikka hallinnot puhuvat byrokratian vähentämisestä, eturistiriitoja koskevista toimintapolitiikoista on tulossa yhä byrokraattisempia. Byrokraattinen taakka on yhä raskaampi henkilöstöasiantuntijoille, etiikan asiantuntijoille sekä toimeenpanovirastoille ja viranomaisille.

Eturistiriitojen sääntely ei lisää eikä heikennä luottamusta

Toimintapolitiikkojen vaikuttavuus on sidoksissa kansalaisten luottamuksen kasvamiseen hallintoa kohtaan. Jos hallinnossa ajatellaan, että sääntelyn lisääminen on avain luottamuksen parantamiseksi, pettymys tulee olemaan suuri. Tutkimuksemme mukaan toimintapolitiikkojen kattavuus ei kuitenkaan vaikuta negatiivisesti eikä positiivisesti kansalaisten luottamukseen hallintoa kohtaan.

Luonnollisesti sääntelyn purkaminenkaan ei ole ratkaisu luottamuksen parantamiseksi. Sääntelyn purkaminen olisi riskialtista myös poliittisesta näkökulmasta. Eettiset toimintapolitiikat ovat entistä politisoituneempia. Vaatimus korkeammasta eettisestä sääntelystä on yhä useammin vaalikampanjoiden aihe jäsenmaissa.

Tällä hetkellä etiikan politisoituminen pelaa populismin pussiin, mikä voi näyttäytyä luottamuksen heikkenemisenä hallintoa kohtaan.

Jotkut hallinnot ovat rakentaneet entistä monimutkaisempia eettisiä välineitä, jotka kuitenkin heijastavat vallitsevia negatiivisia oletuksia sekä poliitikkojen että virkamiesten motiiveista ja kyvyistä. Perinteisesti eturistiriitoja ehkäisevät toimintapolitiikat ovat perustuneet epäluottamukselle. Tällä hetkellä etiikan politisoituminen pelaa populismin pussiin, mikä voi näyttäytyä luottamuksen heikkenemisenä hallintoa kohtaan.

Vaikka historiallinen analyysi osoittaa poliitikkojen olevan entistä eettisempiä, kasvava eturistiriidan määrittely voi luoda vaikutelman, että tilanne olisi päinvastainen. Tämä on ilmeistä moraaliskandaalien ja kasvavan medianäkyvyyden aikakautena. Samaan aikaan poliitikot ja ministerit liioittelevat osaamistaan eturistiriitojen hallitsemisessa.

Lisätutkimukselle on kova tarve

Tällä hetkellä jäsenmaat eivät tuota tarpeeksi tietoa eturistiriidoista, minkä johdosta tilastoja ja empiiristä aineistoa on olemassa hyvin vähän. Näin ollen tarvittaisiin systemaattisempaa otetta, jota edustaisi esimerkiksi säännöllinen raportointi.

Raportointia voisivat tukea riippumattomat valvontaelimet, kansalliset oikeusasiamiehet tai korruptiota ehkäisevät toimielimet. EU-tasolla esimerkiksi komissaariehdokkaiden mahdollisista eturistiriidoista olisi hyvä raportoida säännöllisesti. Vastuussa raportoinnista voisi olla Euroopan tilintarkastustuomioistuin yhteistyössä riippumattomien asiantuntijoiden ja alan kansalaisjärjestöjen kanssa. Tehtävää varten voitaisiin perustaa itsenäinen ja riippumaton komitea.

Tarvittaisiin systemaattisempaa otetta, jota edustaisi esimerkiksi säännöllinen raportointi.

Eturistiriitojen sääntelystä ja eettisistä järjestelmistä toivoisi myös enemmän yhteiskunnallista keskustelua, joka olisi luonteeltaan analyyttistä eikä skandaaleihin perustuvaa. On ymmärrettävää, että kompleksinen ongelma voi näyttäytyä teknokraattisena ja tylsänä. Toisaalta eturistiriitojen kaltaisten kompleksisten ongelmien avoin puntaroiminen voisi ehkäistä populismia ja epäluottamusta hallintoa kohtaan.

Jari Autioniemi on hallinnon etiikkaa tutkiva yhteiskuntatieteiden maisteri ja yliopisto-opettaja Vaasan yliopiston Johtamisen yksiköstä.

Julkaisu Ministereiden eturistiriitojen sääntely on kompleksista ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

Kuuntele artikkeli Marianne Sandelinin lukemana:

Kansallinen maakuntauudistus on poliittinen ikiliikkuja, josta on vaikea sanoa mitään ehdottoman varmaa. Näin on etenkin tilanteessa, jossa hallinnon hajauttaminen on yhdistetty sosiaali- ja terveyspalveluiden reformiin.

Maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.

Tällä hetkellä kokonaisuudistus on siirtymässä jälleen kerran eteenpäin vuodella tai kahdella. Toisaalta maakuntauudistus on kansallisesti merkittävä muutos maassa, jossa on totuttu vahvaan valtioon.

Hegelin perintö

Suomen hallintojärjestelmä on historiallisesti ollut hegeliläinen jo Johan Vilhelm Snellmanin valtio-opista lähtien. Hallinnon saksalainen perinne on vannonut valtion sentralisointiin eli keskittämiseen ja kansalaisyhteiskunnan vahvaan kontrolliin. Myös pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.

Kysymys kansalaisten toimijuudesta jää helposti pimentoon valtiojohtoisissa hallintojärjestelmissä. Alexis de Tocqueville havaitsi Amerikassa, että amerikkalaisilla oli luontainen pyrkimys liittyä yhteen, siinä missä Ranskassa uusien hankkeiden takana toimii hallitus ja Englannissa joku merkittävä henkilö.

Pohjoismainen hyvinvointivaltiomalli on pitkälti toiminut jatkumona hegeliläiselle hallintojärjestelmälle, sillä se pyrkii yhteiskunnallisten resurssien universaaliin jakamiseen keskittyneen, valtiollisen toiminnan avulla.

Tocqueville päättelikin, että aristokraattisissa yhteiskunnissa kansalaiset ovat pikemminkin hallintoalamaisia kuin aktiivisia toimijoita. Hyvinvointivaltiota ja aristokraattisia yhteiskuntia näyttää yhdistävän piirre, että kansalaiset ja valtiota pienemmät yhteiskuntayksiköt ovat valtiosta riippuvaisia. Näin ollen desentralisaatiolla eli vallan hajauttamisella on hallinnollisen ulottuvuuden lisäksi yhteiskunnallista arvoa.

Yksi desentralisaation keskeisimmistä teoksista on E. F. Schumacherin Pieni on kaunista (Small is beautiful, 1973). Teoksen mukaan talouden periaatteiden tulee perustua luonnon suojelemiseen ja inhimillisen onnellisuuden tuottamiseen, jotka Schumacherin mukaan olivat unohtuneet taloustieteen valtavirralta. Desentralisoitu talous ja hallinto kykenevät parhaiten huomioimaan inhimillisten tarpeiden tyydyttämisen.

Subsidiariteettiperiaate

Hallinnon hajauttamista voidaan perustella subsidiariteettiperiaatteella. Subsidiariteettiperiaate kytkeytyy desentralisaation ja vallanjaon ja kansanvallan periaatteisiin. Myös desentralisaation mukaan kansalaisten laajat osallistumismahdollisuudet merkitsevät poliittisten päätösten hyväksyttävyyttä.

Subsidiariteettiperiaatteen lähteenä pidetään paavi Pius XI:n kiertokirjettä Quadragesimo anno vuodelta 1931. Paavin mukaan yksilöltä ei saa ottaa yhteiskunnan hoidettavaksi mitään sellaista, jota yksilö voi omasta aloitteestaan suorittaa. Myös mitään sellaista, jonka pienemmät ja alemmat yhteiskuntayksiköt kykenevät suorittamaan, ei pidä siirtää ylemmälle yhteisölle.

Euroopan sosiaalipolitiikkaa käsittelevä niin sanottu vihreä kirja perustuu subsidiariteettiperiaatteelle: ylemmät hallintojärjestelmät eivät käsittele asioita, jos ne voidaan hoitaa paremmin hajautetusti lähellä toimenpiteitä koskevia tahoja.

Subsidiariteettiperiaate perustuu näkemykseen, jonka mukaan yksilön tai ryhmän autonominen toiminta on vastuullista toimintaa yleisen edun nimissä. Tällöin valtio toimii ulkoisena rajoittajana ja yleisen edun suojaajana.

Keskustan projekti

Ainakin toistaiseksi Suomen julkinen hallinto on kaksiportainen, mikä on eurooppalaisessa viitekehyksessä poikkeuksellista. Suurimmassa osassa eurooppalaisista maista valtion alapuolella toimii useampi kuin yksi itsehallintotaso. Suomen kaksitasoisessa hallinnossa keskushallinto on edustanut yleisen edun näkökulmaa ja kunnallishallinto vuorostaan paikallista intressiä.

Kaksitasoinen hallinto on merkinnyt kamppailua valtiollisen yhdenmukaisuuden ja paikallisen erityisyyden välillä. Keskushallinnon tavoite on pyrkimys valtiolliseen yhdenmukaisuuteen ja yleisiin standardeihin.

Kunnallishallinnossa julkisen palvelun rooli on voinut erilaistua esimerkiksi julkisten palvelujen järjestämisen kautta. Yleisen edun ja paikallisen intressin välinen kiista ei tule häviämään minnekään maakuntahallinnon aikakaudella.

Maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi.

Keskustalle maakuntahallinto on ollut kaukainen haave: sen edeltäjä maalaisliitto kirjasi maakuntahallinnon tavoitteekseen vuonna 1914. Saattaa yllättää, että SDP on vuonna 1926 ajanut maakuntahallintoa.

Sotien jälkeen puolue vaihtoi kantaansa ja 1970-luvulla se korosti keskusjohtoisuutta. Kunnallispolitiikan professori Arto Haverin mukaan maakuntahallinto on leimaantunut kautta historian keskustan projektiksi, erityisesti 1970-luvulta alkaen.

Historian valossa on ironista, että säädyistä juuri talonpojat vastustivat maakuntaitsehallinnon toteutumista 1800-luvun valtiopäivillä. Syinä talonpoikien vastustukseen toimivat aluejako, kustannusten nousu, kansalaisten kypsymättömyys ja kunnallisen itsehallinnon kapeutuminen. Agraaritaustainen keskusta puolustaa nykypäivänä väliportaan hallintoa täysin vastakkaisilla oletuksilla.

Kuka hyötyy?

Kun teoreettisesta keskustelusta on päästy konkretiaan, mikä muuttuu? Toteutuuko muutoksessa subsidiariteettiperiaate? Selviä suuntaviivoja on havaittavissa.

Valtapoliittisesti maakuntauudistuksesta hyötyisi eniten keskusta: 18 maakunnasta yhdeksässä se olisi suurin puolue. Vastaavasti kokoomuksella olisi vahva asema kaikista suurimmissa kunnissa. On mahdollista, että kaupunkien merkitys on ympäryskuntia vähäisempi. Tällainen lähtökohta olisi otollinen keskustalle ja epäsuotuisa vihreille.

Toisaalta on huomioitava, että keskustavaltaisten maakuntien yhteenlaskettu väkiluku on alle kolmasosa koko maan väestöstä. Kaupunkien ei välttämättä tarvitse olla huolissaan hallituksen ajamasta maakuntauudistuksesta. Helsingin Sanomien mukaan maakunnissa valtaa pitäisivät alueelliset keskuskaupungit. Maakuntauudistuksessa häviäjiksi jäisivät keskuskaupunkien kehyskunnat.

Helsingin Sanomien laskelmien mukaan yli puolet kunnista jäisivät ilman omaa edustusta maakuntavaltuustoissa.  Maakuntauudistus voi tarkoittaa jo nyt näivettyvien alueiden kovempaa kurjistumista.

Kyynikko saattaisi väittää, että julkisen toiminnan tuloksellisuus on usein tekosyy valtapolitiikassa. Myös poliittisia arvoperiaatteita puetaan tuloksellisuuden kaapuun. Ja vaikka näin ei aina kävisikään, poliittisilla kompromisseilla saadaan aikaan epäedullisia päätöksiä. Hallinnon hajauttaminen on perinteisesti nähty tapana säästää kuluissa.

Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista.

Tällä hetkellä käytävässä keskustelussa väliportaan hallinnon tuottamat säästöt ovat kaukana varmoista. Sote-ratkaisussa ei ole enää kyseessä säästäminen vaan kustannusten kasvun ”hallitseminen”. Eräiden sote-asiantuntijoiden mukaan valinnanvapaus kasvattaa julkisia kustannuksia.

Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan ja VATT:n tutkijoiden mukaan maakuntauudistuksessa on olemassa suuria riskejä. Palvelujen integraatio ja toimijoiden välinen tiedonkulku ovat edelleen suuria kysymysmerkkejä, ja koska tulevilla maakunnilla ei ole verotusoikeutta, ei niillä ole myöskään syytä säästää.

Maakuntauudistuksen jälkeen kuntien tehtävänä on niiden identiteetin löytäminen. Vaikka tulevaisuuden kunnilta on otettu pois vastuu sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä, niiden fokus on tulevaisuudessakin kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisessä. Kuntaliitto mainitsee kuntien johtamisessa neljä ulottuvuutta, jotka ovat osaamisen ja kulttuurin edistäminen, kunnan elinvoiman edistäminen, elinympäristön kehittäminen ja paikallisen identiteetin ja demokratian edistäminen.

Jari Autioniemi työskentelee väitöskirjatutkijana Vaasan yliopiston julkisjohtamisen oppiaineessa.

Julkaisu Maakuntauudistus ja vahvan valtion perinne ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.

En määrittele populismiksi yksinomaan mitään tiettyä puoluetta tai liikettä: sitä löytyy esimerkiksi niin espanjalaisessa vasemmistopuolue Podemoksessa kuin suomalaisessa perussuomalaisissa. Tarkoitan populismilla yksinkertaisesti strategiaa, jolla jokin poliittinen puolue, liike tai ideologia tavoittelee menestystä.

Timo Soinin pro gradun mukaan populismiin liittyy kansan ja sen kollektiivisten traditioiden ihannointi: siksi populismi heijastaa kunkin yhteiskunnan ominaispiirteitä.

Populismi heijastaa kunkin yhteiskunnan ominaispiirteitä.

Soinin mukaan populismi on joustava ja uusiutuva aate, joka edellyttää lähes aina karismaattista johtajaa.

Karismaattinen ja byrokraattinen johtaminen

Max Weberin mukaan karisma on tunteen asia, eli jotain, mitä ei voida selittää järjellä. Karismaattinen johtaja toimii lämpimänä esikuvana, johon kukin voi samaistua. Muut voivat yhtyä hänen tarjoamiinsa yhteisiin arvoihin. Sitoumus ja luottamus perustuvat tunteeseen: seuraajat kuvastavat toiminnallaan johtajan visiota päämääristä.

Vastakohtana karismaattisille johtajille ovat byrokraattiset johtajat, jotka tottelevat sääntöjä. Karismaattiset johtajat sen sijaan laativat ne. Sen sijaan byrokraattiselle johtamiselle tyypillistä on sääntöperustaisuus ja ennustettavuus.

Byrokratiaa on kuvailtu äärirationaaliseksi järjestelmäksi, joka tuottaa pahimmassa tapauksessa irrationaalisia lopputuloksia. Sen sijaan populismi on politiikkaa, joka korostaa tunteiden ja emootioiden merkitystä päätöksenteossa.

Puhe ja teko

Kun byrokraattista jargonia vertaa populistiseen puheeseen, ero on melkoinen. Byrokraattinen jargon ei herätä kuin korkeintaan kyllästymisen tunteita: se on puisevaa, teknistä ja täynnä vierasperäisiä sivistyssanoja.

Populisti herättää lähes jokaisessa tunteita, joko puolesta tai vastaan, ja korostaa monimutkaisissa ongelmissa helppojakin ratkaisuja.

Kumpikaan puhemuoto ei välttämättä vastaa tekoja.

Kumpikaan puhemuoto ei välttämättä vastaa tekoja. Kuten kotimaan politiikassa on tällä hetkellä huomattavissa, populismin yleinen ongelma on hallitusvastuu.

Hallintotieteellinen tutkimus on vastaavasti osoittanut, että hallintouudistukset ovat liian usein puheesta käytäntöön siirtyessään pettymyksiä: mitä enemmän asiat muuttuvat, sitä enemmän ne säilyvät ennallaan.

Jotain yhteistä populismilla ja byrokratiallakin on. Kumpikin niistä on uusiutuvaa.

Byrokratiaakin voidaan kutsua joillakin kriteereillä joustavaksi: hallinnollisia uudistuksia on tehty jo monen vuosikymmenen ajan, eikä loppua näy.

Kansallisuus ja kansainvälisyys

Siinä missä populismi korostaa paikallisuutta ja kansallisuutta, byrokraattiset hallintoreformit ovat enenevissä määrin sidoksissa kansainvälisiin organisaatioihin, kuten EU:hun tai OECD:hen, ja niiden kautta jäsentyvään koordinointiin. Vielä 1960-luvulla hallintoreformit olivat kansallisia uudistuksia, joissa esimerkkiä haettiin korkeintaan naapurimaasta.

Teknokraattinen Bryssel on kieltämättä helppo kohde populismille. Siellä populistien ihannoimat kansalliset arvot loistavat poissaolollaan. Jo mielikuvan tasolla nämä populistiset ihanteet on syrjäyttänyt harmaa ja salamyhkäinen byrokratia, joka korostaa maat ylittäviä ”eurooppalaisia arvoja”.

Jari Autioniemi on hallintotieteen ja julkisjohtamisen tohtorikoulutettava Vaasan yliopistossa. Hänen väitöskirjansa tutkii kansalaisten näkemyksiä hallinnollisista arvoista, jotka ovat usein ristiriitaisia erityisesti velkaantuneen julkisen talouden aikana.

Julkaisu Populistin vastakohta ei ole poliitikko vaan byrokraatti ilmestyi ensimmäisenä Politiikasta.